20.5.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 115/1

1.

Den 17 december 2008 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kreditvärderingsinstitut (1) (nedan kallat förslaget till förordning) (2).

2.

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundar sig på artikel 105.4 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

3.

ECB välkomnar målen i förslaget till förordning (3) och stöder den överenskommelse som nyligen nåddes vid G20-mötet mellan finansministrarna och centralbankscheferna den 14 mars 2009 (4) som ett led i de internationellt samordnade initiativen för att stärka de rättsliga ramarna för kreditvärderingsinstitut. ECB anser att regleringsinitiativ som rör kreditvärderingsinstitut bör ha följande mål (5). För det första att öka transparensen när det gäller utfärdande av kreditbetyg och den fortlöpande kontrollen av kreditbetygen i syfte att möjliggöra en bättre jämförelse av kreditvärderingsinstitutens kreditbedömningar och främja ökad konkurrens inom kreditvärderingsbranschen. För det andra bör ratingprocessen uppfylla adekvata kvalitets- och integritetsstandarder. Ur finansiell stabilitetssynpunkt är det ytterst viktigt att ratingprocessen inte leder till överdriven volatilitet i kreditbetygen, eftersom detta skulle kunna resultera i kraftiga svängningar i priserna för tillgångar och skada förtroendet för marknaden. För det tredje bör kreditvärderingsinstitutens integritet och oberoende säkerställas genom att intressekonflikter antingen undviks eller också hanteras på lämpligt sätt inom transparenta rättsliga ramar.

4.

Förslaget till förordning ska tillämpas på ”kreditvärderingar som … är avsedda att användas i rättsligt föreskrivna sammanhang eller för andra syften” av reglerade institut inom den finansiella sektorn (kreditinstitut, värdepappersföretag, livförsäkrings-, försäkrings- och återförsäkringsföretag, företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) och tjänstepensionsinstitut) och som offentliggörs eller distribueras till abonnenter (6). I rättsligt föreskrivna sammanhang får dessa reglerade institut dessutom endast använda kreditbetyg som utfärdats av kreditvärderingsinstitut som är etablerade i EU och registrerade i enlighet med förslaget till förordning (7).

ECB stöder att förslaget till förordning har ett brett tillämpningsområde, men har följande kommentarer.

Uttrycket ”är avsedda att användas i rättsligt föreskrivna sammanhang eller för andra syften” antyder för det första att man skulle vilja se ett brett tillämpningsområde, men såväl i den motivering som åtföljer förslaget till förordning som i kommissionens konsekvensanalys förordas ett snävare synsätt, vilket innebär att förslaget till förordning endast skulle omfatta kreditbetyg som används i rättsligt föreskrivna sammanhang (8). Kommissionen hävdar att förslaget ”överensstämmer med proportionalitetsprincipen” eftersom det ”inte (är) inriktat på alla kreditvärderingsinstitut utan endast på sådana institut som tillhandahåller kreditbetyg till finansiella institut för rättsligt föreskrivna ändamål och vilkas verksamhet därför kan komma att i betydande grad påverka det finansiella systemet” (9). Men i förslaget till förordning växlar syftet mellan att å ena sidan införa ”gemensamma metoder för att säkerställa en hög kvalitet hos de kreditbetyg som ska användas inom gemenskapen” (10) och ”alla kreditbetyg som används av finansiella institut som omfattas av gemenskapslagstiftningen är av hög kvalitet och utfärdas av kreditvärderingsinstitut som är föremål för strikta krav” (11) och å andra sidan det mer begränsade syftet att kräva registrering endast för de kreditvärderingsinstitut som är etablerade i gemenskapen och syftar till att säkerställa att finansiella institut i EU använder deras kreditbetyg för rättsligt föreskrivna sammanhang (12). I förslaget till förordning klargörs inte heller vilka regler som gäller för värdepapper där det har offentliggjorts ett prospekt i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/71/EG av den 4 november 2003 om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv 2001/34/EG (13) och som värderas i enlighet med förslaget till förordning.

