52006DC0611

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.10.2006

KOM(2006) 611 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Utvärdering av genomförandet av IDABC-programmet

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Utvärdering av genomförandet av IDABC-programmet

1. INLEDNING

Genom Europaparlamentets och rådets beslut inleddes den 1 januari 2005 det femåriga programmet om interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare (IDABC)[1] som en uppföljning till IDA- och IDA II-programmen.

Syftet med detta meddelande är att lägga fram slutsatser och rekommendationer från utvärderingen av genomförandet av IDABC-programmet. Kravet att genomföra en utvärdering återfinns i artikel 13.2-13.4 i IDABC-beslutet, där det även anges att Europeiska kommissionen på ett mycket tidigt stadium i programmets livscykel skall vidarebefordra utvärderingsresultaten till Europaparlamentet och rådet, detta för att garantera att kommissionen i sin utvärdering rapporterar om hur beloppen för 2007-2009 överensstämmer med budgetplanen.

Den försenade budgetplanen för 2007-2013 gjorde att kommissionen inte kunde lägga fram utvärderingsresultaten vid den tidpunkt som fastställts i IDABC-beslutet. Kommissionen kan emellertid nu lägga fram resultaten och bekräfta att den finansieringsram som anges i IDABC-beslutet för 2007-2009 stämmer överens med budgetplanen och ingår i den ekonomiska planeringen.

Kommissionen lät göra utvärderingen med hjälp av oberoende experter från ett konsultföretag. Företrädare för kommissionen och medlemsstaterna har bidragit till både metoder och slutsatser genom en styrgrupp hos kommissionen och en rådgivande grupp av nationella experter samt genom förvaltningskommittén för IDABC (kommittén för alleuropeiska e-förvaltningstjänster, PEGSCO).

Hela utvärderingsrapporten från konsultföretaget finns på Internet under adressen http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3.

Utvärderingen var på det stora hela positiv och man säger att IDABC-programmet generellt är av mycket hög kvalitet. Ett fåtal brister påtalas dock och man rekommenderar att dessa beaktas för programmets fortsatta genomförande.

2. BAKGRUND

Målet med IDABC-programmet är att identifiera och stödja utvecklingen och inrättandet av alleuropeiska e-förvaltningstjänster och underliggande interoperabla telematiknät. Det är utformat för att bidra till att mål som ställts upp på e-förvaltningsområdet uppnås genom

- fortsatt främjande av att informationsteknik införs på olika politikområden, särskilt där lagstiftningen underlättar detta,

- uppbyggnad av en gemensam infrastruktur för gränsöverskridande informationsutbyte mellan offentliga myndigheter för att garantera en effektiv kommunikation,

- främjande av nya tjänster för företag och medborgare.

Inom IDABC-programmet finansieras därför två kategorier av åtgärder, nämligen projekt av gemensamt intresse och horisontella åtgärder, som ingår i det rullande arbetsprogram som kommissionen minst en gång om året antar ändringar till efter samråd med PEGSCO.

Projekt av gemensamt intresse är åtgärder på EU:s politikområden som rör inrättande eller förstärkning av alleuropeiska e-förvaltningstjänster till stöd för offentliga förvaltningar, företag och medborgare. Dessa åtgärder, som tillmötesgår krav på en europeisk politik och förbättrar samarbetet mellan myndigheter i Europa, genomförs av dem som ansvarar för EU:s olika politikområden, dvs. generaldirektoraten, och övervakas i regel av sektorskommittéer. Projekt av gemensamt intresse som startats inom ramen för programmet beskrivs utförligt i arbetsprogrammet för IDABC[2].

