52006PC0051

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 10.2.2006

KOM(2006)51 slutlig

2004/0175(COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET

enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget beträffande rådets gemensamma ståndpunkt om antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i gemenskapen (INSPIRE)

2004/0175(COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET

enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget beträffande rådets gemensamma ståndpunkt om antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i gemenskapen (INSPIRE)

1. BAKGRUND

Datum för överlämnande av förslaget till Europaparlamentet och rådet (dokument KOM(2004)516 slutlig - 2004/0175(COD)): | den 23 juli 2004 |

Datum för Europaparlamentets första behandling av yttrandet: | den 7 juni 2005 |

Datum för Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande: | den 9 februari 2005 |

Datum för antagande av den gemensamma ståndpunkten: | den 23 januari 2006 |

2. SYFTE MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Det övergripande syftet med förslaget är att förbättra de sätt på vilka rumsliga data hos myndigheter kan stödja miljöpolitiken genom att förbättra harmoniseringen av rumsliga data och interoperabiliteten mellan olika rumsliga datatjänster samt säkerställa att data i större utsträckning brukas gemensamt mellan myndigheterna och via onlinetillgång av allmänheten. De typer av rumsliga data det gäller specificeras i tre bilagor till förslaget.

Det föreslagna direktivet skulle kräva att medlemsstaterna vidtar följande åtgärder:

- Upprättar ett nätverk för tillgång till tjänster som gör det möjligt att söka efter, se och ha tillgång till rumsliga data från en enda Internetportal.

- Gör sina rumsliga dataset och datatjänster interoperabla (dvs. tekniskt kompatibla) i enlighet med genomförandebestämmelser som antas genom kommittéförfarande.

- Framställer kataloger över data som finns hos deras myndigheter, som innehåller metadata med vissa typer av uppgifter om data.

- Gör sina rumsliga data tillgängliga för allmänheten.

- Avlägsnar hinder för delning av rumsliga data mellan offentliga myndigheter.

3. KOMMENTARER TILL DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

3.1 Allmänna kommentarer

Kommissionen kan helt, delvis eller i princip acceptera 46 av de 49 ändringar som Europaparlamentet föreslog vid den första behandlingen. Många av dessa ändringsförslag har nu antingen ordagrant eller i princip förts in i den gemensamma ståndpunkten.

Kommissionen kan inte godta den gemensamma ståndpunkten på vissa punkter. De viktigaste av dessa punkter är följande:

Kommissionen anser inte att immateriella rättigheter som innehas av myndigheter skall ingå bland skälen för att begränsa allmänhetens tillgång till rumsliga data.

Kommissionen instämmer inte heller i att möjligheten att begränsa tillgången skall utsträckas till att gälla de söktjänster som anges i artikel 18.1 a i kommissionens förslag, eftersom detta skulle betyda att allmänheten inte ens skulle kunna få kännedom om att data existerar.

Kommissionen vidhåller att de visningstjänster som anges i artikel 18.1 b i kommissionens förslag bör vara tillgängliga utan kostnad och kan inte godta rådets ståndpunkt att myndigheter på vissa villkor skall kunna ta ut avgifter och ge licenser för dessa tjänster.

Den gemensamma ståndpunkten gör skyldigheten att undvika hinder för delning av data och reglerna för att säkerställa harmoniserade villkor för gemenskapens institutioner och organ beroende av rätten för offentliga myndigheter som tillhandahåller data att ta ut avgifter och ge licenser till andra myndigheter för dessa data. Den är också svävande om de hinder som skall undanröjas. Den kommer därför inte att fungera tillräckligt bra för att nå ett av de viktigaste syftena med förslaget och skulle rent av kunna medföra att hindren för delning av data ökar.

Slutligen instämmer kommissionen i uppfattningen att bestämmelserna om delning av data inte skall påverka myndigheternas immateriella rättigheter eller ägande av data men ser inte behovet av att detta skall nämnas i direktivet. Om sådana bestämmelser kommer att ingå i direktiver bör det göras lika klart att dessa rättigheter måste utövas enligt andra bestämmelser.

3.2 Utförliga kommentarer

3.2.1 Parlamentets ändringsförslag som godtagits av kommissionen och som helt, delvis eller i princip förts in i den gemensamma ståndpunkten

Ändringsförslag 1 och 5 om skälen har införlivats helt, delvis eller i princip.