Förslaget till förordning innehåller för det andra en redogörelse för tillämpningsområdet där ”rättsligt föreskrivna sammanhang” framför allt definieras genom det allra tydligaste exemplet på utnyttjande av kreditbetyg i finanslagstiftningen, nämligen Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning) (14), där det fastställs att kreditinstitut har rätt att använda kreditbetygen som en av referenserna för att beräkna sina kapitalkrav för soliditetsändamål (15). Enligt vad ECB har förstått skulle ett sådant synsätt inbegripa kreditbetyg som ”kan komma att i betydande grad påverka det finansiella systemet” (16). I detta hänseende enades G20-gruppens finansministrar och centralbankschefer den 14 mars 2009 om tillsyn, inklusive registrering, av samtliga kreditvärderingsinstitut vars kreditbetyg används i rättsligt föreskrivna sammanhang (17). Men eftersom ”rättsligt föreskrivna sammanhang” inte definieras specifikt och eftersom det inte anges om detta omfattar hänvisningar till utnyttjande av kreditbetyg i gemenskapslagstiftningen (såsom denna har införlivats i den nationella lagstiftningen) samt i de nationella lagarna föreslår ECB att det behövs ytterligare klargörande. Vissa bestämmelser i förslaget till förordning, som det generella kravet att kreditvärderingsinstitut ska offentliggöra ”alla sina kreditbetyg” (18), skulle slutligen kunna stå i strid med tillämpningsområdet för förslaget till förordning om detta begränsades till kreditbetyg som används i rättsligt föreskrivna sammanhang.

För det tredje gäller förslaget till förordning endast kreditbetyg som distribueras till abonnenter eller som offentliggörs. I analogi med de regler som gäller för externa ratinginstitut (ECAI) i direktiv 2006/48/EG (19) föreslås ett förtydligande om att kreditbetyg anses vara offentliggjorda om de ger potentiella användare tillträde på likvärdiga villkor och gör det möjligt för allmänheten att göra en korrekt bedömning.

För det fjärde bör kreditbetyg grunda sig på metoder som kombinerar kvalitativa och kvantitativa aspekter (20). Här kan noteras att de ratingverktyg som drivs av utomstående operatörer (21) normalt enbart bygger på kvantitativa aspekter och inte beaktar sådan kvalitativ information som erhållits genom kontakter med de kreditvärderade enheternas högre chefer och operativa personal. Inom ramen för det styrsystem för penningpolitiska transaktioner som används inom Eurosystemet (vilket omfattar ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har infört euron) behandlas denna kategori av kreditbedömningssystem separat från andra källor för kreditbedömning som externa ratinginstitut. Det bör därför övervägas om det i förslaget till förordning bör anges att kreditbetyg som har tagits fram med ratingverktyg som drivs av utomstående operatörer inte ska ingå i detta tillämpningsområde.

5.

ECB berörs direkt av de tjänster som kreditvärderingsinstituten tillhandahåller inom ramen för Eurosystemets uppgifter och förpliktelser, både när det gäller genomförandet av penningpolitiska transaktioner och andra centralbankstransaktioner som förvaltningen av valutareserver och egna medel (22). Enligt artikel 18.1 andra strecksatsen i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan) får ECB och nationella centralbanker utföra lånetransaktioner med kreditinstitut och andra marknadsaktörer, och i samband med detta ska lån lämnas mot tillfredsställande säkerheter. Ett viktigt urvalskriterium för penningpolitiska transaktioner är att tillgångarna måste uppfylla standarderna för hög kreditvärdighet, och i Eurosystemets ramverk för kreditbedömning (ECAF) fastställs därför förfaranden, regler och metoder för att säkerställa att Eurosystemets standarder för hög kreditvärdighet uppfylls. Vid bedömningen av godtagbara tillgångars kreditvärdighet beaktar Eurosystemet kreditvärderingsinformation från kreditbedömningssystem som hör till fyra olika källor, nämligen externa ratinginstitut (ECAI), nationella centralbankers interna kreditbedömningssystem (ICAS) (23), motparters interna ratingsystem (IRB) samt ratingverktyg (RT) som drivs av utomstående operatörer (24). Eurosystemet förbehåller sig rätten att avgöra om en emission, emittent, gäldenär eller borgensman uppfyller kraven på hög kreditvärdighet på grundval av all information som det anser relevant och kan med detta som grund vägra att godta en tillgång. För att garantera att de fyra olika typerna av kreditbedömningskällor som används i ECAF är konsekventa, exakta och jämförbara har Eurosystemet fastställt godtagbarhetskriterier för var och en av källorna och övervakar regelbundet kvaliteten på deras kreditbedömningar mot Eurosystemets riktmärke för standarder för hög kreditvärdighet (25).