Horisontella åtgärder är åtgärder som utformats till stöd för projekt av gemensamt intresse och e-förvaltning i allmänhet. För det går dessa åtgärder ut på att tillhandahålla och upprätthålla infrastrukturtjänster för offentliga tjänster i gemenskapen. Infrastrukturtjänster är tjänster för tillhandahållande och underhåll av teknik och programvara och omfattar bl.a. nätverkstjänster, mellanprogram, säkerhet och riktlinjer. För det andra går åtgärderna ut på att starta, möjliggöra och förvalta tillhandahållandet av horistontella alleuropeiska e-förvaltningstjänster till företag och medborgare i Europa, inklusive organisations- och samordningsaspekterna. De horisontella åtgärder som vidtas inom ramen för programmet beskrivs utförligt i arbetsprogrammet för IDABC[3]. Horisontella åtgärder genomförs oftast av IDABC-enheten.

3. METOD

Vid utvärderingen använde man sig av många olika undersökningsmetoder, nämligen skrivbordsundersökningar, en Internetenkät, intervjuer och fallstudier, med en rad berörda parter, sammanlagt nära 300 representanter för sektorskommittéer, PEGSCO och olika EU-instanser.

4. OMRÅDEN OCH FRÅGOR SOM TOGS UPP VID UTVÄRDERINGEN

Utvärderingen var främst inriktad på följande fem områden:

- Relevans: I vilken utsträckning är IDABC-programmets mål och åtgärder relevanta i förhållande till de behov och prioriteringar som tar form på både nationell nivå och EU-nivå, i synnerhet de behov och prioriteringar som utvecklas under de pågående diskussionerna om i2010 och mer generellt de behov och prioriteringar som lagts fast genom Lissabonmålen?

- Effektivitet: Hur ekonomiskt effektiva är de olika formerna av arbete och åtgärder som omsätts till olika former av resultat? Vilka aspekter av programmet är mest effektiva eller ineffektiva, särskilt i relation till de resurser som satts in?

- Ändamålsenlighet: Hur långt har man kommit när det gäller att uppnå IDABC-programmets särskilda och allmänna mål? Finns det några aspekter som är mer eller mindre ändamålsenliga än andra och vad kan man i så fall lära sig av detta?

- Nytta: I vilken omfattning uppfyller IDABC-programmets uppnådda och förväntade resultat och effekter målgruppernas behov? I vilken omfattning kan åtgärder vidtas för att förbättra nyttan med programmet och vilka åtgärder bör detta i så fall vara?

- Samstämmighet: I vilken omfattning ingår åtgärderna i en övergripande programstrategi och i hur hög grad uppnås synergieffekter mellan programåtgärderna och annan gemenskapsverksamhet på området alleuropeiska e-förvaltningstjänster och infrastrukturtjänster?

Utöver specifika frågor med anknytning till dessa utvärderingsområden tog man upp tre övergripande frågor om

- vilka framsteg som gjorts inom de åtgärder som finansieras genom IDABC-programmet,

- hur samordning med medlemsstaterna och deras deltagande ser ut, och

- i vilken utsträckning rekommendationerna från slututvärderingen av IDA II-programmet har följts när IDABC-programmet genomförts.

5. RESULTAT

5.1. Relevans

Alla uppgifter som samlats in till utvärderingen pekar på en mycket tillfredsställande grad av relevans för IDABC-programmet. Vid utvärderingen fann man att IDABC-programmets mål och planerade åtgärder ligger helt i linje med de behov och prioriteringar som fastställts på EU-nivå med Lissabonmålen. IDABC-programmet bidrar på ett allmänt plan direkt till övergripande mål som att underlätta användandet av IKT och främja innovation och införande av IKT. Dessutom bidrar det till mer specifika mål som att skapa en mer rörlig arbetskraft bl.a. genom att tillhandahålla informationstjänster och underlätta rörligheten över nationsgränserna. IDABC bidrar också indirekt, genom att effektivisera datautbytet mellan medlemsstaterna och minska krånglet för företag och medborgare. Sammanfattningsvis är relevansen tydligt och klart en av de aspekter som de berörda parterna tycker är viktigast och som man också försöker främja aktivt på en rad olika inbördes kompletterande sätt och på olika nivåer.

