(1)

I enlighet med artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) omfattar unionen ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränskontroll, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroll vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet.

(2)

Inrättandet av ett område med fri rörlighet för personer över de inre gränserna är en av unionens viktigaste landvinningar. Det är viktigt att unionen och de medlemsstater som har enats om att delta i ett sådant område har som gemensamt mål att detta område fungerar som det ska och att det stärks, vilket bygger på tillit och solidaritet. I detta avseende bör ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna vara ett undantag och användas endast som en sista utväg, när så är lämpligt efter samråd och samarbete mellan de berörda medlemsstaterna och kommissionen i egenskap av fördragens väktare.

(3)

I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 (kodexen om Schengengränserna) (4) fastställs regler för gränspassage för personer vid resor till och från området utan inre gränskontroll (Schengenområdet) samt mellan de medlemsstater som deltar i Schengenområdet.

(4)

Under de senaste åren har Schengenområdet ställts inför aldrig tidigare skådade utmaningar, som till sin natur inte varit begränsade till en enda medlemsstats territorium. Dessa utmaningar har tydligt visat att upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet i Schengenområdet är ett delat ansvar som kräver gemensamma, samordnade åtgärder mellan medlemsstaterna och på unionsnivå. De har också visat på luckor i de befintliga reglerna för Schengenområdets funktion vid både de yttre och de inre gränserna och belyst behovet att skapa en starkare och stabilare ram som möjliggör en effektivare hantering av de utmaningar som Schengenområdet står inför, i syfte att stärka det ömsesidiga förtroendet och solidariteten och säkerställa att personer, oavsett nationalitet, inte kontrolleras när de passerar de inre gränserna, samtidigt som medlemsstaterna ges möjlighet att effektivt bemöta de utmaningar som de ställs inför.

(5)

Gränskontroll vid de yttre gränserna är av intresse inte bara för den medlemsstat vid vars yttre gränser den utförs, utan för samtliga medlemsstater som har avskaffat inre gränskontroll och för unionen som helhet. Medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa en hög standard på förvaltningen av sina yttre gränser, inbegripet genom ökat samarbete mellan gränskontrolltjänstemän, polis, tull och andra berörda myndigheter. Unionen tillhandahåller aktivt stöd genom ekonomiskt stöd från relevanta unionsbyråer och förvaltning av den utvärderings- och övervakningsmekanism för Schengenregelverket som inrättades genom rådets förordning (EU) 2022/922 (5). De regler som gäller för de yttre gränserna behöver stärkas för att bättre kunna hantera de nya utmaningar som nyligen uppstått vid de yttre gränserna.

(6)

Den europeiska integrerade gränsförvaltningen bygger på den fyrdelade modell för tillträdeskontroll som anges i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 (6). Gränskontroll, inbegripet åtgärder för att underlätta laglig gränspassage, utgör en viktig del av den europeiska integrerade gränsförvaltningen. I syfte att förhindra och upptäcka gränsöverskridande brottslighet vid de yttre gränserna, särskilt smuggling av migranter, människohandel och terrorism, bör medlemsstaterna tillsammans med Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, inrättad genom förordning (EU) 2019/1896, genomföra den europeiska integrerade gränsförvaltningen, på grundval av den fyrdelade modellen för tillträdeskontroll.

(7)

Covid-19-pandemin har visat att hot mot folkhälsan kan kräva enhetliga regler för reserestriktioner för tredjelandsmedborgares resor till unionen. När inkonsekventa och olikartade åtgärder vidtas vid de yttre gränserna för att hantera sådana hot har detta en negativ inverkan på hela Schengenområdets funktion och minskar förutsägbarheten för resenärer från tredjeländer och de direkta personkontakterna med tredjeländer. För att förbereda Schengenområdet för framtida utmaningar i en omfattning jämförbar med covid-19-pandemin bör det inrättas en ny mekanism som skulle göra det möjligt att i rätt tid anta och upphäva samordnade åtgärder på unionsnivå. Den nya mekanismen vid de yttre gränserna bör tillämpas i händelse av ett större hot mot folkhälsan – inbegripet ett allvarligt gränsöverskridande hot mot människors hälsa – som erkänts av kommissionen på unionsnivå, utan att det påverkar tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2371 (7), med beaktande av information från behöriga nationella myndigheter.

(8)

I händelse av ett större hot mot folkhälsan bör mekanismen göra det möjligt för rådet att anta en genomförandeförordning om tillfälliga reserestriktioner, inbegripet inreserestriktioner och tillfälliga hälsorelaterade minimirestriktioner, och villkoren för att upphäva dem. Med hänsyn till att restriktioner som rör rätten att resa in på medlemsstaternas territorium är politiskt känsliga bör rådet ges genomförandebefogenheter att anta en sådan genomförandeförordning (genomförandeförordningen) på förslag av kommissionen.

