52007PC0320

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 29.6.2007

KOM(2007) 320 slutlig

2005/0183 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET i enlighet med artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om

rådets gemensamma ståndpunkt beträffande antagandet av ett Europaparlamentets och rådets direktiv om luftkvalitet och renare luft i Europa

2005/0183 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET i enlighet med artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om

rådets gemensamma ståndpunkt beträffande antagandet av ett Europaparlamentets och rådets direktiv om luftkvalitet och renare luft i Europa (Text av betydelse för EES)

1. FÖRFARANDE

Förslaget KOM(2005) 447 slutlig överlämnades till Europaparlamentet och rådet i enlighet med förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget.

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén lämnade sitt yttrande den 17 maj 2006.

Regionkommittén lämnade sitt yttrande den 26 april 2006.

Europaparlamentet lämnade sitt yttrande vid den första behandlingen den 26 september 2006.

Efter att Europaparlamentet lämnat sitt yttrande och i enlighet med artikel 250.2 i EG-fördraget nådde rådet den 23 oktober 2006 med kvalificerad majoritet en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt. Rådet antog den gemensamma ståndpunkten den 25.6.2007.

2. SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Luftföroreningar har mycket stora negativa hälsoeffekter. Enligt de senaste vetenskapliga och medicinska rönen, som presenterades i kommissionens meddelande om en tematisk strategi för luftförorening (KOM(2005) 446), leder enbart exponeringen för fina luftburna partiklar (PM2,5) till att den statistiskt förväntade livslängden för en genomsnittlig EU-medborgare förkortas med mer än åtta månader. Kommissionens förslag innehåller därför särskilda miljönormer för sådana partiklar. Om förslaget genomförs innebär det troligen ett stort steg mot det mål som anges i den tematiska strategin för luftförorening, dvs. att antalet förlorade levnadsår i Europa pga. partikelexponering skall minska med 47 % mellan 2000 och 2020.

I linje med kommissionens initiativ om bättre lagstiftning innebär kommissionens förslag till direktiv om luftkvalitet och renare luft i Europa också en sammanslagning till ett enda direktiv av ramdirektivet och de tre dotterdirektiven om luftkvalitet samt rådets beslut om informationsutbyte. Syftet med detta är att göra den befintliga lagstiftningen enklare och mer enhetlig samt att minska volymen lagtext. I förslaget görs också en översyn av gällande bestämmelser för att ta hänsyn till de erfarenheter som gjorts i medlemsstaterna. Tre exempel på detta:

1. Det införs särskilda övervakningskrav och nya miljömål för PM2,5.

2. En viss flexibilitet införs vid genomförandet av bestämmelserna genom att man på vissa villkor, som skall godkännas av kommissionen, kan medge en förlängning av de tidsfrister då specifika gränsvärden skall vara uppnådda. Detta gäller bl.a. för partiklar av typen PM10 samt för kvävedioxid.

3. Medlemsstaterna får lättare att koncentrera sina ansträngningar genom möjligheten att dra av utsläpp från naturliga källor då man bedömer om gränsvärdena uppnåtts.

3. KOMMISSIONENS KOMMENTARER

3.1. Allmänna synpunkter

Europaparlamentet lämnade sitt yttrande vid den första behandlingen den 26 september 2006. Av de 59 ändringar som föreslagits av parlamentet vid denna behandling godtogs 29 helt, delvis eller i princip av kommissionen. Av dessa 29 ändringar tas 16 på något sätt upp i den gemensamma ståndpunkten.

Kommissionen godtog alla ändringar som innebär större enhetlighet, tydlighet och förbättrad information till allmänheten: 2, 6, 11, 13, 19, 21, 26, 27, 31, 37, 39, 41, 42 och 65. Man godtog också en ändring som gör översynen mer omfattande: 48.

Kommissionen godtog delar av vissa ändringar, och andra ändringar godtogs i princip. När det gäller en del ändringar anser kommissionen att en redigering skulle göra texten tydligare. Övriga ändringar från parlamentets sida innebär förändringar som kommissionen kan godta i princip, t.ex. införandet av begreppet glidande skala när det gäller målet att minska exponeringen i ändring 49. Dessa ändringar kan dock inte godtas i sin helhet, eftersom en del av dem skulle riskera att rubba balansen mellan ett flexibelt genomförande och skyddet av människors hälsa.

