(1)

I enlighet med artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. I artiklarna 1, 4 och 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) föreskrivs att människans värdighet är okränkbar och ska respekteras och skyddas, att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och att var och en har rätt till frihet och säkerhet. I artiklarna 7 och 24 i stadgan stadfästs rätten till familjeliv och barnets rättigheter. I artikel 21 i stadgan föreskrivs att ingen får diskrimineras. I artiklarna 47 och 48 i stadgan erkänns rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt presumtionen för oskuld och rätten till försvar. I artikel 52 i stadgan föreskrivs att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter samt principerna om nödvändighet och proportionalitet.

(2)

Medlemsstaterna är redan rättsligt bundna av Europarådets befintliga instrument om mänskliga rättigheter och förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling, i synnerhet den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, protokollen till den konventionen, rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och 1987 års europeiska konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Alla medlemsstater är dessutom parter i Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

(3)

Ett antal icke rättsligt bindande instrument som mer specifikt behandlar rättigheterna för frihetsberövade personer måste också beaktas, särskilt följande: på FN-nivå finns FN:s minimiregler för behandling av fångar (Nelson Mandela-reglerna), FN:s minimiregler för icke frihetsberövande åtgärder (Tokyoreglerna), på Europarådets nivå finns rekommendation Rec(2006)2-Rev avseende de europeiska fängelsereglerna, rekommendation Rec(2006)13 om användning av häktning, villkoren för häktning och införande av garantier mot missbruk, rekommendation CM/Rec(2017)3 om de europeiska bestämmelserna om gemensamma sanktioner och åtgärder, rekommendation CM/Rec(2014)4 om elektronisk övervakning, rekommendation CM/Rec(2010)1 om Europarådets bestämmelser om skyddstillsyn samt Europarådets vitbok om överfulla fängelser.

(4)

Dessutom finns det andra instrument som är inriktade på särskilda grupper av frihetsberövade personer, särskilt följande: på FN-nivå finns FN:s regler för skydd av frihetsberövade ungdomar och FN:s regler för behandlingen av kvinnliga fångar och ickefrihetsberövande åtgärder för kvinnliga förbrytare (Bangkokreglerna) samt FN:s konvention om barnets rättigheter, på Europarådets nivå finns rekommendation CM/Rec(2008)11 om de europeiska bestämmelserna för ungdomsbrottslingar som är föremål för påföljder eller åtgärder, rekommendation CM/Rec(2018)5 om barn med fängslade föräldrar, och rekommendation CM/Rec(2012)12 om utländska fångar, och på internationell icke-statlig nivå finns principerna för tillämpning av internationell människorättslagstiftning när det gäller sexuell läggning och könsidentitet (Yogyakartaprinciperna), som utarbetats av Internationella juristkommissionen och International Service for Human Rights.

(5)

Europeiska unionens domstol har i domarna i målen Aranyosi och Căldăraru och efterföljande domar (1) erkänt vikten av förhållandena vid frihetsberövande inom ramen för det ömsesidiga erkännandet och tillämpningen av rådets rambeslut 2002/584/RIF (2) om en europeisk arresteringsorder. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har också uttalat sig om hur undermåliga förhållanden under frihetsberövandet påverkar tillämpningen av den europeiska arresteringsordern (3).

(6)

I rådets slutsatser från december 2018 om främjande av ömsesidigt erkännande genom förstärkning av ömsesidigt förtroende uppmuntrades medlemsstaterna att använda alternativa åtgärder till frihetsberövande för att minska populationen i häkten och fängelser, och därigenom främja målet om social återanpassning och även ta itu med det faktum att ömsesidigt förtroende ofta hämmas av undermåliga förhållanden under frihetsberövandet och av problemet med överfulla fängelser (4).

(7)

I rådets slutsatser från december 2019 om alternativa åtgärder till frihetsberövande åtog sig medlemsstaterna att vidta flera åtgärder på området frihetsberövande på nationell nivå, till exempel att anta alternativa åtgärder till frihetsberövande (5).

(8)

I rådets slutsatser från juni 2019 om förebyggande och bekämpning av radikalisering i fängelser och om hantering av terrorbrottslingar och våldsamma extremistbrottslingar efter frigivning åtog sig medlemsstaterna att snarast vidta effektiva åtgärder på detta område (6).

(9)

Europaparlamentet har under flera år uppmanat kommissionen att vidta åtgärder för att hantera frågan om materiella fängelseförhållanden och säkerställa att frihetsberövande före rättegång förblir en undantagsåtgärd som ska användas i enlighet med oskuldspresumtionen. Denna begäran upprepades i Europaparlamentets betänkande om den europeiska arresteringsordern (7).

(10)

På kommissionens begäran och med finansiering från kommissionen har byrån för grundläggande rättigheter utvecklat en databas om förhållanden vid frihetsberövande, som lanserades i december 2019 och som är tillgänglig för allmänheten (8). Byråns databas över frihetsberövanden sammanställer information om förhållandena under frihetsberövande i alla medlemsstater. Med utgångspunkt i standarder, rättspraxis och övervakningsrapporter på nationell nivå, unionsnivå och internationell nivå informerar databasen om utvalda centrala aspekter av förhållandena under frihetsberövande, däribland cellutrymme, sanitära förhållanden, tillgång till hälso- och sjukvård och skydd mot våld.

(11)

Tillgänglig statistik om den europeiska arresteringsordern visar att medlemsstater sedan 2016 i nästan 300 fall har vägrat eller skjutit upp verkställigheten av en order av skäl som rör en verklig risk för kränkning av de grundläggande rättigheterna, bland annat på grund av otillräckliga materiella förhållanden vid frihetsberövande (9).

(12)

Nationella rättsliga myndigheter har begärt mer konkret vägledning om hur sådana fall ska hanteras. De problem som identifierats av rättstillämpare som utmaningar för det straffrättsliga samarbetet gäller bristen på harmonisering, spridning och brist på tydlighet när det gäller normer för frihetsberövande i hela unionen (10).

(13)

Hälften av de medlemsstater som lämnade statistik till kommissionen om sina interneringspopulationer angav att de har problem med överbeläggning i sina anläggningar för frihetsberövande med en beläggningsgrad på mer än 100 procent. Den överdrivna eller onödiga användningen av och längden på frihetsberövande före rättegång bidrar också till fenomenet med överbeläggning i anläggningar för frihetsberövande, vilket allvarligt undergräver förbättringen av förhållanden under frihetsberövande.

(14)

Det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller viktiga aspekter av frihetsberövande före rättegång, t.ex. användning av frihetsberövande som en sista utväg och omprövning av beslut om frihetsberövande före rättegång (11). Den maximala tidsfristen för frihetsberövande före rättegång varierar också från en medlemsstat till en annan, från mindre än 1 år till mer än 5 år (12). Under 2020 varierade den genomsnittliga längden på frihetsberövande före rättegång i de olika medlemsstaterna från 2 månader till 13 månader (13). Antalet intagna som frihetsberövas före rättegång som andel av den totala fängelsepopulationen varierar också avsevärt från en medlemsstat till en annan, från mindre än 10 % till mer än 40 % (14). Sådana stora skillnader förefaller omotiverade i ett gemensamt EU-område med frihet, säkerhet och rättvisa.

(15)

I de senaste rapporterna från Europarådets kommitté till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhålls att vissa allvarliga problem kvarstår i vissa medlemsstater, såsom misshandel, olämpliga anläggningar för frihetsberövande samt brist på meningsfulla aktiviteter och lämplig hälso- och sjukvård.

(16)

Dessutom fortsätter Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att döma medlemsstater för överträdelser av artikel 3 eller 5 i Europakonventionen i samband med frihetsberövande.

(17)

Det stora antal rekommendationer som utarbetats av internationella organisationer på området frihetsberövande i brottmål innebär att dessa inte alltid är lättillgängliga för enskilda domare och åklagare i medlemsstaterna som måste bedöma förhållandena under frihetsberövanden innan de fattar sina beslut, antingen inom ramen för en europeisk arresteringsorder eller på nationell nivå.

(18)

I unionen, och i synnerhet inom området med frihet, säkerhet och rättvisa, krävs det unionsspecifika miniminormer som är tillämpliga på alla medlemsstaters system för frihetsberövande för att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och underlätta ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden.

(19)

För att stärka medlemsstaternas förtroende för varandras straffrättsliga system och på så sätt stärka ömsesidigt erkännande av avgöranden i straffrättsliga frågor har i synnerhet sex åtgärder för processuella rättigheter i straffrättsliga förfaranden redan antagits: Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU (15), 2012/13/EU (16), 2013/48/EU (17), (EU) 2016/343 (18), (EU) 2016/800 (19) och (EU) 2016/1919 (20), samt kommissionens rekommendation av den 27 november 2013 om processuella garantier för sårbara misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden (21). Dessa åtgärder syftar till att säkerställa att misstänkta och tilltalade personers processuella rättigheter i straffrättsliga förfaranden respekteras, även när de är frihetsberövade före rättegång. I detta syfte innehåller dessa direktiv särskilda rättssäkerhetsgarantier för frihetsberövade misstänkta och tilltalade. Direktiv (EU) 2016/800 innehåller särskilda bestämmelser om villkoren för frihetsberövande före rättegång för barn. Dessa bestämmelser syftar till att skydda barnens välbefinnande när de är föremål för en sådan tvångsåtgärd. Det är nödvändigt att komplettera de normer för processuella rättigheter som fastställs i dessa direktiv och i rekommendationen från 2013 samt, när det gäller direktiv (EU) 2016/800, relevanta normer för materiella förhållanden för barn som är frihetsberövade före rättegång.

(20)

Kommissionen strävar efter att konsolidera och bygga vidare på de miniminormer som fastställts inom ramen för Europarådet och i rättspraxis från domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I detta syfte är det nödvändigt att tillhandahålla en översikt över utvalda miniminormer för processuella rättigheter för misstänkta och tilltalade som är frihetsberövade före rättegång och materiella förhållanden under frihetsberövande inom centrala prioriterade områden för straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna.

(21)

När det gäller processuella rättigheter för misstänkta och tilltalade som är frihetsberövande före rättegång bör vägledningen i denna rekommendation omfatta viktiga normer för användning av frihetsberövande före rättegång som en sista utväg och de alternativ som finns till frihetsberövande, grunder för frihetsberövande före rättegång, krav på beslut av rättsliga myndigheter, regelbunden omprövning av frihetsberövande före rättegång, hörande av misstänkta eller tilltalade personer för beslut om frihetsberövande, effektiva rättsmedel och rätt att överklaga, längden på frihetsberövande före rättegång och erkännande av tid som tillbringats som frihetsberövad före rättegång i form av tidsavdrag från den slutliga domen.

(22)

När det gäller materiella förhållanden vid frihetsberövande bör vägledning ges om viktiga normer på områdena inkvartering, placering av intagna, hygien och sanitet, näring, system för frihetsberövande vad gäller motion och aktiviteter utanför cellerna, arbete och utbildning, hälso- och sjukvård, förebyggande av våld och misshandel, kontakt med omvärlden, tillgång till rättsligt bistånd, förfaranden för framställningar och klagomål samt inspektioner och övervakning. Vidare bör vägledning ges för att skydda rättigheterna för personer för vilka frihetsberövande innebär en särskilt utsatt situation, såsom kvinnor, barn, personer med funktionsnedsättning eller allvarliga hälsotillstånd, hbtqi-personer och utländska medborgare, samt för att förebygga radikalisering i fängelser.

(23)

Frihetsberövande före rättegång bör alltid användas som en sista utväg på grundval av en bedömning från fall till fall. Så många mindre restriktiva åtgärder som möjligt bör göras tillgängliga som alternativ till frihetsberövande (alternativa åtgärder) och tillämpas där så är möjligt. Medlemsstaterna bör också säkerställa att beslut om frihetsberövande före rättegång inte är diskriminerande och inte automatiskt fattas för misstänkta och tilltalade personer på grundval av vissa egenskaper, såsom utländsk nationalitet.

(24)

Lämpliga materiella förhållanden vid frihetsberövande är grundläggande för att skydda frihetsberövade personers rättigheter och värdighet och för att förhindra brott mot förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling (misshandel).

(25)

För att säkerställa lämpliga normer för frihetsberövande bör medlemsstaterna förse varje intagen med ett minsta personligt levnadsutrymme i enlighet med rekommendationerna från Europeiska kommittén till förhindrande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och i enlighet med rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

(26)

Personer som är frihetsberövade löper särskild risk för våld, misshandel och social isolering. För att garantera deras säkerhet och stödja deras sociala återanpassning bör placeringen och separationen av intagna ta hänsyn till skillnader vad gäller system för frihetsberövande samt behovet av att skydda intagna i särskilt utsatta situationer mot övergrepp.

(27)

System för frihetsberövande bör inte i onödan begränsa intagnas rörelsefrihet inom anläggningen för frihetsberövande och deras tillgång till motion, utomhusutrymmen och meningsfulla aktiviteter och social interaktion; detta så att de ska kunna upprätthålla sin fysiska och psykiska hälsa och att deras sociala återintegrering ska kunna främjas.

(28)

Offer för brott som begås under frihetsberövandet har ofta begränsad tillgång till rättslig prövning trots staternas skyldighet att tillhandahålla effektiva rättsmedel i fall där deras rättigheter har kränkts. I linje med målen för EU:s strategi för brottsoffers rättigheter (2020–2025) rekommenderas medlemsstaterna att säkerställa effektiva rättsmedel vid kränkningar av intagnas rättigheter samt skydds- och stödåtgärder. Rättsligt bistånd och mekanismer för att lämna in framställningar och klagomål bör vara lättillgängliga, konfidentiella och effektiva.

(29)

Medlemsstaterna bör ta hänsyn till de särskilda behoven hos särskilda grupper av intagna, däribland kvinnor, barn, äldre, personer med funktionsnedsättning eller allvarliga hälsotillstånd, hbtqi-personer, personer med minoritetsbakgrund vad gäller ras eller etniskt ursprung och utländska medborgare, vid alla beslut som rör frihetsberövande av personer ur dessa grupper. I synnerhet när barn frihetsberövas måste barnets bästa alltid komma i främsta rummet.

(30)

När det gäller terrorbrottslingar och våldsamma extremistbrottslingar bör medlemsstaterna vidta effektiva åtgärder för att förhindra radikalisering i fängelser och genomföra strategier för rehabilitering och återanpassning med tanke på den risk som terrorbrottslingar och våldsamma extremistbrottslingar eller brottslingar som radikaliserats i fängelset utgör och det faktum att ett antal av dessa brottslingar kommer att friges inom en kort tidsperiod.

(31)

Endast en översikt över utvalda normer ges i denna rekommendation och den bör beaktas mot bakgrund av, och utan att den påverkar tillämpningen av, den mer detaljerade vägledningen i Europarådets normer och rättspraxis från domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Den påverkar inte befintlig unionslagstiftning eller dess framtida utveckling. Den påverkar inte heller den tolkning av unionens lagstiftning som EU-domstolen kan komma att göra.

(32)

Denna rekommendation bör också underlätta verkställigheten av europeiska arresteringsorder enligt rambeslut 2002/584/RIF samt erkännande av domar och verkställighet av påföljder enligt rådets rambeslut 2008/909/RIF (22) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder.

(33)

Rekommendationen är fullt förenlig med och främjar de grundläggande rättigheter som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den syftar särskilt till att främja respekten för människans värdighet, rätten till frihet, rätten till familjeliv, barnets rättigheter, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt oskuldspresumtionen och rätten till försvar.

(34)

Hänvisningar i denna rekommendation till lämpliga åtgärder för att säkerställa faktisk tillgång till rättslig prövning för personer med funktionsnedsättning bör förstås mot bakgrund av rättigheterna och skyldigheterna enligt Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, i vilken Europeiska unionen och alla dess medlemsstater är parter. Dessutom bör det säkerställas att om personer med funktionsnedsättning frihetsberövas under straffrättsliga förfaranden har de, på samma villkor som andra, rätt till garantier i enlighet med internationell människorättslagstiftning och ska behandlas i enlighet med målen och principerna i Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, bland annat genom att man tillhandahåller skälig anpassning för särskilda behov och säkerställer tillgänglighet.