KOMMISSIONENS TILLKÄNNAGIVANDE

Riktlinjer för en gemensam förståelse av begreppet ”miljöskada” enligt definitionen i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador

(2021/C 118/01)

Innehåll

1.

Inledning

1

2.

Det rättsliga och bredare regleringsmässiga sammanhanget

2

3.

”Skada”

9

4.

Översikt av ”miljöskada”

10

5.

”Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer”

17

6.

Skador på vatten

26

7.

”Markskador”

43

8.

Slutsatser

48

BILAGA

49

Citerade domstolsbeslut

49

1.   INLEDNING

1.

Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (1) (miljöansvarsdirektivet eller direktivet) är att fastställa en ram för miljöansvar baserad på principen att förorenaren betalar, i syfte att förebygga och avhjälpa miljöskador (2). Enligt ett ändringsförslag som antogs 2019 (3) ska Europeiska kommissionen utarbeta riktlinjer som ger en gemensam förståelse av begreppet ”miljöskada” enligt definitionen i artikel 2 i direktivet (4). I detta tillkännagivande anges dessa riktlinjer.

2.

I den ordning som inrättas genom direktivet är begreppet ”miljöskada” av avgörande betydelse. Det används för att definiera direktivets övergripande syfte (5). När en miljöskada uppstår eller när det finns ett hot om att en miljöskada kommer att uppstå utlöses skyldigheter till förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder för verksamhetsutövare, samt relaterade skyldigheter för behöriga myndigheter (6), och andra personer har rätt att begära att åtgärder vidtas (7). Vid gränsöverskridande skador som drabbar mer än en medlemsstat utlöses skyldigheter till samarbete mellan medlemsstaterna (8). Dessutom får begreppet konsekvenser för finansiella aktörer som tillhandahåller ekonomisk säkerhet för att täcka ansvar enligt direktivet (9). Begreppet kan således spela en viktig roll för miljöskyddet genom att bidra till att avgöra huruvida miljöskador förebyggs och avhjälps.

3.

I dessa riktlinjer för en gemensam förståelse av miljöskador behandlas ett behov som identifierats i en utvärdering av direktivet som kommissionen genomförde 2016 (10). Utvärderingen kom fram till att genomförandet av direktivet hämmades av en betydande brist på enhetlig tillämpning av centrala begrepp, i synnerhet begrepp i samband med miljöskador (11). Kommissionen anlitade därför en uppdragstagare för att tillsammans med medlemsstaternas expertgrupp för miljöansvarsdirektivet och den berörda avdelningen inom kommissionen utarbeta ett gemensamt samförståndsavtal baserat på forskning och samråd (12). Även om det varken resulterade i ett kommissionsdokument eller i ett dokument som överenskommits med medlemsstaterna har detta grundarbete bidragit till att bana väg för dessa riktlinjer.

4.

Mot denna bakgrund behandlas i riktlinjerna alla aspekter av definitionen av ”miljöskada”. Detta begrepp är innehållsrikt och hänvisar till eller integrerar flera andra termer och begrepp. Riktlinjerna omfattar dessa eftersom de är nödvändiga för att förstå begreppet. När det gäller strukturen börjar riktlinjerna med en genomgång av det rättsliga och bredare regleringsmässiga sammanhang som definitionen är relevant i. De beaktar sedan i tur och ordning definitionen av ”skada” och den fullständiga ordalydelsen i definitionen av ”miljöskada” och undersöker därefter i detalj de tre olika kategorier av miljöskador som ingår i definitionen, nämligen ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer”, ”skador på vatten” samt ”markskador”. De övergripande slutsatserna presenteras i slutet.

5.

Eftersom syftet med riktlinjerna är att ge en gemensam förståelse av definitionen är deras innehåll analytiskt och detaljerat. De är inte avsedda uteslutande för något specifikt läsarskap men det är tänkt att de ska vara användbara speciellt för följande, vilka alla har roller enligt direktivet: medlemsstater, behöriga myndigheter, verksamhetsutövare, fysiska och juridiska personer samt tillhandahållare av ekonomisk säkerhet. Riktlinjerna syftar till att i så stor utsträckning som möjligt ta itu med de tolkningssvårigheter som redan har uppstått eller som rimligen kan förväntas uppstå i framtiden. De gör detta genom att noggrant analysera alla delar av definitionen av ”miljöskada”, genom att uppmärksamma detaljerade överväganden som kan härledas ur ordalydelsen och det rättsliga och regleringsmässiga sammanhanget samt genom att hänvisa till rättspraxis från Europeiska unionens domstol (domstolen) som kan bidra till att klargöra olika aspekter av definitionen, antingen direkt eller analogt.

6.

Kommissionen är ensam ansvarig för utarbetandet av riktlinjerna. Det är dock endast domstolen som är behörig att göra en auktoritativ tolkning av unionsrätten.

2.   DET RÄTTSLIGA OCH BREDARE REGLERINGSMÄSSIGA SAMMANHANGET

7.

Miljöansvarsdirektivet är ett allmänt, övergripande miljöinstrument som är tillämpligt på flera miljöområden. Det kompletterar därigenom andra unionsinstrument som syftar till att skydda miljön. I definitionen av ”miljöskada” hänvisas uttryckligen till fyra av dessa: rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (13) [nu direktiv2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar (14)] (fågeldirektivet), rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (15) (habitatdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (16) (vattendirektivet) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (17) (havsmiljödirektivet). Korshänvisningar till och en förståelse av rättsliga bestämmelser i dessa andra instrument är nödvändiga för en förståelse av begreppet ”miljöskada”.

8.

Miljöansvarsdirektivet bygger på, och är ett uttryck för, principen om att förorenaren betalar (18). Dessutom måste en gemensam förståelse av begreppet ”miljöskada” bygga, när så är lämpligt, på andra principer som ligger till grund för unionens miljöpolitik, nämligen försiktighetsprincipen (19) och principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan (20). Dessa principer är relevanta för tolkningen av begreppet. Allmänna unionsrättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen, är också relevanta för direktivet.

9.

Miljöansvarsdirektivet behandlar negativa effekter på miljön till följd av yrkesverksamheter. Dessa verksamheter omfattas av rättsliga krav enligt övrig unionslagstiftning på miljöområdet (21). De berörda lagarna skapar ett bredare regleringsmässigt sammanhang som är relevant för tillämpningen av direktivets skyldigheter i fråga om miljöskador. Detta beror på att bestämmelserna i dessa lagar vanligtvis även syftar till att förebygga eller begränsa många av de negativa effekter på natur, vatten och mark som omfattas av begreppet ”miljöskada”.

Ansvar för miljöskada

10.

Begreppet ”miljöskada” ska förstås i förhållande till dem som kan vara juridiskt ansvariga för sådan skada enligt direktivet, de omständigheter och förutsättningar under vilka deras ansvar kan uppstå samt de typer av åtgärder som detta ansvar kräver att de vidtar.

11.

De som är juridiskt ansvariga kallas ”verksamhetsutövare” (22). De är endast ansvariga för de ”yrkesverksamheter” som omfattas av direktivet (23). I mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, slog domstolen fast att begreppet ”yrkesverksamhet” inte är begränsat till verksamheter som är marknadsrelaterade eller konkurrensutsatta, utan omfattar alla verksamheter som bedrivs i ett yrkessammanhang, i motsats till ett rent personligt eller hushållsmässigt sammanhang, och det omfattar således även verksamheter som bedrivs i det allmännas intresse i enlighet med en lagstadgad tilldelning av uppgifter (24). I det specifika fallet bekräftade domstolen att direktivet var tillämpligt på ett offentligt organ som ansvarar för dränering av en våtmark i jordbrukets intresse.

12.

De huvudsakliga relevanta yrkesverksamheterna (25) är de som beskrivs i bilaga III till direktivet. Utövare av dessa verksamheter kan vara ansvariga för alla tre kategorierna av miljöskador enligt direktivet. Dessutom är ansvaret för verksamhetsutövare som omfattas av bilaga III strikt, dvs. det är inte beroende av att de har agerat eller underlåtit att agera på grund av ett fel (uppsåt eller oaktsamhet). För att strikt ansvar ska vara tillämpligt är det tillräckligt att ett orsakssamband fastställs mellan miljöskadan och yrkesverksamheten. I skäl 8 i direktivet anges anledningen till att de yrkesverksamheter som beskrivs i bilaga III bör omfattas av direktivet. Där anges att direktivet bör tillämpas på yrkesverksamheter som utgör en risk för människors hälsa eller miljön, och följande tilläggs: ”Dessa verksamheter bör i princip identifieras genom att det hänvisas till relevant [unions]lagstiftning där det fastställs vilka krav som skall gälla för vissa verksamheter eller aktiviteter som anses utgöra en potentiell eller verklig risk för människors hälsa eller miljön.”

13.

Yrkesverksamheterna i bilaga III definieras genom hänvisning till andra delar av unionens miljölagstiftning, av vilka många har kodifierats, ändrats eller ersatts sedan direktivet antogs. Yrkesverksamheterna i fråga omfattas dock fortfarande av direktivet. Det gemensamma samförståndsavtalet gav information om hur den berörda lagstiftningen utvecklades (26). Yrkesverksamheterna i bilaga III omfattar bland annat drift av många industriella verksamheter, inklusive större eller mer riskfyllda industrianläggningar, såsom kemiska fabriker, avfallshantering, vissa förorenande utsläpp till vatten, uttag och uppdämning av vatten, tillverkning, användning, lagring, bearbetning, påfyllning, utsläpp i miljön och transport på plats av vissa ämnen, beredningar och produkter samt transport av farliga ämnen eller farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar eller till havs eller med flyg.

14.

För en kategori av ”miljöskada”, nämligen skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, kan utövare av andra yrkesverksamheter än dem som anges i bilaga III även vara ansvariga om de begått ett fel eller varit oaktsamma (27).

15.

Enligt annan tillämplig unionslagstiftning på miljöområdet är verksamhetsutövare ofta skyldiga att inneha och iaktta villkoren för ett tillstånd, eller också kan de vara tvungna att driva sin verksamhet i enlighet med allmänna bindande krav. Det kan dock inte uteslutas att vissa verksamhetsutövare kommer att bedriva yrkesverksamheter utan det nödvändiga tillståndet eller utan att följa alla tillämpliga regler. Detta kan till exempel vara fallet med personer som utför olaglig avfallshantering. Ett sådant olagligt beteende innebär inte att sådana verksamhetsutövare faller utanför direktivets tillämpningsområde. Om så vore fallet skulle resultatet vara oförenligt med principen om att förorenaren betalar. Direktivet är ett uttryck för denna princip och måste tolkas mot bakgrund av densamma (28). Ytterligare stöd för att omfatta olagliga verksamhetsutövare ges i mål C-494/01, kommissionen mot Irland, där domstolen fann att bristande efterlevnad av inspektionskraven i samband med tillståndskrav kan uppstå i samband med avfallshantering som genomförs utan tillstånd (29). I analogi med detta kan man hävda att ansvarskraven i direktivet även kan gälla för yrkesverksamheter som utförs utan hänsyn till tillståndskrav eller andra lagstadgade krav.

16.

I målen C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA m.fl., och C-534/13, Fipa Group m.fl., slog domstolen fast att den mekanism för miljöansvar som föreskrivs i direktivet kräver att det fastställs ett orsakssamband mellan en eller flera identifierbara verksamhetsutövares verksamhet och miljöskadan eller det överhängande hotet om sådan skada (30). När det gäller orsakssambandet har domstolen slagit fast att om en medlemsstats lagstiftning så föreskriver är en presumtion grundad på trovärdiga uppgifter tillräcklig för att fastställa sambandet (31).

17.

I direktivet definieras inte vilka händelser som ger upphov till ett orsakssamband mellan yrkesverksamheten och miljöskadan eller det överhängande hotet. På flera ställen i direktivet finns hänvisningar till ”utsläpp, händelser eller tillbud” (32). Med undantag för ”utsläpp” (33) definieras dock inte dessa begrepp, och såsom framgår av målen C-529/15, Folk (34), och C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, omfattar direktivet konsekvenserna av en normal drift av en yrkesverksamhet som anges i bilaga III. I mål C-529/15 gällde den normala driften en vattenkraftstation och, i mål C-297/19, upprätthållande av dräneringen av en våtmark. Ansvar bör därför inte anses uppstå endast vid enstaka olyckor eller tillbud. Det kan även uppstå vid normal drift och avse de typer av omständigheter som beskrivs i punkterna 18 och 19. För tydlighetens skull används i dessa riktlinjer termen ”skadehändelser” för att hänvisa till spektrumet av möjliga händelser.

18.

Arten av de faktorer som orsakar negativa effekter – vilka kan kallas ”skadefaktorer” (35) – kan också variera (36). Arten kan vara additiv och till exempel involvera deponering av avfall på mark, användning av inerta material för att fylla en våtmark eller förorening av den mottagande miljön genom förorenande ämnen. Eller också kan den vara subtraktiv eller extraktiv och till exempel involvera ett hindrande av vattenflöden (37) eller avlägsnande av träd eller mineraler. Den kan även vara rent destruktiv – som när markobjekt röjs eller individer av en skyddad art dödas.

19.

Negativa effekter kan yttra sig på ett plötsligt och oavsiktligt sätt, som när en explosion i en kemisk fabrik leder till brand, förstörelse av byggnader samt förorening av mark och vatten genom utsläpp av giftiga ämnen eller brandbekämpningsmedel i vatten. De kan också visa sig omedelbart, som när ett skyddat skogshabitat går förlorat genom en snabb skogsavverkning. Eller också kan de yttra sig gradvis, som när ett läckage från ett brutet rör leder till kumulativa skador i den mottagande miljön som upptäcks först efter en viss tid. Det är också möjligt att negativa effekter från samma skadehändelse yttrar sig på båda sätten, som när ett plötsligt och oavsiktligt utsläpp av en stor mängd giftiga ämnen i en flod leder till omedelbar fiskdöd innan det orsakar en långsammare och mer gradvis försämring av strukturen i en skyddad akvatisk livsmiljö eller i en skyddad arts livsmiljö.

20.

På samma sätt kan kunskap om både skadehändelser och de negativa effekter som de orsakar uppdagas vid olika tidpunkter. Om skadehändelsen är en allvarlig olycka blir den känd omedelbart men ett okänt tillbud kan förbli oupptäckt under en viss tid, till exempel ett brott i en underjordisk lagringstank som innehåller farliga ämnen (38).

21.

I direktivet anges tre huvudsakliga kategorier av skyldigheter för verksamhetsutövare: — Om miljöskador ännu inte har uppkommit men det finns ett överhängande hot om att sådan skada uppkommer är verksamhetsutövarna skyldiga att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder (39) utan dröjsmål (40). — Om miljöskador har uppkommit är verksamhetsutövarna skyldiga att vidta ”alla åtgärder som kan genomföras för att omedelbart kontrollera, innesluta, flytta eller på annat sätt hantera de aktuella förorenande ämnena och/eller alla andra skadefaktorer för att begränsa eller förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter på människors hälsa eller ytterligare försämring av funktionerna” (41). För tydlighetens skull används i dessa riktlinjer termen ”omedelbar hantering av skadefaktorer” för att hänvisa till dessa åtgärder. — Om miljöskador har uppkommit är verksamhetsutövarna skyldiga att vidta hjälpåtgärder (42). De ska fastställa lämpliga hjälpåtgärder i enlighet med bilaga II till direktivet och lägga fram dem för den behöriga myndigheten för godkännande (43).