Ändringsförslag 6 om målet med direktivet har införlivats delvis med en hänvisning till fysisk planering i skälen.

Ändringsförslagen 8-12 ger till resultat en omstrukturering av texten så att den blir tydligare. Denna omstrukturering har också förts in i den gemensamma ståndpunkten. Dessutom görs det i ändringsförslag 9 några tekniska ändringar av definitionerna av vilka de flesta redan har förts in i den gemensamma ståndpunkten. Ändringsförslag 10 innehåller också små och godtagbara restriktioner i bestämmelserna om kommittéförfarande när det gäller uppdateringen av bilagorna.

Ändringsförslag 13 och 14 berör de metadata som måste skapas i anknytning till de rumsliga dataset och datatjänster som ingår i direktivet. Dessa har förts in i princip genom krav på medlemsstaterna att lämna uppgifter om de avgifter som berör nyttjanderätten för rumsliga dataset och datatjänster och för att säkerställa att kvaliteten hos metadata är lämplig för ändamålet.

Ändringsförslag 15 och 21 medför smärre ändringar i ordalydelsen när det gäller tidsfristen för att uppfylla tillämpningsbestämmelserna och har förts in de motsvarande artiklarna.

Ändringsförslagen 16-20, 22 och 23 klargör vissa bestämmelser som handlar om de genomförandebestämmelser som är avsedda att förbättra interoperabiliteten för rumsliga dataset och datatjänster. Dessa har alla införts i princip i artiklarna 7och 10 i den gemensamma ståndpunkten, vilket också förbättrar strukturen på den här delen av texten.

I ändringsförslag 24 är avsikten att klargöra vilka typer av tjänster som medlemsstaterna skall tillhandahålla med möjlighet för dem som innehar data att länka dessa till INSPIRE-infrastrukturen. Denna aspekt återspeglas också i artikel 12 i den gemensamma ståndpunkten.

I ändringsförslag 25 undanröjs en oavsiktlig tvetydighet i ursprungsförslaget och det har införts i den gemensamma ståndpunkten i sista stycket i artikel 11.

I ändringsförslag 27 klargörs vilka typer av tjänster som tekniska specifikationer skall utarbetas för i kommittéförfarandet. Den gemensamma ståndpunkten för in detta klargörande i artikel 16 i den omstrukturerade texten.

I ändringsförslag 29 klargörs att arrangemang för delning av data med internationella organ skall vara likadana som de som gäller för delning av data mellan myndigheter på nationell nivå och på gemenskapsnivå. Detta har förts in i artikel 17.5 i den gemensamma ståndpunkten med förbehållet att denna delning skall vara öppen och ömsesidig.

I ändringsförslag 31 klargörs den avsedda betydelsen av ytterligare tillgång till data för gemenskapens institutioner och organ i det ursprungliga förslaget. Detta klargörande ingår i artikel 17.8, även om andra ändringar som rådet har gjort i den punkten inte kan godtas av kommissionen.

I ändringsförslag 35 klargörs att internationella standarder skall stödja genomförandet av direktivet parallellt med europeiska standarder. Detta har förts in i artikel 20 i den gemensamma ståndpunkten med tilläggsförklaringen att de genomförandebestämmelser som avses i direktivet skall beakta dessa standarder.

I ändringsförslag 36 krävs att medlemsstaterna skall göra resultaten från sin uppföljning av direktivets genomförande ständigt tillgängligt för allmänheten och kommissionen. Detta har förts in i artikel 21.1.

I ändringsförslag 38 krävs att kommissionens rapport om tillämpningen av direktivet skall baseras på rapporterna från medlemsstaterna. Detta har förts in i artikel 23 med tillägg av ”bland annat”, vilket innebär att det även kan finnas andra källor.

I ändringsförslag 39, 42, 43, 46 och 48 finns det nyttiga förtydliganden eller mindre ändringar av olika teman i bilagorna och dessa har förts in i den gemensamma ståndpunkten, ibland med ytterligare klargöranden. I ändringsförslag 40 och 41 flyttas datatemat ”geologi” från bilaga III till bilaga II.