(9)

Det är viktigt att notera att det i enlighet med gällande skyldigheter enligt unionsrätten och internationell rätt alltid bör vara tillåtet för unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som enligt avtal mellan unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och dessa tredjeländer, å andra sidan, åtnjuter en rätt till fri rörlighet likvärdig med unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, samt deras familjemedlemmar, att resa in i unionen. Personer som är bosatta i unionen bör också alltid ha rätt att återvända till unionen, särskilt till den medlemsstat där de är lagligen bosatta. Genom genomförandeförordningen bör tillfälliga hälsorelaterade minimirestriktioner fastställas som dessa personer kan underkastas. När det gäller tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i Irland bör medlemsstaterna på ömsesidig grund tillåta dessa personer att återvända till Irland genom att transitera genom medlemsstaternas territorium. Irland uppmanas att anpassa sin nationella politik till restriktionerna för resor till Europeiska unionen. Genomförandeförordningen bör innehålla alla komponenter som krävs för att säkerställa att reserestriktionerna är effektiva, riktade, icke-diskriminerande och står i proportion till den epidemiologiska situationens utveckling. Den bör, när så krävs på grund av karaktären på det större hotet mot folkhälsan, identifiera de kategorier av personer som utför nödvändiga resor enligt förteckningen i del B i bilaga XI och som bör få resa in trots inreserestriktionerna, samt fastställa på vilka villkor det bör vara möjligt att undantagsvis införa reserestriktioner för dessa resenärer. Dessutom, eller alternativt, bör i genomförandeförordningen fastställas eventuella geografiska områden eller tredjeländer från vilka resor bör kunna bli föremål för särskilda åtgärder, ett förfarande för periodisk översyn av situationen och av reserestriktionerna, på grundval av objektiva metoder och objektiva kriterier som är tillämpliga på det förfarandet, inbegripet särskilt den epidemiologiska situationen. I genomförandeförordningen skulle de villkor på vilka resor kan tillåtas kunna specificeras, såsom testning, karantän, självisolering eller andra lämpliga åtgärder, till exempel krav ett krav på att fylla i ett passagerarlokaliseringsformulär eller att använda andra kontaktspårningsverktyg, särskilt med beaktande av unionssystem som utvecklats för att underlätta resor under säkra förhållanden, såsom system för digitala intyg. Om så är lämpligt skulle genomförandeförordningen också kunna inrätta en mekanism som gör det möjligt att vidta ytterligare åtgärder i händelse av att den epidemiologiska situationen förvärras dramatiskt i ett eller flera geografiska områden.

(10)

För att restriktionerna för resor till unionen ska bli effektiva krävs att enhetliga regler tillämpas på tredjeländer och tredjelandsmedborgare. En tillämpning av enhetliga regler genom genomförandeförordningen bör säkerställa skyddet av folkhälsan och därmed upprätthålla funktionen hos området utan inre gränskontroller. Medlemsstaterna skulle kunna anta tillfälliga hälsorelaterade restriktioner och andra därmed sammanhängande restriktioner som är strängare än de som fastställs i genomförandeförordningen, förutsatt att sådana restriktioner inte har en negativ inverkan på hur området utan inre gränskontroller fungerar. Dessutom skulle medlemsstaterna kunna införa reserestriktioner i avsaknad av en genomförandeförordning. Genomförandeförordningen bör beakta den särskilda situationen i de utomeuropeiska länder eller territorier som avses i artikel 355.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och som förtecknas i bilaga II till det fördraget.

(11)

Transitering inom unionen för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar samt för vissa kategorier av resenärer med en nödvändig funktion eller ett nödvändigt behov bör inte underkastas tillfälliga hälsorelaterade reserestriktioner vid resor till deras slutdestination. Tillfälliga hälsorelaterade restriktioner bör tillämpas vid ankomsten till slutdestinationen.

(12)

Det är också nödvändigt att stärka reglerna och skyddsåtgärderna i unionsrätten så att medlemsstaterna kan agera snabbt för att motverka instrumentaliseringssituationer. Sådan instrumentalisering bör förstås i den mening som avses i artikel 1.4 b första meningen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1359 (8). Situationer där fientliga icke-statliga aktörer är inblandade i organiserad brottslighet, särskilt smuggling av migranter, bör inte anses som instrumentalisering av migranter när det inte föreligger något syfte att destabilisera unionen eller en medlemsstat. Dessutom bör humanitärt bistånd inte anses som instrumentalisering av migranter när det inte föreligger något syfte att destabilisera unionen eller en medlemsstat.

(13)

När det gäller Cypern fastställs i rådets förordning (EG) nr 866/2004 (9) särskilda regler som tillämpas på linjen mellan de områden i Republiken Cypern där Republiken Cyperns regering utövar den faktiska kontrollen och de områden där den inte utövar den faktiska kontrollen. Även om den linjen inte utgör en yttre gräns, anses en situation där ett tredjeland eller en fientlig icke-statlig aktör uppmuntrar eller underlättar tredjelandsmedborgares rörlighet för att passera den linjen som instrumentalisering.

(14)

I synnerhet bör det i en instrumentaliseringssituation vid behov vara möjligt för den berörda medlemsstaten att begränsa gränstrafiken till ett minimum genom att tillfälligt stänga vissa gränsövergångsställen, samtidigt som verklig och effektiv tillgång till förfaranden för internationellt skydd garanteras. Varje sådant beslut bör ta hänsyn till huruvida Europeiska rådet har erkänt att unionen eller en eller flera av dess medlemsstater befinner sig i en situation där migranter instrumentaliseras. Alla eventuella begränsningar bör dessutom ta full hänsyn till rättigheterna för unionsmedborgare, tredjelandsmedborgare som åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt ett internationellt avtal och tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta enligt nationell rätt eller unionsrätt eller som innehar visering för längre vistelse, samt deras respektive familjemedlemmar. Sådana begränsningar bör också tillämpas på ett sätt som säkerställer att skyldigheter som rör tillgång till internationellt skydd, särskilt principen om non-refoulement, respekteras.

