19.1.2011

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 18/85

---

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd”

(omarbetning)

KOM(2009) 554 slutlig – 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Föredragande: Antonello PEZZINI

Den 26 november 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd (omarbetning)”

KOM(2009) 554 slutlig – 2009/0165 (COD).

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 mars 2010.

Vid sin 462:a plenarsession den 28–29 april 2010 (sammanträdet den 28 april) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 153 röster för och 2 nedlagda röster.

1.   Sammanfattning och slutsatser

1.1   Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) ställer sig bakom och stöder kommissionens åtgärder för att anpassa direktivet om asylförfaranden i enlighet med vad som föreslås i grönboken (1) och handlingsplanen (2).

1.2   Genom antagandet av Lissabonfördraget, som bland annat omfattar stadgan om de grundläggande rättigheterna, har unionens ansvar och befogenheter i fråga om asyl och invandring ökat avsevärt.

1.3   EESK är övertygad om att kommissionen har utfört ett lovvärt arbete för att harmonisera det tidigare direktivet om det komplexa ämnet asyl.

1.4   EESK anser att det i det sociala Europa ska byggas ett Europa för asylsökande genom kulturella, rättsliga och administrativa processer och samarbetsåtgärder som inbegriper medlemsstaterna och tredjeland.

1.5   I en värld som ständigt tycks bli alltmer komplex och som snabbt förändras, bland annat till följd av globaliseringen, den ekonomiska krisen och miljökrisen, blir de icke-statliga organisationernas roll allt viktigare. EESK anser att de bör få en mer framträdande roll som preciseras av samhället och de offentliga beslutsfattarna.

1.6   De icke-statliga organisationerna har till uppgift att erbjuda hjälp och stöd till de mest missgynnade grupperna. Det stöd de i egenskap av interkulturella medlare erbjuder håller enligt EESK på att bli oundgängligt i alla utvecklingsfaser av de förfaranden som föreskrivs i EU:s bestämmelser och nationella bestämmelser.

1.7   EESK anser att kommissionen i sina insatser för att harmonisera förfaranden och praxis måste vara mycket uppmärksam och lyhörd, eftersom det gäller människor som av uppenbara skäl mer än andra befinner sig i en utsatt och svår situation.

1.8   EU måste på alla sätt undvika att flyktingar återsänds till länder där deras fysiska och moraliska integritet hotas och där de grundläggande rättigheterna inte respekteras.

1.9   När det gäller förfarandena för asylansökan är det av största vikt att de sökande får använda sitt modersmål och att de i alla skeden garanteras kostnadsfri rättshjälp.

1.10   Avslag på en ansökan om internationellt skydd måste motiveras klart och tydligt och åtföljas av anvisningar om möjligheterna att överklaga samt om formerna och tidsplanen för detta.

1.11   En avvisning måste emellertid skjutas upp i avvaktan på resultatet av ett eventuellt överklagande.

1.12   Medlemsstaterna måste enligt EESK vidta alla nödvändiga åtgärder, bland annat genom lämpligt utbyte av erfarenheter, för att se till att de asylsökande kan arbeta, utbilda sig och delta i kulturella aktiviteter i en lämplig social omgivning.

1.13   EESK anser att principen om non-refoulement måste upprätthållas och att man gemensamt bör undersöka möjligheten att öka antalet människor som är berättigade att söka internationellt skydd: trakasserade kvinnor, utsatta grupper, miljöflyktingar.

1.14   EESK anser att man i medlemsstaterna måste vädja till känslan för delat ansvar för att undvika illegal ekonomisk invandring och för att förbättra insatserna för dem som verkligen behöver hjälp genom att bördor och åtaganden delas.

1.15   EESK anser det uppenbart att medlemsstaterna borde ställa ökade ekonomiska resurser till kommissionens förfogande, så att politiken för integration av asylsökande kan förbättras.

1.16   Den vilja till harmonisering som kommissionen visar med de senaste förslagen till omarbetning av direktivet borde bemötas av ett liknande åtagande från medlemsstaternas sida som också bör göra lämpliga ändringar i sin egen lagstiftning.