22.

Orden ”utan dröjsmål” och ”omedelbart” visar att de två första kategorierna av skyldigheter är tidskritiska. Detta har implikationer för den gemensamma förståelsen av begreppet ”miljöskada”. Verksamhetsutövarens skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder och att omedelbart hantera skadefaktorer enligt direktivet existerar parallellt med liknande skyldigheter enligt annan unionslagstiftning på miljöområdet, till exempel Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (44) (industriutsläppsdirektivet).

23.

Verksamhetsutövare måste även uppfylla vissa ytterligare skyldigheter. Till exempel måste de, om en miljöskada har uppstått, ”utan dröjsmål underrätta den behöriga myndigheten om alla relevanta aspekter av situationen” (45) och kan åläggas att lämna kompletterande information (46). De kan åläggas att uppfylla liknande informationsskyldigheter vid ett överhängande hot om miljöskada (47). De kan även åläggas att göra en egen bedömning med avseende på miljöskador och att lämna all information och alla uppgifter som behövs till den behöriga myndigheten (48). Utöver miljöansvarsdirektivet kan verksamhetsutövare åläggas att lämna relevant information till myndigheterna enligt annan unionslagstiftning på miljöområdet, till exempel industriutsläppsdirektivet (49) eller Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG (Seveso-direktivet) (50).

24.

Miljöansvarsdirektivet innehåller bestämmelser om dess tillämplighet i tiden och fastställer gränser för dess tillämpning med hänvisning till datumet den 30 april 2007 och en period på trettio år (51). Det tidsmässiga tillämpningsområdet för de specifika delar som införs genom ändringar av direktivet är givetvis annorlunda – till exempel när det gäller skador på marina vatten är direktivet tillämpligt från och med den 19 juli 2015 (52). Det är viktigt att notera att yrkesverksamheter som regleras av tillstånd från före den 30 april 2007 omfattas för ansvarsändamål om och i den mån den skadliga verksamheten fortsätter efter den 30 april 2007. I mål C-529/15, Folk, slog domstolen fast att direktivet ”tidsmässigt (ratione temporis) ska tillämpas på miljöskador som har uppkommit efter den 30 april 2007, men som har orsakats av driften av en anläggning vilken godkänts enligt vattenlagstiftningen och tagits i bruk före detta datum”. (53)

25.

Direktivet innehåller även bestämmelser om undantag och fastställer gränser för dess tillämpning med hänvisning till ett antal angivna orsaker till miljöskador (54). Dessutom anges ett antal skäl som en verksamhetsutövare kan åberopa för att undvika att bära kostnaderna för förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder (55). Det ger också medlemsstaterna möjlighet att besluta att befria en verksamhetsutövare från kostnaderna för hjälpåtgärder om verksamhetsutövaren visar att han inte har begått ett fel eller varit oaktsam och att han har uppfyllt alla villkor för ett tillstånd (56) eller agerat i enlighet med tillgänglig teknisk och vetenskaplig kunskap (57). Det finns dock gränser för de sistnämnda möjligheterna, vilket framgår av domstolens dom i mål C-529/15, Folk (58), angående artikel 8.4 a i direktivet.

26.

Enligt direktivet får medlemsstaterna behålla eller anta strängare bestämmelser om miljöskador (59). Detta är i linje med artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Rätten att ha strängare bestämmelser innebär dock inte en rätt att ha annorlunda bestämmelser som inte uppfyller kraven i direktivet. Den innebär inte heller någon rätt att bortse från verksamhetsutövarnas ansvar för miljöskada enligt direktivets definition. Kraven i direktivet måste, som ett minimum, uppfyllas i alla avseenden.

De behöriga myndigheternas roll och relevanta bredare roller för medlemsstaterna

27.

Verksamhetsutövaren är ansvarig för miljöskador men de behöriga myndigheterna (60) har skyldigheter i detta avseende. En gemensam förståelse av begreppet ”miljöskada” kräver därför viss hänvisning till deras roll.

28.

De behöriga myndigheterna måste fastställa vilken verksamhetsutövare som har orsakat miljöskadorna eller det överhängande hotet om skada (61). Det är underförstått att de behöriga myndigheterna måste känna till att miljöskadan eller hotet föreligger. Annars har skyldigheten att fastställa verksamhetsutövaren inte någon betydelse.

29.

De behöriga myndigheterna måste även bedöma miljöskadans betydelse (62). Än en gång är skyldigheten att bedöma betydelsen meningsfull endast om myndigheterna känner till att skadan eller hotet föreligger.

30.

De behöriga myndigheterna måste fastställa vilka hjälpåtgärder som ska vidtas av verksamhetsutövaren enligt bilaga II till direktivet (63) på grundval av verksamhetsutövarens identifiering av de möjliga hjälpåtgärderna och vid behov i samarbete med den berörda verksamhetsutövaren. I mål C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA m.fl., bekräftade domstolen de behöriga myndigheternas möjligheter att ändra hjälpåtgärderna men påpekade samtidigt också att det var nödvändigt att ge verksamhetsutövaren möjlighet att yttra sig (64).

31.

Skyldigheterna att fastställa ansvarig verksamhetsutövare, bedöma miljöskadans betydelse och fastställa hjälpåtgärderna kräver att de behöriga myndigheterna innehar och tillämpar relevant information om skadehändelsen, yrkesverksamheten, miljöskadan och orsakssambandet mellan dem samt den verksamhetsutövare som bedriver verksamheten. I punkterna 32–37 beskrivs flera möjliga typer av och källor till relevant information. Man bör dock komma ihåg att fullständig information kanske inte alltid är lättillgänglig och att de behöriga myndigheterna kan behöva agera snabbt. Under sådana omständigheter har behöriga myndigheter rätt att ingripa, enligt försiktighetsprincipen, om det finns en skälig misstanke om att en miljöskada har inträffat eller mycket snart kommer att inträffa.

32.

Såsom har påpekats i punkt 23 är verksamhetsutövarna enligt direktivet skyldiga att informera de behöriga myndigheterna om skadehändelser och därmed sammanhängande miljöskador. Som även konstaterats kan verksamhetsutövarna ha separata skyldigheter att tillhandahålla information om skadehändelser till behöriga myndigheter enligt annan unionslagstiftning på miljöområdet. Det kan dock inte uteslutas att vissa verksamhetsutövare inte kommer att rapportera information. Det är osannolikt eller mindre sannolikt att skadehändelser och miljöskador som till exempel är kausalt kopplade till hemliga olagliga verksamheter eller till olagliga eller vårdslösa handlingar eller försummelser inom tillåtna verksamheter rapporteras.

33.

I skäl 15 i direktivet anges att offentliga myndigheter bör säkerställa att bestämmelserna i direktivet genomförs och tillämpas korrekt, och direktivet innehåller bestämmelser enligt vilka de behöriga myndigheterna kan kräva mer information och ökat engagemang från verksamhetsutövarens sida (65). Det är dock viktigt att de behöriga myndigheterna kan använda sig av andra informationskällor än den som verksamhetsutövaren tillhandahåller enligt direktivet.

34.

En potentiell informationskälla om skadehändelser och miljöskador utgörs av begäranden om åtgärder från de fysiska eller juridiska personer som har rätt att göra sådana begäranden (66). En begäran om åtgärder ska ”åtföljas av relevanta upplysningar och uppgifter som styrker iakttagelserna om den aktuella miljöskadan” (67).

35.

En annan möjlig källa till relevant information är resultaten av tillsynen enligt annan tillämplig unionslagstiftning på miljöområdet. Ett exempel skulle vara rutininspektioner av industrianläggningar enligt industriutsläppsdirektivet (68). När det gäller ansvarsskyldighet kommer inte alla skadehändelser att sammanfalla med regelöverträdelser av en verksamhetsutövare, men regelöverträdelser gör skadehändelser mer sannolika. Detta beror på att de berörda lagstadgade kraven syftar till att kontrollera de möjliga eller faktiska risker för människors hälsa och miljön som är förknippade med de berörda yrkesverksamheterna. Följaktligen bör en efterlevnad av kraven i praktiken minska sannolikheten för att skadehändelser inträffar. På samma sätt blir det mer sannolikt att skadehändelser inträffar vid bristande efterlevnad av kraven – inbegripet allvarlig nonchalering av dem. Förutsatt att det finns bra system för informationsutbyte bör därför en övervakning av efterlevnaden av lagstadgade krav hjälpa de behöriga myndigheterna enligt direktivet att känna till en miljöskada eller det överhängande hotet om en skada, fastställa verksamhetsutövaren och karakterisera skadehändelsen. Det kan även hjälpa de behöriga myndigheterna vid en bedömning av miljöskador genom att till exempel tillhandahålla information om typen av förorenande utsläpp.

36.

Såsom framgår av senare avsnitt i dessa riktlinjer kräver bedömningen av en miljöskadas betydelse i allmänhet information om den mottagande miljöns tillstånd. Viss information om miljöns tillstånd kommer att vara direkt kopplad till skadehändelsen – till exempel register över fiskdödligheten i en flod som nyligen påverkats negativt av ett förorenande utsläpp. Men annan relevant information om miljöns tillstånd kommer att bestå av register och information som samlats in för andra ändamål – till exempel för att fastställa den allmänna bevarandestatusen för en skyddad art eller tillståndet i ett skyddat naturområde, t.ex. ett Natura 2000-område. En stor del relevant information om miljöns tillstånd kommer att härröra från den övervakning av miljöns tillstånd som de nationella förvaltningarna utför. Information som samlas in och sammanställs enligt de fyra direktiv som nämns i punkt 7n kommer att vara av särskild betydelse. Detta kan kompletteras med annan relevant information av erkänt vetenskapligt värde – exempelvis kan en icke-statlig miljöorganisation tillhandahålla omfattande information genom medborgarforskning (69).

37.

En typ av information som är nära relaterad till information om miljöns tillstånd, i fråga om möjlig betydelse, är vetenskaplig och teknisk information om föremålet för miljöskadan – till exempel vetenskaplig kunskap om livscykeln för en skyddad art som påverkas negativt eller om riskerna för människors hälsa vid exponering för vissa främmande ämnen.

38.

Som påpekats ovan sammanfaller ofta, om än inte alltid, förekomsten av en miljöskada eller ett överhängande hot om sådan skada med en överträdelse av annan unionslagstiftning på miljöområdet. Sådana överträdelser kan kräva eller motivera separata åtgärder från medlemsstaternas myndigheter för att säkerställa de resultat som annan unionslagstiftning kräver (t.ex. skydd av naturområden enligt fågeldirektivet och habitatdirektivet) och för att tillämpa påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande. Samma faktiska omständigheter kan således ge upphov till både miljöansvar och påföljdsansvar, och i praktiken kan en bedömning av miljöskador enligt direktivet ske parallellt med en bedömning av överträdelser för andra ändamål. Exempelvis omfattar de beteenden som medlemsstaterna är skyldiga att kriminalisera enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (miljöbrottsdirektivet) (70) en del (men inte alla) beteenden som kan ge upphov till miljöansvar (71). I detta sammanhang kan det hända att de behöriga myndigheterna, för att bedöma miljöskadornas betydelse, använder samma informationskällor som de myndigheter som ansvarar för påföljder. Det bör dock betonas att tillämpningen av ansvarskraven enligt direktivet sker separat från tillämpningen av påföljder. I detta avseende är det faktum att myndigheter kan vidta åtgärder för att tillämpa administrativa eller straffrättsliga påföljder inte ett skäl att bortse från de skyldigheter som de behöriga myndigheterna har att säkerställa att miljöskador bedöms och förebyggs, att skadefaktorer hanteras omedelbart eller att skador åtgärdas i enlighet med direktivet (det motsatta är också sant: strävan efter miljöansvar är inte ett skäl att bortse från den roll som påföljder har) (72).

39.

Ett antal ytterligare punkter uppstår när det gäller situationer där ansvaret enligt direktivet sammanfaller med överträdelser enligt annan relevant unionslagstiftning på miljöområdet, i synnerhet den andra lagstiftning som det hänvisas till i själva direktivet. För det första, om skadefaktorer inte kontrolleras i enlighet med direktivet eller annan lagstiftning kommer effektivitetsprincipen att kräva att medlemsstaterna och deras myndigheter vidtar åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av relevanta bestämmelser i direktivet och annan lagstiftning som överträds. För det andra föreskriver direktivet inte uttryckligen något sekundärt ansvar för offentliga myndigheter att vidta förebyggande åtgärder, åtgärder för att omedelbart hantera skadefaktorer och hjälpåtgärder, men det föreskriver inte heller uttryckligen att alla dessa åtgärder kan undantas om verksamhetsutövaren underlåter att vidta dem eller om verksamhetsutövaren kan motivera att inte behöva bära sina kostnader (73). Den åtskillnad som görs i direktivet mellan åtgärderna och kostnaderna för åtgärderna visar att åtgärderna är nödvändiga oavsett om verksamhetsutövaren kan eller bör bära kostnaderna (74). För det tredje visar rättspraxis hur en medlemsstat kan åläggas att vidta ytterligare åtgärder om ett nödvändigt resultat inte uppnås trots att myndigheterna har vidtagit åtgärder mot en verksamhetsutövare. I mål C-104/15, kommissionen mot Rumänien, som rörde direktivet om avfall från utvinningsindustrin (75), fann domstolen att medlemsstaten fortfarande var ansvarig för underlåtenhet att kontrollera giftiga stoftutsläpp från en gruvavfallsanläggning trots att den hade tillämpat påföljder mot verksamhetsutövaren (76) och att verksamhetsutövaren hade blivit insolvent (77).

3.   ”SKADA”

40.

I definitionen av ”miljöskada” ingår begreppet ”skada”, som definieras separat. Begreppet ”skada” är inte självständigt (i den meningen att skyldigheterna i direktivet inte är tillämpliga på den generella nivå som man finner i det). När det gäller tillämpningen av direktivet på konkreta situationer är det nödvändigt att utgå från de mer exakta formuleringar som finns i definitionen av ”miljöskada”. Trots detta förbehåll är definitionen av ”skada” viktig inte bara för att den ingår i definitionen av ”miljöskada”, utan för att den innehåller fyra grundläggande begrepp som förfinas i den mer detaljerade definitionen. I riktlinjerna behandlas därför begreppet ”skada” innan andra delar av definitionen av ”miljöskada” behandlas. Ruta 1: Definition av ”skada”

I artikel 2.2 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att med ”skada” avses ”en mätbar negativ förändring av en naturresurs och/eller dess funktioner vilken kan uppkomma direkt eller indirekt”.

41.

De fyra grundläggande begreppen i definitionen av ”skada” är följande: — Den materiella omfattningen av vad som påverkas, dvs. naturresurser och naturresursfunktioner. — Begreppet negativa effekter, dvs. negativa förändringar och försämringar. — Omfattningen av dessa negativa effekter, dvs. mätbara effekter. — De sätt som dessa negativa effekter kan uppstå på, dvs. direkt eller indirekt.

Materiell omfattning av naturresurser och naturresursfunktioner

Ruta 2: Definitioner av ”naturresurs” och ”naturresursfunktion”

I artikel 2.12 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att med ”naturresurs” avses ”skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten och mark”. I artikel 2.13 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att med ”funktioner” och ”naturresursfunktioner” avses ”de funktioner en naturresurs har till förmån för en annan naturresurs och/eller allmänheten”.