(15)

Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån bistår medlemsstaterna med genomförandet av de operativa aspekterna av förvaltningen av de yttre gränserna, inbegripet informationsutbyte, tillhandahållande av utrustning, kapacitetsuppbyggnad och utbildning för nationella gränskontrolltjänstemän, riktad information och riskanalys, utplacering av den europeiska gräns- och kustbevakningens stående styrka samt stöd till sök- och räddningsinsatser för personer i sjönöd som inletts och genomförts i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 656/2014 (10). Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns nya mandat erbjuder avsevärda möjligheter för medlemsstaterna att erhålla stöd vid gränskontrolluppgifter, inbegripet bland annat med avseende på screening och under återvändandeinsatser.

(16)

Tekniska medel för att förhindra att gränsen passeras utan tillstånd skulle kunna omfatta modern teknik, till exempel drönare och rörelsesensorer samt mobila enheter, och, när så är lämpligt, alla typer av stationär och mobil infrastruktur. Användningen av sådana tekniska medel, särskilt teknik som kan samla in personuppgifter, måste baseras på och utövas i enlighet med tydligt fastställda bestämmelser i nationell rätt.

(17)

Befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 i EUF-fördraget bör delegeras till kommissionen med avseende på att komplettera förordning (EU) 2016/399 vad gäller tillägg i del B i bilaga XI av ytterligare kategorier av personer som utför nödvändiga resor samt med avseende på ytterligare åtgärder avseende övervakning, inbegripet utarbetande av gemensamma miniminormer för gränsövervakning. Dessa gemensamma miniminormer bör beakta typen av gränser, dvs. land-, sjö- eller luftgränser, de påverkansgrader som tilldelas varje yttre gränsavsnitt i enlighet med artikel 34 i förordning (EU) 2019/1896 och andra relevanta faktorer, såsom geografiska särdrag. Det är särskilt viktigt att kommissionen genomför lämpliga samråd under sitt förberedande arbete, inklusive på expertnivå, och att dessa samråd genomförs i enlighet med principerna i det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 om bättre lagstiftning (11). För att säkerställa lika stor delaktighet i förberedelsen av delegerade akter erhåller Europaparlamentet och rådet alla handlingar samtidigt som medlemsstaternas experter, och deras experter ges systematiskt tillträde till möten i kommissionens expertgrupper som arbetar med förberedelse av delegerade akter.

(18)

Inom ett område utan inre gränskontroll bör personer – oavsett nationalitet – kunna röra sig fritt och säkert mellan medlemsstaterna. I detta avseende bör det klargöras att förbudet mot gränskontroller vid de inre gränserna inte påverkar medlemsstaternas behörighet att utföra kontroller på sitt territorium, inbegripet i sina gränsområden, för andra ändamål än gränskontroll. Det bör särskilt klargöras att behöriga nationella myndigheter, inbegripet hälsomyndigheter eller brottsbekämpande myndigheter, i princip har fortsatt rätt att utöva offentliga befogenheter enligt nationell rätt, förutsatt att effekten av dessa befogenheter inte motsvarar in- och utresekontroller.

(19)

Även om förbudet mot gränskontroll vid de inre gränserna också omfattar kontroller med samma verkan, bör de kontroller som medlemsstaternas behöriga myndigheter utför inte anses motsvara in- och utresekontroller när de inte har gränskontroll som mål, när de grundar sig på allmän polisinformation och poliserfarenhet eller folkhälsoinformation vad avser möjliga hot mot allmän säkerhet eller allmän ordning, när de särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, minska den olagliga invandringen eller begränsa spridningen av en infektionssjukdom med epidemisk potential som identifierats av Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar, när de är konstruerade och utförda på ett sätt som tydligt skiljer sig från systematiska personkontroller vid gränserna, när de utförs vid transportnav, såsom hamnar, tåg- eller busstationer och flygplatser liksom godsterminaler eller direkt ombord på persontransporttjänster, samt när de grundar sig på en riskbedömning.

(20)

Åtgärder för att minska olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet med koppling till den, såsom människohandel, smuggling av migranter och dokumentbedrägeri och andra former av gränsöverskridande brottslighet, skulle kunna omfatta åtgärder som gör det möjligt att kontrollera personers identitet, nationalitet och uppehållsstatus, förutsatt att sådana kontroller inte är systematiska och att de utförs på grundval av en riskbedömning.

(21)

Användningen av modern teknik för att övervaka trafikflödena, särskilt på motorvägar och andra viktiga vägar som utsetts av medlemsstaterna, kan vara till hjälp när det gäller att hantera hot mot allmän ordning eller inre säkerhet. Förbudet mot gränskontroll vid de inre gränserna bör inte förstås som ett hinder för lagligt utövande av polisiära eller andra offentliga befogenheter att utföra kontroller i de inre gränsområdena. Detta inbegriper kontroller som medför användning av övervakningsteknik som i allmänhet används inom territoriet eller som bygger på en riskbedömning i syfte att skydda den inre säkerheten.

