52010DC0024

SV

Bryssel den 3.2.2010

KOM(2010) 24 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Bedömning av de åtgärder som vidtagits av Polen som svar på rådets rekommendation om de åtgärder som Polen bör vidta för att avhjälpa situationen med ett alltför stort offentligt underskott

1. Tillämpningen av stabilitets- och tillväxtpakten i den rådande krissituationen

För närvarande överstiger underskottet i de offentliga finanserna i många EU-länder det referensvärde på 3 % av BNP som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Den ofta kraftiga försämringen av underskotts- och skuldställningen måste ses mot bakgrund av den globala finanskrisen och konjunkturnedgången 2008/09 som saknar motstycke. Flera faktorer spelar in: För det första leder den ekonomiska nedgången till minskade skatteintäkter och ökade sociala utgifter (bland annat för arbetslöshetsersättning). För det andra kan finanspolitiken i hög grad påverka den nuvarande extraordinära ekonomiska situationen, och kommissionen uppmanade därför till finanspolitiska stimulanser i sin ekonomiska återhämtningsplan för Europa från november 2008, som godkändes av Europeiska rådet i december. I planen underströks att stimulanserna bör vara anpassade till medlemsstaternas situation och återspegla att de kommit olika långt i fråga om att åstadkomma hållbara offentliga finanser och förbättrad konkurrenskraft. Slutligen har flera länder vidtagit åtgärder för att stabilisera finanssektorn. I vissa fall har detta påverkat skuldställningen eller riskerar att ge högre underskott och skuldsättning i framtiden, även om en del av de offentliga stödkostnaderna kan komma att återvinnas framöver.

Enligt stabilitets- och tillväxtpakten ska kommissionen inleda förfarandet vid alltför stora underskott om en medlemsstats underskott överskrider referensvärdet 3 % av BNP. Ändringarna av pakten 2005 syftade till att säkerställa att den ekonomiska och finanspolitiska bakgrunden beaktas fullt ut under hela förfarandet. Därigenom blir pakten ett ramverk till stöd för politiska åtgärder för att snabbt återgå till sunda offentliga finanser med beaktande av den ekonomiska situationen, vilket också säkerställer de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt.

2. Förfarandet vid alltför stora underskott när det gäller Polen

Den 13 maj 2009 [1] antog kommissionen en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) riktad till Polen. Rapporten baserades på de uppgifter som de polska myndigheterna lämnade i april 2009 [2] och som därefter validerats av Eurostat [3]. Även kommissionens vårprognos 2009 ingick i underlaget. Därefter lämnade Ekonomiska och finansiella kommittén den 28 maj 2009 och i enlighet med artikel 104.4 i EG-fördraget ett yttrande om kommissionens rapport.

Mot bakgrund av sin rapport enligt artikel 104.3 i EG-fördraget och Ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande enligt artikel 104.4 i EG-fördraget lämnade kommissionen den 24 juni 2009 till rådet ett yttrande enligt artikel 104.5 i EG-fördraget om att det förelåg ett alltför stort underskott i Polen. På kommissionens rekommendation fastslog sedan rådet den 7 juli 2009 att ett alltför stort underskott förelåg i Polen enligt artikel 104.6 i EG-fördraget. Rådet riktade också, även det på kommissionens rekommendation, enligt artikel 104.7 i EG-fördraget en rekommendation till Polen om att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2012. I sina rekommendationer fastställde rådet att effektiva åtgärder skulle vidtas senast den 7 januari 2010.

3. Bedömning av vidtagna effektiva åtgärder

Enligt förordning (EG) nr 1467/97 [4] och den reviderade uppförandekoden [5] ska en medlemsstat anses ha vidtagit effektiva åtgärder, om den följt rekommendationen enligt artikel 126.7. I uppförandekoden anges att bedömningen av åtgärdernas effektivitet särskilt ska beakta om medlemsstaten har åstadkommit den årliga förbättring av sitt konjunkturrensade saldo som rådet ursprungligen rekommenderade, varvid engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder inte ska räknas med. Om den konstaterade korrigeringen visar sig mindre än den rekommenderade, ska orsakerna till detta noggrant analyseras. Avser korrigeringen flera år, specificeras i uppförandekoden att bedömningen ska koncentreras på de åtgärder som vidtagits för att trygga en tillräcklig korrigering av de offentliga finanserna under året efter det år då det alltför stora underskottet fastställdes.