Kommissionen avvisade sådana ändringar som innebär att skyddet för folkhälsan försämras jämfört med befintlig lagstiftning eller – när det gäller målen om att minska exponeringen för PM2,5 – inte når upp till ambitionsnivån i den tematiska strategin för luftförorening. Man avvisade också sådana ändringar som enligt kommissionens mening antingen inför krav som inte kan uppfyllas inom den angivna tidsfristen eller som begränsar möjligheten för nationella, regionala och lokala myndigheter att genomföra direktivet på ett effektivt sätt. Kommissionen anser att parlamentets ändringar sammantaget har en lägre ambitionsnivå än kommissionens ursprungliga förslag.

Medlemsstaterna har sedan september 2005 diskuterat förslaget i rådet. Den gemensamma ståndpunkten innehåller ett flertal ändringar jämfört med kommissionens ursprungliga förslag. Formmässigt har texten gjorts mer enhetlig, bland annat genom att man tagit bort begreppet tak (när det gäller halter) och infört en enhetlig plan för luftkvalitet. En del av innehållet i kommissionens ursprungliga förslag har också behandlats; detta gäller utvärdering av luftkvalitet, nya mål för PM2,5 och flexibilitet i samband med genomförandet. Ändringarna redovisas mer detaljerat nedan. De medger en viss ytterligare flexibilitet vid genomförandet av direktivet utan att äventyra det nödvändiga skydd för folkhälsan som eftersträvas i kommissionens ursprungliga förslag. Den politiska överenskommelsen gick igenom med kvalificerad majoritet. Nederländerna och Polen röstade mot förslaget och Sverige lade ned sin röst.

3.2. Detaljerade synpunkter

3.2.1. Av parlamentet föreslagna ändringar som godtagits av kommissionen och som helt eller delvis tagits med i den gemensamma ståndpunkten

Innehållet (dock inte alltid den exakta ordalydelsen) i följande ändringar, vilka godtagits fullt ut, i princip eller delvis av kommissionen, återfinns i den gemensamma ståndpunkten: 1, 2, 13, 14, 19, 21, 26, 27, 29, 31, 40, 42, 45, 48 och 65.

De flesta av dessa ändringar har tillkommit som en följd av att man ersatt begreppet tak (när det gäller halter) med det mer etablerade uttrycket gränsvärde. Eftersom de två begreppen juridiskt sett är likvärdiga leder detta inte till någon ändring i sak, men texten blir mer enhetlig och det blir möjligt att använda sig av färre miljönormer.

Ändring 41 gäller medlemsstaternas skyldighet att underrätta kommissionen om sanktioner. Kommissionen godtar parlamentets förslag att ta bort denna skyldighet, eftersom samma mål kan uppnås genom artikel 33 i direktivet och den allmänna skyldigheten i bilaga 10 till EG-fördraget.

3.2.2. Av parlamentet föreslagna ändringar som godtagits av kommissionen men som inte tagits med i den gemensamma ståndpunkten

Ändring 6 gäller ett skäl där man starkt argumenterar för att fasta mätningar bör kompletteras med modellberäkningar och indikativa mätningar.

Ändring 11 innehåller en motivering till bestämmelserna i artikel 22. I den gemensamma ståndpunkten tas dessa bestämmelser upp i skäl 15.

Ändringarna 37 och 39 innehåller ett förslag om att industrins organisationer skall föras in i förteckningen över relevanta organ som måste informeras i enlighet med bestämmelserna om information till allmänheten i artiklarna 24 och 26. Kommissionen anser att denna ändring är välmotiverad och att den inte avviker från etablerad god praxis.

3.2.3. Av parlamentet föreslagna ändringar som avvisats av kommissionen men som tagits med i den gemensamma ståndpunkten

Ej tillämpligt.

3.2.4. Ändringar av förslaget som gjorts av rådet – huvudkomponenter

Både rådet och parlamentet har behandlat de av kommissionen föreslagna bestämmelserna om utvärdering av luftkvalitet, nya mål för PM2,5 samt flexibilitet vid genomförandet; detta har särskilt skett genom ändringarna 45, 49, 50, 60 och 81.

Utvärdering av luftkvalitet . Kostnaderna för övervakning har varit en viktig fråga under behandlingen i rådet. Av detta skäl har man ändrat tröskelvärdena för utvärderingen av PM10 och minimikraven för övervakning av partiklar. Kommissionen noterar rådets farhågor, men betonar samtidigt vikten av fullgod information kring utvärderingen för att säkra likvärdig behandling vid bedömningen av efterlevnad, för att regelverk och praxis skall kunna utvecklas, och för att man skall kunna informera om verksamma åtgärder för att minska utsläppen när så krävs. De bestämmelser om utvärdering av PM10 och PM2,5 som slutligen fastställts i den gemensamma ståndpunkten utgör en kompromiss, och kommissionen betraktar dem som minimikrav för att målen ovan skall kunna uppnås.