(22)

För att sådan teknik ska kunna vara verkningsfull bör det vara möjligt att tillämpa proportionella hastighetsbegränsningar vid gränsövergångsställen på vägar.

(23)

När medlemsstaternas behöriga myndigheter utövar polisiära eller andra offentliga befogenheter på deras territorium, särskilt i gränsområden, är det viktigt att utövandet av dessa befogenheter inte har oproportionerliga effekter på trafikflödet vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna, särskilt inte genom att leda till orimligt långa väntetider. I en anda av dialog och samarbete, är det viktigt att medlemsstaterna informerar grannmedlemsstaten om sina åtgärder, särskilt när åtgärden förväntas ha mer betydande effekter på den gränsöverskridande trafiken.

(24)

Förbudet mot gränskontroller vid de inre gränserna bör inte begränsa utförandet av kontroller enligt unionsrätten. De regler som föreskrivs i denna förordning påverkar därför inte de tillämpliga reglerna om kontroller av passageraruppgifter mot relevanta databaser före ankomst.

(25)

Det är nödvändigt att säkerställa att de kontroller som utförs av medlemsstaterna vid utövandet av nationella befogenheter förblir helt förenliga med ett område utan inre gränskontroll. I enlighet med rättspraxis från Europeiska unionens domstol framgår att ju fler tecken som föreligger på att de kontroller som medlemsstaterna utför vid sina gränsområden har samma verkan som gränskontroll, med beaktande av kontrollernas syfte och geografiska tillämpningsområde och eventuella skillnader jämfört med kontroller som utförs inom övriga delar av den berörda medlemsstaten, desto striktare måste preciseringarna och begränsningarna av medlemsstaternas utövande av sina polisiära befogenheter i gränsområden vara.

(26)

För att stärka Schengenområdets funktion bör medlemsstaterna kunna vidta ytterligare åtgärder för att motverka irreguljära förflyttningar mellan medlemsstaterna. När en medlemsstats nationella brottsbekämpande myndigheter, vid kontroller som utförs av de behöriga myndigheterna inom en bilateral samarbetsram, som i synnerhet skulle kunna omfatta gemensam polispatrullering, i gränsområden tredjelandsmedborgare utan rätt att stanna i den medlemsstaten, bör dessa myndigheter kunna överföra tredjelandsmedborgarna till den medlemsstat varifrån de rest in i den överförande staten under förutsättning att tredjelandsmedborgarna inte har rätt att stanna i den överförande medlemsstaten. Den medlemsstat som tredjelandsmedborgaren kommit direkt ifrån bör i sin tur vara skyldig att ta emot de omhändertagna tredjelandsmedborgarna.

(27)

Överföringsförfarandet bör inte tillämpas på tredjelandsmedborgare som innehar unionsuppehållstillstånd för varaktigt bosatta och deras familjemedlemmar i enlighet med rådets direktiv 2003/109/EG (12), tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som åtnjuter fri rörlighet i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG (13), tredjelandsmedborgare som innehar en giltig visering för längre vistelse och deras familjemedlemmar i enlighet med nationell rätt, tredjelandsmedborgare som innehar en giltig visering för kortare vistelse, tredjelandsmedborgare som har rätt till viseringsfria resor inom Schengenområdet i 90 dagar under en 180-dagarsperiod, i den mån de inte har överskridit denna period på 90 dagar, sökande enligt definitionen i artikel 3.13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 (14) och personer som beviljats internationellt skydd enligt definitionen i artikel 3.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 (15).När det gäller sökande som omhändertas inom ramen för bilateralt samarbete bör de relevanta bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 (16) tillämpas.

(28)

Det förfarande genom vilket en medlemsstat bör kunna överföra omhändertagna tredjelandsmedborgare utan rätt att stanna till en medlemsstat som personen kommit direkt ifrån bör genomföras snabbt men omfattas av skyddsåtgärder och ske med full respekt för de grundläggande rättigheterna och principen om icke-diskriminering i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), för att förhindra rasprofilering. Det bör vara möjligt för myndigheterna att utföra en kontroll av den relevanta information som är omedelbart tillgänglig för dem om de berörda personernas förflyttningar. Sådan information kan innehålla objektiva uppgifter som skulle göra det möjligt för myndigheterna att dra slutsatsen att personen nyligen har rest från en annan medlemsstat, såsom innehav av handlingar, inbegripet kvitton eller fakturor, som styrker en nyligen genomförd resa från en annan medlemsstat. Tredjelandsmedborgare som omfattas av överföringsförfarandet bör få ett motiverat skriftligt beslut. Beslutet bör vara omedelbart verkställbart, men tredjelandsmedborgaren bör ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att överklaga eller begära omprövning av beslutet om överföring. Detta rättsmedel bör inte ha suspensiv verkan.

(29)

Det överföringsförfarande som föreskrivs i denna förordning är frivilligt och påverkar inte medlemsstaternas befintliga möjlighet att besluta om återvändande för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på territoriet i enlighet med de bilaterala avtal eller arrangemang som avses i artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG (17) (återvändandedirektivet) när dessa personer upptäcks på andra ställen än i gränsområden.

