2.6.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 143/17

(1)

Den 26 april 2010 granskade rådet Polens uppdaterade konvergensprogram för perioden 2009–2012.

(2)

Med en uppskattad real BNP-tillväxt på 1,7 % var Polen det enda EU-land med positiv tillväxt under 2009. Detta resultat återspeglar flera gynnsamma faktorer, bland annat sunda grundförutsättningar vid krisens början, en välkapitaliserad och sund finanssektor, en relativt liten öppenhet i ekonomin, en omfattande nedskrivning av den polska valutan i ett tidigt stadium av krisen samt en i rätt tid anpassad finans- och penningpolitik.

Även om vissa av de faktorer som gynnade tillväxten är av tillfällig art – marginalerna för en expansiv finanspolitik har till stor del försvunnit och växelkursen ökar nu – så har de ekonomiska utsikterna i Polen förbättrats avsevärt under de senaste månaderna. De största utmaningarna under de kommande åren kommer att vara att återställa hållbarheten i de offentliga finanserna och säkra en stadig upphämtningsprocess utan att den finanspolitiska och makroekonomiska stabiliteten äventyras. Polen utnyttjade inte de ekonomiskt goda tiderna (2006–2008) för att konsolidera sina offentliga finanser, och det strukturella offentliga underskottet (dvs. konjunkturrensat och exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder beräknat enligt den allmänt vedertagna metoden på grundval av uppgifter i det uppdaterade programmet) uppskattas ha uppnått 7 % av BNP 2009. På grundval av de polska myndigheternas anmälan från april 2009, inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott, av ett offentligt underskott 2008 på 3,9 % av BNP fastställde rådet den 7 juli 2009 att det föreligger ett alltför stort underskott och rekommenderade en korrigering av detta senast 2012.

(3)

Även om mycket av den konstaterade reala BNP-nedgången är konjunkturbetingad i en krissituation, har även den potentiella produktionen påverkats negativt. Krisen kan dessutom påverka den potentiella tillväxten på medellång sikt genom lägre investeringar, begränsningar av möjligheten att få krediter och ökande strukturell arbetslöshet, även om följderna bör bli mindre allvarliga i Polen på grund av mindre omfattande kapitalförstöring och landets flexibla arbetsmarknad. Vidare kommer den ekonomiska krisen att få konsekvenser som förvärrar åldrandets negativa effekter på den potentiella produktionen och de offentliga finansernas hållbarhet. För att främja den potentiella tillväxten blir det mot denna bakgrund viktigt att öka strukturreformernas takt. Med tanke på Polens låga sysselsättningsgrad och behovet av reformer till stöd för den pågående upphämtningsprocessen kommer det framför allt att bli viktigt att vidta ytterligare åtgärder som främjar deltagandet på arbetsmarknaden, förbättrar företagsklimatet och stimulerar FoU-satsningar i den privata sektorn.

(4)

Enligt det makroekonomiska basscenario som budgetberäkningarna i programmet bygger på kommer den reala BNP-tillväxten att öka från 1,7 % 2009 till 3 % 2010, 4,5 % 2011 och 4,2 % 2012. Mot bakgrund av tillgänglig information (2) verkar antagandena för den reala BNP-tillväxten under 2010 något optimistiska och för 2011 och 2012 optimistiska. Programmet innehåller ett alternativ, ett ”riskscenario” med en lägre real BNP-tillväxt på 2,7 % 2010, 3,7 % 2011 och 3,5 % 2012, vilket verkar rimligare. Med beaktande av senare information är beräkningarna i programmet med en gradvis återhämtning av sysselsättningen under perioden 2010–2012 rimlig, särskilt med tanke på att den snabba korrigeringen av reallönerna verkar dämpa effekterna av en nedgång i sysselsättningen. Programmets inflationsberäkningar, som pekar på en nedgång till omkring 2 % 2010 till följd av växelkursens appreciering och begränsat lönetryck följt av en måttlig återhämtning i linje med en allt bättre ekonomisk situation, är realistiska.

(5)

I programmet beräknas det offentliga underskottet för 2009 uppgå till 7,2 % av BNP. Den betydande försämringen från ett underskott på 3,6 % av BNP år 2008 är i stor utsträckning en återspegling av de offentliga finansernas kris men beror också på stimulansåtgärder på omkring 2 % av BNP som regeringen genomförde 2009 i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. Sänkningen av inkomstskatten för privatpersoner (som beslutades 2007), ökningen av de offentliga investeringarna och indexeringen av sociala transfereringar var huvuddelarna av stimulansåtgärderna. Å andra sidan skulle underskottet 2009 ha varit ännu större om underskottsminskande åtgärder på uppskattningsvis 1,5 procentenheter inte hade genomförts (sänkta administrativa utgifter och höjda utdelningar från statligt ägda företag). Trots dessa åtgärder försämrades det strukturella saldot med mer än 2 procentenheter av BNP 2009, vilket också pekar på överdrivna utgifter i vissa sektorer av de offentliga finanserna (3) och ogynnsam sammansättning av tillväxten.