5.2. Effektivitet

Det framhålls i utvärderingen att det är för tidigt att redan nu göra en grundlig analys av effektiviteten, eftersom det förståeligt nog ännu inte har skett så stora framsteg generellt inom programmet. Inga egentliga mätbara resultat eller effekter kan ses än så länge. Det konstateras dock, på grundval av de uppgifter som samlats in genom enkäten, preliminärt i utvärderingen att det sätt som resurserna används på för att genomföra verksamheten förefaller tillfredsställande ur ett ekonomiskt perspektiv.

5.3. Ändamålsenlighet

IDABC-programmet befinner sig fortfarande i ett tidigt skede och det är ännu inte möjligt att göra en närmare bedömning av vilka fördelar som IDABC-programmet innebär för EU. Det är emellertid möjligt att göra antaganden om hur åtgärderna kommer att utvecklas i framtiden. Enligt utvärderingen ser det för närvarande ut som om majoriteten av projekten av gemensamt intresse sannolikt kommer att genomföras enligt planerna, medan de horisontella åtgärderna överlag väntas kräva antingen extra hjälp eller förlängda tidsfrister, främst på grund av en sen start, tidskrävande förfaranden och personalbrist. Av muntliga uppgifter från fallstudierna framgår det emellertid att lovande resultat i fråga om ändamålsenligheten kommer att uppnås både med projekten av gemensamt intresse och med de horisontella åtgärderna.

5.4. Nytta

Enligt de synpunkter som framförts under intervjuerna anses den form av e-förvaltningstjänster som tillhandahålls genom IDABC-programmet unika, eftersom behovet av gemensamma alleuropeiska telematikgränssnitt hos offentliga förvaltningar inte tillgodoses genom något annat program eller initiativ på samma sätt. Särskilt de medlemsstater som blev medlemmar i EU vid den senaste utvidgningen är mycket nöjda med tjänsterna, inte minst därför att de med IDABC får möjlighet att förbättra sina egna telematikinfrastrukturer och telematiktjänster. Sammanfattningsvis framgår det alltså av utvärderingen att IDABC-programmets verksamhet, underliggande strategi och förfaranden visar att det görs uttryckliga insatser för att tillgodose medlemsstaternas förväntningar och de prioriteringar som lagts fast på europeisk nivå.

Enligt enkätsvaren är de europeiska offentliga förvaltningarna på alla nivåer den viktigaste målgruppen för programverksamheten, företagen den näst viktigaste och medborgarna den tredje viktigaste målgruppen. Men den riktar sig i dag inte lika ofta till företagen och medborgarna som till förvaltningarna. De berörda parterna tycks inte vara ense om huruvida förvaltningarna är en tillräcklig och tillfredsställande målgrupp eller om mer borde göras för att möta företagens och medborgarnas behov.

5.5. Samstämmighet

Skrivbordsundersökningarna, intervjuerna och de synpunkter som framförts vid enkäten visar att samstämmighet mellan de olika åtgärder som får stöd genom IDABC-programmet är god. IDABC-åtgärderna bidrar till programmets mål som led i en övergripande strategi.

Det noteras i utvärderingen att man behöver lägga större vikt vid programmets samstämmighet med annan gemenskapsverksamhet för alleuropeiska e-förvaltningstjänster och infrastrukturtjänster, dvs. den externa samstämmigheten. Trots att de olika aktörerna i allt större utsträckning försöker utveckla kompletterande åtgärder så beaktas fortfarande inte andra program i tillräcklig grad när man arbetar med likartade frågor, i synnerhet inte inom de specifika åtgärderna.

5.6. Nuvarande situation för de åtgärder som finansieras genom IDABC-programmet

Sammanlagt hade omkring hälften av de åtgärder som ingår i arbetsprogrammet verkligen inletts under det första kvartalet 2006. Andelen var något högre för projekt av gemensamt intresse än för de horisontella åtgärderna. De åtgärder som hade inletts befann sig dessutom i ett tidigt utvecklingsskede. I utvärderingen konstateras det sammanfattningsvis att de planerade alleuropeiska e-förvaltningstjänsterna som inleddes i tid eller som har överförts från IDA II-programmet har utvecklats, genomförts och använts på ett tillfredsställande sätt.