I ändringsförslag 44 utvidgas direktivets tillämpningsområde till att omfatta allmännyttiga tjänster, offentlig service och anläggningar för miljöövervakning. Denna utvidgning kommer att öka direktivets relevans för miljöpolitiken och tjänar därför det övergripande syftet. I ändringsförslag 49 ingår ett tilläggstema om förnybara energikällor. Tilläggstemana har också förts in i den gemensamma ståndpunkten med några ändringar.

3.2.2 Ändringar som gjorts av Europaparlamentet men som inte godtas av kommissionen och inte införts i den gemensamma ståndpunkten

Ändringsförslag 2 om skälen ansågs inte vara relevant för förslaget och har därför inte godtagits.

Ändringsförslag 7 som utvidgar infrastrukturen till att inbegripa data på gemenskapsnivå kan inte godtas av kommissionen och har inte förts in i den gemensamma ståndpunkten eftersom en sådan bestämmelse skulle medföra skyldigheter för gemenskapens institutioner och organ som inte kan ingå i ett direktiv. Det yttrande som återges i slutet av det här meddelandet uttrycker dock kommissionens vilja att säkerställa att data som finns hos gemenskapens institutioner och organ i praktiken ingår i infrastrukturen för INSPIRE.

3.2.3 Ändringar som har gjorts av Europaparlamentet och godtagits av rådet men som inte godtas av kommissionen

Ändringsförslag 30 klipper av texten i en bestämmelse i kommissionens förslag som syftar till att förhindra snedvridning av konkurrensen i de fall där offentliga myndigheter också bedriver kommersiell verksamhet som inte är kopplad till deras egentliga offentliga uppgifter. Eftersom bestämmelsen i sin ändrade lydelse endast upprepar skyldigheten att enligt fördraget förhindra snedvridning av konkurrensen utan att specificera sammanhang eller relevans har rådet beslutat att stryka den bestämmelsen helt och hållet. Även om detta innebär en förbättring av parlamentets ändringsförslag föredrar kommissionen att den ursprungliga bestämmelsen återinförs i sin helhet.

3.2.4 Ändringsförslag från Europaparlamentet som godtas av kommissionen, men som inte förts in i den gemensamma ståndpunkten

Avsikten med ändringsförslag 3 är att förtydliga bestämmelserna om delning av data mellan offentliga myndigheter genom att införa ett skäl som avser ekonomisk ersättning till offentliga myndigheter som tillhandahåller data. Kommissionen kan godta detta ändringsförslag eftersom det är förenligt med kommissionens förslag. Rådet har å andra sidan gjort större ändringar i bestämmelserna om delning av data och har därför inte fört in denna ändring.

I ändringsförslagen 4, 33 och 34 föreslås att de samordningsstrukturer som inrättas för INSPIRE skall utsträckas till att omfatta olika behörighetsnivåer i den offentliga förvaltningen och beakta behörighets- och ansvarsfördelning inom medlemsstaterna. Kommissionen kan godta detta med vissa ändringar, men det har inte förts in i rådets gemensamma ståndpunkt.

Enligt ändringsförslag 26 skulle offentliga myndigheter som gör visningstjänster tillgängliga få göra detta i en form som hindrar data från att vidareutnyttjas för kommersiellt bruk, och en ”klicklicens” skulle införas för att begränsa utnyttjandet av dessa data. Detta skulle innebära ett verkningsfullt skydd mot obehörigt bruk av denna tjänst för offentliga myndigheter som gör data tillgängliga. Rådet har inte infört denna ändring utan har föredragit att införa en mera allmän bestämmelse om att myndigheter som gör data tillgängliga får tillämpa avgifter och licenser för dessa tjänster.

I ändringsförslag 28 krävs det att medlemsstaterna skall se till att genomförandet av bestämmelserna om delning av data mellan offentliga myndigheter inte inverkar negativt på tillgången på rumsliga dataset och rumsliga datatjänster. Denna ändring har inte införts av rådet som i stället har valt att avsevärt mjuka upp bestämmelserna om delning av data.

Ändringsförslag 32 säkerställer att de gemensamma licenser som avses i kommissionens förslag inte i onödan skall begränsa möjligheterna att vidareutnyttja geografiska data och utnyttja tjänster eller begränsa konkurrensen. Detta är helt och hållet förenligt med kommissionens avsikt men har inte förts in av rådet, som i stället har valt att stryka den aktuella bestämmelsen helt och hållet.

