52008DC0776

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.11.2008

KOM(2008) 776 slutlig

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

UPPDATERING AV DET VÄGLEDANDE PROGRAMMET OM KÄRNENERGI, I SAMBAND MED DEN ANDRA STRATEGISKA ENERGIÖVERSYNEN

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

UPPDATERING AV DET VÄGLEDANDE PROGRAMMET OM KÄRNENERGI,I SAMBAND MED DEN ANDRA STRATEGISKA ENERGIÖVERSYNEN

INLEDNING

Detta dokument ingår i den andra strategiska energiöversynen och syftar till att uppdatera uppgifterna i 2007 års vägledande program om kärnenergi[1]. Tyngdpunkten läggs vid centrala aspekter – trygg energiförsörjning, investeringsbehov, villkor för att kunna genomföra investeringar – och rekommendationer utfärdas för den fortsatta användningen av kärnkraft i EU.

De två senaste åren har det gjorts en del intressanta politiska uttalanden om kärnenergi i vissa av EU:s medlemsstater och i övriga delar av världen. Kärnenergifrågan har återigen blivit föremål för politiska diskussioner[2], som följts av inrättandet av Europeiska kärnenergiforumet, Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering och Teknikplattformen för hållbar kärnenergi. Internationella energiorganet och OECD:s kärnenergibyrå har också lyft fram kärnenergins viktiga bidrag till energiförsörjningen inom den närmaste framtiden[3],[4]. Här kan EU spela en central roll för att vidareutveckla en än mer avancerad ram som uppfyller de högsta standarder avseende kärnsäkerhet, fysiskt skydd och icke-spridning.

Under våren 2007 uttalade Europeiska rådet sitt stöd för kommissionens förslag om att minska utsläppen av växthusgaser med 20 procent och om att öka energieffektiviteten i EU med samma procentsats fram till 2020. För närvarande står kärnenergin för två tredjedelar av EU:s elproduktion med lågt koldioxidutsläpp och ger ett viktigt bidrag för att begränsa den globala klimatförändringen. Den strategiska EU-planen för energiteknik, som kartlägger behoven av forskning och utveckling inom all energiteknik med låga koldioxidutsläpp, inklusive kärnklyvning, är viktig för framtidens långsiktiga krav på kärnenergin.

Kärnenergi är också en av de mest ekonomiska energikällorna. Den är inte är så känslig för svängningar i bränslepriset och skyddar därmed EU-ländernas ekonomier mot prisvolatilitet på råvarumarknaden. Den bidrar också till ökad energiförsörjningstrygghet i Europa eftersom urantillgångarna har stor geografisk spridning i världen och finns i geopolitiskt stabila områden.

Allmänhetens oro över kärnsäkerhet och avfallshantering måste även i fortsättningen tas på fullt allvar. Det framgår av den senaste eurobarometerundersökningen[5] att en stor majoritet av EU:s medborgare anser att EU är bäst skickat att garantera högsta möjliga nivå av kärnsäkerhet i Europa. Å andra sidan utgör det fragmenterade regelverket inom EU ett hinder för investeringar, i synnerhet när det gäller tillståndsgivning och konstruktionscertifiering. Europeiska unionen måste sträva efter att göra regelverket och den ekonomiska ramen mer enhetliga. Härigenom underlättas investeringar i de medlemsstater som väljer att använda sig av kärnenergi i sin energimix och man säkerställer att investeringsbesluten grundar sig på mer genomblickbara och begripliga bestämmelser.

INVESTERINGSBEHOV FÖR KÄRNENERGIPRODUKTION

Prognostiserat energi- och elbehov

Enligt Primes nya energipolitiska scenario väntas EU:s totala energibehov till 2020 öka något (+ 1,5 %) vid moderata oljepriser och minska något (-2 %) vid höga oljepriser[6]. Elbehovet väntas öka med 8–9 procent under samma period. Härigenom ökar elens andel av det totala energibehovet från 20 procent till 23 procent. Elproduktionskapaciteten väntas öka med mellan 20 och 24 procent till 2020, men enligt Primes antaganden och beroende på oljepriset kommer andelen kärnenergi att minska från 30 procent till mellan 25 och 26 procent av elproduktionen och från 14 procent till mellan 12 och 14 procent av det totala energibehovet till 2020[7]. Siffrorna är emellertid ett uttryck för politiska åtgärder som beslutats i medlemsstaterna och avspeglar därför inte de senaste diskussionerna om en möjlig livstidsförlängning och nya konstruktioner som kan förändra den framtida kapacitetssituationen.

Åtgärder för ökad energieffektivitet bör pressa ner både ökningen av den totala energiförbrukningen och energibehovet. Om bränslepriserna ligger kvar på 2008 års rekordnivåer kan dock elbehovet väntas öka, särskilt inom transportsektorn. En trygg elförsörjning kommer därför att bli allt viktigare för ekonomin som helhet.