I sin rekommendation av den 7 juli 2009 enligt artikel 104.7 i EG-fördraget rekommenderade rådet att Polen till 2012 på ett trovärdigt och hållbart sätt skulle få landets alltför stora underskott att upphöra. Rådet rekommenderade särskilt att de polska myndigheterna skulle tillämpa de finanspolitiska stimulanserna under 2009 enligt planerna, framförallt den offentliga investeringsplanen, samtidigt som man utformar en tilläggsbudget på ett sådant sätt att man undviker ytterligare försämring av de offentliga finanserna. Vidare skulle myndigheterna säkerställa att årliga genomsnittliga finanspolitiska insatser görs motsvarande minst 1,25 % av BNP från och med 2010, och utforma dels de konkreta åtgärder som krävs för att få ned underskottet under referensvärdet senast 2012, dels de reformer som behövs under de närmaste åren för att hålla tillbaka de primära löpande utgifterna. För att minska riskerna vid korrigeringen rekommenderade rådet att Polen stärker det finanspolitiska ramverket på medellång sikt, exempelvis genom att införa ett rättsligt bindande tak för ökningar av de primära löpande utgifterna samt genom att förbättra övervakningen av budgetgenomförandet under hela året. Rådet fastställde en tidsgräns (den 7 januari 2010) då Polen skulle ha vidtagit effektiva åtgärder och angivit de åtgärder som är nödvändiga för att komma tillrätta med det alltför stora underskottet.

Polen är det enda EU-land som uppvisar förbättrad tillväxt under 2009. Reala BNP uppskattas ha ökat med 1,7 %, vilket kan jämföras med kommissionens prognos som förutspådde en nedgång med 1,4 %. Bakom denna goda utveckling ligger flera gynnsamma faktorer, exempelvis goda grundförutsättningar när krisen slog till, en finansiell sektor som inte var sårbar och med gott om kapital, den polska ekonomins slutenhet samt den tidiga deprecieringen av valutan. På det finanspolitiska området såg myndigheterna till att automatiska stabilisatorer fick verka fullt ut och dessutom utformade de en investeringsinriktad återhämtningsplan. Storleken på de totala finanspolitiska stimulanserna under 2009 – mätt som förändringen av det strukturella saldot – uppskattas vara ungefär 2 % av BNP. Samtidigt vidtog myndigheterna åtgärder för att hålla tillbaka ökningen av underskottet i de offentliga finanserna. I januari 2009, alltså sex månader innan rådet utfärdade sin rekommendation i enlighet med artikel 104.7, antog myndigheterna ett konsolideringspaket med en uppskattad påverkan på 0,75 % av BNP. Paketet innehöll bland annat nedskärningar av utgifter inom förvaltning och ökade avkastningar från statligt ägda företag. Följaktligen, och omedelbart efter det att rådet antagit en rekommendation till Polen om de åtgärder som Polen bör vidta för att avhjälpa situationen med ett alltför stort offentligt underskott, antog myndigheterna den 17 juli 2009 en tilläggsbudget som innehöll ytterligare utgiftsminskningar med 0,2 % av BNP och högre avkastning från statligt ägda företag på 0,4 % av BNP. Trots dessa konsolideringsåtgärder och betydligt bättre ekonomisk utveckling än vad man förväntade vid tidpunkten för rådets rekommendation, räknar myndigheterna med att det offentliga underskottet uppgick till 7,2 % 2009, vilket är något högre än de 6,6 % av BNP som kommissionen förutspådde i sin vårprognos. Tillgängliga uppgifter gör det inte möjligt att exakt fastställa varför underskottet blev högre än väntat, men det finns tecken på att det delvis beror på högre samfinansiering från Polens sida av EU-finansierade projekt och det faktum att den högre BNP-tillväxttakten inte fullt ut omsattes i högre intäkter beroende på att tillväxten var sammansatt på ett ogynnsamt sätt och strukturella förändringar av skattesystemet före krisen.