1.17   EESK är övertygad om att skapandet av ett Europa för asylsökande i det sociala Europa framför allt är beroende av om det i medlemsstaterna finns en politisk vilja och en medvetenhet om denna fråga. Detta arbete skulle underlättas om kommissionen föreslog ett enhetligt och väl strukturerat förfarande.

1.18   EESK fäster uppmärksamheten på kvinnornas speciella situation. Jämfört med männen har kvinnorna det mycket svårare när det gäller att begära asyl och få flyktingstatus. EESK uppmanar därför kommissionen att göra allt som står i dess makt för att i samarbete med medlemsstaterna uppnå lika villkor för män och kvinnor, en fråga som man i Europa sedan länge har varit mycket medveten om.

1.19   Utbildning med lämplig inriktning kan enligt kommittén öka den sociala och kollektiva medvetenhet som gör att man accepterar dem som har störst behov av hjälp och assistans och som ser EU-ländernas historiska och religiösa traditioner som en fast referenspunkt.

2.   Inledning

2.1   Historisk bakgrund

2.1.1   Asylrätten har sitt ursprung i antikens Grekland där två städer ömsesidigt beviljade sina respektive medborgare immunitet mot varje form av repressalier, eller där enskilda städer beviljade framstående personer, ambassadörer osv. immunitet (3).

2.1.2   Genom folkrätten erkändes asylrätten även i antikens Rom i samband med begreppet medborgarstatus (4).

2.1.3   Asylrätten utvecklades därefter i takt med de olika uttrycken för förföljelse i form av förtryck från myndigheternas sida mot personer som av religiösa, filosofiska eller politiska skäl bedömdes vara farliga för staten.

2.2   Förbud mot diskriminering och skydd av de mänskliga rättigheterna

2.2.1   Utvecklingen av rättskulturen har lett till att asylrätten gradvis utökats. I de moderna demokratiska ländernas författningar fastställs därför vanligen att regeringen måste vägra att utlämna utlänningar om utlämningen begärs på grundval av politiska brott.

2.2.2   Det innebär att det i de nu gällande grundläggande stadgarna i EU-medlemsstaterna fastställs att utlänningar som i sina hemländer förbjuds att utöva sina demokratiska rättigheter har rätt till asyl på den aktuella medlemsstatens territorium.

2.2.3   I ovannämnda bestämmelser anges uttryckligen att människans okränkbara rättigheter och principen om icke-diskriminering ska erkännas. Förbud mot diskriminering anges uttryckligen i artikel 14 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (5).

2.2.4   I enlighet med artikel 15 i konventionen får inga avvikelser från detta förbud göras om den eventuella avvikelsen strider mot övriga förpliktelser enligt den internationella rätten.

2.2.5   Det innebär att nationella undantagsklausuler i fråga om asyl avskaffats bland annat för att möjliggöra fullständigt genomförande och konkret tillämpning av Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 om flyktingstatus som införlivats i New York-protokollet av den 31 januari 1967.

2.2.6   Genom Lissabonfördraget ökar EU:s befogenheter i fråga om asyl och invandring. Stadgan om de grundläggande rättigheterna införlivas. Den innebär följande:

—	Rätten till asyl garanteras.

—	Utveckling av gemensamma bestämmelser föreskrivs.

—	Ett integrerat system för hantering av yttre gränser införs.

—	Vikten av samarbete med tredjeland erkänns.

—	EG-domstolens befogenheter på området asyl och invandring utökas.

3.   Sammanfattning av förslaget om omarbetning av direktivet

3.1   Syftet med föreliggande förslag är att slutföra den andra fasen av det gemensamma europeiska asylsystemet som ska genomföras genom ett enda förfarande senast år 2012.

3.2   Målet är att fylla luckorna och bristerna i de aktuella miniminormerna som ur många aspekter har visat sig vara svårbegripliga, ineffektiva, orättvisa och inte anpassade efter omständigheterna (6).