42.

Vad gäller den materiella omfattningen hänvisar definitionen av begreppet ”skada” till två begrepp som själva också uttryckligen definieras i direktivet, nämligen ”naturresurs” och ”naturresursfunktion”. ”Naturresurs” definieras som tre separata resurskategorier: skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten samt mark. Samtidigt lyfter definitionen av ”naturresursfunktion” fram det ömsesidiga beroendet mellan dessa olika kategorier genom att hänvisa till de funktioner som de fyller för varandra. Här är ett par icke uttömmande exempel: en salt våtmark (en typ av naturlig livsmiljö) kan skydda kustmark, ytvatten (en kategori av vatten) kan försörja skyddade arter av vilda fåglar och mark kan filtrera ut förorenande ämnen som annars kan nå grundvattnet (en kategori av vatten). Definitionen av ”naturresursfunktion” avser även naturresursfunktioner som gynnar människor. Ett par icke uttömmande exempel är följande: vissa naturliga livsmiljöer som torvmarker fungerar som viktiga kollager, vissa vatten är källor till dricksvatten och en del tillhandahåller fisk för fritidsfiske och mark är nödvändig för livsmedelsproduktion och boende.

Negativa effekter

43.

När det gäller negativa effekter avser definitionen av ”skada” för det första en ”negativ förändring” av en naturresurs och, för det andra, en ”försämring” av en naturresursfunktion. Definitionen av ”miljöskada” är mer exakt, men det är lämpligt att ha tre allmänna överväganden i åtanke: — Både ”negativ förändring” och ”försämring” innebär negativa effekter. — Dessa negativa effekter gäller både tillståndet för en naturresurs och de gynnsamma funktioner som naturresursen fyller för både andra naturresurser och människor. Negativa effekter omfattar därför inte bara negativa effekter på en naturresurs egenskaper, utan även negativa effekter på det ömsesidiga beroendet och de dynamiska sambanden inom och mellan naturresurser och funktioner, dvs. de funktioner som naturresurser fyller för varandra och allmänheten. — Begreppen ”förändring” och ”försämring” antyder en skillnad mellan situationen före och situationen efter en skadehändelse.

Mätbar

44.

För att definitionen av begreppet ”skada” ska vara tillämplig måste negativa förändringar och försämringar vara ”mätbara”. ”Mätbar” innebär att skadan måste kunna kvantifieras eller uppskattas och att situationen före och situationen efter en skadehändelse måste kunna jämföras på ett meningsfullt sätt.

Direkt eller indirekt

45.

Slutligen medger definitionen av begreppet ”skada” att negativa förändringar eller försämringar kan inträffa både direkt och indirekt. ”Direkt eller indirekt” avser orsakssambandet mellan en skadehändelse å ena sidan och specifika negativa effekter å andra sidan. Ibland kommer orsakssambandet att vara direkt, som när en verksamhetsutövares avskogning förstör ett skyddat naturligt skogshabitat. Ibland kommer det att vara indirekt, som när utsläpp av näringsämnen i en vattenförekomst leder till en försämring av en avlägsen skyddad akvatisk livsmiljö. När det gäller kedjan av orsak och verkan är det lämpligt att hänvisa till en modell i termer av källa, spridningsväg och mottagare. Skadefaktorerna i samband med en yrkesverksamhet (källa) kan passera genom luft, vatten eller mark (spridningsväg) innan de påverkar en viss naturresurs (mottagare). I mål C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., konstaterade domstolen att luftföroreningar som sådana inte utgör miljöskador men att skador på naturresurser kan uppstå till följd av luftföroreningar (78). En skadehändelse kan vara separerad från de negativa effekter den orsakar i tiden (t.ex. när naturresursen drabbas av en fördröjd reaktion) eller i rummet (t.ex. när naturresursen drabbas av negativa effekter på en plats som ligger långt från den plats där skadehändelsen inträffade) eller när det gäller de berörda naturresurserna (t.ex. när en handling som består i att tillämpa ett giftigt ämne på mark leder till att en skyddad art dör). Idén att negativa effekter kan uppstå indirekt hänger också samman med de funktioner som naturresurser fyller för varandra.

4.   ÖVERSIKT AV ”MILJÖSKADA”

46.

Definitionen av ”miljöskada” inbegriper och förfinar definitionen av ”skada”. För det första, när det gäller den materiella och geografiska omfattningen, kategoriserar definitionen naturresurser enligt de tre kategorier som ingår i definitionen av ”skada”, dvs. skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten samt mark. För de två första kategorierna av naturresurser innehåller definitionen dessutom vissa detaljer som hjälper till att fastställa den geografiska omfattningen för skyldigheterna enligt direktivet. För det andra beskrivs relevanta negativa effekter inom var och en av kategorierna av naturresurser i mer detalj med hänvisning till vissa begrepp (som i dessa riktlinjer kallas referensbegrepp). För det tredje införs ett begrepp om betydelse för att ytterligare definiera omfattningen av de negativa effekter som behöver åtgärdas. En fjärde punkt som bör noteras är att definitionen av miljöskador inte utesluter möjligheten att alla tre underkategorierna av skador på naturresurser är relevanta samtidigt. Ruta 3: Definition av ”miljöskada”

I artikel 2.1 i miljöansvarsdirektivet (79) föreskrivs att ”miljöskada” avser följande: ”a) skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, dvs. alla skador som har betydande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter; betydelsen av dessa effekter skall bedömas i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av kriterierna i bilaga I; skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer omfattar inte tidigare fastställda negativa effekter som är en följd av åtgärder som en verksamhetsutövare har vidtagit med de behöriga myndigheternas uttryckliga godkännande i enlighet med genomförandebestämmelserna för artikel 6.3 och 6.4 eller artikel 16 i direktiv 92/43/EEG eller artikel 9 i direktiv 79/409/EEG eller, när det gäller livsmiljöer och arter som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen, i enlighet med motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning om naturskydd, b) skador på vatten, dvs. skador som har betydande negativa effekter i) på det berörda vattnets ekologiska, kemiska eller kvantitativa status eller ekologiska potential, enligt definitionen i direktiv 2000/60/EG, med undantag för sådana negativa effekter som omfattas av artikel 4.7 i det direktivet, eller ii) på miljöstatusen för de berörda marina farvattnen, enligt definitionen i direktiv 2008/56/EG, i den mån särskilda aspekter av den marina miljöns miljöstatus inte redan beaktas i direktiv 2000/60/EG (80). c) markskador, dvs. varje markförorening som utgör en betydande risk för att människors hälsa skall påverkas negativt som följd av direkt eller indirekt införande, i, på eller under mark, av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer.”

Varje naturresurs materiella och geografiska omfattning

47.

På grund av kategoriseringen av den materiella omfattningen kräver en gemensam förståelse av begreppet ”miljöskada” en noggrann analys av varje kategori av naturresurser. Detta inbegriper den geografiska omfattningen av varje resurskategori. Kommentarer om den materiella och geografiska omfattningen ges i de följande avsnitten i dessa riktlinjer.

Referensbegrepp för negativa effekter

48.

För alla tre kategorier av naturresurser används i definitionen av ”miljöskada” ett referensbegrepp för att avgöra om negativa effekter är relevanta. För skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer är referensbegreppet en gynnsam bevarandestatus för dessa arter och livsmiljöer. För vatten är det den ekologiska, kemiska eller kvantitativa statusen eller den ekologiska potentialen för vatten enligt vattendirektivet och miljöstatusen för marina vatten enligt havsmiljödirektivet, vilka har olika dimensioner. För mark är det riskerna för människors hälsa. Syftet med dessa referensbegrepp är att tillhandahålla parametrar och kriterier som kan användas för att undersöka de negativa effekternas relevans. Begreppen tillhandahåller de faktorer i förhållande till vilka negativa effekter ska mätas. Begreppen analyseras närmare i de avsnitt i dessa riktlinjer som behandlar de specifika kategorierna av skador på naturresurser.

Bedömningen av betydelse

49.

Referensbegreppen preciserar de typer av negativa effekter som omfattas av direktivet. Definitionen av ”miljöskada” innehåller ytterligare en precisering: Ordet ”betydande” används i samband med varje kategori av naturresurser, och direktivet kräver förebyggande åtgärder, omedelbar hantering av skadefaktorer eller hjälpåtgärder endast om de negativa effekterna bedöms vara betydande i förhållande till de nämnda referensbegreppen.

50.

Bland unionens miljörättsliga instrument är kravet på att bedöma betydelse inte unikt för miljöansvarsdirektivet. Ett sådant krav ingår även i exempelvis habitatdirektivet (81) och står i centrum för Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (82) (direktivet om miljökonsekvensbedömning). Bedömningen av betydelse enligt miljöansvarsdirektivet är dock av sitt eget slag.

51.

I samband med miljöansvarsdirektivet kan en gemensam förståelse av bedömningen av betydelse gynnas av ett övervägande av följande: — De omständigheter under vilka det blir nödvändigt att göra en bedömning av betydelse. — Syftena med bedömningen av betydelse. — Rättsliga ansvar för genomförandet av bedömningen. — Det eller de sammanhang i vilka bedömningen ska genomföras. — Bedömningens inriktning. — Genomförandet av bedömningen. — Fastställandet av betydelse.

Omständigheter

52.

Såsom anges i avsnitt 2 i dessa riktlinjer kan skadehändelser, skadefaktorer, relevanta yrkesverksamheter, verksamhetsutövarens beteende och typen av orsakssamband variera avsevärt. Bedömningen av betydelse måste kunna anpassas till alla dessa variabler. Exempelvis kommer en engångsolycka att innebära andra utmaningar för en pågående verksamhet, såsom den som beskrivs i mål C-529/15, Folk.

Syften

53.

En bedömning av betydelsen av negativa effekter är inte ett självändamål. Den är till för att avgöra huruvida de negativa effekterna kräver en eller flera av följande: — Förebyggande åtgärder. — Omedelbar hantering av skadefaktorer. — Hjälpåtgärder.

54.

Dessa tre syften kan särskiljas, och beroende på omständigheterna kan vissa vara relevanta och andra inte relevanta. I situationer med överhängande hot är till exempel det enda syftet med bedömningen att förhindra att en skadehändelse inträffar. I situationer där en skadehändelse redan har inträffat kan det vara nödvändigt – eller inte vara nödvändigt – att omedelbart hantera skadefaktorerna. Det kan till exempel hända att en sådan omedelbar hantering inte längre är möjlig om skadefaktorerna redan har gett upphov till negativa effekter och är uttömda. Alla tre syftena kan naturligtvis bli relevanta efter varandra, som när ett överhängande hot om en skadehändelse blir en faktisk skadehändelse som kräver omedelbar hantering av skadefaktorer samt efterföljande hjälpåtgärder. Bedömningen av betydelse måste därför anpassas till de syften som är relevanta för de särskilda omständigheter som har uppstått.

55.

Syftena med förebyggande och omedelbar hantering av skadefaktorer avser potentiella eller faktiska skadefaktorer. Dessa syften återspeglar fördragets principer om förebyggande och åtgärdande vid källan. Som tidigare nämnts är de tidskritiska.

56.

Syftet med att fastställa ett behov av hjälpåtgärder är nära relaterat till direktivets särskilda krav på hjälpåtgärder, som beskrivs närmare i bilaga II. När det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer samt skador på vatten syftar hjälpåtgärderna till att återställa miljön till dess ursprungliga tillstånd (se ruta 4) genom primära, kompletterande och kompenserande hjälpåtgärder (vilka alla definieras). Som framgår är dessa krav inriktade på den miljö som har påverkats negativt snarare än på skadefaktorerna – även om ytterligare hantering av skadefaktorerna inte kan uteslutas, såsom framgår av målet Folk (83). När det gäller markskador syftar hjälpåtgärderna till ytterligare hantering av skadefaktorerna, om sådana faktorer fortfarande utgör en betydande risk för människors hälsa även efter att det andra syftet ovan har uppnåtts. Ruta 4: Definition av ”ursprungligt tillstånd”

I artikel 2.14 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att ”ursprungligt tillstånd” avser ”det tillstånd som naturresursen och funktionerna skulle ha befunnit sig i vid skadetillfället om miljöskadan inte hade uppkommit, såvitt kan bedömas på grundval av bästa tillgängliga information”.

De berörda parternas skyldigheter

57.

Såsom anges i punkt 29 ansvarar den behöriga myndigheten för bedömningen av betydelse. I skäl 24 i direktivet anges följande: ”De behöriga myndigheterna bör vara ansvariga för vissa uppgifter som kräver skönsmässig bedömning, exempelvis när det gäller att bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den.”

58.

Man måste dock komma ihåg att verksamhetsutövarna har ansvaret för att förhindra skadehändelser utan dröjsmål och att omedelbart hantera skadefaktorer. Detta ansvar innebär att verksamhetsutövarna på ett oberoende sätt måste känna igen de skadefaktorer som är kopplade till deras yrkesverksamhet och att de måste reagera proaktivt på dem. Dessutom anger relevanta bestämmelser i direktivet att bedömningen av betydelse bör ske mot bakgrund av ett dynamiskt förhållande mellan verksamhetsutövaren och den behöriga myndigheten, där den förstnämnda aktivt måste tillhandahålla information och följa instruktioner från den behöriga myndigheten (84). Dessa kan inbegripa en instruktion till verksamhetsutövaren att genomföra en egen bedömning och att lämna de upplysningar och uppgifter som är nödvändiga (85). Detta dynamiska förhållande är särskilt viktigt när negativa effekter redan har uppstått och det är nödvändigt att vidta hjälpåtgärder.

59.

Bedömningen av betydelse kan göras i situationer där det finns andra berörda parter än den behöriga myndigheten och verksamhetsutövaren. I synnerhet måste den behöriga myndigheten fullgöra flera rättsliga skyldigheter när det gäller en giltig begäran om åtgärder (86).

60.

Om miljöskadorna påverkar eller sannolikt kommer att påverka flera medlemsstater har de berörda medlemsstaterna en skyldighet att samarbeta som är relevant för bedömningen av betydelse (87).

Sammanhang

61.

De kategorier av naturresurser som är relevanta och motsvarande referensbegrepp avgör vilka faktorer som ska bedömas. Vid skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer måste man till exempel beakta helt andra faktorer än vid markskador. Dessa specifika faktorer behandlas mer ingående i de följande avsnitten i dessa riktlinjer.

Bedömningens inriktning

62.

Bedömningens inriktning måste variera beroende på relevanta omständigheter, syften och sammanhang.

63.

Definitionen av ”skada” visar att de negativa effekterna omfattar förändringar och försämringar som måste vara mätbara, och definitionen av ”miljöskada” visar att dessa förändringar och försämringar måste hänföra sig till referensbegreppen.

64.

Mätningen innebär att man jämför naturresursernas och funktionernas tillstånd innan skadehändelsen inträffade med deras tillstånd efter att händelsen inträffat. (Vid ett överhängande hot kommer denna jämförelse naturligtvis att vara hypotetisk vad gäller tillståndet efter händelsen eftersom det överhängande hotet ännu inte har förverkligats som en skada.) Jämförelsen omfattar två olika former av kvantifiering eller uppskattning, där den ena är inriktad på situationen före och den andra på situationen efter skadehändelsen (88). Det är viktigt att betona att även om bedömningen är relevant för både förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder kommer den att behöva behandlas olika beroende på om åtgärden är tidskritisk eller ej. När tiden är kritisk måste bedömningen göras på grundval av ett snabbt omdöme utifrån befintlig och omedelbart tillgänglig information – ofta av allmän karaktär. Stöd för ett sådant differentierat tillvägagångssätt finns i mål C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA m.fl. (89).