Investeringsutsikter i kärnenergisektorn

Oavsett hur energiförbrukningen utvecklas i detalj väntas EU:s elbehov öka snabbare än energibehovet i stort. Otillräcklig baslastkapacitet kan äventyra stabiliteten i EU:s elnät om inte massiva motåtgärder sätts in. Andelen förnybara energikällor kommer att öka, men det kommer också att krävas andra energikällor, eftersom möjligheterna att lagra el är begränsade och eftersom behovet måste täckas kontinuerligt. Man bör i ökad utsträckning se över möjligheterna att ersätta eller förlänga livslängden för åldrande kärnkraftverk som når sin ursprungligen beräknade livslängd före 2020. Om dessa kraftverk läggs ned kommer kärnenergins bidrag till den totala elförsörjningen att minska avsevärt, såvida inte nya kraftverk anläggs eller äldre kraftverk moderniseras på ett säkert sätt så att deras driftstid kan förlängas.

Diagrammet (bild 1, bilaga 1) visar att kärnenergikapaciteten minskar i EU trots de nya anläggningar som är under uppförande eller har anmälts till kommissionen[8] (FI, FR, BG och SK), och trots redan godkända (eller vilande) åtgärder för att förlänga livslängden till 40, 50 eller 60 år.

Enligt nuvarande prognoser kommer EU:s kapacitet för kärnenergiproduktion att minska med hela 33 GWe[9] till 2020. Om denna baslastkapacitet inte ersätts med nya kärnkraftverk kommer en betydande del att ersättas med gas- eller kolkraftverk. Det krävs att livstiden för befintliga kärnkraftverk förlängs eller att nya anläggs enbart för att upprätthålla kärnenergiproduktionens andel på nuvarande nivå, och därigenom bidra till att uppfylla EU:s mål om utsläppsminskning och energiförsörjningstrygghet. Vid en generell förlängning av livstiden för befintliga reaktorer till 50 år skulle kapaciteten bevaras på samma nivå fram till 2020. En generell förlängning av livslängden har emellertid en övre gräns eftersom det faktiska antal anläggningar som kan behållas i drift längre än beräknat måste bedömas från fall till fall, och prövas utifrån de högsta säkerhetsstandarder. Teknikplattformen för hållbar kärnenergi kommer att spela en avgörande roll för att specificera behovet av forskning och utveckling kring åtgärder för att förlänga livstiden.

Mot bakgrund av dessa scenarier skulle en avveckling i omedelbar anslutning till nedläggningen av föråldrade anläggningar underlätta uppförandet av ersättningskapacitet på de platser där det redan finns kärnkraftverk. Nya investeringar i kärnenergisektorn måste planeras i tillräckligt god tid eftersom industrins kapacitet också måste utvecklas för att kunna genomföra dessa investeringar. Detta gäller inte enbart elproduktion, utan även andra tillämpningsområden, i synnerhet nukleärmedicin.

Genomgång av nya och planerade kärnkraftverk, planerade nedläggningar och livstidsförlängningar

Nya kraftverk under uppförande, nya investeringsplaner

Två europeiska tryckvattenreaktorer (EPR) på 1600 MWe är under uppförande i Finland (reaktor 3 vid kärnkraftverket i Olkiluoto) och i Flamanville, Frankrike. Enligt planerna ska de tas i drift 2012. Finland har också påbörjat förberedelserna inför en sjätte reaktor, och Frankrike har meddelat att man vill bygga en andra tryckvattenreaktor och att fler reaktorer planeras kring 2020–2030.

Andra pågående projekt med nya anläggningar inom EU, eller bindande beslut rörande sådana, är de båda AES-92 VVER-reaktorerna i Belene i Bulgarien, och den tredje och fjärde VVER-reaktorn i Mochovce i Slovakien. Rumänien står i begrepp att meddela kommissionen sina planer på att färdigställa en tredje och fjärde CANDU-reaktor i kärnkraftverket i Cernavoda (reaktor 2 anslöts till elnätet 2007).

De baltiska länderna, Polen och Nederländerna överväger olika regionala projekt och nationella alternativ för nya kärnkraftverk.

I januari 2008 gav den brittiska regeringen klartecken för nya kärnkraftverk, och förklarade att kärnkraften ska bidra till att förse Förenade kungariket med ren, säker och billig energi. Regeringen presenterade också sin energiproposition, där investeringar på kärnenergiområdet uppmuntras. Propositionen innehåller bestämmelser om att operatörer som vill anlägga nya kärnkraftverk ska sätta av lämpliga medel för att finansiera avvecklingen och svara för hela kostnaden för avfallshanteringen. Regeringen har uppmanat företag att utarbeta förslag rörande anläggning och drift av nya anläggningar och meddelat att marken runt 18 kärnkraftverk, varav flertalet är nedlagda, ska bjudas ut till försäljning och utveckling via myndigheten för nukleär avveckling (NDA). Man räknar med att bygga åtminstone sju nya tredje generationens kärnkraftverk.