Trots det höga strukturella underskottet och den beräknade kraftiga återhämtningen i ekonomin föreskrivs i programmet en gradvis exitstrategi, med måttlig konsolidering av de offentliga finanserna planerad för 2010–2011.

(6)

I programmet beräknas ett något sjunkande offentligt underskott till 6,9 % av BNP 2010. Detta ska åstadkommas genom en stor ökning av inkomstkvoten (med 2,2 procentenheter) vilket skulle mer än väl uppväga en markant ökning av utgiftskvoten (med 1,9 procentenheter), framför allt beroende på en ökning av kapitalutgifterna (som delvis finansieras med EU-medel). De huvudsakliga konsolideringsåtgärderna är en ökning av vissa punktskatter och liknande avgifter (omkring 0,2 % av BNP) och en sänkning av löneökningarna i statsbudgeten (0,3 % av BNP), vilket uppgår till totalt 0,5 % av BNP. Förbättringen av det strukturella saldot beräknas till 0,8 procentenheter av BNP och skulle också avspegla en positiv sammansättning av tillväxten vilket leder till en skatteelasticitet som är högre än vanligt. De finanspolitiska insatserna i nuvarande planer är mindre än det årliga genomsnitt som rådet rekommenderade i juli 2009 för perioden 2010–2012 (åtminstone 1,25 procentenhet av BNP).

(7)

Det huvudsakliga syftet med programmets finanspolitiska strategi på medellång sikt är att få ned underskottet under referensvärdet, 3 % av BNP, senast 2012, i linje med rådets rekommendation enligt artikel 104.7 i EG-fördraget. Den planerade korrigeringen avser dock i mångt och mycket slutet av programperioden – man beräknar att det totala saldot förbättras med 0,3 procentenheter av BNP 2010, 1 procentenhet av BNP 2011 och 3 procentenheter av BNP 2012. Det strukturella saldot skulle öka med 0,8–0,9 procentenheter av BNP per år 2010–2011 och med 3 procentenheter av BNP 2012. För att kompensera för att utgångsläget för det totala underskottet 2009 var sämre än väntat vid tiden för rådets rekommendation skulle den genomsnittliga årliga strukturella korrigeringen för perioden 2010–2012 behöva vara omkring 1½ procentenhet av BNP, vilket är något högre än vad som rekommenderas i rådets rekommendation inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Konsolideringen under 2011–2012 är övervägande utgiftsbaserad, men är inte underbyggd med tillräckligt konkreta åtgärder. Den totala nettoeffekten av aviserade åtgärder, dvs. de som ingår i den plan för utveckling och konsolidering av finanserna av den 29 januari 2010 som konvergensprogrammet hänvisar till i stor utsträckning, överskrider inte 0,5 % av BNP under perioden 2011–2012 (4). I programmet bekräftas det medelfristiga målet på ett saldo i de offentliga finanserna på – 1 % av BNP i strukturella termer. Mot bakgrund av de senaste beräkningarna och skuldnivån, motsvarar detta medelfristiga mål mer än väl paktens mål. Programmet förutser emellertid inte att det ska kunna uppnås inom programperioden.

(8)

Budgetutfallen kan under hela programperioden bli sämre än vad som beräknas i programmet. För det första skulle den reala BNP-tillväxten kunna bli mindre positiv än beräknat, vilket skulle innebära lägre skatteintäkter än väntat. Om det alternativa, mer försiktiga och rimliga scenariot slår in skulle underskottet 2012, enligt programmet, hamna i närheten av 5 % av BNP, och det alltför stora underskottet skulle inte korrigeras inom den tidsfrist som rådet fastställt. För det andra är de finanspolitiska målen för 2011 och 2012 inte underbyggda med konkreta åtgärder. Den digra tidsplanen för valen de kommande två åren (president- och lokalval under hösten 2010 och parlamentsval hösten 2011) gör att det är osäkert när sådana åtgärder kan utformas och genomföras. För det tredje har Polen haft blandade resultat när det gäller att uppnå de mål för de offentliga utgifterna som angivits i påföljande uppdateringar av konvergensprogrammen, och nya initiativ för att stärka ramarna för de offentliga finanserna räcker kanske inte för att ändra detta mönster under den tidsperiod som programmet avser. Den föreslagna nya ”tillfälliga” utgiftsregeln, som ska tillämpas tills den ”målbaserade” utgiftsregeln har införts, omfattar en mycket liten del av de offentliga utgifterna (mindre än 15 %) och kommer att innebära en liten årlig korrigering även om den genomförs fullt ut (mindre än 0,2 % av BNP per år under 2011–2012) (5). Totalt sett skulle utfallet för de offentliga finanserna kunna bli sämre än enligt beräkningarna i programmet.