65.

När det gäller mätningen av situationen före händelsen blir begreppet om det ursprungliga tillståndet relevant (se ruta 4). Även om det ursprungliga tillståndet kan vara konstant är det sannolikt att det kan variera över tiden. Tillståndet kan till exempel variera regelbundet eller på ett förutsägbart sätt (som för ett svämplan eller en säsongsbunden sjö, t.ex. en turlough (90)) eller också kan livsmiljöarealen eller populationen för en påverkad art redan hålla på att öka eller minska.

66.

När det gäller förändringen eller försämringen består denna i skillnaden mellan naturresursens eller funktionens situation efter att skadehändelsen inträffade och det ursprungliga tillståndet. Situationen efter skadehändelsen måste därför också vara känd.

67.

Skillnaden mellan det ursprungliga tillståndet och situationen efter skadehändelsen kan vara instabil, som när skadefaktorerna fortsätter att ge upphov till negativa effekter och omfattningen av dessa negativa effekter ökar. Från syftet att omedelbart hantera skadefaktorerna kan man sluta sig till att en bedömning av betydelse även måste omfatta de skadefaktorer som orsakar de negativa effekterna.

Genomförandet av bedömningen

68.

Beroende på vilka syften som är relevanta för omständigheterna kan bedömningen av den betydelse som förändringarna av naturresursen har omfatta olika skeden och ett övervägande av olika typer av information (91).

69.

Om förebyggande åtgärder krävs för ett överhängande hot måste verksamhetsutövaren – och vid behov den behöriga myndigheten – erkänna de potentiella skadefaktorer som är förknippade med yrkesverksamheten och utan dröjsmål säkerställa att dessa inte orsakar betydande negativa effekter för de berörda naturresurserna eller försämrar några naturresursfunktioner.

70.

Om det finns skadefaktorer som kräver omedelbar hantering måste verksamhetsutövaren – och vid behov den behöriga myndigheten – likaledes erkänna de skadefaktorer som är förknippade med yrkesverksamheten och säkerställa snabba åtgärder för att hantera dessa så att man stoppar den kausala kedjan av betydande negativa effekter för de berörda naturresurserna eller som orsakar försämring av naturresursernas funktioner.

71.

För förebyggande åtgärder och omedelbar hantering av skadefaktorer innebär behovet av en snabb bedömning att man måste förlita sig på och dra slutsatser på grundval av lättillgänglig information. Allmän information om skadefaktorernas natur och hur en naturresurs exponeras för deras negativa effekter kommer ofta att vara avgörande eftersom det kanske inte finns tid att vänta på att områdesspecifika uppgifter dyker upp. I sådana omständigheter är det nödvändigt att tillämpa försiktighetsprincipen (92).

72.

Om hjälpåtgärder krävs är det lämpligt med en mer ingående bedömning, och denna bör vara mindre tidskritisk. Den bör dock göras i tid eftersom tiden också är en relevant faktor när det gäller de hjälpåtgärder som beskrivs i bilaga II (93).

73.

Särskilt när det gäller hjälpåtgärder kan man inte utesluta, såsom framgår av punkt 20, att det kan ske en fördröjning mellan skadehändelsen och den första möjligheten att bedöma dess betydelse. Med förbehåll för direktivets bestämmelser om det tidsmässiga tillämpningsområdet (som nämns i punkt 24) är en fördröjning dock inte ett skäl att avstå från att göra en bedömning, särskilt inte när skadehändelsen har haft bestående negativa effekter.

74.

De omständigheter som ger upphov till eventuellt ansvar enligt direktivet kan även kräva en att en bedömning görs för att åtgärda en brist i lagstiftningen när det gäller ett annat miljöinstrument, såsom direktivet om miljökonsekvensbedömning eller habitatdirektivet (94). En bedömning av betydelse enligt miljöansvarsdirektivet bör dock inte blandas ihop med – eller vara beroende av – de former av bedömning som krävs för att åtgärda en brist i lagstiftningen. Alla gemensamma förfaranden (t.ex. en miljökonsekvensbedömning i efterhand) för att korrigera både en brist i lagstiftningen (t.ex. att en nödvändig föregående miljökonsekvensbedömning inte utförts) och en bedömning av den betydelse som förändringarna av en naturresurs har enligt miljöansvarsdirektivet måste vara förenliga med kraven i det senare.

Fastställande av betydelse

75.

Betydelsen måste fastställas mot bakgrund av de syften som måste uppfyllas. Med beaktande av definitionen av ”ursprungligt tillstånd” måste betydelsen fastställas i förhållande till det faktiska fysiska mark- eller vattenområdet eller (när det gäller skyddade arter) de faktiska populationer som påverkas negativt eller riskerar att påverkas och man måste därvid beakta alla befintliga inneboende egenskaper eller dynamiska faktorer som kan ha påverkat de berörda naturresurserna oberoende av skadehändelsen.

76.

När det gäller begreppet ”betydande” slog domstolen fast följande i mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV: ”Det framgår av adjektivet ’betydande’ i artikel 2 led 1 a första stycket i direktiv 2004/35 att endast de skador som uppnår en sådan svårighetsgrad att de ska klassificeras som ’betydande skador’ enligt bilaga I till direktivet ska anses utgöra skador på skyddade arter och livsmiljöer, vilket innebär att det i varje enskilt fall är nödvändigt att bedöma betydelsen av den aktuella skadans effekter” (95). Detta fall visar att vad som är ”betydande” ytterst beror på unionsrätten. När det gäller ”skador på skyddade arter och livsmiljöer” föreskrivs i bilaga I till miljöansvarsdirektivet att ”[b]etydande negativa förändringar av det ursprungliga tillståndet bör bedömas med hjälp av mätbara uppgifter såsom”. Av det ovan citerade avsnittet från mål C-297/19 framgår således även att fastställandet av betydelse för denna kategori av miljöskada är en fråga om objektiv, teknisk bedömning baserad på mätbara uppgifter. Man kan sluta sig till att samma sak gäller för de övriga kategorierna av miljöskador enligt direktivet.

77.

Av det ovan anförda kan man även sluta sig till att en tillämpning av direktivet inte kan uteslutas på grundval av godtyckliga, subjektiva uppfattningar om vad som är betydande eller på grundval av socioekonomiska överväganden som ligger utanför direktivets tillämpningsområde för att bedöma och fastställa betydelse. I lämpliga fall kan man dock använda de undantag (96) och försvar (97) som föreskrivs i direktivet för att hantera socioekonomiska överväganden eller de proportionalitetsbedömningar som ingår i direktivet (98).

78.

Effekternas betydelse är inte nödvändigtvis beroende av att de förekommer i stor skala. I mål C-392/96, kommissionen mot Irland, konstaterade domstolen i fråga om direktivet om miljökonsekvensbedömning att ”[ä]ven ett projekt som inte är särskilt stort kan medföra betydande miljöpåverkan om det är beläget på en plats där sådana faktorer som fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och kulturarv, vilka anges i artikel 3 i direktivet, är känsliga för minsta förändring”. Ett liknande resonemang kan anses tillämpligt i samband med miljöansvarsdirektivet.

79.

När det gäller syftet att säkerställa förebyggande åtgärder kommer betydelsen att hänföra sig till undvikande av skadefaktorer som orsakar negativa effekter för vissa områden eller populationer. Samma sak gäller syftet att säkerställa en omedelbar hantering av skadefaktorer. De negativa effekterna ska vara de som anges i punkterna 82 och 83. Fastställandet bör bero på om det är sannolikt att skadefaktorerna kommer att leda till att en del av eller alla dessa negativa effekter uppstår.

80.

Direktivet ska tolkas i enlighet med domstolens tolkningsmetoder och relevanta rättsprinciper, såsom försiktighetsprincipen (99) (se även punkt 8). Enligt försiktighetsprincipen krävs det inte någon vetenskaplig säkerhet om att mätbara negativa effekter kommer att uppstå. En skälig misstanke är tillräcklig. Om verksamhetsutövaren eller den behöriga myndigheten beslutar att inte vidta eller kräva förebyggande åtgärder eller en omedelbar hantering av skadefaktorer bör dessutom detta beslut fattas på grundval av att det inte finns några rimliga vetenskapliga tvivel om att det saknas mätbara negativa effekter på en naturresurs (100).

81.

Om det föreligger ett fastställande av betydelse i den mening att förebyggande åtgärder och omedelbar hantering av skadefaktorer bör vidtas uppkommer frågan om vilka förebyggande åtgärder och vilken hantering av skadefaktorer som är nödvändiga och lämpliga. Åtgärderna och hanteringen bör syfta till att stoppa eller bryta alla orsakssamband som uppstår av skadefaktorerna och som kan leda till – eller redan har lett till – att naturresursen drabbas av negativa effekter av det slag som anges i punkterna 82 och 8. Av målet Folk framgår att ett befintligt tillstånd för skadefaktorerna inte nödvändigtvis befriar verksamhetsutövaren från behovet att ingripa. I den mån direktivet gör det möjligt att förlita sig på ett befintligt tillstånd måste relevanta villkor vara uppfyllda. Bristande efterlevnad av relevanta tillståndskrav eller andra lagstadgade krav är dessutom sannolikt en stark indikation på att det finns ett behov av att vidta förebyggande åtgärder och åtgärder för att hantera skadefaktorer enligt miljöansvarsdirektivet. Detta beror på att det sannolikt visar att relevanta skadefaktorer inte har stått under den grad av kontroll som en efterlevnad av lagstadgade krav skulle säkerställa och det därför är mer sannolikt att de kommer att orsaka negativa effekter av det slag som omfattas av direktivet.

82.

När det gäller syftet att identifiera ett behov av hjälpåtgärder anges i bestämmelserna i bilaga II om skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer samt skador på vatten hur ett fastställande av betydelse och slutsatser om funktionsförsämring ska göras för dessa naturresurser. Följande måste beaktas mot bakgrund av de relevanta referensbegreppen och idén om försämring av funktioner: mätbar permanent förlust av ett område, en del av ett område, en population eller en del av en population (101); mätbar försämring av ett område, en del av ett område eller levnadsförhållandena för en population eller en del av en population, som dock kan återställas (102); mätbar förlust av de funktioner som fylls av de drabbade områdena eller populationerna (103); den mätbara tidsfördröjning som skulle uppstå innan det ursprungliga tillståndet kan återställas om återställning är möjlig (104). De negativa effekterna på resursen blir betydande om det finns en mätbar förlust eller försämring för ett område eller en population. När det gäller tillhörande funktioner måste det finnas en mätbar förlust av de funktioner som dessa naturresurser fyller.

83.

När det gäller markskador anges i bestämmelserna i bilaga II att åtminstone följande bör beaktas: förekomst, typ och koncentration av relevanta förorenande ämnen, deras risker och möjligheten att de sprids; markens egenskaper och funktion; samt nuvarande och godkänd framtida användning av den förorenade marken. Risken för människors hälsa kommer att vara betydande om det i den specifika lokala miljön sker en mätbar förändring av människors direkta eller indirekta skadliga exponering för förorenande ämnen som kan vara kausalt kopplade till en yrkesverksamhet enligt bilaga III. Indirekt exponering kan uppstå om den förorenade marken fyller funktioner för andra naturresurser, t.ex. om den filtrerar föroreningar som kan nå vatten, eller om föroreningarna sprids via mark, luft eller vatten.

Kombinationer av olika kategorier av miljöskador

84.

Det faktum att definitionen av ”miljöskada” omfattar tre olika underkategorier av skador på naturresurser innebär inte att alla kategorier måste ingå i de negativa effekterna för att ett ansvar ska uppstå. Ansvar kan uppstå när det bara förekommer en kategori av miljöskada. På samma sätt måste alla berörda kategorier beaktas när miljöskadorna omfattar mer än en kategori. Direktivet ger inte frihet att begränsa dess tillämpning efter behag till vissa kategorier.

5.   ”SKADOR PÅ SKYDDADE ARTER OCH SKYDDADE NATURLIGA LIVSMILJÖER”

85.

Definitionen av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” är nära kopplad till bestämmelserna i fågeldirektivet och habitatdirektivet. Dessa direktiv kallas gemensamt naturvårdsdirektiven i dessa riktlinjer. I synnerhet har miljöansvarsdirektivet och naturvårdsdirektiven flera gemensamma begrepp. Såsom anges i skäl 5 i miljöansvarsdirektivet bör samma definition användas när ett begrepp härrör från annan relevant unionslagstiftning, så att gemensamma kriterier kan användas och en enhetlig tillämpning främjas. Samtidigt måste man ta hänsyn till ett antal skillnader i omfattningen mellan naturvårdsdirektiven å ena sidan och miljöansvarsdirektivet å andra sidan.

86.

I riktlinjerna uppmärksammas särskilt följande: — Den materiella och geografiska omfattningen av de berörda skyddade arterna och livsmiljöerna. — Referensbegreppet för negativa effekter, dvs. en gynnsam bevarandestatus. — Bedömningen av betydelse. — Undantag.

Den materiella och geografiska omfattningen av berörda skyddade arter och livsmiljöer

Ruta 5: Definition av ”skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer”

I artikel 2.3 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att ”skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” avser följande: ”a) arter som avses i artikel 4.2 i direktiv 79/409/EEG eller förtecknas i bilaga I till det direktivet eller som förtecknas i bilagorna II och IV till direktiv 92/43/EEG, b) livsmiljöer för de arter som avses i artikel 4.2 i direktiv 79/409/EEG eller förtecknas i bilaga I till det direktivet eller som förtecknas i bilaga II till direktiv 92/43/EEG, och de naturliga livsmiljötyper som förtecknas i bilaga I till direktiv 92/43/EEG samt parningsplatser eller rastplatser för de arter som förtecknas i bilaga IV till direktiv 92/43/EEG, och c) om en medlemsstat så beslutar, varje livsmiljö eller art som inte finns förtecknad i dessa bilagor och som medlemsstaten utser för syften som motsvarar dem som avses i dessa båda direktiv.”

87.

”Skyddade arter” omfattar för det första vissa arter som skyddas enligt naturvårdsdirektiven och, för det andra, varje ytterligare art som en medlemsstat beslutar att inkludera för ansvarsändamål. Det är upp till medlemsstaterna att fastställa den andra kategorin av arter, på grundval av den möjlighet som ges i artikel 2.3 c i miljöansvarsdirektivet. Mer än hälften av medlemsstaterna har utnyttjat denna möjlighet (105). När det gäller den första kategorin av arter förekommer det inte någon perfekt överlappning mellan de arter som omfattas av naturvårdsdirektiven å ena sidan och miljöansvarsdirektivet å andra sidan.

88.

När det gäller fågelarter är de arter som omfattas av definitionen i ruta 5 de arter som avses i artikel 4.2 eller förtecknas i bilaga I till fågeldirektivet. I artikel 4.2 i fågeldirektivet hänvisas till regelbundet förekommande flyttfåglar, och i bilaga I till fågeldirektivet förtecknas vissa andra fågelarter. Tillsammans utgör dessa en del av den europeiska fågelfaunan (106). Definitionen av ”skyddade arter” omfattar inte fågelarter som inte finns med i bilaga I till fågeldirektivet och som inte är regelbundet förekommande flyttfåglar, såvida de inte läggs till av en medlemsstat.