(30)

När medlemsstaterna använder sig av det överföringsförfarande som föreskrivs i denna förordning bör de inrätta praktiska arrangemang inom sina bilaterala samarbetsramar, inbegripet i syfte att som regel undvika att detta överföringsförfarande används, särskilt vid de avsnitt av de inre gränserna där kontroller har återinförts tillfälligt eller förlängts.

(31)

Om en tredjelandsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om överföring förs till gränsen av en transportör kan den behöriga myndigheten, i enlighet med nationell rätt, kunna träffa överenskommelser med transportören så att tredjelandsmedborgaren utan dröjsmål överförs till den mottagande medlemsstaten.

(32)

I samband med oanmälda besök enligt artikel 4.3 i förordning (EU) 2022/922 är det viktigt att kommissionen ägnar särskild uppmärksamhet åt genomförandet av överföringsförfarandet.

(33)

Inom ett område där personer kan röra sig fritt, utan inre gränser, vilket är en av unionens viktigaste landvinningar i enlighet med artikel 3.2 i EU-fördraget, bör återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna förbli ett undantag och tillämpas endast som en sista utväg. Undantag och avvikelser från principen om den fria rörligheten för personer bör tolkas strikt. För att inte äventyra själva principen att det inte ska förekomma någon inre gränskontroll, i enlighet med vad som fastställs i artikel 3.2 i EU-fördraget och upprepas i artikel 67.2 i EUF-fördraget, bör återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna på grund av ett och samma hot ske för tydligt fastställda perioder i enlighet med denna förordning.

(34)

I undantagsfall skulle det kunna, för att hantera hot mot Schengenområdet, krävas att medlemsstaterna som en sista utväg vidtar åtgärder vid de inre gränserna. Eftersom den fria rörligheten för personer påverkas av ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna, bör alla beslut att återinföra sådan gränskontroll fattas i enlighet med gemensamt fastställda kriterier samt i vederbörlig ordning meddelas kommissionen, parlamentet och rådet eller rekommenderas av en unionsinstitution. Medlemsstaterna förblir behöriga att fastställa behovet av tillfälligt återinförande eller förlängning av gränskontroll. Enligt gällande regler föreskrivs återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna under omständigheter då ett allvarligt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet uppstår i en enda medlemsstat under en begränsad tidsperiod. Allvarliga hot mot allmän ordning eller inre säkerhet kan särskilt utgöras av terrorism och organiserad brottslighet, större hot mot folkhälsan eller storskaliga eller uppmärksammade internationella evenemang såsom idrotts-, handels- eller politikevenemang.

(35)

Dessutom skulle ett allvarligt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet också kunna vara ett resultat av plötsliga storskaliga otillåtna förflyttningar av tredjelandsmedborgare mellan medlemsstaterna när detta skapar en situation som sätter betydande press på väl förberedda behöriga myndigheters totala resurser och kapacitet och sannolikt kommer att utgöra en risk för det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll, och när de övriga åtgärder som föreskrivs i denna förordning inte är tillräckliga för att hantera dessa inflöden och förflyttningar. I detta sammanhang bör medlemsstaterna kunna förlita sig på objektiva och kvantifierade rapporter om otillåtna förflyttningar när sådana finns tillgängliga, särskilt när de regelbundet utarbetas av de relevanta unionsbyråerna i enlighet med deras respektive mandat.

(36)

Covid-19-pandemin visade på behovet av en unionsomfattande mekanism som skulle vara tillämplig på situationer där ett större hot mot folkhälsan inom Schengenområdet påverkar flera medlemsstater samtidigt och därigenom äventyrar Schengenområdets funktion. Den nya skyddsmekanismen för Schengenområdet bör möjliggöra samordnade lösningar för att skydda intressena för personer som har rätt att dra nytta av området utan gränskontroll vid de inre gränserna, genom att maximera de vidtagna åtgärdernas effektivitet samtidigt som deras negativa bieffekter minimeras.

(37)

Den nya skyddsmekanismen för Schengenområdet bör göra det möjligt för rådet att på förslag av kommissionen anta ett beslut om att tillåta tillfälligt återinförande eller förlängning av gränskontroll vid de inre gränserna om ett större hot mot folkhälsan har erkänts på unionsnivå. Med hänsyn till att beslut som reglerar medlemsstaternas möjlighet att återinföra eller förlänga gränskontroll vid de inre gränserna under särskilda omständigheter är politiskt känsliga bör rådet tilldelas genomförandebefogenheter att anta ett beslut på förslag av kommissionen. Detta beslut bör innehålla lämpliga begränsande åtgärder.

(38)

Inrättandet av den nya skyddsmekanismen för Schengenområdet bör inte påverka medlemsstaternas rätt att på förhand vidta unilaterala åtgärder i enlighet med denna förordning, när situationen så kräver. När unionsåtgärden väl har antagits bör den dock vara den enda grunden för en samordnad reaktion på det hot som identifierats.