(9)

Den offentliga bruttoskulden för 2009 uppskattas till 50,7 % av BNP, jämfört med 47,2 % året innan. Denna skuld beräknas öka med 5 procentenheter under programperioden och uppgå till omkring 56 % av BNP 2012, men ligga kvar under fördragets referensvärde, i huvudsak beroende på höga underskott i den offentliga sektorns finanser. Betydande privatiseringsintäkter som planeras för 2010 beräknas hålla tillbaka ökningen av skuldkvoten. Mot bakgrund av marknadsvillkor som fortfarande är bristfälliga och tidigare privatiseringsplaner som inte gett de resultat som förväntats kan intäkterna emellertid bli lägre än beräknat. Med ett annat makroekonomiskt scenario och oförändrad politik förutsåg kommissionen i sin höstprognos 2009 att skuldkvoten skulle passera referensvärdet på 60 % av BNP 2011. Med tanke på senare uppgifter verkar denna prognos ligga i överkant, men skuldkvoten under de kommande åren kan ändå komma att bli högre än beräknat i programmet.

(10)

Beräkningar av skulden på medellång sikt, fram till 2020, som utgår ifrån att BNP-tillväxten gradvis kommer att återgå till prognosvärdena före krisen och att skattekvoterna ska återgå till nivåerna före krisen och som inkluderar den förväntade ökningen av åldersrelaterade utgifter, visar att programmets finanspolitiska strategi nominellt sett och utan någon ytterligare ändring av politiken är mer än tillräcklig för att stabilisera skuldkvoten till år 2020. Programmet hänvisar till reformer till stöd för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (inbegripande av uniformerade yrkesgrupper i det reformerade allmänna pensionssystemet, pensionsålder, socialförsäkringsfond för jordbrukare och minskade förmåner vid invaliditet). Dessa åtgärder, som är mycket betydelsefulla för saldot i de offentliga finanserna och för utvecklingen på arbetsmarknaden på lång sikt, är avsedda att genomföras gradvis, och kommer således inte att få några större effekter för saldot i de offentliga finanserna under programperioden.

(11)

De långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande är avsevärt mindre än EU-genomsnittet, vilket speglar den beräknade minskningen av utgifterna för de offentliga pensionerna. Situationen för de offentliga finanserna 2009 orsakar emellertid ett tydligt hållbarhetsgap på lång sikt. Att trygga de primära överskotten på medellång sikt skulle bidra till att minska riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet, som i kommissionens Hållbarhetsrapport 2009 (6) bedömdes vara medelstora.

(12)

Det finns utrymme för förbättring av ramarna för de offentliga finanserna i Polen. Polen har en typ av finanspolitisk regel som bygger på tre tröskelvärden för skuld (50 %, 55 % och 60 % av BNP, varav det sista är inskrivet i författningen). Ett brott mot denna skulle föranleda allt mer omfattande konsolideringsåtgärder för de offentliga finanserna. På utgiftssidan garanterar inte den institutionella uppbyggnaden tillräcklig utgiftskontroll, och leder till att utgifterna regelbundet avviker från beräkningarna. Myndigheterna vidtog åtgärder 2009 för att förbättra ramarna för de offentliga finanserna. De skärpte den befintliga skuldregeln genom att införa ytterligare särskilda bestämmelser om vilka slags åtgärder som ska införas om statsskulden överstiger 55 % av BNP (nationell definition, ej ENS 95). Den finanspolitiska planeringshorisonten för den centrala statsbudgeten förlängdes från tre till fyra år. Den offentliga sektorn omorganiserades till viss del i syfte att förbättra insynen i de offentliga räkenskaperna. Myndigheterna planerar dessutom att förstärka ramarna för de offentliga finanserna, som inbegriper ”tillfälliga” utgiftsregler och regler om ”utgiftsmål”. Den ”tillfälliga” regeln skulle emellertid bara omfatta den icke-obligatoriska delen av den centrala statsbudgeten (exklusive offentliga investeringar), som för närvarande motsvarar mindre än 15 % av de offentliga utgifterna. Även om dessa insatser kommer att underlätta framtida konsolideringsansträngningar kan de inte ersätta åtgärder som behövs för att stödja den konsolideringsplan som ingår i programmet.