3.3   De ändringar som föreslås främjar framför allt en ökad harmonisering av rutiner. Dessutom föreslås ytterligare rättssäkerhetsgarantier för asylsökande, framför allt under den period då ansökan om skydd utreds och under den påföljande beslutsprocessen, i enlighet med den särskilda rättspraxisen vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   Att bygga ett Europa för asylsökande i det sociala Europa

4.1.1   Förverkligandet av ett Europa för asylsökande i det sociala Europa bygger på väl underbyggda utbildningsinsatser riktade till ungdomar så tidigt som i förpuberteten, så att denna kunskap lever vidare i det kollektiva medvetandet i samhället och bland politikerna i medlemsstaterna.

4.1.2   Med beaktande av de grundläggande rättigheterna och de principer som erkänns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna antog EU rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.

4.1.3   Under de senaste åren har den snabba globaliseringen emellertid paradoxalt nog orsakat våldsamma identitetsförändringar, vilket gjort att det inte gått att återskapa ett rättssystem som i likhet med det romerska bygger på universalism.

4.1.4   Möten mellan olika folkslag och dagens klimat av oro inför kontakten mellan olika kulturer leder därför till ny rädsla och osäkerhet. Detta resulterar i sin tur i att nästan alla europeiska länder tenderar att ha en restriktiv inställning till medborgarskap och därmed asyl.

4.1.5   Denna hållning står emellertid i strid med den integrationsprocess som förespråkas liksom med målet att bygga ett Europa som även är ett socialt Europa.

4.1.6   Principen om non-refoulement måste därför upprätthållas och dessutom borde fler personer erkännas vara i behov av internationellt skydd. I flera EU-direktiv erkänns för övrigt redan som kriterium den särskilda typ av förföljelse som vissa kvinnor och andra utsatta grupper är offer för.

4.1.7   Om de flyktingar som uteslutande betraktas som ekonomiska invandrare, för vilka det finns särskilda regler, av uppenbara skäl i dagens situation måste nekas flyktingstatus är miljöflyktingarnas ställning desto mer problematisk.

4.1.8   Det rör sig om människor som tvingas möta de faror och den osäkerhet som en påtvingad migration till följd av en försämrad miljö innebär, med betydande konsekvenser för utövandet av de mänskliga rättigheterna som rätten till liv, mat, hälsa och utveckling (7).

4.1.9   Dessa frågor skulle kunna uppmärksammas i samband med en omarbetning av rådets ”erkännandedirektiv” 2004/83/EG av den 29 april 2004. Dessa nya problem förtjänar också att mer noggrant övervägas bland annat i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor (KOM(2009) 66 slutlig).

4.2   Särskilda förfaranden

4.2.1   Under förfarandet för att bevilja flyktingstatus måste hänsyn tas till en rad lagstiftningsåtgärder på säkerhetsområdet som syftar till att förhindra illegal invandring och angripa frågor om ordning och allmän säkerhet som är knutna till invandring.

4.2.1.1   Samtidigt är det i enlighet med åtagandena i den europeiska pakten för invandring och asyl från 2008 nödvändigt att organisera den legala invandringen utifrån varje medlemsstats prioriteringar, behov och mottagningskapacitet samt att främja integrationen av invandrarna.

4.2.1.2   Med sikte på att bygga ett Europa för asylsökande vore det bland annat lämpligt att upprätta ett partnerskap enligt principen om delade bördor, dvs. principen om solidaritet inom mottagning och fördelning av asylsökande över hela EU.

4.2.1.3   I förslaget till omarbetning respekteras internationella regler och reglerna i gemenskapslagstiftningen i förfarandena för prövning av ansökningar om internationellt skydd och för återkallande och upphörande av erkänd status samt i förfarandena för överklagande av beslut i förslaget till omarbetning av direktivet om asylförfaranden.

4.2.1.4   EESK anser det ytterst viktigt att främja och stödja icke-statliga organisationer, även i samband med införandet av förfaranden för mottagande och prövning av ansökan om inresa, återkallande, upphörande av status och överklagande av beslut. Därför föreslås att en bestämmelse om detta uttryckligen införs i såväl skälen som i texten till förslaget.

4.2.1.5   I EU-terminologin innebär internationellt skydd både erkännande av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen och subsidiärt skydd som omfattar dem som även om de inte uppfyller de nödvändiga kraven för att erkännas som flyktingar ändå inte kan återsändas eftersom de då skulle utsättas för allvarliga risker.