Parallellt med detta vidtog myndigheterna viktiga åtgärder under 2009 för att förstärka de finanspolitiska ramarna. Bland annat skärpte de skuldregeln genom att införa ytterligare särskilda bestämmelser om vilka slags åtgärder som ska införas om statsskulden överstiger 55 % av BNP. Planeringshorisonten för den centrala statsbudgeten förlängdes från tre till fyra år. Förbättrad insyn i offentliga räkenskaperna skedde genom omorganiseringar inom den offentliga sektorn. Vidare fortsatte det gradvisa införandet av ett resultatbaserat budgetsystem. Slutligen överväger myndigheterna att införa utgiftsregler under 2010, vilket skulle underlätta framtida konsolidering.

Enligt kommissionens höstprognos 2009 följer budgeten för 2010 planerna med en lätt försämring av det strukturella saldot under 2010. Budgeten innehåller kraftigt ökade offentliga investeringar och fortsatt användning av de automatiska stabilisatorerna, vilket med tanke på de generösa indexeringsreglerna förmodligen kommer att leda till rejäla ökningar av de sociala transfereringarna. Budgeten innehåller vidare en nominell frysning av lönerna för offentliganställda (den totala kompensationen för offentliganställda ökar med mindre än 1 % under 2010), nominella minskningar av övriga löpande utgifter, samt ökade skatter på cigaretter och eldningsolja. Budgeten baseras på försiktiga makroekonomiska antaganden. Den reala tillväxten förväntas bli 1,2 %, medan den senaste informationen pekar på att den förmodligen kommer att hamna på över 2 %, och inflationen prognostiserades till 1 %. Sammantaget kan det leda till glada överraskningar i fråga om intäkterna för 2010.

I ett brev av den 7 januari 2010 till kommissionär Almunia lade finansminister Rostowski fram en finanspolitisk konsolideringsplan för perioden 2010–2012. De viktigaste åtgärderna bestod bland andra av en gradvis ökning av pensionsåldern för både män och kvinnor till 67 år, att låta uniformerad personal omfattas av det allmänna trygghetssystemet, en breddning av skattebasen (för vissa yrkesgrupper blir kassaregister obligatoriska) och slutligen allt fler privatiseringar från och med 2010. [6]

Även om de finanspolitiska åtgärder som är ett resultat av dagens politik för perioden 2010–2012 inte är försumbara är de betydligt mindre än vad rådet rekommenderade i juli 2009 (3,75 % av BNP under samma period). Även om förbättringen av de ekonomiska utsikterna jämfört med kommissionens vårprognos 2009 tyder på att det kan räcka med en mindre strukturell finanspolitisk åtgärd för att komma till rätta med det alltför stora underskottet till 2012, krävs det kraftfullare finanspolitiska åtgärder under 2011 och 2012 om det offentliga underskottet ska hamna under 3 % av BNP under 2012. Om myndigheternas strategier ska ge önskat resultat måste budgeten genomföras strikt under 2010 så att utgiftsmålen inte överskrids och att eventuella oväntade inkomster går till att minska skulderna, och dessutom måste konsolideringsåtgärderna i 2011 och 2012 års budgetar vara betydligt mer omfattande än vad som planeras.

4. Slutsatser

Av den aktuella informationen verkar det som om Polen har vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med det alltför stora underskottet inom de tidsramar som rådet satt. De polska myndigheterna har framförallt gjort följande:

· Genomfört de finanspolitiska stimulansåtgärderna under 2009 som planerat, även den offentliga investeringsplanen, samtidigt som man vidtagit åtgärder för att undvika en alltför stor ökning av underskottet i de offentliga finanserna.