(39)

För att säkerställa överensstämmelse med proportionalitetsprincipen bör rådets beslut antas för en begränsad tidsperiod på upp till sex månader, som kan förlängas med förbehåll för regelbunden översyn på förslag av kommissionen så länge det större hotet mot folkhälsan kvarstår. Det ursprungliga beslutet bör innehålla en bedömning av den förväntade effekten av de antagna åtgärderna, inbegripet deras negativa bieffekter, i syfte att avgöra huruvida kontroller vid de inre gränserna är motiverade eller om mindre restriktiva åtgärder skulle kunna tillämpas i stället på ett effektivt sätt. Senare beslut bör ta hänsyn till hur hotet mot folkhälsan utvecklas. Medlemsstaterna bör omedelbart meddela Europaparlamentet, kommissionen och övriga medlemsstater om återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna i enlighet med rådets beslut.

(40)

Återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna, oavsett om det grundar sig på medlemsstaternas unilaterala beslut eller på unionsbeslut, får allvarliga konsekvenser för Schengenområdets funktion och rätten till fri rörlighet. För att säkerställa att beslut om återinförande av gränskontroll fattas endast när det är nödvändigt, som en sista utväg, bör beslutet om tillfälligt återinförande eller förlängning av gränskontroll grundas på gemensamma kriterier samt strikt nödvändighet och proportionalitet.

(41)

I enlighet med rättspraxis från Europeiska unionens domstol måste ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer tolkas strikt, och ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen måste föreligga för att man ska kunna hänvisa till begreppet allmän ordning.

(42)

I första hand bör medlemsstaterna bedöma lämpligheten av tillfällig gränskontroll vid de inre gränserna med hänsyn till karaktären på det allvarliga hot som identifierats, samt lämpligheten av alternativa åtgärder för att uppnå samma mål som gränskontroll vid de inre gränserna, såsom proportionella kontroller som utförs i samband med utövandet av polisiära eller andra offentliga befogenheter eller genom någon form av polissamarbete enligt unionsrätten, inbegripet möjligheten att använda överföringsförfarandet, eller gemensamma åtgärder avseende tillfälliga reserestriktioner. I detta sammanhang bör medlemsstaterna ägna särskild uppmärksamhet åt och bedöma den sannolika effekten av gränskontroll vid de inre gränserna på rörligheten för personer inom området utan inre gränskontroll och på gränsregionernas funktion. Denna bedömning bör ingå i det meddelande som medlemsstaterna är skyldiga att översända till kommissionen, parlamentet och rådet. Om gränskontroll vid de inre gränserna på grund av förutsebara händelser förlängs utöver en inledande period på sex månader bör medlemsstaten också genomföra en riskbedömning. Den riskbedömningen bör innehålla närmare uppgifter om omfattningen och den förväntade utvecklingen av det identifierade allvarliga hotet, information om hur länge det allvarliga hotet förväntas kvarstå och vilka avsnitt av de inre gränserna som påverkas, information om samordningsåtgärder med andra medlemsstater som påverkas av sådana åtgärder och de åtgärder som den berörda medlemsstaten har vidtagit och avser att vidta för att minska det identifierade allvarliga hotet, i syfte att avskaffa gränskontroll vid de inre gränserna för att upprätthålla principen om fri rörlighet.

(43)

För att begränsa de skadliga konsekvenserna av återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna bör alla beslut om att återinföra gränskontroll vid de inre gränserna åtföljas av begränsande åtgärder. Sådana åtgärder bör inbegripa åtgärder för att säkerställa att varor, transportpersonal och sjöfolk kan transitera smidigt genom inrättandet av ”gröna körfält”. Dessutom, och för att ta hänsyn till behovet att säkerställa rörligheten för personer vars verksamhet kan vara nödvändig för att upprätthålla leveranskedjor eller tillhandahållandet av nödvändiga tjänster, skulle medlemsstaterna också kunna tillämpa de befintliga riktlinjer för gränsarbetare som anges i kommissionens meddelande av den 30 mars 2020 med titeln Riktlinjer för fri rörlighet för arbetstagare under utbrottet av covid-19. Mot denna bakgrund bör reglerna för återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna ta hänsyn till de riktlinjer och rekommendationer som antagits under hela covid-19-pandemin som ett stabilt säkerhetsnät för den inre marknaden, i syfte att säkerställa att de tillämpas av medlemsstaterna som begränsande åtgärder under tiden för återinförd gränskontroll vid de inre gränserna. Åtgärder bör särskilt fastställas för att säkerställa att den inre marknaden fungerar utan avbrott och skydda gränsregioners och ”tvillingstäders” intressen, bland annat tillstånd eller undantag för invånare i gränsregioner.

(44)

Det meddelande som medlemsstaterna ska lämna bör vara avgörande vid bedömningen av huruvida kriterierna och villkoren för ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna är uppfyllda. För att säkerställa vederbörlig övervakning av gränskontrollvid de inre gränserna som återinförts och för att förbättra kvaliteten på de uppgifter som kommissionen mottar bör kommissionen anta en genomförandeakt för att fastställa en mall för meddelandet om återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna. Medlemsstaterna bör inte vara skyldiga att tillhandahålla samtliga uppgifter i fall som motiveras av hänsyn till den allmänna säkerheten, med beaktande av sekretessen i pågående utredningar. Medlemsstaterna bör ha rätt att säkerhetsskyddsklassificera samtliga eller delar av de uppgifter som lämnas i meddelandet, utan att det påverkar tillämpningen av lämpliga och säkra kanaler.