4.2.1.6   I den lagstiftning i de enskilda medlemsstaterna med vilken ovannämnda direktiv om förfaranden ska genomföras definieras i allmänhet tre befogenhetsnivåer inom de administrativa myndigheterna: mottagande och behandling av ansökningar samt beslut om dem.

4.2.1.7   Rätt till prövning av ansökan innebär under alla omständigheter att den sökande har rätt att stanna i medlemsstaten och att behandlas människovärdigt under hela den tid som krävs för att pröva ansökan, dock med vissa undantag (europeisk arresteringsorder osv.). Med respekt för den mänskliga värdigheten måste vistelse på flyktingmottagningar i väntan på en bättre lösning ses som undantag snarare än regel.

4.2.1.8   Dessutom förutses en rad garantier för att skydda den asylsökande: tillräcklig information om det förfarande som ska följas och om resultatet av ansökan, möjlighet att meddela sig med UNHCR, tolkhjälp och intervju vid den behöriga myndigheten, där personalen får grundläggande utbildning och fortbildning.

4.2.1.9   EESK anser att särskilda insatser måste göras för att utbilda kvalificerad personal inom Frontex i syfte att förbättra följande:

—	Samordningen av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna.

—	Utarbetandet av gemensamma normer på utbildningsområdet.

—	Tillhandahållandet av nödvändigt stöd till medlemsstaterna för att organisera mottagande och återsändande med stöd av kulturförmedlare.

—	Utbildningen av tjänstemän i den av EU utformade rätten till asyl med sikte på tillkomsten av den framtida asylbyrån.

4.2.1.10   EESK menar att flyktingförläggningar i enlighet med stadgan om de grundläggande rättigheterna endast bör användas tillfälligt och under exceptionella omständigheter. De som söker internationellt skydd måste kunna leva ett anständigt liv ur alla aspekter: De ska behandlas människovärdigt, ha tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster, sociala kontakter och arbetsmöjligheter.

4.2.1.11   Direktiv 2003/9/EG om miniminormer för asylsökande i medlemsstaterna är mycket flexibelt när det gäller tillträde till arbetsmarknaden. EESK anser att varje begränsning i fråga om arbete tenderar att kränka människors värdighet och främja odeklarerat arbete, vilket skapar sociala orättvisor.

4.2.1.12   Slutligen ges möjlighet att med kostnadsfritt rättsligt bistånd överklaga såväl administrativa som rättsliga beslut. EESK anser att kostnadsfritt administrativt och rättsligt bistånd samt språkligt stöd måste stärkas och bli obligatoriskt i alla skeden av förfarandet.

5.   Särskilda kommentarer

5.1   De ändringar som föreslås överensstämmer med målet att harmonisera och uppdatera förfarandena för erkännande av flyktingstatus.

5.2   När det gäller sakinnehållet vore det lämpligt att kritiskt granska skälen till att den uttryckliga hänvisningen till rätten till asyl har strukits i förslaget.

5.3   Kravet på en hänvisning till rätten till asyl i den nya texten skulle därför kunna fortsätta att uppfattas som ett erkännande av rätten till inresa på en medlemsstats territorium, bland annat för att inleda förfarandet för att beviljas flyktingstatus, i avvaktan på att kraven för erkännande av nämnda status fastställs. Under denna period råder också förbud mot avvisning.

5.4   Dessutom skulle hänvisningen till asylrätten innebära att det blir legitimt för medlemsstaterna att tillämpa det nya direktivet även på fall som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde (se artiklarna 3, 4, 11 och 12 i förslaget), om det föreligger allvarliga humanitära skäl som hindrar de sökande från att återvända till ursprungslandet, bortsett från särskild förföljelse (8).

5.5   EESK stöder de föreslagna ändringarna eftersom de överensstämmer med de ovanstående målen.

5.5.1   Följande bör emellertid framhållas:

5.5.1.1

Skäl 38: När man anger att genomförandet av direktivet bör utvärderas regelbundet bör man uppge en mer exakt tidpunkt.

5.5.1.2

Skäl 41: De innehållsmässiga ändringar i det tidigare direktivet som man är skyldig att införliva bör anges mer specifikt.