I detta sammanhang rekommenderar ECB att det i ett skäl klargörs att bestämmelserna som rör kreditvärderingsinstitut i förslaget till förordning inte ska påverka rätten för Eurosystemet eller för de nationella centralbankerna i de medlemsstater som inte har infört euron att inom ramen för sin nationella lagstiftning fastställa förfaranden, regler och kriterier som säkerställer att standarderna för hög kreditvärdighet har uppfyllts för tillgångar som är godtagbara för penningpolitiska transaktioner samt i tillämpliga fall fastställa villkoren för användning av kreditbetyg i samband med entralbankstransaktioner.

6.

Förslaget till förordning ska inte tillämpas på kreditbetyg utfärdade av offentliga organ vilkas kreditbetyg inte offentliggörs och inte betalas av den kreditvärderade enheten (26). Vid Eurosystemets bedömning av godtagbara tillgångars kreditvärdighet beaktas, som nämnts ovan (27), kreditbedömningar från olika källor, däribland ICAS som drivs av vissa nationella centralbanker. Dessa ICAS är betydelsefulla för Eurosystemets penningpolitik. Kreditfordringar utgör till exempel en stor del av de tillgångar som godkäns som säkerhet av Eurosystemet och gäldenärerna bakom skuldförbindelser är ofta medelstora företag som endast bedöms av dessa ICAS (28). ECB anser att det inte skulle överensstämma med proportionalitetsprincipen att låta ICAS omfattas av registreringsförfarandet i förslaget till förordning. Det skulle dessutom inte vara relevant eller lämpligt att tillämpa vissa av bestämmelserna i förslaget till förordning på kreditbetyg som utfärdats av nationella centralbanker. För ICAS gäller att deras kreditbetyg i) inte offentliggörs och ii) inte betalas av den kreditvärderade enheten. ECB skulle därför gärna se att ovannämnda undantag från förslaget till förordning utvidgas till kreditbetyg som utfärdats av nationella centralbanker och föreslår att förslaget till förordning ändras i enlighet med detta.

7.

ECB anser att ett undantag från förslaget till förordning skulle vara till fördel för dessa system när de bedriver verksamhet i enlighet med villkor som är likvärdiga med kraven i förslaget till förordning och som säkerställer kreditbedömningens integritet och oberoende. Inom ramen för Eurosystemets penningpolitiska styrsystem för marknadstransaktioner är dessa system redan föremål för en ingående validering och omfattande prestandakontroll av Eurosystemet, som kan avbryta eller utesluta dem under vissa givna förutsättningar (29). ECB anser därför att ovannämnda villkor bör anses vara automatiskt uppfyllt när ett ICAS har validerats av ECB för Eurosystemets penningpolitiska transaktioner. När det gäller kreditbetyg som utfärdats av nationella centralbanker i enlighet med de båda ovannämnda kriterierna, men där ECB inte har gjort någon bedömning av ifrågavarande ICAS, bör det införas ett förfarande för att kontrollera om ICAS uppfyller ”likvärdighetskriteriet”. ECB föreslår att i sådana fall ska de nationella centralbankerna kunna begära undantag hos kommissionen. För att säkerställa en enhetlig tillämpning av ovannämnda kriterier ska kommissionen samråda med ECB innan beslut fattas om undantag när det gäller att dra nytta av ECB:s expertis inom detta område. ECB föreslår att förslaget till förordning ändras så att det införs ett motsvarande skäl som avspeglar detta förfarande.

8.