89.

När det gäller andra arter än fåglar omfattar definitionen de djur- och växtarter som förtecknas i bilagorna II och IV till habitatdirektivet. Den omfattar inte direkt vissa arter som endast förtecknas i bilaga V till habitatdirektivet (107) – såvida inte medlemsstaterna uttryckligen lägger till dem eller om de inte utgör typiska arter i en naturlig livsmiljö som anges i bilaga I till habitatdirektivet (108). Det bör dock noteras att bilaga V omfattar fiskarter som kan förekomma i ”skador på vatten” (se avsnitt 6).

90.

De livsmiljöer som förtecknas i bilaga I till habitatdirektivet kommer särskilt att påträffas i de Natura 2000-områden som identifierats för dessa livsmiljöer. Tillämpningen av miljöansvarsdirektivet är dock inte begränsad till de livsmiljöer i bilaga I som finns inom Natura 2000. Inom ramen för artikel 17 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna överlämna ”utbredningskartor” för livsmiljöerna i bilaga I, vilka ska omfatta hela deras territorium (109). Dessa bör dock inte behandlas som den enda informationen om förekomsten av de livsmiljöer som anges i bilaga I. Det bör noteras att naturliga livsmiljöer består av olika element, däribland typiska arter, vilka beskrivs i habitatmanualen (110).

91.

Livsmiljöerna för regelbundet förekommande flyttfågelarter och de fågelarter som förtecknas i bilaga I till fågeldirektivet kommer särskilt att omfatta dem som finns i särskilda skyddsområden som klassificeras enligt artikel 4 i fågeldirektivet. Även om det är sannolikt att särskilda skyddsområden omfattar de viktigaste livsmiljöerna, innebär inte miljöansvarsdirektivets formulering att skador på livsmiljöer endast gäller livsmiljöer för fågelarter inom särskilda skyddsområden. Medlemsstaterna överlämnar kartor över häckningsutbredning (10 km × 10 km) till kommissionen för alla häckande arter som omfattas av bilaga I (inklusive stannfåglar) samt andra häckande flyttfågelarter som utlöser klassificering enligt särskilda skyddsområden (111).

92.

Livsmiljöerna för de arter som förtecknas i bilaga II till habitatdirektivet kommer särskilt att påträffas i de Natura 2000-områden som identifierats för dessa arter. Tillämpningen av miljöansvarsdirektivet är dock inte begränsad till de livsmiljöer som finns inom Natura 2000. Inom ramen för artikel 17 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna överlämna ”utbredningskartor” till kommissionen för arterna i bilaga II, vilka ska omfatta hela deras territorium (112).

93.

När det gäller häckningsplatserna och rastplatserna för de arter som förtecknas i bilaga IV till habitatdirektivet har kommissionen tagit fram riktlinjer som kan vara till hjälp för att identifiera dessa (113). Det finns dock ingen skyldighet enligt naturvårdsdirektiven för medlemsstaterna att rapportera var de är belägna till kommissionen (för arter som endast förtecknas i bilaga IV).

94.

Liksom för arter får medlemsstaterna inkludera naturliga livsmiljöer som utsetts för likvärdiga ändamål på nationell nivå utöver dem som är kopplade till naturvårdsdirektiven (114).

95.

När det gäller den geografiska omfattningen förekommer vissa skyddade arter, t.ex. valar, och vissa naturliga livsmiljöer, t.ex. rev, till havs. Miljöansvarsdirektivet är tillämpligt på dessa för följande: inre vatten och territorialvatten, den exklusiva ekonomiska zonen (EEZ) och/eller andra områden där medlemsstaterna utövar likvärdiga suveräna rättigheter samt kontinentalsockeln (115) för arter och livsmiljöer på eller som är beroende av havsbottnen, t.ex. havssköldpaddor.

Referensbegrepp för negativa effekter

96.

Referensbegreppet för negativa effekter på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, en ”gynnsam bevarandestatus”, definieras uttryckligen både i miljöansvarsdirektivet och i habitatdirektivet (116) och definitionerna är likartade. Ruta 6: Definition av ”gynnsam bevarandestatus” i miljöansvarsdirektivet

I artikel 2.4 i miljöansvarsdirektivet föreskrivs att ”bevarandestatus” avser följande: ”a) för en naturlig livsmiljö: summan av de faktorer som påverkar en naturlig livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt, antingen inom den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, inom en medlemsstats territorium eller inom livsmiljöns naturliga utbredningsområde. En naturlig livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam, när — dess naturliga utbredningsområde och de delar den täcker inom detta område är stabila eller ökande, — den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den skall kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas kvar under en överskådlig framtid, och — bevarandestatusen för dess typiska arter är gynnsam enligt definitionen i led b. b) för en art: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka dess populationers naturliga utbredning och mängd, antingen inom den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, inom en medlemsstats territorium eller inom artens naturliga utbredningsområde. En arts bevarandestatus anses gynnsam, när — uppgifter om den berörda artens populationsdynamik visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin naturliga livsmiljö, — artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom överskådlig framtid, och — det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer skall kunna bevaras på lång sikt.”

97.

Hänvisningen till ”summan” av faktorer i definitionen i ruta 6 visar att olika enskilda faktorer bidrar till de övergripande resultat som nämns när det gäller bevarandestatus. Faktorer kan vara positiva eller negativa och ha direkta eller indirekta effekter. De skadehändelser som orsakar miljöskador räknas bland faktorerna men utgör inte hela summan av dem.

98.

Definitionen av ”bevarandestatus” hänvisar till ett antal parametrar för att beskriva den bevarandestatus som resulterar av faktorerna. För en naturlig livsmiljö omfattar dessa parametrar dess långsiktiga naturliga utbredning, struktur och funktion samt den långsiktiga överlevnaden för de typiska arterna i livsmiljön, inom antingen den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, en medlemsstats territorium eller livsmiljöns naturliga utbredningsområde. För en art består parametrarna av dess populationers långsiktiga utbredning och mängd, inom antingen den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, en medlemsstats territorium eller artens naturliga utbredningsområde. De geografiska hänvisningarna till olika skalor behandlas vidare i punkt 118 i samband med bedömningen av betydelse.

99.

De ovannämnda parametrarna preciseras ytterligare i de exakta beskrivningarna av vad som utgör en ”gynnsam” bevarandestatus. För till exempel naturliga livsmiljöer anges följande precisering för parametern långsiktig naturlig utbredning: ”dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande”.

100.

Enskilda faktorer – t.ex. skadehändelser som orsakar miljöskador – kan hänföra sig till en eller flera av dessa parametrar och preciseringar. En enskild faktor behöver inte nödvändigtvis påverka alla olika parametrar och preciseringar samtidigt. Även om en skadehändelse kan utgöra en enskild faktor kan det dock inte uteslutas att vissa av de negativa effekter som den ger upphov till kommer att uppstå i kombination med andra faktorer. Till exempel kan en skadehändelse bestå i att individer som tillhör en population av en skyddad art förgiftas i ett sammanhang där populationen redan lider på grund av andra negativa faktorer som sedan verkar i kombination med giftets negativa effekter.

101.

I samband med naturvårdsdirektiven har kommissionens avdelningar tagit fram dokumentation som förtydligar begrepp som ”naturligt utbredningsområde” (117).

Bedömningen av betydande negativa effekter

Omständigheter

102.

Såsom framgår av punkt 14 är ett bredare spektrum av verksamhetsutövare och yrkesverksamheter relevanta för skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer än för skador på vatten och mark. Bedömningen av de negativa effekternas betydelse hänför sig därför till ett potentiellt bredare spektrum av orsaker, ansvariga personer och skadefaktorer.

Sammanhang

103.

Som framgår av texten i ruta 3 uttrycks begreppet ”betydelse” i termer av en skada som har ”betydande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus” för skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer.

104.

Såsom framgår av punkterna 98–101 kan de negativa effekterna vara betydande när en skadehändelse endast påverkar en eller några av de parametrar och preciseringar som nämns i definitionen av en ”gynnsam bevarandestatus”. Exempelvis kan dödandet av en sällsynt rovfågel genom olaglig användning av gift i en markförvaltningsverksamhet inverka negativt på fågelns populationsdynamik och utbredningsområde utan att minska den tillgängliga livsmiljön (även om förekomsten av gifter naturligtvis kommer att försämra de naturresursfunktioner som livsmiljön fyller för fågeln).

105.

Bevarandestatusen för skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer är en sakfråga och är inte fast och oföränderlig. Naturvårdsdirektiven syftar antingen till att bibehålla en gynnsam bevarandestatus när en sådan redan har uppnåtts eller till att uppnå en gynnsam bevarandestatus om den nuvarande statusen inte är gynnsam. Genom att hänvisa till uppnåendet eller bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus tar man hänsyn till båda dessa möjligheter i definitionen. Om bevarandestatusen redan är gynnsam kan negativa effekter således äventyra bibehållandet av ett positivt tillstånd. Om bevarandestatusen däremot inte är gynnsam kan de negativa effekterna ytterligare förvärra eller äventyra den nödvändiga förbättringen av ett nuvarande negativt tillstånd. Detta innebär att negativa effekter på en skyddad art eller skyddad naturlig livsmiljö med ogynnsam status inte kan anses ligga utanför omfattningen för skada på en skyddad art eller skyddad naturlig livsmiljö enbart på grund av att arten eller livsmiljön redan är i ett dåligt tillstånd. I stället måste man ta itu med artens eller livsmiljöns förmåga att uppnå en gynnsam bevarandestatus – samt eventuella avbräck för denna förmåga. Såsom anges i punkt 118 måste bedömningen av de negativa effekternas betydelse vara meningsfull på lokal nivå.

106.

I praktiken har många av de skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer som omfattas av miljöansvarsdirektivet och naturvårdsdirektiven en ogynnsam bevarandestatus (118).

107.

Om en art eller livsmiljö som förtecknas i naturvårdsdirektiven har en ogynnsam bevarandestatus kräver naturvårdsdirektiven att åtgärder vidtas för att återställa den till en gynnsam bevarandestatus (119). I detta sammanhang måste man ta hänsyn till negativa effekter på befintliga återställningsåtgärder i syfte att uppnå en gynnsam bevarandestatus. Sådana åtgärder kan till exempel vara återställande av livsmiljöer eller program för återinförande av arter. Ett exempel skulle vara att, vid en skadehändelse som involverar fiskdödlighet, ta hänsyn till eventuella områdesspecifika aktiva bevarandeåtgärder som syftar till att förbättra bevarandestatusen för en berörd fiskart. Detta har att göra med populationsdynamiken. Negativa effekter på återställningspotentialen bör också beaktas. Ett drabbat område kan till exempel hysa en art i ett tillstånd som inte är gynnsamt men som har en återställningspotential som återspeglar dess nuvarande förekomst. Negativa effekter som har en negativ inverkan på artens förekomst kan också minska återställningspotentialen.

Genomförandet av bedömningen

108.

Enligt definitionen ska betydelsen bedömas ”i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av kriterierna i bilaga I”. Ruta 7: De kriterier som anges i bilaga I till direktivet

109.

Det ursprungliga tillståndet hänför sig till det specifika område eller den eller de specifika artpopulationer som berörs av de negativa effekterna. Bästa tillgängliga information bör användas för att bedöma dessa.

110.

Det ursprungliga tillståndet ska ta hänsyn till bedömningens områdesspecifika eller populationsspecifika karaktär och bör hänföra sig till de parametrar och preciseringar som nämns ovan. För de naturliga livsmiljöer som förtecknas i bilaga I till habitatdirektivet skulle detta till exempel innebära att man tittar på de livsmiljöer som förekommer i ett visst område, hur de är strukturerade och fungerar samt deras typiska arter. Det kan till exempel förekomma en mosaik av olika naturliga livsmiljöer – eller det kan vara en livsmiljö som fungerar i förhållande till en vattenförekomst (som när en salt våtmark fungerar enligt tidvattnets rörelser i ett kustvatten). För Natura 2000-områden är det standardiserade dataformuläret sannolikt en viktig informationskälla (120).

111.

Vid fastställandet av dessa specifika förhållanden kan ett antal praktiska utmaningar uppstå: att fastställa vilken som är den bästa informationen som är tillgänglig under omständigheterna och säkerställa informationens tillförlitlighet.

112.

Om en skada redan har inträffat kan skadan i sig utgöra ett hinder för att bedöma det ursprungliga tillståndet. Om en livsmiljö har skadats eller förstörts, eller om arter har fördrivits från livsmiljön, kan det vara mycket svårt att fastställa det ursprungliga tillståndet med hjälp av information som samlats in i efterhand. Detta kan vara särskilt tydligt i de typer av omständigheter som illustreras i målen C-529/15, Folk, och C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, dvs. en yrkesverksamhet kan ha gett upphov till negativa effekter kumulativt under en mycket lång tid, vilket har hämmat det naturliga funktionssättet för en livsmiljö eller förekomsten av en skyddad art. Det krävs dock ingen exakt kvantifiering av vad som har hämmats eller försvunnit eftersom definitionen avser en uppskattning. Man kan även hänvisa till mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike (121), där domstolen angav att man inte bör erhålla en fördel av att underlåta att uppfylla kraven i fågeldirektivet. I samband med direktivet bör en verksamhetsutövare som genom en olaglig handling eller underlåtenhet förstör eller skadar den grund på vilken uppgifter kan samlas in (genom att t.ex. fylla i en skyddad våtmark för ekonomisk vinning) inte erhålla en fördel av detta jämfört med en verksamhetsutövare som agerar lagligt.

113.

Även mål C-157/89, kommissionen mot Italien, är relevant, där domstolen behandlade begreppet om bästa tillgängliga information i samband med fågeldirektivet och bekräftade den roll som auktoritativ vetenskaplig litteratur av allmän karaktär spelar i ett sammanhang där mer specifik litteratur saknas (122).

114.

Även om ett område har skadats allvarligt kan det vara möjligt att få information om det ursprungliga tillståndet med hjälp av befintliga jordobservationsdata. Om informationen är begränsad kan det dessutom vara lämpligt att fastställa det ursprungliga tillståndet genom att använda data från liknande områden som inte har påverkats av en skadehändelse (dvs. ”referensområden”) eller genom att använda modeller (123).

115.

Kommissionen har publicerat en Excel-tabell med titeln Biodiversity baseline condition (124). Den hänvisar till ett mycket brett spektrum av informationskällor på unionsnivå och för alla medlemsstater, däribland områdesspecifik information såsom standardiserade dataformulär för alla Natura 2000-områden, och tillhandahåller även metoder på unionsnivå och nationell nivå som hjälper till att fastställa det ursprungliga tillståndet för skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer (125).

116.

Begreppet om bästa tillgängliga information omfattar även kvaliteten på den information som används för att fastställa det ursprungliga tillståndet och de slutsatser som dras av den information som används. Man måste vara försiktig med informationens tillförlitlighet och giltighet och med de slutsatser som dras från informationen, i synnerhet om en verksamhetsutövare förnekar att negativa effekter har uppstått eller kommer att uppstå. I detta sammanhang kan man hänvisa till mål C-209/02, kommissionen mot Österrike, där domstolen fann att de behöriga myndigheterna inte hade dragit rätt slutsatser från en vetenskaplig bedömning av de sannolika effekterna av ett projekt i ett Natura 2000-område (126).