(45)

För att säkerställa att gränskontroll vid de inre gränserna verkligen är en sista utväg som tillämpas endast så länge som det är nödvändigt, och för att göra det möjligt att bedöma om gränskontroll vid de inre gränserna är nödvändig och proportionell för att hantera förutsebara hot samt för att kommissionen ska kunna bedöma om sådana kontroller utgör en undantagsåtgärd, bör medlemsstaterna utarbeta en riskbedömning som ska lämnas till kommissionen när gränskontroll vid de inre gränserna förlängs ytterligare utöver en inledande period på sex månader som en reaktion på förutsebara hot. Medlemsstaterna måste särskilt beskriva det identifierade allvarliga hotets omfattning och utveckling, inbegripet hur länge det förväntas kvarstå, vilka avsnitt av de inre gränserna som kan påverkas och varför alternativa åtgärder inte kommer att innebära en lösning på det identifierade hotet samt beskriva sina åtgärder för samordning med de andra medlemsstater som påverkas eller sannolikt kommer att påverkas av gränskontroll vid de inre gränserna.

(46)

Kommissionen bör ha rätt att begära ytterligare information på grundval av det mottagna meddelandet, inbegripet om riskbedömningen eller om åtgärderna för samarbete och samordning med de medlemsstater som påverkas av den planerade förlängningen av gränskontroll vid de inre gränserna. Om meddelandet inte uppfyller minimikraven bör kommissionen diskutera det med den berörda medlemsstaten och begära ytterligare information eller begära att medlemsstaten i fråga kompletterar sitt ursprungliga meddelande.

(47)

Minst en gång om året bör kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet gemensamt om hur området utan inre gränskontroll fungerar (rapporten om Schengenläget). Kommissionen bör också kunna diskutera rapporten separat med Europaparlamentet och rådet. Rapporten bör innehålla en förteckning över alla de beslut om återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna som fattats under det berörda året, samt alla åtgärder som vidtagits av kommissionen i fråga om återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna. I rapporten bör särskild uppmärksamhet ägnas åt gränskontroll som har tillämpats i mer än tolv månader. Den bör också innehålla en bedömning av nödvändigheten och proportionaliteten av återinföranden och förlängningar av gränskontroll vid de inre gränserna under den period som omfattas av rapporten samt information om utvecklingen inom området utan inre gränskontroll när det gäller tredjelandsmedborgares otillåtna förflyttningar, med beaktande av tillgänglig information från relevanta unionsbyråer och dataanalys från relevanta informationssystem. Rapporten om Schengenläget bör även uppfylla de rapporteringsskyldigheter som följer av artikel 20 i utvärderings- och övervakningsmekanism för Schengenregelverket.

(48)

Rapporten om Schengenläget bör åtföljas av den rapport som ska lämnas enligt artikel 25 i förordning (EU) 2022/922.

(49)

Mekanismen för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna i brådskande situationer eller för att hantera förutsebara hot bör ge kommissionen möjlighet att organisera samråd mellan medlemsstaterna. Ett samråd bör organiseras av kommissionen om en medlemsstat som direkt påverkas begär det. Relevanta unionsbyråer bör när så är lämpligt involveras i denna process för att dela med sig av sin sakkunskap. Vid sådana samråd bör möjligheten att tillämpa alternativa åtgärder undersökas, och vid behov praktiska arrangemang för genomförandet av gränskontroll vid de inre gränserna och dess varaktighet. Om kommissionen eller en medlemsstat har avgett ett yttrande där den ger uttryck för betänkligheter rörande återinförandet av gränskontroll bör sådana samråd vara obligatoriska.

(50)

Kommissionen och medlemsstaterna bör fortfarande ha möjlighet att uttrycka eventuella farhågor när det gäller nödvändigheten och proportionaliteten av en medlemsstats beslut att återinföra gränskontroll vid de inre gränserna av brådskande skäl eller för att hantera ett förutsebart hot. Om inre gränskontroll återinförs och förlängs för förutsebara hot under kombinerade perioder som överstiger tolv månader bör kommissionen avge ett yttrande om huruvida sådan gränskontroll vid de inre gränserna är nödvändig och proportionell. Om en medlemsstat anser att det föreligger en allvarlig, exceptionell situation som motiverar ett fortsatt behov av gränskontroll vid de inre gränserna under en längre period än två år bör ytterligare skyddsåtgärder fastställas när det gäller riskbedömningen. Meddelandet från den berörda medlemsstaten bör innehålla de åtgärder den har för avsikt att vidta, om lämpligt i samarbete med andra medlemsstater, så att hotet kan hanteras, samt en redogörelse för de medel, åtgärder, villkor och tidsfrister som övervägs i syfte att så snart som möjligt upphäva gränskontrollen vid de inre gränserna för att principen om fri rörlighet ska kunna upprätthållas. Kommissionen bör i så fall avge ett nytt yttrande. Ett sådant yttrande påverkar inte de verkställighetsåtgärder, inbegripet överträdelseförfaranden, som kommissionen, i egenskap av fördragens väktare, bör kunna vidta när som helst mot en medlemsstat för att den underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten. När ett yttrande avges bör kommissionen inleda samråd med de berörda medlemsstaterna. Även om ett allvarligt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet i en medlemsstat, inom området utan inre gränskontroll, inte nödvändigtvis är tidsbegränsat är det, för att upprätthålla principen om fri rörlighet, nödvändigt att på grundval av samma allvarliga hot begränsa den maximala varaktigheten för gränskontroll vid de inre gränserna, som inte bör överstiga två år. Under exceptionella omständigheter och på vissa villkor bör medlemsstaterna kunna besluta att förlänga gränskontroll vid de inre gränserna med ytterligare två perioder på sex månader. Under alla omständigheter bör gränskontroll vid de inre gränserna som grundar sig på samma allvarliga hot inte överstiga tre år totalt.