Den 22 maj 2008 meddelade Italien att en säker och miljövänlig energiproduktion till en konkurrenskraftig kostnad endast kan ske med hjälp av kärnkraft. Man planerar därför en nystart för kärnkraftssektorn och siktar på att bygga mellan fyra och åtta nya kärnkraftverk fram till 2020.

Kapacitetsuppgradering och livstidsförlängning

Kapacitetsuppgraderingar fortsätter att genomföras vid drygt 25 procent av alla kärnkraftverk. Under de senaste 10–15 åren har det skett en stadig ökning av den genomsnittliga tillgängligheten per reaktor i EU (för perioden 2004–2006 uppgick den till 84 procent). Under samma period bidrog program för kapacitetsuppgradering och ökning av kärnkraftsverkens tillgänglighet till mer än 5000 MWe i extra nettostationseffekt i EU-27 (motsvarande tre till fem reaktorer beroende på deras effekt).

Alla kärnkraftverk i drift närmar sig emellertid snabbt gränsen för den livstid de ursprungligen konstruerades för (30–40 år). Genomsnittsåldern för kärnkraftverk i EU-27 ligger på 23 år, jämfört med genomsnittet för hela världen som ligger på 20 år (bild 2, bilaga 1). Av EU:s nuvarande produktionskapacitet på kärnkraftsområdet kommer 18 procent från anläggningar som är 30 år eller äldre, och endast 8 procent från kraftverk som är 15 år eller yngre.[10]

Om man utgår från den beräknade livslängden på 30 till 40 år för kärnkraftverk kommer cirka 44 GWe eller 33 procent av den befintliga nettokapaciteten från kärnkraften inom EU-27 att försvinna från nätet och ersättas under den kommande tioårsperioden. Icke desto mindre möter företagen en osäkerhet i fråga om politik och regelverk vid ansökningar om nya anläggningar, som ju är investeringar med långa intjänandeperioder. I den rådande situationen verkar det därför mer kostnadseffektivt att förlänga livslängden under säkra villkor än att i stället anlägga nya kraftverk, och metoden har kommit att bli normal praxis i många länder.

Det finns inga belägg för att godkända program för att förlänga ett kärnkraftverks livslängd skulle påverka driftssäkerheten . Kärnkraftverk som väljs ut för livstidsförlängning blir föremål för omfattande investeringar i effektuppgradering och modernisering, inklusive förbättringar av vissa säkerhetsaspekter. Livstidsförlängning tillämpas endast i de fall då det finns tillräckliga säkerhetsmarginaler för att hantera förslitning och materialutmattning av viktiga komponenter. En diskussion om livstidsförlängning pågår för närvarande i både Belgien och Tyskland trots den officiella utfasningspolitik som beskrivs nedan.

Frigjord kapacitet

Utöver uppgraderingar och livstidsförlängningar kommer den gradvisa övergången från traditionell gasdiffusion till anrikning genom centrifugering att i runda tal frigöra 3000 MWe i elproduktionskapacitet.

Planerade nedläggningar

Belgien och Tyskland planerar att fasa ut kärnenergin efter avvecklingen av befintliga kärnkraftverk.[11]

Bortsett från de politiska beslut om utfasning av kärnkraften som fattats av båda dessa länder, väntas åtminstone 11 av EU:s kärnkraftverk i drift läggas ned till 2010, motsvarande sammanlagt 7,7 GWe eller 5,5 procent av EU:s nuvarande kapacitet. Litauen och Slovakien kommer därutöver att behöva lägga ned en reaktor vardera som en del av sina åtaganden i samband med EU-anslutningen. Alla dessa nedläggningar bidrar till den emotsedda minskningen av kärnkraftens andel av energiförsörjningen till 2020, såvida inte utfasningspolitiken ändrar inriktning.

VILLKOR FÖR ATT GENOMFÖRA NÖDVÄNDIGA INVESTERINGAR

Allmänhetens acceptans

Allmänhetens acceptans är avgörande för användningen av kärnenergi i Europa. EU har en mogen kärnkraftsindustri som omfattar hela kärnbränslecykeln, och gott anseende när det gäller kärnteknisk säkerhet och fysiskt skydd. Oron som finns inom vissa områden måste emellertid bemötas.

Offentliga myndigheter på lokal, regional och nationell nivå, både inom EU och internationellt, har alla en roll att spela. Det är nödvändigt att förstärka den nuvarande europeiska rättsliga ramen för att öka genomblickbarheten och förbättra styrningen i kärnenergirelaterad verksamhet. Det krävs insatser för att i god tid förse allmänheten med saklig och lättbegriplig information, i syfte att få till stånd en öppen diskussion mellan centrala aktörer inom kärnenergins alla områden.

Kommissionen arbetar med dessa frågor via både Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering, som består av framstående företrädare för nationella tillsynsmyndigheter, och Europeiska kärnenergiforumet, som representerar ett bredare tvärsnitt av samhället.

Högnivågruppen inrättades av kommissionen 2007 och fick i uppdrag att utveckla en gemensam syn och föreslå gemensamma strategier för att ytterligare förbättra kärnsäkerheten och hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Inom ramen för högnivågruppens arbete och med beaktande av diskussioner och utveckling som äger rum inom ramen för andra forum förbereder kommissionen ett ändrat förslag till direktiv om gemenskapens rambestämmelser för kärnsäkerhet.

Europeiska kärnenergiforumet erbjuder en plattform för en bredare diskussion mellan berörda parter om kärnenergins möjligheter och risker, med fokus på kärnenergins konkurrenskraft, specifika frågor rörande finansiering av nya kärntekniska anläggningar, behovet av en rättslig handlingsplan till stöd för en ansvarsfull användning av kärnenergin, olika vägar att göra framsteg med avfallshanteringen och strategier för att öka säkerheten, genomblickbarheten och förtroendet mellan allmänheten och de aktörer som medverkar i processen.

I en ny Eurobarometerundersökning[12] som gjordes under februari och mars 2008 drogs slutsatsen att EU-medborgarnas attityd till kärnenergi är mer positiv än 2005. Undersökningen bekräftade emellertid också att allmänhetens acceptans av kärnenergi i stor utsträckning är avhängig tillgången till permanenta och säkra lösningar vad gäller hanteringen av radioaktivt avfall. Medlemsstaterna ansvarar fullt ut för hanteringen av det egna radioaktiva avfallet, men EU-medborgarna vill att EU spelar en mer aktiv roll för att se till att nationella metoder och program för radioaktivt avfall kontrolleras, harmoniseras och bringas i överensstämmelse med särskilda planer och fastställda slutdatum. De vetenskapliga och tekniska områden som är av betydelse för den geologiska deponeringen har nått ett stadium av mognad och strategin att ”vänta och se” är inte längre acceptabel. Det måste göras framsteg mot de lösningar som identifierats, inbegripet genom ytterligare forskning och utveckling, och de politiska besluten får inte överlåtas på kommande generationer. Det krävs att de viktigaste intressenterna inom forskning och utveckling, i synnerhet de nationella instanser som är ansvariga för avfallshanteringen, gör en samlad insats för att fastställa en strategisk forskningsagenda och genomförandestrategi för forskning inriktad på genomförande.

På EU-nivå främjas samverkan i kärnavfallsfrågan genom Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering, Europeiska kärnenergiforumet och Teknikplattformen för hållbar kärnenergi samt en ny teknikplattform om geologisk deponering. Syftet är att underlätta ytterligare insatser för att optimera europeisk forskning och utveckling, öka samordningen genom att ställa upp gemensamma mål och genom att förstärka industrins inflytande och engagemang i frågor som rör hanteringen av radioaktivt avfall. I samband med presentationen av den sjätte rapporten om kärnavfall[13] inventerade rådet situationen i EU vad beträffar hanteringen av kärnavfall.

Icke-spridning av kärnvapen är en global fråga, som oroar allmänheten och påminner den om de potentiella risker som är förknippade med användning av kärnenergi och dess framtida utveckling. I takt med att allt fler länder inleder eller överväger att inleda ett kärnkraftsprogram finns ett uppenbart behov av att stärka kärnsäkerheten, det fysiska skyddet och garantierna för icke-spridning. Europeiska unionen har i detta sammanhang en viktig uppgift genom att använda sig av sina instrument inom området för yttre åtgärder: instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete och stabilitetsinstrumentet.[14] En viktig prioritering för kommissionen är att fortsätta stödja icke-spridningsfördraget och tillsammans med Internationella atomenergiorganet (IAEA) utveckla en gemensam strategi för att motverka riskerna för en spridning. Europeiska kommissionens och IAEA:s gemensamma uttalande av den 7 maj 2008 understryker hur viktigt detta är.[15]

Kommissionen har för avsikt utarbeta ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om icke-spridning av kärnvapen.

Inom ramen för ett tidigt utbyte av information och varning i händelse av kärntekniska händelser inom EU för kommissionen en diskussion med medlemsstaterna om hur Ecurie-systemet fungerar.

Tillståndsfrågor

Tillståndsgivning

Det finns ett behov av stabilitet för att kunna planera långsiktigt och ett behov av att begränsa kostnader och risker som beror på osäkerheten kring regelverket för investerare och andra aktörer. Tillståndsgivning omfattar standardiserade konstruktionscertifikat, projekteringstillstånd, byggnadslov, driftstillstånd och kombinerade tillstånd. Offentliga myndigheter inom EU bör uppmuntras att harmonisera och förenkla tillståndsförfarandena för att skapa rättssäkerhet .