117.

När det gäller situationen efter skadehändelsen hjälper den första meningen i det första stycket i bilaga I till att sätta det grundläggande tillståndet i sitt sammanhang genom att hänvisa till bevarandestatus, rekreationsvärde och förmågan till återbildning. Dessa utgör allmänna kontextuella kriterier, dvs. vad som allmänt är känt om de skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer som exponeras för de negativa effekterna av skadehändelsen (den ovannämnda Excel-tabellen med titeln Biodiversity baseline condition är till för att hjälpa till). Hänvisningarna i definitionen av ”bevarandestatus” till den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, en medlemsstats territorium och det naturliga utbredningsområdet gör det möjligt att fastställa detta sammanhang på olika nivåer. En sällsynt endemisk och geografiskt avgränsad livsmiljö kommer exempelvis att ge en annorlunda bild än en livsmiljö som är utspridd både inom och mellan medlemsstaterna.

118.

I den andra meningen i första stycket i bilaga I anges att negativa förändringar bör bedömas med hjälp av mätbara uppgifter, och exempel ges. Denna mening hjälper till att understryka att negativa effekter avser mätbara negativa förändringar och försämringar. Uppgifterna avser både de specifika områden och populationer som berörs och de arter och livsmiljötyper som berörs mer allmänt. Detta innebär en roll för både områdesspecifik och populationsspecifik information och information av mer allmän karaktär (t.ex. information i vetenskaplig litteratur): — Den första strecksatsen hänvisar till ”antalet individer, deras täthet eller utbredningsområde”. För skyddade arter kan detta omfatta både antalet döda exemplar och antalet exemplar som har lidit skada eller annan nackdel. För livsmiljöer kan utbredningsområdet omfatta livsmiljöerna för skyddade arter, liksom parningsplatser och rastplatser samt de livsmiljöer som förtecknas i bilaga I till habitatdirektivet, och det kan hänföra sig till förluster och försämringar av livsmiljöer och till försämringar av de funktioner som livsmiljöerna fyller. — Den andra strecksatsen har ett jämförande syfte och syftar till att relatera de exemplar och det område som berörs till ett bredare bevarande av de berörda arterna och livsmiljöerna. Hänvisningen till en bedömning på lokal, regional och högre nivå rimmar väl med hänvisningen till europeiska territorier, medlemsstaternas territorier och det naturliga utbredningsområdet i definitionen av ”bevarandestatus”. Bedömningen och fastställandet av betydelse måste vara meningsfull på lokal nivå. Hänvisningar till nationell och europeisk nivå ger ytterligare vägledning för att göra det möjligt att placera exemplar och livsmiljöer i olika geografiska sammanhang. Det betyder inte att negativa effekter måste påvisas på nationell och europeisk nivå. — Den tredje strecksatsen fokuserar på de berörda arternas och livsmiljöernas återhämtningsförmåga. Dessa kan uppenbarligen variera. Vissa livsmiljöer har abiotiska egenskaper som inte kan återbildas. Ett exempel är den kalkstensplatå som togs upp i mål C-258/11, Sweetman (127), och som man fastställde hotades av permanent förstörelse i samband med ett bedömningsförfarande enligt habitatdirektivet. En sådan situation med permanent förlust skulle kunna uppstå i samband med miljöansvarsdirektivet. — Den fjärde strecksatsen fokuserar på en tidsfaktor och är nära kopplad till den tredje strecksatsen. Hänvisningarna till en ”kort tid” och till en avsaknad av åtgärder medger möjligheten att en art eller livsmiljö återhämtar sig snabbt på egen hand. Det bör dock betonas att detta sker i förhållande till det ursprungliga tillståndet. Man måste därför ta hänsyn till de särskilda förhållandena i det område och den population som berörs. Det kan till exempel inte uteslutas att lokala faktorer kan leda till att återhämtningen tar längre tid än på annat håll. Vad som utgör en ”kort tid” definieras inte men uttrycket antyder att arten eller livsmiljön åtminstone måste ha förmåga att återhämta sig snabbt. Arter med långa fortplantningscykler och livsmiljöer som bildas långsamt kommer inte att ha sådan förmåga.

119.

Som tidigare påpekats är bedömningsprocessen inte ett mål i sig, utan är till för att identifiera ett behov av förebyggande åtgärder, omedelbar hantering av skadefaktorer eller hjälpåtgärder, beroende på omständigheterna. Den tidskritiska karaktären hos det första och andra syftet måste återspeglas i bedömningsprocessen. Definitionen av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” hänvisar till en bedömning ”med beaktande av” kriterierna i bilaga I. Detta bör göra det möjligt att fokusera på de aspekter av bilaga I som är nödvändiga för att snabbt fastställa behovet av förebyggande åtgärder eller omedelbar hantering av skadefaktorer. För hjälpåtgärder är en mer ingående bedömning troligtvis lämplig.

Fastställande av betydelse

120.

Om bedömningens resultat leder till – eller borde leda till – en rimlig misstanke om att negativa förändringar och försämringar av det slag som anges i punkterna 121 och 122 kommer att uppstå om inga åtgärder vidtas bör skadornas betydelse fastställas, detta för att förebyggande åtgärder och åtgärder för att omedelbart hantera skadefaktorer ska kunna vidtas.

121.

När det gäller hjälpåtgärder som avser livsmiljöer ska man – såvida de kriterier som tillåter skador att klassificeras som icke-betydande som nämns i punkterna 124 och 125 inte uppfylls – bedöma att de negativa förändringarna är betydande och att försämringar har uppstått om de i den påverkade livsmiljön leder till ett eller flera av följande: — En mätbar bestående eller tillfällig förlust av det område som täcks av livsmiljön. — En mätbar försämring av livsmiljöns struktur eller funktion. — En mätbar bestående eller tillfällig minskning av livsmiljöns utbredningsområde. — En mätbar bestående eller tillfällig förlust av typiska arter, eller en minskning av deras utbredningsområde eller tillgängliga livsmiljöer. — En mätbar bestående eller tillfällig försämring av de naturliga funktioner som är kopplade till livsmiljöns och dess typiska arters område, struktur och funktioner. — En mätbar skillnad mellan den tidpunkt då de negativa effekterna uppstår och den tidpunkt då det ursprungliga tillståndet återställs för området, strukturen, funktionerna och de typiska arterna i fråga.

122.

När det gäller hjälpåtgärder som avser skyddade arter ska man – såvida de kriterier som tillåter skador att klassificeras som icke-betydande som nämns i punkterna 124 och 125 inte uppfylls – bedöma att de negativa förändringarna är betydande och att försämringar har uppstått om de i den påverkade populationen leder till ett eller flera av följande: — En mätbar bestående eller tillfällig populationsförlust (inklusive förlust av ett eller flera exemplar) eller en försämring av hälsan hos en population som påverkar populationsdynamiken i det område där de negativa effekterna uppstår. Populationsförlust kan uppstå till följd av dödlighet som har ett orsakssamband med skadehändelsen. En försämring av en populations hälsa kan till exempel omfatta skador såsom bioackumulering av toxiner eller skadliga genetiska modifieringar efter korsbefruktning med genetiskt modifierade individer som avsiktligt sätts ut i miljön (128). — En mätbar bestående eller tillfällig minskning av utbredningsområdet för arten i fråga. — En mätbar bestående eller tillfällig minskning av de livsmiljöer som är tillgängliga för arten för dess långsiktiga bibehållande. — En mätbar bestående eller tillfällig försämring av naturliga funktioner med koppling till populationsförlusten, minskningen av utbredningsområdet eller minskningen av tillgängliga livsmiljöer. — En mätbar skillnad mellan den tidpunkt då de negativa effekterna uppstår och den tidpunkt då det ursprungliga tillståndet återställs för populationen, utbredningsområdet och livsmiljöernas tillgänglighet.

123.

I andra stycket i bilaga I föreskrivs att en skada som bevisligen påverkar människors hälsa måste klassificeras som betydande. En negativ förändring som berör en skyddad art eller en naturlig livsmiljö skulle kunna få effekter som på grund av de skadefaktorer som är inblandade samtidigt påverkar människors hälsa. Exempelvis kan förorening av en naturlig livsmiljö med giftiga ämnen även påverka människors hälsa negativt.

124.

I det sista stycket i bilaga I anges vad som inte behöver klassificeras som betydande. I mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, slog domstolen fast följande: ”Det framgår av valet av verbet ’behöver’ att medlemsstaterna vid införlivandet av detta direktiv får avgöra huruvida dessa skador ska anses vara betydande eller ej i den mening som avses i bilaga I till direktivet” (129). Domstolen var vidare av den åsikten att bestämmelserna i detta stycke måste tolkas strikt (130).

125.

När det gäller innehållet i sista stycket i bilaga I gäller följande: — Den första strecksatsen avser negativa variationer som är mindre än de naturliga variationerna. Detta har att göra med den eventuella icke-statiska karaktären hos det ursprungliga tillstånd som nämns i punkt 65. Tonvikten ligger på omfattningen av de negativa variationerna i förhållande till de naturliga variationerna. — Den andra strecksatsen avser negativa variationer som beror på naturliga orsaker eller den normala förvaltningen av områden. Domstolen behandlade denna strecksats i detalj i mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig Holstein eV. Målet rörde regelbunden dränering av en Natura 2000-våtmark som utförts av ett offentligt organ för att tjäna jordbruket. Dräneringen ledde till att vattennivåerna sjönk, vilket fick negativa effekter på en skyddad fågelart, svarttärnan (Chlidonias niger). Domstolen slog fast att uttrycket ”normal förvaltning” avser både protokoll och måldokument för livsmiljöer (av betydelse för behöriga myndigheters förvaltningsåtgärder) samt tidigare förvaltning av ägare eller verksamhetsutövare (131). Domstolen slog fast följande: ”För att begreppet ’normal’ inte ska förlora sin ändamålsenliga verkan inom ramen för miljöskydd, ska det emellertid tilläggas att en förvaltning endast kan betraktas som normal om den är förenlig med god sed, som till exempel god jordbrukssed” (132). Domstolen ansåg även att förvaltningen av ett område som omfattas av habitatdirektivet och fågeldirektivet kan omfatta jordbruksverksamhet, inbegripet bevattning, men att denna endast kan betraktas som normal om den sker med iakttagande av de målsättningar och skyldigheter som föreskrivs i de direktiven (133). Denna dom är tillämplig på alla områden som omfattas av naturvårdsdirektiven (dvs. fågeldirektivet och habitatdirektivet), inte bara Natura 2000-områden (134). När det gäller Natura 2000-områden bör vikten av lämpliga bevarandemål för områdena framhållas. — Den tredje strecksatsen avser korta naturliga återhämtningstider för livsmiljöer eller arter till ett tillstånd som är likvärdigt med eller bättre än det ursprungliga tillståndet.

Undantag

126.

I definitionen av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” föreskrivs undantag genom hänvisning till artikel 6.3 och 6.4 samt artikel 16 i habitatdirektivet och artikel 9 i fågeldirektivet. I mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, slog domstolen fast att dessa undantag måste tolkas strikt (135).

127.

Ett antal slutsatser kan dras av hänvisningarna till dessa bestämmelser i naturvårdsdirektiven.

128.

För det första innebär inte det faktum att ett godkännande har beviljats enligt någon av de ovannämnda bestämmelserna att eventuella negativa effekter aldrig kommer att omfattas av bestämmelserna för skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Följande ska gälla för att de negativa effekterna kan undantas: — De måste ha identifierats tidigare. — Den handling som orsakar effekterna måste uttryckligen ha godkänts. Om en verksamhetsutövare överskrider de villkor som fastställs i ett godkännande (t.ex. genom att inkräkta mer på en livsmiljö än vad som tillåts enligt godkännandet) kan ansvar uppstå för de negativa effekter som är kopplade till den bristande efterlevnaden (136).

129.

För det andra framgår det av ordalydelsen i undantagen att ansvar enligt miljöansvarsdirektivet kan uppkomma i situationer där det inte finns något godkännande, men där kraven i artiklarna 6.3, 6.4 och 16 i habitatdirektivet och artikel 9 i fågeldirektivet är tillämpliga. Så är till exempel fallet när en verksamhetsutövare borde ha erhållit ett undantag enligt artikel 16 i habitatdirektivet för att lagligen utöva en yrkesverksamhet, men inte har erhållit ett sådant (137).

6.   SKADOR PÅ VATTEN

130.

Såsom framgår av ruta 3 gäller den materiella omfattningen av ”skador på vatten” två huvudkategorier av vatten: det berörda vattnet enligt vattendirektivet och marina vatten som omfattas av havsmiljödirektivet. I riktlinjerna behandlas dessa i tur och ordning.

(A)   Berörda vatten enligt vattendirektivet

Det berörda vattnets materiella och geografiska omfattning

131.

För att förstå den materiella omfattningen av begreppet ”skador på vatten” är det nödvändigt att förstå vad som avses med ”det berörda vattnet”. Med ”vatten” avses alla vatten som omfattas av vattendirektivet (se ruta 8). Syftet med vattendirektivet är att ”upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten” (138). Vattendirektivet omfattar alla de vatten som räknas upp i detta citat, oavsett deras storlek och egenskaper (139). Ytterligare relevanta definitioner återfinns i ruta 9. Det ”berörda” vattnet är det vatten som påverkas av skador. Ruta 8: Definitionen av ”vatten”

I artikel 2.5 i miljöansvarsdirektivet definieras ”vatten” som ”alla typer av vatten som omfattas av direktiv 2000/60/EG”.

Ruta 9: Definitioner i vattendirektivet som är relevanta för ”vatten”

I vattendirektivet definieras uttryckligen två grundläggande vattenklasser: ”ytvatten” och ”grundvatten”. I artikel 2.1 i vattendirektivet definieras ”ytvatten” som ”inlandsvatten utom grundvatten; vatten i övergångszon och kustvatten utom när det gäller kemisk status då det även skall inbegripa territorialvatten”. I artikel 2.2 i vattendirektivet definieras ”grundvatten” som ”allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen och som står i direkt kontakt med marken eller underliggande jordlager”. Definitionen av ”ytvatten” avser alltså fyra underklasser av vatten: inlandsvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och territorialvatten. De tre första av dessa definieras uttryckligen. I artikel 2.3 i vattendirektivet definieras ”inlandsvatten” som ”allt stillastående eller strömmande vatten på markytan och allt grundvatten på landsidan av den baslinje från vilken territorialvattnets bredd mäts”. I artikel 2.6 i vattendirektivet definieras ”vatten i övergångszon” som ”förekomst av ytvatten i närheten av flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar”. I artikel 2.7 i vattendirektivet definieras ”kustvatten” som ”ytvatten som finns innanför den linje på vilken varje punkt befinner sig på ett avstånd av en sjömil från närmaste punkt på den baslinje från vilken bredden av territorialvattnet mäts och som, när det är lämpligt, sträcker sig till den yttre gränsen för vatten i övergångszon”.

132.