Enligt direktiv 2006/48/EG får kreditinstitut använda sig av externa kreditvärderingar från externa ratinginstitut för att fastställa riskvikter enligt schablonmetoden (30) och enligt externratingmetoden för värdepapperisering (31). Samspelet mellan regelverket för kreditvärderingsinstitut enligt förslaget till förordning och det etablerade förfarandet för att erkänna externa ratinginstitut enligt direktiv 2006/48/EG kan medföra olika frågeställningar och bör behandlas på lämpligt sätt. Det bör framför allt klargöras att registrering av ett kreditvärderingsinstitut enligt förslaget till förordning utgör ett villkor för att godtas som valbart externt ratinginstitut enligt direktiv 2006/48/EG. Lämpliga ändringar bör också göras i direktiv 2006/48/EG såsom har föreslagits i Eurosystemets bidrag (32) i syfte att undvika ”dubbelarbete och kostsamma överlappande krav” samt säkerställa rättslig konsekvens. Kraven på objektivitet, oberoende, fortlöpande översyn, transparens och upplysningsplikt i samband med metoden för att tilldela kreditbetyg (33) bör t.ex. redan anses vara uppfyllda av de kreditvärderingsinstitut som registreras enligt förslaget till förordning.

9.

I förslaget till förordning fastställs att varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet för genomförandet av denna förordning (34). Enligt direktiv 2006/48/EG ska de nationella banktillsynsmyndigheterna ha kvar rätten att förklara kreditvärderingsinstitut valbara som externa ratinginstitut i enlighet med kraven i direktivet (35). Om Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR) eller de myndigheter som har utsetts genom förslaget till förordning får ansvar för registrering och tillsyn av kreditvärderingsinstitut i enlighet med förslaget i de Larosière-gruppens rapport (36), bör de samråda med berörda banktillsynsmyndigheter om registrering och tillsyn samt en eventuell tillämpning av påföljder. Vid en översyn av direktiv 2006/48/EG skulle gemenskapslagstiftaren kunna bedöma om erfarenheterna av reglerna för externa ratinginstitut (37) tyder på att mekanismerna för erkännande av dessa institut behöver förenklas ytterligare, och i samband med detta beakta möjliga synergieffekter med de rättsliga ramarna för registrering och tillsyn när det gäller kreditvärderingsinstitut i förslaget till förordning.

10.

I förslaget till förordning fastställs rättsliga ramar för registrering och tillsyn av kreditvärderingsverksamheter baserat på ett nära samarbete mellan de nationella myndigheterna. ECB konstaterar att CESR:s roll är begränsad till att rådge den behöriga myndigheten i den berörda hemmedlemsstaten i) när det gäller utkast till registreringsbeslut eller vägran av registrering (38) samt ii) i de fall då så föreskrivs genom förslaget till förordning (39) eller i de fall då myndigheterna avser att vidta tillsynsåtgärder (40). ECB noterar här de betänkligheter som framförs i de Larosière-gruppens rapport att ”det system för tillståndsgivning och tillsyn som beskrivs i det här förslaget är alltför arbetskrävande” och ”framför allt arbetsfördelningen mellan hem- och värdmedlemsstaternas myndigheter kommer sannolikt att leda till bristande effektivitet och genomslagskraft” (41). I de Larosière-gruppens rapport föreslås också att ansvaret för tillståndsgivning och direkt tillsyn när det gäller EU-omfattande institutioner, som kreditvärderingsinstitut, ska läggas på den EU-myndighet som CESR ska omvandlas till. Eurosystemet har visserligen redan uttryckt sitt stöd för att CESR ska ha en samordnande funktion (42), men CESR:s roll i förhållande till kreditvärderingsinstituten kan behöva ses över ytterligare mot bakgrund av det kommande genomförandet av de Larosière-gruppens rekommendationer (43).

11.