Den gemensamma ståndpunkten innehåller omfattande ändringar av bilaga III till direktivet, där det fastställs mer ingående minimikrav för hur utvärderingen inom en medlemsstats hela territorium skall göras. Bilaga III innehåller en smal definition av de särskilda områden för vilka man inte skall göra någon utvärdering av huruvida de gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa har respekterats. Detta bör leda till ett mer enhetligt synsätt när det gäller bedömningen av efterlevnad. Kommissionen kommer att noggrant övervaka genomförandet för att se till att denna tillämpningsföreskrift inte på något sätt försämrar skyddet av folkhälsan eller urholkar principen att gränsvärden skall gälla överallt.

Kriterierna för utplacering av provtagningspunkter för föroreningar med fastställda gränsvärden i bilaga III har också gjorts enhetligare så att de gäller på samma sätt för alla typer av föroreningar. Kommissionen hade föredragit att man behållit det ursprungliga förslaget, som på denna punkt motsvarar nu gällande bestämmelser, eftersom ändringarna kan leda till att befintliga provtagningspunkter måste flyttas och till att de trender som påvisats genom övervakningen inte kan följas ytterligare. Kommissionen kommer att följa utvecklingen på området eftersom förändringarna kan orsaka problem vid genomförandet av andra bestämmelser – t.ex. sådana som gäller information till allmänheten – och i samband med tillhandahållandet av sådan information som behövs för att anpassa bestämmelserna till nya förhållanden. Kommissionen kommer också att ta upp denna fråga på nytt i den föreskrivande kommittén om så krävs. Eftersom gränsvärdena gäller överallt utom i vissa särskilt angivna områden innebär dock inte en omplacering av stationer i sig att skyddsnivån för människors hälsa ändras.

I bilaga VI till den gemensamma ståndpunkten anges också tidsfrister för när befintlig utrustning i övervakningsnätet måste uppfylla kraven i de nya CEN-standarderna för referensmetoder som infördes genom kommissionens förslag. Kommissionen godtar de föreslagna tidsfristerna eftersom de kommer att möjliggöra en kostnadseffektiv genomförandeplan för modernisering av nätet där så krävs. Kommissionen noterar dock att målen för datakvalitet i bilaga I och bestämmelserna om påvisande av likvärdighet i bilaga VI fortfarande gäller fullt ut vid de mätningar som används för utvärderingen.

Miljönorm för PM 2,5 . I den gemensamma ståndpunkten ersätts i bilaga XIV det tak för PM2,5-halten på 25μg/m3 som skall uppnås senast 2010 med ett förfarande i två steg, där man först inför ett icke-bindande målvärde på samma nivå 2010 och sedan ett rättsligt bindande gränsvärde 2015. Målet för exponeringsminskningen har utökats från en enda reduktion på 20 % till en glidande skala för indikatorn för exponeringsminskning i intervallet 7–13μg/m3. Bestämmelserna i den gemensamma ståndpunkten anger tre olika möjligheter för att fastställa en indikator för minskningen av den grundläggande exponeringen. Syftet med detta är att man skall hinna upprätta övervakningsstationer för PM2,5. Kommissionen stöder dessa ändringar eftersom de inte påverkar ambitionsnivån i kommissionens förslag och eftersom de gör genomförandet effektivare.

När det gäller det dubbla miljömålet för PM2,5 anser kommissionen att målet att minska exponeringen bör vara den främsta drivfjädern för olika åtgärder, och att det årliga gränsvärdet framför allt skall fungera som ett maximivärde för att skydda människorna i de känsligaste områdena. Utifrån nuvarande kunskapsnivå anser kommissionen att det hårdare årliga gränsvärde för PM2,5 på 20μg/m3 (infört senast 2015) som föreslås i ändring 50 skulle leda till en alltför stor fokusering på ”hot spots”, dvs. mindre områden med höga föroreningshalter, på bekostnad av åtgärder för att minska befolkningens exponering generellt. Ändring 49 innehåller i stället ett förslag om att sänka kraven när det gäller målen för exponeringsminskningar för de flesta koncentrationsnivåer, något som totalt sett innebär att man sänker ambitionsnivån för de nya PM2,5-normerna och inte når upp till hälsomålet i den tematiska strategin för luftförorening.