· Lagt fram en budget för 2010 baserad på försiktiga makroekonomiska antaganden och som även innehåller åtgärder för att hålla tillbaka underskottet; vidare har man annonserat de första delarna av den finanspolitiska konsolideringsplanen för perioden 2010–2012.

· Stärkt de finanspolitiska ramarna och sjösatt åtgärder för att införa utgiftsregler, som förväntas underlätta konsolideringen under kommande år.

Det finns dock betydande risker förknippade med den polska finanspolitiska strategin. Även om man tar hänsyn till att tillväxten verkar bli bättre än väntat, kommer det att behövas ytterligare betydande konsolideringsåtgärder för att pressa underskottet under 3 % av BNP år 2012. Av den anledningen bör nya stimulansåtgärder undvikas, 2010 års budget genomföras strikt, oväntade inkomster gå till att minska skulderna och ytterligare konsolideringsåtgärder förberedas för kommande år.

Mot bakgrund av ovanstående bedömning anser kommissionen inte att det krävs några ytterligare steg i förfarandet för Polens alltför stora underskott för närvarande. Kommissionen efterlyser omedelbart genomförande av de planerade åtgärderna och kommer att fortsätta att mycket noga övervaka utvecklingen för Polens budget i enlighet med fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

Real BNP (förändring i %) | KOM höstprognos 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| KOM höstprognos 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | I. u. |

| Polens prognos | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | I.u. |

Produktionsgap (i % av potentiell BNP) | KOM höstprognos 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2,3 |

| KOM vårprognos 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | I.u. |

| Polens prognos | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. |

Saldot i de offentliga finanserna (i % av BNP) | KOM höstprognos 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| KOM vårprognos 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | I,u, |

| Polens prognos | −1,9 | −3,6 | −7,23 | I.u. | I.u. |

Primärt saldo (i % av BNP) | KOM höstprognos 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| KOM vårprognos 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | I.u. |

| Polens prognos | 0,4 | −1,4 | I.u. | I.u. | I.u. |

Konjunkturrensat saldo (i % av BNP) | KOM höstprognos 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| KOM vårprognos 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | I.u. |

| Polens prognos | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. |

Strukturellt saldo1 (i % av BNP) | KOM höstprognos 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| KOM vårprognos 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | I.u. |

| Polens prognos | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. | I.u. |

Offentlig bruttoskuld (i % av BNP) | KOM höstprognos 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| KOM vårprognos 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | I.u. |

| Polens prognos | 45,0 | 47,2 | I.u. | I.u. | I.u. |

1 Konjunkturrensat saldo exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder.

2 Senast tillgängliga information i brevet av den 7 januari 2010 från finansminister Rostowski till kommissionär Almunia.

3 Plan för utveckling och konsolidering av finanserna av den 29 januari 2010.

Källor: Kommissionens höstprognos 2009, budgetutkast för 2010 (september 2009), rapport om de offentliga finanserna (oktober 2009), brev av den 7 januari 2010 från finansminister Rostowski till kommissionär Almunia.

[1] Alla handlingar som rör det alltför stora underskottet i Polen återfinns på följande webbplats: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[2] Enligt rådets förordning (EG) nr 3605/93 ska medlemsstaterna två gånger per år lämna en rapport till kommissionen om sina beräknade och faktiska offentliga underskott och skuldnivåer. Polens senaste anmälan finns på följande webbplats: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[3] Eurostat News Release nr 56/2009 av den 22 april 2009.

[4] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6.

[5] ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”, som godkändes av Ekofinrådet den 10 november 2009.

[6] Den 29 januari 2010 presenterade premiärministern en plan för utveckling och konsolidering av finanserna. De viktigaste punkterna utgörs av en reform av förmånerna för funktionshindrade, att låta uniformerad personal omfattas av det allmänna trygghetssystemet, minskning av momsåterbetalning (i fråga om tjänstebilar och bränsle) samt en breddning av skattebasen (för vissa yrkeskategorier blir kassaregister obligatoriska).

--------------------------------------------------