5.7. Samordning med medlemsstaterna och deras deltagande

De synpunkter som framfördes vid intervjuerna och vid enkäten visade att det verkade vara ganska kontroversiellt för vissa berörda parter att man i medlemsstaterna har lagt fast en nationellt samordnad strategi för projekten av gemensamt intresse. Detta innebär att det överlag finns ett missnöje med förmågan att samordna medlemsstaternas representanters synpunkter i PEGSCO och i sektorskommittéerna. Det anges dock i utvärderingen att vissa medlemsstater har infört särskilda och effektiva rutiner för samordning av sina ledamöters synpunkter i PEGSCO respektive sektorskommittéerna.

På grundval av sektorskommittéledamöternas svar framgår det också av utvärderingen att dessa för närvarande inte är lika medvetna om sina ansvarsområden.

5.8. I vilken utsträckning beaktas rekommendationerna från slututvärderingen av IDA II-programmet vid genomförandet av IDABC-programmet?

Rekommendationerna från IDA II-programmet fanns tillgängliga först efter det att IDABC-beslutet hade antagits. De flesta av de tretton rekommendationerna från slututvärderingen av IDA II följs dock redan eller kommer att göra det. Endast tre av rekommendationerna är fortfarande helt relevanta och en av dessa är att den verksamhet som bidrar mest till programmets mål skall ha högsta prioritet, vilket alla programförvaltare sannolikt kommer att hålla sig till. Följande rekommendationer har inte följts:

- Skapa en digital ”instrumentpanel” för att fortgående övervaka och följa upp pågående och fullföljda aktiviteter, både i fråga om måluppfyllning, effekter och vinster, och i syfte att lyfta fram och jämföra ekonomiska effekter med kostnaderna.

- Inrätta ett kommunikationsprogram riktat till EU-15 på samma sätt som man redan har riktat sig till de nya medlemsstaterna för att förvissa sig om att de tar till sig arbetssättet och de viktigaste riktlinjerna och arkitekturerna.

Med införandet av ett rullande arbetsprogram i IDABC har behovet av en instrumentpanel för att övervaka insatsernas genomförande minskat avsevärt, då ju insatserna mäts regelbundet mot punkterna i arbetsprogrammet, som är riktningsgivande både för åtgärdernas status och för den fortsatta planeringen, och då medel för påföljande etapper inte frigörs förrän ett visst etappmål har nåtts. Samtidigt har årlig rapportering av programmets genomförande införts, och det krävs en översyn av varje åtgärd inom ett år efter genomförandet. För att de medel som anslås skall ge bättre utdelning krävs även återanvändning av de olika komponenterna där detta är möjligt. Kommissionen kommer att fortsätta med uppföljningen för att se till att resultaten blir de bästa möjliga.

Kommissionen kommer att fortsätta arbeta tillsammans med medlemsstaternas representanter i PEGSCO för att säkra anslutning och användning, genom att lägga särskild tonvikt på åtgärder som svarar mot de behov som har konstaterats i samarbete med medlemsstaterna och de olika sektorerna.

6. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Utvärderingen av genomförandet av IDABC-programmet har lett till en rad slutsatser och till rekommendationer med anledning av dessa slutsatser.

6.1. Tidpunkten för utvärderingen

Det var svårt att vid utvärderingen (som är en delutvärdering) fastställa de första effekterna av programmet, eftersom det i praktiken fortfarande befinner sig på ett mycket tidigt stadium. Det har varit likartade problem med tidpunkten vid tidigare utvärderingar av IDA-program, vilket innebär att utvärderingsresultaten inte kan användas optimalt.

Rekommendation 1

Tidpunkten för utvärderingar måste övervägas. Eftersom tidsplanen i IDABC-beslutet måste följas bör det i fråga om framtida program ges utrymme i beslutet för mer flexibilitet när det gäller tidpunkten för utvärderingarna, så att man inom programmet kan dra större nytta av utvärderingsresultaten.