ECB understryker att eventuella samarbetsrutiner som skapas för reglering och tillsyn när det gäller kreditvärderingsinstitut bör utformas med en lämplig nivå av engagemang från Eurosystemets sida, sett till dess starka intresse för genomförandet av centralbankstransaktioner samt ur finansiell stabilitetssynpunkt. I förslaget till förordning föreslås det därför att det införs kanaler liknande dem som infördes i gemenskapsbestämmelserna om utbyte av information mellan behöriga myndigheter och centralbankerna i ECBS (44). ECB föreslår därför en ändring i linje med sin rekommendation i yttrande CON/2009/17 (45). ECB skulle också välkomna införandet av ett obligatoriskt samråd med Europeiska banktillsynskommittén (CEBS) samt Kommittén för europeiska myndigheter med tillsyn över försäkringar och tjänstepensioner, innan vägledning offentliggörs för de nationella behöriga myndigheterna (46).

12.

I Eurosystemets bidrag konstaterades att det i förslaget till förordning skulle kunna övervägas en alternativ och mindre strikt behandling för lokala värderingsinstitut som framför allt ägnar sig åt företagsemissioner samt att de lokala institutens undantag från vissa krav skulle kunna leda till flexibilitet och bidra till att upprätthålla mångfalden bland kreditvärderingsinstituten genom att säkerställa en åsiktsmångfald (47). Om ett sådant undantag skulle övervägas för mindre kreditvärderingsinstitut inom ramen för medbeslutandeförfarandet, måste det säkerställas att större kreditvärderingsinstitut inte kan dra fördel av ett sådant undantag genom att dela upp verksamheten. ECB skulle också stödja att det gjordes en konsekvensbedömning av hur den föreslagna förordningens tillämpning påverkar koncentrationsnivån på kreditvärderingsmarknaden (48).

13.

I förslaget till förordning fastställs att kreditvärderingsinstituten ska göra information ”om sina historiska resultat och tidigare kreditvärderingsverksamheter” tillgänglig i ett centralt arkiv som ska upprättas av CESR (49). ECB är berett att hjälpa kommissionen och CESR att inrätta ett sådant arkiv eftersom det kommer att vara betydelsefullt för hur ECBS verksamhet. Här gäller det att finna en balans mellan användarnas informationsbehov och kreditvärderingsinstitutens kostnader för att efterleva lagstiftningen.

ECB lämnar också följande rekommendationer: för tydlighets skull kan det för det första vara lämpligt att dela upp i) bestämmelserna som rör informationskraven för kreditvärderingsinstitut och ii) bestämmelserna som rör CESR:s inrättande av ett centralt arkiv och vilken typ av uppgifter och information som ska finnas i detta arkiv i två separata artiklar i förslaget till förordning. För det andra vore det önskvärt med ett ytterligare klargörande av vilken typ av uppgifter och information som ska göras tillgänglig i arkivet. Som ECB förstår det kommer denna information att omfatta ”uppgifter om historiska fallissemangsandelar inom deras ratingkategorier” (50). För det tredje bör det göras en närmare undersökning av CESR:s insamling av denna information, lagringsvillkor, arkivets förvaltning, tillträdet till arkivet samt eventuella förändringar som rör villkoren för detta arkiv och för kreditvärderingsinstitut i framtiden. Detta kan komma att kräva att mer detaljerade bestämmelser införs eller att kommittéförfarandet utnyttjas i högre grad i förslaget till förordning, så att det blir möjligt att anta tekniska åtgärder som anger vilka principer som gäller för arkivets organisation och funktion. CESR bör även undersöka möjliga synergieffekter med andra initiativ. Arkivet ska för det fjärde säkerställa ”tillgång till relevanta, standardiserade uppgifter om institutens resultat så att marknadsaktörerna ska kunna göra branschomfattande jämförelser” (51). ECB rekommenderar att CESR får i uppdrag att ta fram statistik för att kontrollera kreditbetygens historiska resultat och regelbundet offentliggöra sina slutsatser. ECB föreslår också att ovannämnda uppgifter ska organiseras och lagras i ett jämförbart format som identifierar värdepapper och deras kreditbetyg på instrument- och emittentnivå, på grundval av International Securities Identification Number för emissioner och en standardiserad identifikationskod för emittenter. Det måste också säkerställas att investerare bättre kan bedöma kreditriskerna i sina portföljer, dvs. att investerare ska kunna ha möjlighet att dra sina egna slutsatser om statistiska interdependenser, som korrelationer, mellan olika kategorier av kreditbetyg i förhållande till olika typer av kreditvärderade enheter eller instrument.