(13)

När det gäller sammansättningen av de offentliga utgifterna anslår Polen en relativt stor del till socialt skydd på bekostnad av relativt små utgifter inom vissa tillväxtfrämjande kategorier (innovation, FoU) och hälsovård. Det verkar dessutom finnas utrymme för effektivisering av de offentliga utgifterna på områden som hälsovård och utbildning. När det gäller inkomstsidan ligger skattetrycket nära EU-genomsnittet, men det komplexa systemet för beskattning och skatteuppbörd skulle tjäna på ytterligare förenkling. Sedan 2005 har de polska myndigheterna gradvis utformat och genomfört resultatbudgetering, vilket förväntas öka både de offentliga utgifternas effektivitet och ändamålsenlighet under de kommande åren. I budgeten för 2010 har resultatbudgeteringens räckvidd utökats eftersom fler delar av den offentliga sektorn omfattas och fler utgiftskategorier ingår. Den första statsbudget som helt omfattas av resultatbudgetering förväntas genomföras 2013.

(14)

Allmänt sett är programmets finanspolitiska strategi för 2010 i stort sett förenlig med rådets rekommendationer av den 7 juli 2009 enligt artikel 104.7 i EG-fördraget. Med beaktande av riskerna förefaller dock inte strategin för de offentliga finanserna, från 2011, förenlig med rådets rekommendationer. Den planerade genomsnittliga årliga strukturella korrigeringen för perioden 2010–2012 är 1½ procentenhet av BNP, vilket är något högre än rekommendationen i rådets rekommendation enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Konsolideringen av de offentliga finanserna avser dock i mångt och mycket slutet av programperioden, underskottsmålen bygger på optimistiska tillväxtantaganden, och de planerade utgiftsbesparingarna stöds inte av tillräckligt konkreta åtgärder. Med tanke på Polens goda ekonomiska resultat under krisen, den enligt myndigheterna beräknade återhämtningen från 2010, det stora strukturella offentliga underskottet och myndigheternas mål att senast 2012 korrigera det alltför stora underskottet, skulle en strategi för konsolidering av de offentliga finanserna med större tonvikt på början av programperioden vara lämplig. Under 2010 bör budgeten genomföras strikt, planerna för de primära löpande utgifterna ligga på en lägre nivå än planerat därhelst så är möjligt, och oväntade inkomster gå till att minska skulderna. Målen för det offentliga underskottet för 2011–2012 skulle behöva befästas genom betydande kompletterande åtgärder, vilka också bör säkerställa en lämplig marginal i det fall det makroekonomiska basscenario som programmet innehåller inte förverkligas.

(15)

Programmet innehåller alla de obligatoriska uppgifterna och de flesta av de frivilliga uppgifterna som föreskrivs i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram (7). I sina rekommendationer av den 7 juli 2009 enligt artikel 104.7 i EG-fördraget uppmanade rådet också Polen att, i ett separat kapitel i uppdateringarna av konvergensprogrammen, rapportera om framstegen vid genomförandet av rådets rekommendationer. Polen har delvis följt denna rekommendation. Framför allt har de konkreta åtgärder som krävs för att få ned underskottet under referensvärdet senast 2012 och de reformer som behövs under de närmaste åren för att hålla tillbaka de primära löpande utgifterna inte utformats tillräckligt tydligt.

i)

Budgeten för 2010 bör genomföras strikt, planerna för de primära löpande utgifterna ligga på en lägre nivå än planerat därhelst så är möjligt, och oväntade inkomster gå till att minska skulderna.

ii)

Den planerade korrigeringen av de offentliga finanserna bör förstärkas så att man uppnår den rekommenderade genomsnittliga årliga budgetansträngningen på 1,25 av BNP i linje med rekommendationen enligt artikel 104.7 och Polen bör vara redo att vidta ytterligare konsolideringsåtgärder under 2011 och 2012 i fall riskerna som är förknippade med det faktum att programscenariot är mer optimistiskt än det som ligger bakom rekommendationen enligt artikel 104.7 i EG-fördraget förverkligas.

iii)

Ramarna för de offentliga finanserna bör förstärkas, bland annat genom att en utgiftsregel införs som omfattar en större del av de primära offentliga utgifterna än den ”tillfälliga” regel som presenteras i konvergensprogrammet, med lämpliga mekanismer för kontroll och genomförande.