(51)

För att möjliggöra en efterhandsanalys av beslutet om tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna bör medlemsstaterna även fortsättningsvis vara skyldiga att lämna in en rapport om återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna till Europaparlamentet, rådet och kommissionen efter att ha upphävt den gränskontrollen. Om kontrollerna tillämpas under längre tid bör en till sådan rapport lämnas in efter tolv månader och därefter återigen efter tolv månader om kontrollerna undantagsvis bibehålls. Rapporten bör särskilt beskriva den inledande och uppföljande bedömningen av behovet av gränskontroll vid de inre gränserna och om kriterierna för återinförande av gränskontrollen är uppfyllda. Kommissionen bör anta en genomförandeakt i syfte att fastställa en mall för sådana rapporter och göra mallen tillgänglig online.

(52)

Vid genomförandet av denna förordning får medlemsstaterna inte diskriminera någon på grund av kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionsnedsättning, ålder eller sexuell läggning.

(53)

De behöriga myndigheter som avses i denna förordning bör i all verksamhet som bedrivs av dem enligt denna förordning, också när de använder sina befogenheter för att utföra kontroller, fullt ut respektera dataskyddsreglerna i unionsrätten. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 (18) eller Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 (19) är tillämpliga för behöriga nationella myndigheters behandling av personuppgifter vid tillämpningen av denna förordning inom deras respektive tillämpningsområde.

(54)

Eftersom målet för denna förordning, nämligen att stärka Schengenområdets funktion, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva eftersom en ändring av de gemensamma regler som fastställts på unionsnivå är nödvändig, utan snarare kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i EU-fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(55)

I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Danmark. Eftersom denna förordning är en utveckling av Schengenregelverket ska Danmark, i enlighet med artikel 4 i det protokollet, inom sex månader efter det att rådet har beslutat om denna förordning, besluta huruvida landet ska genomföra den i sin nationella lagstiftning.

(56)

Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar i enlighet med rådets beslut 2002/192/EG (20). Irland deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Irland.

(57)

När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (21), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1 A i rådets beslut 1999/437/EG (22).

(58)

När det gäller Schweiz utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (23), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1 A i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG (24).

(59)

När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (25), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1 A i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2011/350/EU (26).

(60)

Denna förordning påverkar inte tillämpningen av direktiv 2004/38/EG.

(61)

Denna förordning är förenlig med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns särskilt i stadgan.

(62)

Förordning (EU) 2016/399 bör därför ändras i enlighet med detta.

1.

Artikel 2 ska ändras på följande sätt:

2.

I artikel 5.3 ska följande stycke läggas till:

”Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att upprätthålla säkerhet, lag och ordning om ett stort antal migranter kollektivt och med användning av våld försöker passera deras yttre gränser på ett otillåtet sätt.”

3.

I artikel 5 ska följande punkt läggas till:

(*1)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1359 av den 14 maj 2024 om hantering av kris- och force majeure-situationer på migrations- och asylområdet och om ändring av förordning (EU) 2021/1147 (EUT L, 2024/1359, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1359/oj)."

(*2)  Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.1.2004, s. 44).” "

4.

Artikel 13 ska ersättas med följande:

(*3)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624 (EUT L 295, 14.11.2019, s. 1).” "

5.

Rubriken på kapitel V ska ersättas med följande: ”Särskilda åtgärder avseende de yttre gränserna”.

6.

Följande artikel ska införas:

7.

Artikel 23 ska ersättas med följande:

8.

Följande artikel ska införas:

(*4)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (EUT L, 2024/1348, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1348/oj)."

(*5)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU (EUT L, 2024/1347, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1347/oj).” "

9.

I artikel 24 ska första stycket ersättas med följande:

”Medlemsstaterna ska undanröja alla hinder för ett smidigt trafikflöde vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna, särskilt alla hastighetsbegränsningar som inte grundas uteslutande på trafiksäkerhetshänsyn eller krävs för användning av sådan teknik som avses i artikel 23 a.”

10.

Artikel 25 ska ersättas med följande:

11.

Följande artikel ska införas:

12.

Artikel 26 ska ersättas med följande:

13.

Artikel 27 ska ersättas med följande:

14.

Följande artikel ska införas:

15.

Artikel 28 ska ersättas med följande:

16.

Artikel 33 ska ersättas med följande:

17.

Artikel 36 ska ersättas med följande:

18.

Följande artikel ska införas:

19.

I artikel 39.1 ska följande led läggas till:

20.

Följande artikel ska införas:

21.

Texten i bilagan till den här förordningen ska läggas till som bilagorna XI och XII till förordning (EU) 2016/399.