Kommissionen är väl medveten om att den utvärdering som rapporteras i detta meddelande gjordes alltför tidigt för att positiva resultat skulle kunna presenteras. För ett eventuellt påföljande program kommer kommissionen därför att föreslå att en preliminär utvärdering görs efter halva tiden, vilket även ursprungligen föreslogs för IDABC-programmet.

6.2. Organisation av programmets genomförande

De svårigheter som uppstod under utvärderingen, speciellt med avseende på redogörelsen av den övergripande strukturen med dess berörda parter och deras relationer till varandra, har visat på den inneboende komplexitet som föreligger vad gäller programmets övergripande organisation, särskilt i fråga om projekten av gemensamt intresse. De motstridiga uppfattningarna om samordningen med medlemsstaterna och deras deltagande belyser också detta problem. Konkret sammanfattas det i utvärderingen att sektorskommittéer och projektledare måste vara helt medvetna om sina roller, och att PEGSCO-ledamöterna och ledamöterna i sektorskommittéerna måste se till att en högre grad av samordning uppnås.

Rekommendation 2

Kommissionen måste se till att alla aktörer är klara över vilka uppgifter de har under genomförandet. I utvärderingen föreslås det att organisationsdiagram skall utarbetas och att beskrivningar av bidragslämnarnas arbetsuppgifter skall spridas, i synnerhet för projekten av gemensamt intresse.

I samarbete med medlemsstaterna genom deras representanter i PEGSCO och sektorerna genom dessas representanter i den avdelningsövergripande grupp som inrättades i enlighet med IDABC-programmet kommer kommissionen även fortsatt att arbeta för att se till att alla aktörer är medvetna om sina uppgifter och ansvarsområden vid genomförandet.

6.3. Beaktande av användarnas behov i programmet

I utvärderingen noteras det att IDABC-programmet, liksom dess föregångare, har anpassats bra till utvecklingen av de politiska prioriteringarna i Europa. Medlemsstaterna har uppskattat detta och tycks vara nöjda med de tjänster som tillhandahålls. Eftersom programmet befinner sig på ett tidigt stadium har man ännu inte hunnit göra alla genomförbarhetsstudier som planerats i projekten, och därför håller man fortfarande på att finjustera programmet så att det anpassas till målgruppernas behov.

Rekommendation 3

Det bör göras programstrategiska insatser för att samla in och sprida specifik och aktuell information om användarnas behov. I utvärderingen föreslås det att man skall dra nytta av PEGSCO-ledamöterna, eftersom de är en viktig källa till kunskap om de behov som finns på nationell eller internationell nivå, och att man anordnar möten så att de kan dela med sig av erfarenheter till andra medlemsstatsrepresentanter och till EU-institutionerna. Uppgifterna från genomförbarhetsstudierna om projekten kan också sammanställas och spridas.

I samarbete med medlemsstaternas representanter i PEGSCO och sektorerna kommer kommissionen även fortsatt att tydligare definiera de särskilda insatsområden som man kommit överens om med medlemsstaterna och som bekräftats i ”Handlingsplan för e-förvaltning inom ramen för initiativet i2010 - Ett snabbare införande av e-förvaltning i Europa till nytta för alla”[4] med målet att stödja utbyggandet av alleuropeiska e-förvaltningstjänster. I samarbetet inkluderas även e-förvaltningsgruppen, en undergrupp till högnivågruppen för i2010 som inrättades inom ramen för handlingsplanen för i2010.

6.4. Horisontella åtgärder och mänskliga resurser

Trots att IDABC-programmet ännu befinner sig på ett tidigt stadium, kan vissa slutsatser om den sannolika framtida utvecklingen dock redan dras med utgångspunkt från resultaten av denna utvärdering. Flertalet av projekten av gemensamt intresse förväntas för närvarande genomföras planenligt, men de horisontella åtgärderna förväntas behöva extra hjälp eller mer tid, främst beroende på en sen start, tidskrävande förfaranden och för lite personal i förhållande till arbetsuppgifterna.

Rekommendation 4

Under genomförandet av programmet bör man noga övervaka i vilken utsträckning IDABC-åtgärderna genomförs enligt fastställda etappmål, vilket framför allt gäller de horisontella åtgärderna. I detta sammanhang understryks i utvärderingen behovet av att ha mer personal till arbetsuppgifterna vid genomförandet av de horisontella åtgärderna, både för IDABC-programmet och för alla eventuella framtida program.

I den tredje versionen av arbetsprogrammet för IDABC, som antogs den 14 augusti 2006[5], har kommissionen anpassat etappmålen och tidsgränserna till de förseningar som inträffade under programmets första år och till den nuvarande personalstyrkan per åtgärd. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka att de uppställda tidsgränserna och etappmålen iakttas och kommer vid behov att vidta åtgärder.

6.5. Samspel med andra e-förvaltningsrelaterade gemenskapsprogram

IDABC-programmet är väl genomtänkt: åtgärderna bidrar till programmålen som led i en övergripande strategi vilket säkerställer en god samordning inom programmet. Samtidigt är det viktigt att man ägnar mer uppmärksamhet åt att samordna IDABC-programmet med annan gemenskapsverksamhet för alleuropeiska e-förvaltningstjänster och infrastrukturtjänster. Trots att de olika aktörerna i allt större utsträckning försöker utveckla kompletterande åtgärder när likartade frågor behandlas, är det inte alltid helt klart i vilken utsträckning de andra programmen beaktas.

Rekommendation 5

En strategisk utvärdering bör göras av länkarna mellan de olika EU-program inom vilka gemenskapen utvecklar interoperabla e-förvaltningstjänster för att förstärka inlärningsprocesser och synergieffekter mellan programmen. Resultatet av denna strategiska utvärdering bör leda till att de strategiska positionerna och de inbördes förhållandena fastställs mellan gemenskapens e-förvaltningsrelaterade program.

I samband med genomförandet av handlingsplanen för e-förvaltning inom ramen för initiativet i2010 ser kommissionen till att programresurser och expertis knutna till de enskilda programmen utnyttjas optimalt så att det skapas synergieffekter mellan de olika EU-programmen inom e-förvaltning genom arbetsdelning, samordning och samarbete. Kommissionen har lagt fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om upprättande av ett ramprogram för konkurrenskraft och innovation (2007–2013)[6] som förväntas leda till inrättandet av ett stödprogram för IKT-politiken, där flera av de nu existerande programmen inom e-förvaltning successivt integreras (eContent+, eTEN, Modinis). Kommissionen håller samtidigt på att utreda olika möjligheter att göra redan införda lösningar inom e-förvaltning oberoende av programmet, genom att utarbeta metoder för att garantera deras ekonomiska och operationella långsiktighet i enlighet med kraven i beslutet om IDABC, och med målet att skapa synergieffekter och öka kostnadseffektiviteten. Genom att ytterligare stärka samordningen och integrationen kommer kommissionen även fortsatt att bemöda sig om att erfarenheter från programmen kommer övriga program till godo och samverkansvinster uppnås.

7. SAMMANFATTNING

Trots att utvärderingen belyser några tillkortakommanden som bör beaktas vid det fortsatta genomförandet av IDABC-programmet, är den sammantagna bedömningen i stort sett positiv, men med reservation för att en fullständig utvärdering av programmet inte kan göras på detta tidiga stadium.

Som det framgår av ovanstående beskrivning kommer kommissionen i allra högsta grad att beakta rekommendationerna från denna utvärdering.

[1] Europaparlamentets och rådets beslut 2004/387/EG av den 21 april 2004 om interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare (IDABC), EUT L 144, 30.4.2004 (se EUT L 181, 18.5.2004, s. 25, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf).

[2] C/2006/3606, se http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[3] C/2006/3606, se http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[4] KOM(2006) 173 slutlig, se http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/doc/highlights/comm_pdf_com_2006_0173_f_en_acte.pdf

[5] C/2006/3606, se http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] KOM(2005) 121 slutlig, se http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/cip/docs/com121_sv.pdf