Såsom framgår av definitionerna i ruta 9 omfattar ytvatten i geografiskt hänseende kustvatten och, när det gäller kemisk status, territorialvatten. Territorialvattnen sträcker sig upp till tolv sjömil från baslinjen. Ytterligare två saker bör noteras. För det första finns det, när det gäller ytvatten, en viss överlappning med marina vatten, vilket framgår av ruta 12. När det förekommer en överlappning har vattendirektivet företräde vid tillämpningen av miljöansvarsdirektivet (se ruta 12 och punkt 175). För det andra innehåller vattendirektivet ytterligare relevanta underkategorier av vatten, vilket framgår av ruta 10. För det tredje måste man, när man bedömer betydelsen hos negativa effekter på det berörda vattnet enligt vattendirektivet, ta hänsyn till de geografiska begränsningar som är förbundna med referensbegreppen för negativa effekter. Dessa behandlas nedan. Ruta 10: Ytterligare relevanta definitioner av underkategorier av ”vatten” i vattendirektivet

I artikel 2.4 i vattendirektivet definieras ”flod” som ”en förekomst av inlandsvatten som till största delen strömmar på markytan men som kan strömma under jorden en del av sitt lopp”. I artikel 2.5 i vattendirektivet definieras ”sjö” som ”en förekomst av stillastående inlandsytvatten”. I artikel 2.8 i vattendirektivet definieras ”konstgjord vattenförekomst” som ”en ytvattenförekomst som skapats genom mänsklig verksamhet”. I artikel 2.9 i vattendirektivet definieras ”kraftigt modifierad vattenförekomst” som ”en ytvattenförekomst som till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär, enligt vad som anges av medlemsstaten i enlighet med föreskrifterna i bilaga II”. I artikel 2.10 i vattendirektivet definieras ”ytvattenförekomst” som ”en avgränsad och betydande ytvattenförekomst som till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka”. I artikel 2.12 i vattendirektivet definieras ”grundvattenförekomst” som ”en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer”. I artikel 2.11 i vattendirektivet definieras ”akvifer” som ”ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grundvatten eller uttag av betydande mängder grundvatten”.

Referensbegrepp för negativa effekter

133.

Referensbegreppen för negativa effekter är ”det berörda vattnets ekologiska [relevant för ytvatten], kemiska [relevant för både ytvatten och grundvatten] och/eller kvantitativa status [relevant för grundvatten] och/eller ekologiska potential [relevant för kraftigt och på konstgjord väg modifierade vattenförekomster], enligt definitionen i direktiv 2000/60/EG”. Om man tar hänsyn till skillnaderna mellan den kemiska statusen hos ytvatten och grundvatten innebär detta att det finns fem olika statustyper som kan behöva beaktas, vars definitioner återfinns i vattendirektivet. Såsom framgår av ruta 11 har ”ekologisk status” och ”kvantitativ status” uttryckliga definitioner. Definitionerna av ”kemisk status” och ”ekologisk potential” måste emellertid härledas från definitionerna av ”god kemisk status” och ”god ekologisk potential”. Ruta 11: Referensbegreppens definitioner enligt vattendirektivet

Vattendirektivet innehåller exakta definitioner av ”ekologisk status” och ”kvantitativ status”. I artikel 2.21 i vattendirektivet definieras ”ekologisk status” som ”ett uttryck för kvaliteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten, klassificerad i enlighet med bilaga V”. I artikel 2.26 i vattendirektivet definieras ”kvantitativ status” som ”ett uttryck för i vilken grad en grundvattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag”. Medan vattendirektivet innehåller uttryckliga definitioner av ”ekologisk status” och ”kvantitativ status” innehåller det ingen uttrycklig definition av ”kemisk status”. I artikel 2.25 och 2.26 definieras i stället ”god kemisk ytvattenstatus” respektive ”god kemisk grundvattenstatus” (fetstil tillagd i efterhand). ”God kemisk ytvattenstatus” definieras som ”den kemiska status som krävs för att uppfylla miljömålen för ytvatten enligt artikel 4.1 a, det vill säga den kemiska status som uppnås hos en ytvattenförekomst i vilken koncentrationerna av förorenande ämnen inte överskrider de miljökvalitetsnormer som fastställs i bilaga IX (140) och enligt artikel 16.7 och enligt annan relevant gemenskapslagstiftning, där miljökvalitetsnormer på gemenskapsnivå fastställs”. ”God kemisk grundvattenstatus” definieras som ”den kemiska status hos en grundvattenförekomst som uppfyller alla krav som definieras i tabell 2.3.2 i bilaga V (141)”. På samma sätt innehåller vattendirektivet inte någon uttrycklig definition av ”ekologisk potential”, men i artikel 2.23 definieras ”god ekologisk potential” som ”status hos en kraftigt modifierad eller konstgjord vattenförekomst, klassificerad i enlighet med de relevanta bestämmelserna i bilaga V”.

134.

Inom vattendirektivet används de fem referensbegreppen huvudsakligen för vattenförekomster som avgränsas i enlighet med det direktivet. Dessa bedöms genom övervakningsprogram vars övervakningsfrekvenser och övervakningsstationer fastställs av medlemsstaterna, som i detta sammanhang har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Inom denna rättsliga ram används dessa begrepp, liksom begreppet avgränsade vattenförekomster, främst för att uppnå långsiktiga mål genom lämplig förvaltning av avrinningsområden och planering av åtgärder. I detta avseende framhålls det i Guidance document No.2: Identification of Water Bodies (142) (riktlinjedokument nr 2: identifiering av vattenförekomster) – ett icke-bindande referensdokument som utarbetats inom ramen för den gemensamma genomförandestrategin för vattendirektivet – att begreppet vattenförekomster används för rapportering och bedömning av efterlevnaden av direktivets viktigaste miljömål. Avgränsningen av en vattenförekomst är dock ett verktyg, inte ett mål i sig.

135.

När det gäller miljöansvarsdirektivet avser de fem referensbegreppen samma berörda vatten, dvs. de vatten som omfattas av vattendirektivet, men de har i detta fall ett annat syfte. Närmare bestämt är de riktmärken som gör det möjligt att bedöma vattenskador, dvs. skador som har betydande negativa effekter på de kvalitetsfaktorer som hänger samman med referensbegreppen.

136.

Såsom beskrivs mer i detalj nedan hänvisar de fem referensbegreppen själva till flera ytterligare begrepp i vattendirektivet. När det gäller skador på vatten måste hänsyn tas till dessa ytterligare begrepp, med vissa skillnader beroende på vilken typ av vatten som avses. Vid tillämpningen av miljöansvarsdirektivet kan de fem begreppen med fördel delas upp på dem som har att göra med ytvatten, dvs. ytvattnets ekologiska status, ekologiska potential och kemiska status, och dem som har att göra med grundvatten, dvs. grundvattnets kemiska respektive kvantitativa status.

137.

”Ekologisk status” avser kvaliteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten och klassificeras i enlighet med bilaga V i vattendirektivet. I bilaga V delas ytvatten in i fem underklasser eller kategorier: Floder. Sjöar. vatten i övergångszon, kustvatten samt konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster. Floder, sjöar och konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster är allihop i själva verket ytterligare underkategorier till underklassen inlandsvatten (se ruta 9), och alla definieras uttryckligen i vattendirektivet (se ruta 10). ”Ekologisk status” har att göra med floder, sjöar, vatten i övergångszon och kustvatten. I bilaga V anges också kvalitetsfaktorer som är relevanta för dessa olika underklasser och kategorier av ytvatten: biologiska faktorer, hydromorfologiska faktorer som stöd för de biologiska faktorerna, allmänna fysikalisk-kemiska faktorer som stöd för de biologiska faktorerna samt specifika förorenande ämnen för vilka nationella miljökvalitetsnormer måste fastställas.

138.

Definitionen av ”god ekologisk potential” innehåller också en hänvisning till bilaga V och avser konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster. Närmare bestämt definieras i punkt 1.2.5 i bilaga V den maximala, goda och måttliga ekologiska potentialen för konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster. För detta tillämpas samma kvalitetsfaktorer som för den ekologiska statusen hos de närmast jämförbara övriga typer av ytvatten som ingår i bilaga V, dvs. floder, sjöar, vatten i övergångszon och kustvatten. Värdena för dessa kvalitetsfaktorer tillämpas i den mån det är möjligt. Hänsyn tas emellertid till de fysiska förhållanden som uppstår på grund av de konstgjorda eller kraftigt modifierade särdragen hos vattenförekomsten i fråga, till exempel en kanal eller hamn, eftersom dessa har en oundviklig inverkan. Sammantaget betyder detta att ”ekologisk potential” som referensbegrepp är mycket nära förknippat med ”ekologisk status”.

139.

Av definitionen av ”god kemisk ytvattenstatus” framgår att ”kemisk status” när det gäller ytvatten har att göra med koncentrationer av kemiska förorenande ämnen. Sedan miljöansvarsdirektivet antogs har särskilda åtgärder antagits som är relevanta för den kemiska ytvattenstatusen. Närmare bestämt har Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG (143) (direktivet om miljökvalitetsnormer, i dess ändrade lydelse (144), antagits, i enlighet med artikel 16 i vattendirektivet. Där fastställs bland annat kvalitetsnormer för prioriterade (farliga) ämnen (145) i ytvatten.

140.

Definitionerna av ”god kemisk grundvattenstatus” och ”kvantitativ status” avser båda ”grundvattenförekomster” – ett begrepp för vilket det finns en separat definition (se ruta 10).

141.

Av definitionen av ”god kemisk grundvattenstatus” framgår att grundvattnets kemiska status avser såväl koncentrationer av kemiska förorenande ämnen som konduktivitet. Konduktivitet har att göra med intrusion av saltvatten eller annan intrusion (146). I enlighet med artikel 17 i vattendirektivet har Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (147) (grundvattendirektivet) antagits. I detta fastställs bland annat EU-normer för koncentrationer av nitrater och bekämpningsmedel i grundvatten (148) samt en skyldighet för medlemsstaterna att anta nationella tröskelvärden för en rad andra förorenande ämnen som förtecknas i direktivets bilaga.

Bedömningen av betydande negativa effekter

Omständigheter

142.

Till skillnad från skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer följer det av artikel 3.1 a att miljöansvarsdirektivet endast är tillämpligt på skador på vatten som orsakas av någon av de yrkesverksamheter som beskrivs i bilaga III. En del av dessa yrkesverksamheter, till exempel uttag och uppdämning (149) eller utsläpp eller injektering av förorenande ämnen (150), är särskilt relevanta för vatten. Flera av dem regleras i vattendirektivet.

Sammanhang

143.

När skadornas betydelse bedöms med hjälp av de fem referensbegreppen måste en åtskillnad göras mellan följande klasser och kategorier av ”vatten”: — Grundvatten. — Floder. — Sjöar. — Vatten i övergångszon. — Kustvatten. territorialvatten, — Konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster.

144.

Såsom redan påpekats är det lämpligt att göra en grundläggande åtskillnad mellan skador som påverkar grundvatten och skador som påverkar ytvatten, detta eftersom de fem referensbegreppen är anpassade till denna grundläggande distinktion. Negativa effekter kan visserligen påverka både grundvatten och ytvatten och fler än en kategori av ytvatten, men om så är fallet måste skadorna bedömas för varje relevant vattenklass eller kategori. Det beror på att referensbegreppen och de relevanta kvalitetsfaktorerna varierar beroende på vattenklass och kategori. När det gäller skador som påverkar ytvatten måste man i samband med referensbegreppen ”ekologisk status” och ”ekologisk potential” hänvisa till de olika kategorierna av ytvatten i föregående stycke.

145.

Förbindelserna mellan olika vattenförekomster måste också beaktas. Kemiska förorenande ämnen kan passera mellan olika klasser och kategorier av vatten, till exempel när ett kemiskt utsläpp i en flod därefter förorenar en sjö.

146.

Begreppet ”skador på vatten” avser betydande negativa effekter på vattens statusar, så som dessa definieras i vattendirektivet. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att begreppet ”skada” i artikel 2.2 i miljöansvarsdirektivet inte bara omfattar mätbara negativa förändringar av vatten utan även en mätbar försämring av de funktioner som vattnet tillhandahåller. De negativa effekter som omfattas av miljöskadekategorin ”skador på vatten” omfattar således inte bara mätbara förändringar av vatten utan även en mätbar försämring av de funktioner som vattnet tillhandahåller. Detta bekräftas av texten i punkt 1 i bilaga II till miljöansvarsdirektivet, där det i samband med hjälpåtgärder för skador på vatten, skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer hänvisas till både naturresurser och deras funktioner. Emellertid är begreppet ”skada”, såsom nämnts ovan, inte självständigt, utan måste tolkas mot bakgrund av definitionen av ”miljöskada”, och mer specifikt ”skador på vatten”. Försämringen av de funktioner som vattnet tillhandahåller måste därför åtföljas av betydande negativa effekter på de berörda vattnens status.

147.

Skador på vatten kan leda till en förlust av funktioner för skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. En skyddad art kan till exempel vara beroende av att en flod har särskilda hydromorfologiska egenskaper.

148.

Skador på vatten kan också leda till en förlust av funktioner för allmänheten. Förlusten av funktioner kan beröra ett stort eller litet antal människor, till och med enskilda personer.

149.

Vissa funktioner, såsom dricksvattenförsörjning och rent badvatten, har en viktig hälsodimension. En skadehändelse kan till exempel förorena en dricksvattenkälla så att den inte längre är säker för detta ändamål.

150.

I vattendirektivet krävs det att ett register över skyddade områden (151) ska inrättas, vilket kan vara relevant för identifieringen av vissa relevanta funktioner och försämringar. De skyddade områdena omfattar bland annat områden som används för uttag av dricksvatten, Områden som har fastställts för skydd av ekonomiskt betydelsefulla vattenlevande djur- eller växtarter. vattenförekomster som fastställts som rekreationsvatten, inklusive områden som fastställts som badvatten samt områden som har fastställts för skydd av livsmiljöer eller arter där bevarandet eller förbättrandet av vattnets status är en viktig faktor för deras skydd, inklusive relevanta Natura 2000-områden som fastställts enligt naturvårdsdirektiven.

151.