I ändringsförslag 37 krävs att medlemsstaterna skall lämna information om de avtal som ingås mellan offentliga myndigheter om att harmonisera och dela information. Det finns inga särskilda bestämmelser i förslaget om harmoniseringsavtal men denna ändring kan i princip godtas om den avser de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att förbättra interoperabiliteten mellan rumsliga dataset och rumsliga datatjänster. Detta förslag har inte förts in av rådet.

I ändringsförslag 45 föreslås en berättigad utvidgning av datatemat om demografi och fördelning av människor. I ändringsförslag 47 införs ett nytt datatema om ”områden under antropogen stress”, som skulle kunna godtas om begreppet klargörs ytterligare. Inget av dessa ändringsförslag avspeglas i den gemensamma ståndpunkten.

3.2.5 Ytterligare ändringar av förslaget som rådet gjort

Rådet har gjort ytterligare ändringar av förslaget. Många av dessa är av tekniskt slag och går i samma riktning som Europaparlamentets ändringsförslag. Den gemensamma ståndpunkten innehåller dock ett antal betydande ändringar i kommissionens förslag av vilka åtskilliga kraftigt urholkar det överenskomna syftet med direktivet.

Den viktigaste av dessa ändringar avser allmänhetens tillgång till data och delning av data mellan offentliga myndigheter.

Kommissionen har föreslagit att det skall finnas bestämmelser om att nättjänster som gör det möjligt för allmänheten att söka och se data som finns hos offentliga myndigheter skall bli tillgängliga kostnadsfritt; den gemensamma ståndpunkten ger dock möjlighet för offentliga myndigheter som gör data tillgängliga att tillämpa begränsningar i form av avgifter och licenser när sådana är ”en viktig förutsättning för underhåll av rumsliga dataset eller datatjänster eller för uppfyllandet av krav som följer av befintlig internationell infrastruktur för rumsliga data på ett hållbart sätt” (artikel 14) utan att ange under vilka omständigheter detta kan äga rum. Dessutom inbegriper den gemensamma ståndpunkten immateriella rättigheter i förteckningen över skäl till att begränsa allmänhetens tillgång enligt artikel 13 och gör det möjligt att tillämpa dessa skäl på söktjänster parallellt med andra nättjänster.

När det gäller delning av data mellan offentliga myndigheter avspeglar artikel 17 en betydligt blygsammare ambitionsnivå än artikel 23 i kommissionens förslag och skulle kunna leda till att hindren blir högre i stället för lägre för delning av data. De viktigaste ändringarna är följande:

- Punkt 3, där det inte längre utesluts att myndigheter som tillhandahåller data och datatjänster får införa begränsningar till följd av rätten att mot betalning licensiera data och datatjänster till andra myndigheter.

- Punkt 8 där harmoniserad tillgång till data görs beroende av samma villkor.

- Punkt 9, där det anges att artikel 17 inte påverkar förekomsten av eller äganderätten till immateriella rättigheter hos myndigheter inom offentlig sektor utan att det klargörs att dessa rättigheter trots allt skall utövas i enlighet med andra bestämmelser.

Kommissionen kan inte stödja dessa ändringar eftersom de kommer att på ett otillbörligt sätt begränsa allmänhetens tillgång, försvåra genomförandet av direktivet och minska tillängligheten till data och följaktligen också mervärdet hos infrastrukturen. Artikel 17.3 utgör ett särskilt problem eftersom det är troligt att den punkten kommer att uppmuntra myndigheter som tillhandahåller data att sätta upp rättsliga och ekonomiska hinder för delning av data med andra myndigheter och följaktligen ha en effekt som står i strid med den avsedda.

Ett annat allvarligt bekymmer berör förfarandet för att utfärda genomförandebestämmelser om interoperabiliteten, som det ges föreskrifter om i artikel 7.2 och 7.3 i den gemensamma ståndpunkten. Där krävs att kommissionen skall göra en analys av genomförbarheten, de förväntade kostnaderna och den förväntade nyttan, att reglerna inte får leda till onödigt höga kostnader för en medlemsstat och att medlemsstaterna behöver följa reglerna bara ”så långt som möjligt”.