Flexibilitet vid genomförandet. Medan man i artikel 22 i kommissionens förslag anger ett fast datum (1 januari 2010) för förlängningen av den tidsfrist efter vilken gränsvärdet för PM10 skall vara uppnått, anges i den gemensamma ståndpunkten en maximal tidsfrist på 3 år efter det att direktivet trätt i kraft. Den gemensamma ståndpunkten behåller de villkor som måste vara uppfyllda för att en förlängning skall kunna beviljas. Bestämmelserna om förlängda tidsfrister för bensen och kvävedioxid har inte ändrats. Valmöjligheten för PM2,5 har tagits bort till följd av att tidsfristen för uppfyllande skjutits fram från 2010 (i kommissionens ursprungliga förslag) till 2015. Möjligheten att ansöka för förlängda tidsfrister för svaveldioxid, kolmonoxid och bly har tagits bort. Kommissionen skulle föredra det ursprungliga tidsschemat när det gäller att uppnå målet för PM10, men man anser samtidigt att den föreslagna förlängningen inte äventyrar jämvikten i förslaget. Parlamentets ändring 81 innebär att tidsfristen skulle bli upp till 6 år efter det att direktivet trätt i kraft. En sådan förlängning skulle med mycket stor sannolikhet försena genomförandet av åtgärderna, vilket i sin tur innebär ett försämrat skydd för folkhälsan i alla områden som i dagsläget överskrider gränsvärdena för PM10.

3.2.5. Förändringar i texten som är kopplade till de nya kommittéförfarandena

Kommissionen hade avvaktat med att lägga fram sin ståndpunkt när det gäller parlamentets ändringar 61–63 – vilka innehåller en hänvisning till det nya regleringsförfarandet där en kommitté som inrättas genom direktivet skall genomföra granskningar – i väntan på ett interinstitutionellt avtal om en gemensam lydelse som skall föras in i EU:s sekundärlagstiftning. I den gemensamma ståndpunkten har man fört in en omformulerad bestämmelse med samma innehåll, vilket innebär att man använder sig av den senaste skrivning som institutionerna enades om i november 2006. Den skiljer sig från ändring 62 genom att den inte inför ett regleringsförfarande med granskning i samband med antagandet av tillämpningsföreskrifter som anger vilken tilläggsinformation som medlemsstaterna skall tillhandahålla enligt artikel 27. Kommissionen kan ställa sig bakom dessa ändringar.

4. SLUTSATSER

Alla EU-institutioner har samma mål när det gäller att skydda folkhälsan och miljön, och man är ense om att det är nödvändigt att införa miljönormer för PM2,5, inbegripet det nya målet för minskad exponering. Den ökade flexibilitet vid genomförandet som kommissionen föreslagit har fått ett brett stöd. De största hindren för att nå en överenskommelse vid den första parlamentsbehandlingen har varit meningsskiljaktigheter kring flexibilitetens exakta omfattning, behovet av att ändra befintliga PM10-normer, samt den nya PM2,5-normens nivå och rättsliga status.

Det framgår av den gemensamma ståndpunkten att medlemsstaterna delar kommissionens ursprungliga ståndpunkt att man bör behålla gällande normer oförändrade, men samtidigt tillåta en något större flexibilitet när det gäller uppfyllandet av gränsvärdena för PM10. Den gemensamma ståndpunkten innehåller också smärre ändringar av de nya normerna för PM2,5.

Kommissionen kan stödja den gemensamma ståndpunkten eftersom den ändå lyckas bibehålla balansen i kommissionens förslag mellan ett effektivt skydd av människors hälsa – vilket förutsätter kraftfulla och kontinuerliga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten i vissa områden samt införandet av ambitiösa och rättsligt bindande luftkvalitetsnormer för PM2,5 – och den flexibilitet som införs för att underlätta genomförandet. Den gemensamma ståndpunkten behåller också det tydliga åtagandet att inom fem år se över normerna för fina partiklar i syfte att göra målet för utsläppsminskningar rättsligt bindande.

Den gemensamma ståndpunkten innehåller ytterligare bestämmelser, t.ex. om att kommissionen skall utarbeta riktlinjer för hur man fastställer bidragen från naturliga källor och från vintersandning. Kommissionen välkomnar dessa tillägg eftersom de kommer att leda till ett mer enhetligt genomförande av direktivet i hela EU.

Kommissionen skulle ha föredragit att man behållit vissa specifika bestämmelser i förslaget, t.ex. de som gäller övervakningskrav för lägsta tillåtna luftkvalitet. Kommissionen anser ändå att den gemensamma ståndpunkten utgör en viktig förbättring jämfört med bestämmelserna i befintliga direktiv, och stöder den därför.