5.5.1.3

Artikel 2 f: Begreppet beslutande myndighet måste definieras noggrannare, med tanke på att begreppet myndighet med domstolsliknande uppgifter inte återfinns i vissa interna rättsordningar.

5.5.1.4

Artikel 3.3: Som exempel bör man ange de eventuella tillfällen då direktivet kan tillämpas vid ansökningar om skydd som faller utanför direktivets tillämpningsområde (se anmärkningar rörande den nya företeelsen miljöflyktingar).

5.5.1.5

Artikel 6: Den bestämmelse som ger medlemsstaterna rätt att kräva att ansökningarna ska lämnas in på en angiven plats förefaller inte ligga i linje med bestämmelserna i artikel 7 och tycks därmed vara restriktiv mot bakgrund av strävan efter en mer omfattande rätt till prövning av ansökan.

5.5.1.6

Artikel 10.13 (9): Vid ett negativt beslut måste den berörda personen och dennes juridiska företrädare i samtliga fall på den sökandes modersmål få information om skälet till att ansökan avslagits samt om tidsfrister (rimliga och godtagbara), former och förfaranden för att bestrida och överklaga beslutet.

5.5.1.7

Artikel 12.19 d (10): De behöriga myndigheternas rätt att kroppsvisitera sökanden och söka igenom de föremål han eller hon bär med sig kan visa sig strida mot de konstitutionella garantier som fastställs i medlemsstaternas interna rättsordningar.

5.5.1.8

Artikel 34.1 c: De allvarliga skäl som den sökande ska lägga fram för att det ska kunna bevisas att ett tredjeland som betecknas som ett säkert ursprungsland i själva verket inte är det bör specificeras närmare, även om EESK anser att det ibland är svårt att fastställa en allmänt godtagbar definition av ett säkert tredjeland.

5.5.1.9

EU-domstolens dom i mål C-133/06 av den 6 maj 2008, genom vilken artikel 29, första och andra stycket, och artikel 36, tredje stycket i direktivet om asylförfaranden 2005/85/EG upphävs, kan utgöra diskussionsunderlag i detta avseende.

---

(1)  KOM(2007) 301 slutlig.

(2)  KOM(2008) 360 slutlig.

(3)  Immuniteten skyddade dessutom flyktingar som inte kunde tas till fånga i vissa tempel som ansågs okränkbara. Detta är etymologin bakom ordet ”asyl”.

(4)  Rätten till medborgarskap infördes för övrigt allmänt genom Caracallas dekret från 212 e.Kr. som innebar slutet på särbehandling mellan romare och andra medborgare i imperiet.

(5)  Konventionen, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och tillhörande tilläggsprotokoll har ratificerats och genomförts förutom av EU:s medlemsstater även av flera andra länder i Europa, vilket innebär att bestämmelserna angående detta i högre grad är bindande när det gäller internationell rätt och den interna rättsordningen.

(6)  Bristen på rättvisa i de förfaranden som antagits av enstaka medlemsstater tycks framför allt bero på den alltför skönsmässiga bedömningen av direktivet om asylförfaranden från 2005.

(7)  Eftersom säkerheten är ytterst viktig för människan måste säkerhetskriteriet breddas. Miljöflyktingar är offer för miljöförstöringen och den sociala obalans som är förknippad med denna, vilket exempelvis visat sig i den gradvisa ökenspridningen inom hela områden söder om Sahara till följd av nya former av hänsynslös spekulation.

(8)  Flyktingar som lämnar hemlandet inte på grund av personlig diskriminering utan på grund av allvarliga händelser (inbördeskrig, allmänt våld, aggressioner från utlandet, naturkatastrofer, miljökatastrofer osv.) har i allmänhet inte möjlighet att ansöka om flyktingstatus. I immigrationslagstiftningen finns emellertid möjlighet att reagera på humanitära nödsituationer som orsakats av exceptionella omständigheter genom tillfälliga skyddsinsatser för att snabbt och på lämpligt sätt ta emot evakuerade.

(9)  Artikel 10.2 i den svenska versionen.

(10)  Artikel 12.2 d i den svenska versionen.

---