Kommissionen erkänner helt och fullt behovet av att ta överväganden om genomförbarhet och relationen mellan kostnad och nytta i beaktande när sådana bestämmelser utarbetas, men anför att tekniska och inkrementella aspekter i allmänhet inte gör det motiverat att genomföra en fullständig analys och att kravet på att genomföra en sådan analys kommer att leda till avsevärd fördröjning och bortkastat arbete. Vidare kan den text som rådet föreslår tolkas så att en genomförandebestämmelse inte skall kunna förslås om det skulle medföra onödigt höga kostnader för bara en av de 25 medlemsstaterna. Det kommittéförfarande som ingår i kommissionens förslag gör det möjligt för medlemsstaterna att granska utkast till regler och förkasta dessa om de är ogenomförbara, inte är kostnadseffektiva eller på annat sätt olämpliga. När reglerna väl har antagits är det viktigt att de tillämpas utan undantag, annars kommer interoperabilitetsmålet inte att uppnås.

Slutligen har kommissionen också följande kommentarer till vissa av rådets övriga ändringar:

- En del av de tidsplaner som finns i kommissionens förslag till genomförande i medlemsstaterna har förlängts, både när det gäller genomförandebestämmelserna och direktivet som helhet. Kommissionen anser att tidsplanerna i det ursprungliga förslaget bör ligga fast.

- Det måste säkerställas att hänvisningar till internationella standarder (artikel 7.1) och standarder (artikel 20) som fastställts av europeiska standardiseringsorgan inte skapar en skyldighet att anta sådana standarder i anslutning till INSPIRE-direktivet, eftersom detta i vissa fall skulle kunna leda till höga kostnader som inte är motiverade från nyttosynpunkt.

- De metadata som skapas för rumsliga dataset och datatjänster bör inte bara omfatta uppgifter som anger om validering skett eller inte (artikel 5.2 c) utan också annan information om datakvaliteten, inklusive t.ex. en beskrivning av valideringsmetoden.

- I bilaga III.7 skulle följande rubrik bättre stämma överens med det sätt som tjänsterna beskrivs på i GATS (General Agreement on Trade in Services): ”Offentliga tjänster, hälso-, utbildnings, energi- och miljötjänster samt anläggningar för miljöövervakning”.

4. SLUTSATS

Den gemensamma ståndpunkten är ett viktigt etappmål i arbetet med att få ett direktiv antaget som kommer att bidra till att förbättra kunskapsbasen för miljöpolitiken och annan politik genom att förbättra tillgängligheten till och interoperabiliteten hos rumsliga data. Många av bestämmelserna i direktivet ger en god grund för framtida framsteg.

Vissa aspekter hos den gemensamma ståndpunkten skulle kunna ha effekten att begränsa tillgången till rumsliga data i stället för att öka den genom att de befäster hindren för delning av data mellan myndigheter och i otillbörlig grad begränsar allmänhetens tillgång. Andra bestämmelser gör det svårt att genomföra direktivet och skulle minska möjligheterna att göra datasystemen interoperabla.

Därför kan kommissionen inte godta den gemensamma ståndpunkten.

5. KOMMISSIONENS UTTALANDE

Allmän deklaration

Kommissionen konstaterar att den gemensamma ståndpunkten har antagits enhälligt av rådet. Kommissionen kan trots detta inte stödja den gemensamma ståndpunkten eftersom den inte når upp till den allmänna ambitionsnivå som behövs för det här förslaget.

Den gemensamma ståndpunkten lämnar för stort utrymme för myndigheter som tillhandahåller data att vägra allmänheten tillgång till dessa data och att vägra att dela data med andra myndigheter. Andra problem är det tunga förfarandet för att anta bestämmelser enligt kommittéförfarandet och den otillräckliga garantin för att dessa bestämmelser kommer att genomföras helt och fullt i medlemsstaterna.

Deklaration om tillämpningen av INSPIRE på data hos gemenskapens institutioner och organ

Kommissionen är helt införstådd med att infrastrukturen hos INSPIRE bör omfatta rumsliga dataset och datatjänster på gemenskapsnivå för att säkerställa samstämmighet mellan den infrastruktur för rumslig information som upprättas i medlemsstaterna och den relevanta informationen på gemenskapsnivå. Kommissionen kommer att anstränga sig för att uppnå detta och kommer, om det är tillämpligt, att lägga fram ett lagstiftningsförslag om att tillämpa INSPIRE-bestämmelserna på tillämpliga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan.