(1)

Kommissionen antog den 27 juli 2016 en rekommendation avseende rättsstatsprincipen i Polen (1), där den redogör för farhågorna gällande författningsdomstolens situation och rekommenderar sätt att åtgärda dem.

(2)

Kommissionens rekommendation antogs som ett led i ramen för rättsstatsprincipen (2). I ramen för rättsstatsprincipen redogörs för hur kommissionen kommer att agera i det fall tydliga tecken på ett hot mot rättsstatsprincipen skulle uppstå i en av unionens medlemsstater och vidare ges en beskrivning av vilka principer en rättsstat vilar på. Genom ramen för rättsstatsprincipen lämnas vägledning för en dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten för att förhindra att ett systemhot uppstår mot rättsstatsprincipen som skulle kunna utvecklas till en ”klar risk för allvarligt åsidosättande”, vilket kan leda till att ett förfarande på grundval av artikel 7 i EU-fördraget inleds. När tydliga tecken på systemhot mot rättsstatsprincipen finns i en medlemsstat kan kommissionen inleda en dialog med den aktuella medlemsstaten som ett led i ramen för rättsatsprincipen.

(3)

Europeiska unionen bygger på en uppsättning gemensamma värden som fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (nedan kallat EU-fördraget), och som innefattar respekten för rättsstaten. Kommissionen ansvarar, utöver sin uppgift att säkerställa efterlevnaden av EU-rätten, också tillsammans med Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna som garant för unionens gemensamma värden.

(4)

EU-domstolens och Europadomstolens rättspraxis, samt dokument från Europarådet, som bl.a. bygger på sakkunskap från Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen), ger en icke-uttömmande förteckning över dessa principer och definierar därmed rättsstatsprincipens centrala betydelse som ett gemensamt värde i unionen i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget. Bland dessa grundsatser återfinns lagenlighet, som förutsätter att lagar stiftas i en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk process, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning, med bl.a. respekt för grundläggande rättigheter, samt likhet inför lagen (3). Förutom att upprätthålla dessa principer och värden är statliga institutioner även förpliktade till lojalt samarbete.

(5)

I sin rekommendation av den 27 juli 2016 förklarade kommissionen omständigheterna för sitt beslut av den 13 januari 2016 att undersöka situationen med stöd av ramen för rättsstatsprincipen och för det yttrande den antog den 1 juni 2016 om rättsstatsprincipen i Polen. I rekommendationen förklarades även att åsiktsutbytet mellan kommissionen och den polska regeringen inte hade lett till någon lösning i fråga om de farhågor som kommissionen pekat på.

(6)

I sin rekommendation fann kommissionen att ett systemhot förelåg mot rättsstatsprincipen i Polen och rekommenderade de polska myndigheterna att vidta lämpliga åtgärder för att brådskande komma till rätta med detta hot.

(7)

Kommissionen rekommenderade särskilt de polska myndigheterna att a) till fullo genomföra författningsdomstolens utslag av den 3 och den 9 december 2015, enligt vilka de tre domare som lagenligt utnämndes i oktober 2015 under sejmens 7:e mandatperiod ska kunna tillträda sina domarämbeten i författningsdomstolen, och att de tre domare som utan giltig rättslig grund utnämndes under sejmens 8:e mandatperiod inte ska tillträda som domare, b) offentliggöra och till fullo genomföra författningsdomstolens utslag av den 9 mars 2016 och se till att offentliggörandet av framtida utslag sker automatiskt och inte är avhängigt beslut av den verkställande eller lagstiftande makten, c) se till att eventuella reformer av lagen om författningsdomstolen respekterar utslagen från författningsdomstolen, däribland utslagen av den 3 och den 9 december 2015 och utslaget av den 9 mars 2016, och till fullo tar Venedigkommissionens yttrande i beaktande, och säkerställa att författningsdomstolens verkningsfullhet som garant för konstitutionen inte undergrävs av krav, d) säkerställa att författningsdomstolen kan pröva författningsenligheten hos den nya lagen av den 22 juli 2016 om författningsdomstolen innan den träder i kraft och offentliggöra och till fullo genomföra domstolens utslag i detta avseende, e) avstå från åtgärder och offentliga uttalanden som kan undergräva författningsdomstolens legitimitet och verkningsfullhet.

(8)

Kommissionen uppmanade den polska regeringen att lösa de problem som fastställts i rekommendationen inom tre månader och att meddela kommissionen om de mått och steg som vidtagits i detta avseende. Kommissionen framförde att den stod redo att fortsätta en konstruktiv dialog med den polska regeringen.

(9)

Den 30 juli 2016 undertecknade Polens president lagen av den 22 juli 2016 som offentliggjordes i Polens författningssamling den 1 augusti 2016.

(10)

Den 11 augusti 2016 meddelade författningsdomstolen ett utslag om lagen av den 22 juli 2016 (4). I utslaget fastslås att ett antal bestämmelser i lagen, av vilka samtliga även kommissionen utpekat som problematiska i sin rekommendation, är författningsstridiga. Skälen till författningsstridigheten var särskilt principerna om maktdelning (5), om domstolars oberoende av andra delar av statsmakten (5), om domares oberoende (6) samt principen om offentliga institutioners integritet och verkningsfullhet (7). Den polska regeringen har dock inte erkänt giltigheten av detta utslag och inte offentliggjort det i Polens författningssamling.

(11)

Den 16 augusti 2016 offentliggjorde den polska regeringen 21 utslag från domstolen som meddelats under perioden 6 april 2016–19 juli 2016. Offentliggörandet av dessa utslag förefaller ha grundats på artikel 89 i lagen av den 22 juli 2016, enligt vilken ”Utslag som domstolen före den 20 juli 2016 har meddelat i strid med lagen av den 25 juni 2015 om författningsdomstolen ska offentliggöras inom 30 dagar från ikraftträdandet av denna lag, med undantag för utslag som rör normativa rättsakter som har upphört att gälla.” Denna bestämmelse ingick bland dem som författningsdomstolen förklarade som författningsstridiga i sitt utslag av den 11 augusti 2016. Dessutom har regeringen varken offentliggjort utslagen av den 9 mars 2016 och den 11 augusti 2016 eller de 16 utslag som meddelats efter den 11 augusti 2016.

(12)

Den 18 augusti 2016 meddelade den polska åklagarmyndigheten att den hade inlett en brottsutredning mot författningsdomstolens president för att denne inte låtit de i december 2015 av den nyvalda kammaren utnämnda tre domarna tillträda sina domarämbeten.

(13)

Den 14 september 2016 antog Europaparlamentet en resolution om situationen i Polen (8) och uppmanade bl.a. den polska regeringen att samarbeta med kommissionen såsom det förutsätts i den fördragsfästa principen om lojalt samarbete, och uppmanade den att använda de tre månader som den fått på sig av kommissionen att få med alla partier som finns företrädda i den polska sejmen i arbetet med att finna en kompromisslösning på den aktuella konstitutionella krisen, med full aktning för Venedigkommissionens yttrande och kommissionens rekommendation.

(14)

Den 30 september 2016 lade en grupp ledamöter i sejmen fram ett nytt lagförslag om domares ställning i författningsdomstolen. Förslaget innehåller bestämmelser om domarnas rättigheter och skyldigheter, förfarandet för utnämning av domare i domstolen, deras ämbetstid och när denna löper ut och frågor rörande immunitet, personlig integritet och personligt ansvar samt disciplinära åtgärder.

(15)

Den 14 oktober 2016 antog Venedigkommissionen sitt yttrande om lagen av den 22 juli 2016 (9). I yttrandet konstaterades att lagen innehåller vissa förbättringar jämfört med lagen av den 22 december 2015 som hade varit föremål för Venedigkommissionens yttrande från mars 2016. Venedigkommissionen ansåg emellertid att förbättringarna är alltför begränsade, eftersom andra bestämmelser i lagen i den form den antagits avsevärt skulle försena och hindra domstolens arbete, och eventuellt göra det verkningslöst, samt undergräva dess oberoende genom att alltför stor lagstiftningsmässig och verkställande kontroll skulle införas över dess verksamhet. Bland dessa andra bestämmelser återfinns exempelvis sådana om uppskjutande av mål i upp till sex månader på begäran av fyra domare, om att riksåklagaren kan blockera en förhandling genom att inte närvara, eller om att vilandeförklara alla institutionella mål i sex månader, följt av en omregistrering. I yttrandet kritiserades också systemet med att för Polens president föreslå kandidater till ämbetet som författningsdomstolens president, vilket skulle kunna leda till en situation där en utnämnd kandidat inte har stöd av ett betydande antal av domarna. Dessutom har premiärministerns kansli utan konstitutionell eller rättslig grund avsett att kontrollera giltigheten av domstolens utslag genom att vägra att offentliggöra dem. I yttrandet betonades också att problemet med utnämningen av domare inte har lösts såsom rekommenderades och att genomförandet av den bestämmelse i lagen av den 22 juli 2016 enligt vilken författningsdomstolens president ska tilldela mål till de domare som utnämndes i december strider mot författningsdomstolens utslag, som är allmänt bindande och därmed bindande för alla statliga myndigheter, däribland författningsdomstolen och dess president. Slutsatsen i yttrandet var att det polska parlamentet genom att anta lagen har påtagit sig befogenheter i fråga om författningsgranskning som inte tillkommer det när det agerar i egenskap av ordinarie lagstiftare. I yttrandet ansågs att det polska parlamentet och regeringen fortsatte att göra anspråk på författningsdomstolens ställning som slutlig instans i författningsfrågor och gav sig själva denna befogenhet: de skapade nya hinder som motverkade domstolens funktionsduglighet och agerade för att ytterligare undergräva dess oberoende. Genom att förlänga den konstitutionella krisen lade de enligt yttrandet hinder i vägen för författningsdomstolen, som inte kan spela sin författningsenliga roll som väktare av demokratin, rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna. Den polska regeringen beslutade att inte delta i Venedigkommissionens möte den 14 oktober 2016, eftersom den ansåg att Venedigkommissionens yttrande var ensidigt och inte tog hänsyn till regeringens ståndpunkt.

(16)

Den 26 oktober 2016 lade en grupp ledamöter i sejmen fram ett nytt lagstiftningsförslag angående organisationen av och förfarandena inför författningsdomstolen. Förslaget innehåller detaljerade bestämmelser om organisationen av och förfarandena inför författningsdomstolen, däribland nya regler om val av domstolens president och vice president. Förslaget kompletterar det lagstiftningsförslag om domares ställning i författningsdomstolen, som lades fram för sejmen den 30 september 2016 (se ovan); båda lagstiftningsförslagen är nära förbundna med varandra och är avsedda att ersätta lagen av den 22 juli 2016.

(17)

Den 27 oktober 2016 besvarade den polska regeringen – inom den tremånadersfrist som anges i rekommendationen – kommissionens rekommendation. I svaret avvisas på alla punkter den ståndpunkt som kommer till uttryck i rekommendationen och några nya åtgärder anges inte för att bemöta de farhågor i fråga om rättsstatsprincipen som kommissionen pekar på.

(18)

Den 31 oktober 2016 antog FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna sina avslutande iakttagelser avseende den sjunde periodiska rapporten om Polen. Den uttryckte sin oro över lagstiftningsreformernas negativa verkningar, bl.a. ändringarna av lagen om författningsdomstolen från november och december 2015 och juli 2016 samt åsidosättandet av författningsdomstolens utslag, författningsdomstolens funktion och oberoende och konventionens genomförande. Kommittén uttryckte också sin oro över premiärministerns vägran att offentliggöra författningsdomstolens utslag från mars och augusti 2016 och regeringens bemödanden att ändra domstolens sammansättning på sätt som domstolen har ansett strida mot författningen, och över de rättsliga förfaranden som inletts mot författningsdomstolens president för påstått maktmissbruk. Kommittén drog slutsatsen att Polen bör säkerställa respekten för och skyddet av författningsdomstolens och dess domares integritet och oberoende och säkerställa genomförandet av alla dess utslag. Kommittén anmodade Polen att omedelbart offentliggöra alla författningsdomstolens utslag, att avstå från att införa åtgärder som lägger hinder i vägen för domstolens funktionsduglighet och att säkerställa dels ett öppet och opartiskt förfarande vid utnämningen av domstolens ledamöter och dels deras oavsättlighet, vilket uppfyller alla krav på laglighet enligt nationell och internationell rätt.

(19)

Den 7 november 2016 meddelade författningsdomstolen ett utslag om författningsenligheten hos bestämmelserna i lagen av den 22 juli 2016 om val av författningsdomstolens president och vice president (10). Noteras bör att då tre av domstolens domare vägrade att delta i prövningen (11) och mot bakgrund av att de tre domare som lagenligt utnämndes i oktober 2015 under sejmens 7:e mandatperiod inte hade tillträtt sina domarämbeten i domstolen, var författningsdomstolen tvingad att ändra sin sammansättning från plenum till en sammansättning med fem domare. Författningsdomstolen har sedan den 11 augusti 2016 inte kunnat meddela utslag i plenum. Den 10 november 2016 fick prövningen av ett mål i plenum ajourneras eftersom beslutförhet i plenum inte kunde uppnås. Den 30 november och 8 december 2016 misslyckades dessutom domstolens generalförsamling med att anta en resolution om förslag till kandidater till ämbetet som president för författningsdomstolen eftersom den domförhet som föreskrivs i lag inte kunde uppnås.

(20)

Den 1 december 2016 antog senaten lagen av den 30 november 2016 om domares rättsliga ställning i författningsdomstolen (nedan kallad lagen om domares ställning).

(21)

Den 2 december 2016 antog senaten lagen av den 30 november 2016 om organisation och förfaranden inför författningsdomstolen (nedan kallad lagen om organsation och förfaranden).

(22)

Den 14 december 2016 höll Europaparlamentet en debatt om rättsstatsläget i Polen. Under debatten uppmanade kommissionen enträget de polska myndigheterna att inte sätta de nya lagarna i kraft innan författningsdomstolen hade haft möjlighet att granska deras förenlighet med författningen.

(23)

Den 15 december 2016 antog senaten lagen av den 13 december 2016 om tillämpning av lagen om organisation och förfaranden och lagen om domares ställning (nedan kallad genomförandelagen).

(24)

Den 19 december 2016 undertecknade Polens president de tre ovan nämnda lagarna som därefter offentliggjordes i Polens författningssamling. Samma dag utnämnde Polens president domaren Julia Przyłębska – en domare utnämnd av den nya sejmen – till tillförordnad president i författningsdomstolen.

(25)

Den 20 december 2016 lät Julia Przyłębska de tre domare som utan giltig rättslig grund utnämnts under sejmens 8:e mandatperiod att tillträda sina domarämbeten i domstolen och sammankallade ett möte i generalförsamlingen samma dag. Eftersom kallelsen kom med så kort varsel begärde en domare som var förhindrad att delta att sammanträdet skulle skjutas upp till nästkommande dag. Julia Przyłębska avslog denna begäran och sju andra domare deltog heller inte i sammanträdet. Endast sex domare, däribland de tre rättsstridigt utnämnda domarna, deltog i detta sammanträde och valde två kandidater, Julia Przyłębska och Mariusz Muszyński, som föreslogs som kandidater för Polens president.

(26)

Den 21 december 2016 utnämnde Polens president domaren Julia Przyłębska till tillförordnad president i författningsdomstolen.