14.

I förslaget till förordning definieras en ratingkategori som en ”symbol som används för att beteckna en viss grad av kreditvärdighet inom en skala för att särskilja de olika riskegenskaperna hos olika kreditvärderade enheter, emittenter och finansiella instrument” (52). I förslaget till förordning fastställs också att ett kreditvärderingsinstitut ska ange ”den kategori av kreditbetyg för vilken kreditvärderingsinstitutet ansöker om registrering” (53). Dessa bestämmelser skulle kunna förenklas ytterligare, såsom föreslås i bilagan till detta yttrande.

15.

Enligt förslaget till förordning ska ett kreditvärderingsinstitut bevaka sina kreditbetyg och ompröva dem ”då så krävs” (54). Att ange en minsta frekvens för hur ofta kreditbetygen ska omprövas skulle stärka kreditvärderingsinstitutens åtagande och skyldighet att regelbundet och aktivt övervaka alla kreditbetyg de har utfärdat. ECB rekommenderar därför att en sådan omprövning görs minst en gång om året. I förslaget till förordning fastställs också att kreditvärderingsinstitut ska ”ompröva alla kreditbetyg som bygger på de metoder, modeller eller antaganden som berörs av ändringen” när ratingmetoderna har ändrats (55). ECB föreslår att det klargörs att detta krav endast gäller sådana kreditbetyg som fortfarande används.

16.

Oberoende företagsexterna ledamöter i institutens styrelse eller verkställande ledning spelar en avgörande roll för kreditbetygens oberoende och kvalitet. I förslaget till förordning fastställs att dessa företagsexterna ledamöter ska ha den särskilda uppgiften att säkerställa avsaknaden av intressekonflikter samt övervaka efterlevnads- och företagsstyrningsförfarandena, vilket även omfattar översynsfunktionen (56). Översynsfunktionen består i att periodiskt se över de metoder och modeller som kreditvärderingsinstitutet använder samt väsentliga ändringar av dem och deras lämplighet för bedömningen av nya finansiella instrument (57). Med tanke på dessa uppgifters betydelse rekommenderar ECB att registreringsansökningar även ska innehålla information om oberoende, företagsexterna ledamöterna i institutens styrelse eller verkställande ledning (58).

17.

I förslaget till förordning fastställs att kreditvärderingsinstitut ska bevara register som anger rättigheter och skyldigheter för kreditvärderingsinstitutet och den kreditvärderade enheten ”minst under den tid som relationen med den enheten … varar” (59). ECB rekommenderar att detta krav ska kvarstå i minst två år efter det att förhållandet har upphört i syfte att möjliggöra en efterhandsbedömning i de fall de behöriga myndigheterna kräver detta (60).

18.

Vad gäller de bestämmelser i förslaget till förordning som förhindrar anställda som medverkar direkt i kreditvärderingsprocessen från att ansluta sig till kreditvärderade enheter bör det göras ytterligare en bedömning av om dessa bestämmelser är tillräckligt strikta för att förhindra eller begränsa detta. Det föreslås därför att anställda som medverkar direkt i kreditvärderingsprocessen inte ska få tillträda någon tjänst i den centrala ledningen för en kreditvärderad enhet innan arton (i stället för sex) månader har gått sedan kreditbetyget utfärdades (61).

19.

Hänvisningen till ”obligation” bör ersättas med ”finansiellt instrument” (62).

20.

I sin rapport med information om det egna företaget ska kreditvärderingsinstitutet årligen lämna finansiell information om institutets intäkter uppdelade på arvoden för kreditvärderings- respektive icke-kreditvärderingstjänster med en omfattande beskrivning av dessa båda slag av tjänster (63). I den mån som dessa ”icke-kreditvärderingstjänster” utgör ”verksamhetsanknutna tjänster” bör detta avspeglas i förslaget till förordning (64).