Konstruktionscertifiering

Även om det pågår en utveckling inom Europa mot harmoniserade krav för tillståndsgivning sker konstruktionscertifiering nationellt och utgår från säkerhetsaspekter.

Det så kallade EUR-dokumentet är en specifikation för kärnkraftverk som utarbetats av en grupp potentiella investerare i elproduktion i Europa, som till merparten består av företag och andra industriella institutioner. Det utformades ursprungligen för att underlätta tillståndsgivningen för europeiska tryckvattenreaktorer (EPR). Även om dokumentet används som underlag till anbudsspecifikationen för nya kärntekniska anläggningar i Finland (EPR-reaktorn Olkiluoto 3) och Bulgarien (AES-92 i Belene), är det inte någon godkänd standard för konstruktionssäkerhet på EU-nivå.

Western European Nuclear Regulators Association (Wenra) är ett samarbetsorgan för kärnsäkerhetsmyndigheterna i EU och Schweiz. Det huvudsakliga syftet är att utarbeta en gemensam strategi för kärnsäkerhet, att tillhandahålla en oberoende resurs som kan undersöka kärnsäkerheten i EU:s kandidatländer och nätregulatorer i Europa genom att utbyta erfarenheter och diskutera viktiga säkerhetsfrågor. Wenra har upprättat referensnivåer för reaktorsäkerhet som fortlöpande kontrolleras, med vägledning av de säkerhetskrav som utfärdats av Internationella atomenergiorganet.

Rekommendation: gemensamma reaktorsäkerhetsnivåer för befintliga kärnkraftverk och nykonstruktion bör fastställas.

Tredje generationens reaktorer

Första generationens reaktorer utvecklades på 1950- och 1960-talen, och med undantag av Förenade kungariket har inga länder i EU dem kvar i drift. Det är i huvudsak andra generationens reaktorer som är i drift både i EU-27 och i övriga delar av världen. Tredje generationens avancerade lättvattenreaktorer och vidareutvecklingar av dem erbjuder fördelar både vad gäller säkerhet och ekonomi jämfört med tidigare generationer och föreslås därför användas vid uppförandet av nya kärnkraftverk i EU. Formella definitioner saknas, men denna typ av kraftverk kännetecknas av följande egenskaper:

- Förbättrade säkerhetssystem i form av exempelvis passiva eller inbyggda säkerhetsmekanismer och en inneslutning som skyddar både mot inre påverkan till följd av olyckor och mot yttre påverkan.

- Ökad termisk verkningsgrad, som leder till att kraven på kärnbränslet minskar.

- Längre livslängd.

- Förbättrad bränsleteknik, vilket medför att mängden högaktivt avfall minskar.

Exempel på tredje generationens reaktorer är de som nyligen konstruerats i Olkiluoto (Finland), Flamanville (Frankrike) och Belene (Bulgarien).

Kärnkraftverken måste också skyddas noga mot sabotageförsök och terroristattacker samt mot eventuella stölder av radioaktiva ämnen. Vid nyligen uppförda anläggningar i EU har säkerhetskontroller och säkerhetskrav integrerats i konstruktionen, och de utgör en förebild inom området för kärnsäkerhet och icke-spridning.

Rekommendation: Endast konstruktioner vars säkerhets- och kontrollnivåer är likvärdiga med tredje generationens reaktorer eller senare förbättringar ska komma i fråga för framtida nykonstruktion inom EU.

Finansieringsfrågor

Ett kärnkraftverk har avsevärt högre byggkostnader än ett motsvarande kol- eller gaskraftverk. Ett kärnkraftverk är emellertid billigare att driva under dess konstruktionslivslängd, på grund av lägre och mer förutsägbara bränslekostnader. Den stora initiala investeringen tar lång tid att betala tillbaka, vilket medför en hög risk för privata företag som säljer el på korta avtal eller på elbörsen. Än så länge har detta gynnat kraftverk med lägre kapitalkostnader och högre, potentiellt fluktuerande bränslekostnader (exempelvis gaskraftverk). Prisökningen på fossila bränslen under den senaste femårsperioden har starkt bidragit till en omvärdering av finansieringsstrukturen, som lett till ett förnyat intresse för investeringar i nya kärnkraftverk.

Den senaste tidens volatilitet på de globala kreditmarknaderna kommer dock troligen på kort sikt att sätta press på storskaliga investeringsprojekt. Samtidigt har högre kostnader för byggmateriel och arbetskraft generellt lett till att den beräknade kostnaden för nya kraftverk har ökat.

All form av elproduktion genererar någon form av negativ externalitet – kostnader för tredje man, som inte betalas direkt av producenten – och oftast avspeglas inte dessa externa kostnader i produktionskostnaden. De mest uppenbara externa kostnaderna för kärnkraften, nämligen kostnaderna för avveckling och avfallshantering, bör räknas in i elpriset[16]. Åtgärder för att dämpa den globala uppvärmningen, exempelvis en effektiv mekanism för handel med utsläppsrätter, är ett sätt att internalisera externa kostnader för fossila bränslen, vilket gör att kärnkraften kan konkurrera på lika villkor i ekonomiskt hänseende.

Det är viktigt att se till att kärnenergiprojekt inom EU inte får något statligt stöd. Här finns olika sätt att gå till väga.[17]

Kostnadsstrukturen för kärnkraftverk

Att ha kontroll över byggkostnaderna för ett kärnkraftverk är den mest avgörande faktorn för kärnenergins konkurrenskraft. Trots höga investeringskostnader (cirka 70 procent av den totala produktionskostnaden för kärnkraft jämfört med cirka 40 procent för kol och 30 procent för gas) och kravet på internalisering av alla kostnader för avfallsdeponering och avveckling, står sig kärnkraftverken väl jämfört med kraftverk som drivs med fossila bränslen (40–45 euro/MWh och inga kostnader för utsläppshandel). Förbättringar av kärnkraftsverkens effektivitet under de senaste 10–15 åren har lett till ökad tillgänglighet och effekt, vilket ytterligare har sänkt produktionskostnaden.

Med tanke på att kraftverk inte genererar någon vinst under konstruktionsfasen, yttrar sig längre byggtider och förseningar i byggprocessen genast i ökade räntekostnader på lånat kapital. Standardiserade godkännandeprocesser för projektering, tillståndsgivning och byggande kan bidra till att korta den totala tidsramen och skapa ökad säkerhet om att kraftverket kommer att beviljas tillstånd att tas i drift om det byggs enligt ritningarna.

Lika finansieringsvillkor

För att klara övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp måste EU hitta en balans mellan beslut om marknadsinvesteringar och regleringar. Marknaden kommer i sista hand att påverka beslut om teknik och konkreta investeringsprojekt, men offentliga myndigheterna kan spela en viktig vägledande roll för investeringar i ren energi genom att tillhandahålla tydliga, trovärdiga och långsiktiga referensramar.

Även om finansieringen av nya kärnkraftverk är en fråga för privata aktörer och kapitalmarknaden, kan vissa åtgärder vara motiverade för att underlätta finansiering, särskilt med tanke på att det allmänna investeringsklimatet för stora låntagare har försämrats det senaste året. Europeiska investeringsbanken ändrade 2007 sin investeringspolicy så att den även omfattar kärnkraftsrelaterade projekt. Euratom-lån har tidigare beviljats för nya kärntekniska anläggningar och för åtgärder som ökar reaktorsäkerheten i anslutande länder och andra länder. Denna mekanism begränsas av ett totalt tak, som har godkänts av rådet. Det belopp som för närvarande är tillgängligt räcker bara för att klara en mindre del av den finansiering som krävs för två eller möjligen tre projekt. Kommissionen har föreslagit att taket för in- och utlåning ska höjas för Euratom-lån och har åtagit sig att göra detta vid en lämplig tidpunkt[18]. Lånen beviljas till marknadsränta genom upplåning på internationella kapitalmarknader. Eftersom de inte härrör från gemenskapens budget utgör de inte heller något stöd.

Ansvarighet för atomskada

Operatörer på kärnkraftverk är ansvariga för alla skador som de vållar, och de är därför skyldiga att teckna försäkringar. Den nationella lagstiftningen i medlemsstaterna kompletteras här med en rad internationella konventioner[19]. Ersättning utöver de tak som anges i konventioner och nationell lagstiftning måste täckas genom individuella försäkringar, eller så måste det berörda landet ta på sig ansvaret som yttersta garant, på samma sätt som när det gäller ansvarighet inom annan industri. Mer detaljerade uppgifter lämnas i bilaga II.

Rekommendation: En mer enhetlig och harmoniserad ansvarighetsmodell bör utvecklas för att garantera medborgarna en jämförbar skyddsnivå och skapa lika konkurrensvillkor för EU:s kärntekniska industri .

SÄKER FÖRSÖRJNING MED KÄRNBRÄNSLE

Kärnreaktoroperatörer köper vanligtvis koncentrerad uranmalm och tecknar avtal med tjänsteleverantörer i kärnbränslecykeln, som svarar för den kemiska omvandlingen av malmen till uranhexafluorid, som anrikas och i sin tur kemiskt omvandlas till uranoxid för inneslutning i bränslestavar som matas in i kärnreaktorn. Den dominerande modellen i samtliga dessa tillverkningsmoment är långa avtal (fem år är det vanliga, men avtal på tio år eller mer är inte ovanligt). Spotmarknadsleveranser spelar en mindre roll, även om priserna för långa avtal ofta är kopplade till de senaste spotpriserna.

Tillgång och efterfrågan, investeringsbehov (bild 4, bilaga 1)

EU har en tredjedel av världens reaktorer och unionens bränslebehov uppgår också det till cirka en tredjedel av den globala kärnbränslemarknaden. EU:s industri har den kapacitet som krävs för att täcka unionens behov av urananrikning och bränsletillverkning (utom för VVER-reaktorer av rysk typ), men saknar viss kapacitet för omvandling av uran och är beroende av importerat uran.

I bilaga II beskrivs kärnbränslecykeln.

SLUTSATSER

Kärnenergin spelar en viktig roll i övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp och bidrar till en minskning av EU:s beroende av energiimport från utlandet.

Valet att låta kärnenergin ingå i energimixen ligger hos medlemsstaterna. Det bör dock noteras att om man snabbt fattar strategiska beslut om att investera i kraftproduktionskapaciteten genom kärnenergi och förnybar energi skulle nästan två tredjedelar av EU:s elproduktion kunna ske med låga utsläpp av koldioxid i början av 2020.

Europeiska unionens roll är att se till att denna energikälla utvecklas, samtidigt som de högsta säkerhetskrav uppfylls. EU måste också främja ett enhetligt regelverk för tillståndsgivning och säkerhetsbestämmelser vid anläggningen av nya kärnkraftverk. Härigenom kommer man att underlätta investeringar och garantera medborgarna att dessa beslut genomförs utifrån tydliga och genomblickbara regler. Ett lämpligt regelverk för nya investeringar i kärntekniska anläggningar skulle underlätta framtida investeringar i denna sektor och därigenom bidra till en trygg energiförsörjning.

De strategiska valen inom området för elproduktion kommer under årtionden att påverka utsläppen av koldioxid och EU:s konkurrenskraft och försörjningstrygghet.

En viktig uppgift för offentliga myndigheter blir att upprätta förutsägbara och effektiva tillståndsförfaranden och öka allmänhetens acceptans genom att bemöta oron rörande kärnsäkerhet, avfallshantering och avveckling. Man bör också ägna uppmärksamhet åt frågan om att underlätta tillgången till finansiering.

EU:s industri är världsledande inom kärnteknikens område och har kapacitet att leverera både reaktorutrustning och flertalet tjänster i kärnbränslecykeln, även om det mesta av det naturliga uranet importeras. För att fortsätta vara ledande och utveckla nästa generations kärnreaktorer som krävs för att tillgodose EU:s ambitiösa vision om låga koldioxidutsläpp år 2050 måste insatserna vad gäller forskning och utveckling inom ramen för SET-planens europeiska industriinitiativ om fissionsenergi gradvis intensifieras.

EU:s roll är att vidareutveckla, och via sina instrument på det utrikespolitiska området hjälpa tredjeländer att få tillträde till den mest avancerade ramen för kärnenergi och uppfylla de högsta standarder avseende kärnteknisk säkerhet, fysiskt skydd och icke-spridning som föreskrivs i Euratomfördraget. Kommissionen förbereder ett ändrat förslag till direktiv om gemenskapens rambestämmelser för kärnsäkerhet. Kommissionen stöder genomförandet av redan befintliga tekniska lösningar för hantering av kärnavfall.

Samtidigt som EU upprätthåller sin ambitiösa kärnsäkerhetskontroll inom EU, som en modell för kärnteknisk säkerhet inom och utanför unionen, bör EU fortsätta sina ansträngningar på internationell nivå för att främja höga standarder avseende kärnteknisk säkerhet och fysiskt skydd via sina instrument för yttre samarbete.

En trygg försörjning av kärnbränsle kan inte tas för given. Framför allt väntas en snabb ökning av den globala efterfrågan till följd av att allt fler länder utvecklar kärnkraftsprogram. Situationen är emellertid bättre än för fossila bränslen, på grund av att uran finns att tillgå på många platser och på grund av möjligheten att återvinna kärnmaterial flera gånger. Industrin måste öka sin kapacitet för att täcka efterfrågan, men med undantag för nya gruvor kan detta ske inom tidsramen för uppförandet av ett nytt kraftverk. När det finns tillräckliga belägg för att efterfrågan kommer att öka så kommer den bearbetningskapacitet som krävs också att byggas.

Även om behovet av kapital ofta är stort har finansmarknaderna insett att det finns en vinstpotential i energirelaterade investeringar, och det finns kapital att tillgå för finansiellt sunda projekt. Betydande nyinvesteringar genomförs redan nu inom EU och på annat håll. Att öka produktionen av naturligt uran är mer tidskrävande, men inom en 5-10-årsperiod väntas produktionen världen över ha ökat avsevärt. Världens urantillgångar är tillräckliga med nuvarande förbrukningstakt[20]. På längre sikt krävs dock ny reaktorteknik för att minska åderlåtningen av urantillgångarna.

Genomförandet av en diversifierad försörjningsstrategi är av fortsatt stor vikt för EU:s kärntekniska industri. Det begränsade antalet viktiga aktörer i varje del av kärnbränslecykeln kan leda till oväntade leveransminskningar. På grund av behovet av importerat uran och mot bakgrund av EU:s ledande ställning inom utvecklingen av kärnteknik är det viktigt för unionen att upprätthålla och vidareutveckla samarbetet med tredjeländer, i synnerhet via Euratom-avtal om fredlig användning av kärnenergi och forskningssamarbete.

[1] Vägledande program om kärnenergi – KOM(2007) 565, 4.10.2007.

[2] Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om kommissionens vägledande program om kärnenergi (TEN/283, 12.7.2007), Europaparlamentets Maldeikis-betänkande om utvärdering av Euratom – femtio år av gemensam kärnkraftspolitik (A6-0129/2007, 2.4.2007), Europaparlamentets Reul-betänkande om konventionella energikällor och energiteknik (A6-0348/2007, 24.10.2007).

[3] World Energy Outlook 2006, Internationella energiorganet.

[4] Nuclear Energy Outlook, OECD/NEA, offentliggjord i oktober 2008.

[5] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_297_en.pdf

[6] Med tanke på osäkerheten kring råoljepriserna beskrivs prisutvecklingen genom att prisintervallet för 2020 anges utifrån moderata eller höga oljepriser. Moderata priser innebär att oljepriset ligger på 61 dollar (2005) per fat år 2020. Höga priser innebär ett oljepris mätt i 2005 års penningvärde på 100 dollar per fat år 2020.

[7] IEA konstaterar också i sin översyn av EU:s energipolitik att EU:s kärnenergiproduktionskapacitet kommer att minska framöver, såvida man inte inom en snar framtid gör betydande investeringar för att förlänga kärnkraftsverkens livslängd och ersätta anläggningar när driftstiden går mot sitt slut. Utan sådana investeringar kan denna källa till baslastproduktion av el med låga koldioxidutsläpp minskas från 31 procent till 21 procent av den totala elproduktionen i EU år 2020.

[8] Enligt artikel 41 i Euratomfördraget ska kommissionen underrättas om investeringsprojekt som avser kärnbränslecykeln i EU innan de första avtalen ingås med leverantörerna eller, om företaget skall utföra arbetet med egna resurser, senast tre månader innan arbetet påbörjas.

[9] I denna statistik beaktas bindande beslut om nya kärnkraftverk, redan godkända åtgärder för att förlänga livslängden och för närvarande meddelade utfasningar, men däremot inte antaganden om nya kärnkraftverk som kan komma att anläggas.

[10] 45 procent från kärnkraftverk som är äldre än 25 år, och 25 procent från kärnkraftverk som är yngre än 20 år (bild 3, bilaga 1).

[11] Enligt nuvarande politik är de tyska reaktorernas produktionskapacitet begränsad eftersom de ska läggas ned efter cirka 32 års driftstid, vilket innebär att de reaktorer som för närvarande är i drift ska stängas kring 2022. I Belgien är driftstiden begränsad till 40 år och man räknar för närvarande med att samtliga befintliga reaktorer ska stängas till 2025. Även Sverige har tagit ett politiskt beslut om att fasa ut kärnkraften, men några konkreta åtgärder har ännu inte vidtagits i det avseendet.

[12] Eurobarometer nr 297 om EU-medborgarnas attityder till radioaktivt avfall, offentliggjord i juli 2008.

[13] KOM(2008) 542, 8.9.2008.

[14] KOM(2008) 312, Att bemöta den internationella utmaningen att trygga kärnsäkerheten .

[15] www.iaea.org/NewsCenter/News/PDF/iaea_euratom070508.pdf

[16] Kommissionens rekommendation om förvaltning av finansiella resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar (EUT L 330, 28.11.2006).

[17] Enligt den brittiska regeringens senaste energiproposition ska utvecklingen av nya kärnkraftverk initieras, finansieras, byggas och drivas av den privata sektorn för att undvika all form av statligt stöd.

[18] KOM(2002) 457, 6.11.2002.

[19] Pariskonventionen (OECD ) om skadeståndsansvar på atomenergins område från 1960, jämte tilläggskonventionen från Bryssel 1963 som trädde i kraft 1968. Wienkonventionen (IAEA) om ansvarighet för atomskada från 1963, som trädde i kraft 1977.

[20] Detta om man bortser från den mer effektiva resursanvändning som kan förutses när den fjärde generationens reaktorer utvecklas i framtiden.