I vattendirektivet avser de fem referensbegreppen avgränsade vattenförekomster, och de används inom den ramen för att avgöra om vattenförekomsterna har god status (eller potential) eller, för dem som inte har god status, för att bedöma vad som saknas för att uppnå god status och fastställa lämpliga åtgärder för att åtgärda denna brist. Enligt vattendirektivet ska vattenförekomsternas status bedömas med hjälp av övervakningsprogram och ses över vart sjätte år. Vid tillämpningen av miljöansvarsdirektivet är det viktigt att ta hänsyn till det direktivets specifika innehåll och behovet av att möjliggöra ett mer kortsiktigt fastställande av en betydande negativ effekt på vattenförekomsters status enligt definitionen i vattendirektivet. I detta avseende ska uttrycket ”som har betydande negativa effekter [...] på [...] status” inte blandas ihop med en försämring av statusen eller en förändring av statusen enligt vattendirektivet (trots att det kan inbegripa dessa). Uttrycket måste läsas mot bakgrund av syftet med miljöansvarsdirektivet och begreppet ”skada”. Med andra ord är det nödvändigt att ta hänsyn till koncepten (mätbara) negativa förändringar av vatten och försämring av de funktioner som vattnet tillhandahåller. När man tolkar och använder de fem referensbegreppen för att bedöma och fastställa betydelsen av faktiska skador på vatten måste man alltså ha följande särdrag i miljöansvarsdirektivet i åtanke: — Såsom anges ovan definieras ”vatten” i artikel 2.1 b i miljöansvarsdirektivet som ”alla typer av vatten som omfattas av direktiv 2000/60/EG”. — Försämringen av de naturresursfunktioner som tillhandahålls av vatten kan röra vattenområden som är mer begränsade än de vattenförekomster som definieras i vattendirektivet. Exempelvis kan dricksvattenförsörjningen försämras på grund av en förorening av en enda uttagspunkt. — När det gäller negativa förändringar av naturresursen (till skillnad från en försämring av naturresursens funktioner) är det inte säkert att det faktiska området där negativa förändringar förekommer håller sig inom gränserna för en enda, avgränsad vattenförekomst; det kan också omfatta flera vattenförekomster eller bara en del av en vattenförekomst. — I samband med vattendirektivet prövade domstolen effekterna på en del av en vattenförekomst i mål C-535/18, IL m.fl. mot Land Nordrhein-Westfalen. Målet gällde risken för kemisk förorening av grundvatten till följd av byggandet av en motorväg. Domstolen noterade att överstigandet av ett värde vid en enda övervakningspunkt skulle indikera att det föreligger en försämring av den kemiska statusen i en betydande del av en grundvattenförekomst, trots att det inte är uteslutet att det anses att grundvattenförekomsten som helhet har en god kemisk status enligt artikel 4.2 c i direktiv 2006/118/EG, enligt vilken man, om så är lämpligt, ska beakta (bland annat) hur stor del av grundvattenförekomsten som är drabbad. Domstolen underströk också att åsidosättandet av en kvalitetsfaktor vid en enda övervakningspunkt i vilket fall skulle indikera att det på så sätt som avses i artikel 4.1 b i) i vattendirektivet (152) föreligger en försämring av den kemiska statusen, vilket kräver åtgärder i enlighet med grundvattendirektivet och vattendirektivet. Av detta kan man dra slutsatsen att det inte är oförenligt med det tillvägagångssätt som används för genomförandet av vattendirektivet och grundvattendirektivet att tillämpa miljöansvarsdirektivet på andra nivåer än en hel vattenförekomst.

152.

Omständigheterna kring en specifik skadehändelse kan emellertid göra det lämpligt att tillämpa miljöansvarsdirektivet på en hel avgränsad vattenförekomst. Exempelvis kan ett giftutsläpp påverka en hel sjö. En grundvattenförekomst kan också fungera som en avgränsad hydrologisk enhet med avseende på kvantitativ status, och de statusfaktorer som är relevanta för denna statuskategori kan behöva bedömas för hela grundvattenförekomsten. Dessutom kan mycket av den kunskap som finns om de berörda vattnen gälla den avgränsade vattenförekomsten som helhet, med tanke på att övervakningen enligt vattendirektivet utförs på den nivån.

Bedömningens inriktning och genomförande

153.

Precis som när det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer bör betydelsen av de negativa effekterna av skador på vatten bedömas mot bakgrund av det ursprungliga tillståndet. Begreppet ”ursprungligt tillstånd” nämns inte uttryckligen i definitionen av ”skador på vatten”. Emellertid framgår det av ruta 4 att definitionen av ”ursprungligt tillstånd” omfattar alla naturresurser och deras funktioner. Dessutom nämns det ursprungliga tillståndet i punkt 1 i bilaga II i samband med både skador på vatten och skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer.

154.

Det följer av definitionen av ”ursprungligt tillstånd” att bedömningen av betydelsen ska avse det eller de vattenområden där negativa effekter förekommer, liksom att en jämförelse ska göras mellan tillståndet i det området eller de områdena före och efter skadehändelsen.

155.

Enligt vattendirektivet ska yt- och grundvattenförekomster klassificeras i olika statuskategorier i enlighet med bilaga V till det direktivet. Klassificeringen avser de statusfaktorer som ska ligga till grund för både bedömningen av det ursprungliga tillståndet och mätningen av negativa förändringar eller möjliga negativa förändringar samt försämringar av funktioner enligt miljöansvarsdirektivet. Klassificeringar som redan har gjorts enligt bilaga V till vattendirektivet kan därför vara till nytta när man ska fastställa tillståndet för det vattenområde eller de vattenområden där det förekommer negativa effekter till följd av en skadehändelse. ”Bästa tillgängliga information” behöver dock inte uteslutande bestå av information som härrör från genomförandet av vattendirektivet.

156.

För att ta en relevant ytvattenkategori – floder – som exempel, är statuskategorierna för ekologisk status hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig (153).

157.

För floder vars ekologiska status klassificeras som hög, god och måttlig innehåller vattendirektivet följande uppsättning detaljerade beskrivningar som motsvarar flera av de olika statusfaktorerna: — För de biologiska kvalitetsfaktorerna finns beskrivningar av följande faktorer: fytoplankton, makrofyter och fytobentos, bentiska evertebrater och fiskfauna. — För de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna finns beskrivningar av följande faktorer: hydrologisk regim, flodens kontinuitet och morfologiska förhållanden. — För de fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorerna finns beskrivningar av följande faktorer: allmänna förhållanden, särskilda syntetiska förorenande ämnen och särskilda icke-syntetiska förorenande ämnen.

158.

När det gäller grundvatten finns det för referensbegreppet ”kvantitativ status” en enda statusfaktor, nämligen ”grundvattennivå”. Den detaljerade beskrivningen av denna lyder som följer: ”Grundvattennivån i grundvattenförekomsten är sådan att den tillgängliga grundvattenresursen inte överskrids av den långsiktiga genomsnittliga uttagsnivån per år. Grundvattennivån är följaktligen inte utsatt för sådan mänsklig påverkan som kan leda till — att de ekologiska miljömålen i artikel 4 inte kan uppnås vad beträffar förbundna ytvattenresurser, — till någon som helst betydande sänkning av status hos sådana vatten, — till någon som helst betydande skada på anslutna terrestra ekosystem som är direkt beroende av grundvattenförekomsten, och förändringar i strömningsriktningen till följd av nivåförändringar kan uppstå tillfälligt eller varaktigt inom ett begränsat område men sådana omsvängningar medför inte intrusion av saltvatten eller annan intrusion och utgör inte en indikation på en konsekvent och klar utvecklingstendens till följd av mänsklig påverkan när det gäller flödesriktningar som kan leda till sådana intrusioner” (154).

159.

För referensbegreppet grundvattnets kemiska status finns två statusfaktorer, närmare bestämt ”allmänt” och ”konduktivitet”. Vattendirektivet innehåller detaljerade beskrivningar av dessa. Beskrivningen har följande lydelse för statusfaktor ”allmänt”: ”Den kemiska sammansättningen av grundvattenförekomsten är sådan att koncentrationen av förorenande ämnen — inte uppvisar effekter av intrusion av saltvatten eller annat intrusion enligt specifikation nedan, — inte överstiger de kvalitetsnormer som är tillämpliga enligt annan relevant gemenskapslagstiftning enligt artikel 17, — inte är sådan att den skulle leda till att miljömålen enligt artikel 4 beträffande anslutna ytvatten inte uppnås eller till någon betydande sänkning av den ekologiska eller kemiska kvaliteten hos sådana förekomster eller till någon betydande skada på terrestra ekosystem som är direkt beroende av grundvattenförekomsten.”

160.

Såsom framgår av statusfaktorn ”allmänt” finns det ytterligare korshänvisningar i beskrivningen av god kemisk status när det gäller grundvattnets kemiska status. Såsom redan har påpekats ovan hänvisas det till kvalitetsnormer i annan lagstiftning i enlighet med artikel 17 i vattendirektivet. Grundvattendirektivet innehåller därför normer för nitrater och bekämpningsmedel samt en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa nationella tröskelvärden för en rad andra förorenande ämnen som anges i del A i bilaga II till direktivet.

161.

Alla faktorer som nämns ovan (och motsvarande faktorer för andra kategorier av vatten) kan vara relevanta för bedömningen av det ursprungliga tillståndet och mätningen av den negativa förändringen. Skadefaktorernas art – dvs. om de är additiva, subtraktiva, extraktiva eller destruktiva, såsom nämns i punkt 18 – bör ge en fingervisning om vilka olika statusfaktorer som sannolikt är relevanta.

162.

Statusfaktorernas varierande karaktär, liksom de varierande potentiella funktioner som en vattenförekomst kan tillhandahålla, innebär att en rad olika tekniker och metoder kan behöva användas för att bedöma och mäta både det ursprungliga tillståndet och negativa förändringar och försämringar. Det kan till exempel röra sig om kemiska analyser, utvärdering av livsmiljöer, toxicitetsmätningar och bioindex. Det arbete som redan utförts för klassificering och övervakning enligt vattendirektivet bör beaktas vid bedömningen av det ursprungliga tillståndet. Om det inte finns några övervakningsdata för bedömningen av det ursprungliga tillståndet i de vattenområden där det förekommer negativa effekter, kan det vara möjligt att extrapolera från tillgängliga data för andra liknande vattenområden eller från allmänna referenskällor.

163.

När det gäller försämringar av naturresursers funktioner bör hänsyn tas till sådana funktioner när det är uppenbart att en skadehändelse har haft en betydande negativ effekt på statusen hos en vattenförekomst. Om en skadehändelse till exempel förorenar en skyddad ytvattenkälla som används för dricksvatten i en sjö, och samtidigt har en betydande negativ effekt på sjöns ekologiska eller kemiska status, omfattas den av tillämpningsområdet för skador på vatten enligt miljöansvarsdirektivet. I ett sådant fall – förutsatt att skadehändelsen är densamma – behöver de skadefaktorer som orsakar försämringen av funktionen och de skadefaktorer som i betydande grad påverkar statusen inte vara desamma. Om skadehändelsen till exempel består av spill av avloppsvatten kan de skadefaktorer som är relevanta för försämringen av dricksvattenfunktionen bestå i att mikroorganismer förs in i dricksvattenkällan, medan de skadefaktorer som i betydande grad påverkar statusen kan bestå i tillförsel av näringsämnen.

164.

Huruvida försämringen av funktionerna omfattas eller ej är inte enbart är beroende av definitionen av ”skada”. Särskilda mål som har satts upp för skyddade områden som ingår i registret över skyddade områden enligt vattendirektivet kan ha betydelse. Definitionerna av god kvantitativ grundvattenstatus och god kemisk grundvattenstatus i vattendirektivet innehåller en tydlig hänvisning till förhållanden som syftar till att undvika att de miljömål som fastställs i artikel 4 i det direktivet inte kan uppnås vad beträffar förbundna ytvattenresurser. Dessa mål omfattar mål för skyddade områden enligt artikel 4.1 c i vattendirektivet. När det gäller förorening av grundvatten som kan påverka dricksvattenkvaliteten fastställs i grundvattendirektivet dessutom en skyldighet att bedöma grundvattnets kemiska status genom att ta hänsyn till den risk som de förorenande ämnena innebär för kvaliteten på det vatten som används för uttag av dricksvatten (155). Dessutom föreskrivs i artikel 7.3 i vattendirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa erforderligt skydd för de vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten, i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Mot bakgrund av detta och med beaktande av definitionen av ”skada” och de särskilda mål och ytterligare krav som fastställs i vattendirektivet och grundvattendirektivet för att säkerställa en god status hos de grundvattenförekomster som används för uttag av dricksvatten, kan man dra slutsatsen att skadliga händelser som leder till att det krävs en högre reningsnivå för att uppfylla kraven i dricksvattendirektivet kan omfattas av tillämpningsområdet för skador på vatten enligt miljöansvarsdirektivet (156).

165.

Det finns dock vissa begränsningar. Exempelvis kan en skadehändelse föra in mikroorganismer i ett ytvattenområde. Trots att detta kan leda till en försämring av dricksvattenfunktionen omfattas skadehändelsen inte av tillämpningsområdet för skador på vatten, såvida det inte kan visas att det också kommer att få negativa effekter för en statusfaktor. Ett sådant införande av mikroorganismer kan dock ibland ingå i tillämpningsområdet för markskador (se avsnittet om markskador i dessa riktlinjer).

166.

Vid uppskattning och mätning av det ursprungliga tillståndet och eventuella förändringar och försämringar kan det vara nödvändigt att ta hänsyn till skadefaktorer som har gett effekter under en mycket lång period. Exempelvis kan den nuvarande verksamhetsutövaren av en yrkesverksamhet som släpper ut föroreningar i en vattenförekomst kontinuerligt ha gjort detta under en period som omfattar tiden före den 30 april 2007 (se punkt 24). Till följd av detta kan vissa skador (t.ex. i form av förorenat sediment i en flod) ha inträffat före dagen för genomförandet av miljöansvarsdirektivet. Skador som har uppstått senare kan dock eventuellt omfattas; verksamhetsutövaren kan till exempel bryta mot ett godkännandekrav som varit tillämpligt sedan den 30 april 2007. I sådana fall är det nödvändigt att skilja mellan den efterföljande skadan och den tidigare skadan för att man ska kunna bedöma det ursprungliga tillståndet och mäta negativa förändringar och försämringar.

Fastställande av betydelse

167.

För att negativa effekter ska anses vara betydande är det inte nödvändigt att de påverkar alla de statusfaktorer som kan vara relevanta. De måste emellertid röra minst en av dem (157).

168.

Om bedömningens resultat leder till – eller borde leda till – en rimlig misstanke om att negativa förändringar och relaterade försämringar av det slag som nämns i punkt 169 kommer att uppstå om inga åtgärder vidtas bör skadornas betydelse fastställas, detta för att förebyggande åtgärder och åtgärder för att omedelbart hantera skadefaktorer ska kunna vidtas.

169.

När det gäller hjälpåtgärder ska man bedöma att de negativa förändringarna är betydande och att försämringar har uppstått om de i det vattenområde eller de vattenområden som påverkas leder till följande: — En mätbar bestående eller tillfällig förlust med avseende på en statusfaktor som innebär att det påverkade vattenområdet, för denna statusfaktor, inte längre uppvisar de statusfaktorkarakteristika som skulle ha funnits i området innan den negativa förändringen eller försämringen uppstod. För att ta ett referensbegrepp och en statusfaktor som exempel, närmare bestämt ekologisk status och fiskfauna i fråga om en flod, är de negativa effekterna betydande om en skadehändelse, t.ex. spill av ett giftigt ämne, helt utplånar en fiskpopulation i det påverkade vattenområdet. — En mätbar försämring med avseende på en statusfaktor som innebär att det påverkade vattenområdet, för denna statusfaktor, inte längre uppvisar de statusfaktorkarakteristika som skulle ha funnits i området innan den negativa förändringen eller försämringen uppstod. För att använda ett referensbegrepp och en statusfaktor som exempel, närmare bestämt ekologisk status och fiskfauna i fråga om en flod, är de negativa effekterna betydande om skadehändelsen leder till en fiskdödlighet som mätbart överstiger den normala fiskdödligheten (utan att helt utplåna fiskpopulationen). För att ta ett annat referensbegrepp som exempel, närmare bestämt kvantitativ status, och en annan statusfaktor, närmare bestämt grundvattennivån i en grundvattenförekomst, är negativa effekter betydande om grundvattennivån har minskat eller håller på att minska i en utsträckning som mätbart överstiger den tillgängliga grundvattenresursen. — En mätbar försämring av naturliga funktioner som är kopplade till de statusfaktorer som har minskat eller försämrats. I samma exempelfall som ovan, med fiskfauna i en flod, gäller följande: om floden är skyddad för fritidsfiske uppstår en försämring om skadehändelsen leder till att tillgången på fisk för fritidsfiske minskar i vattenområdet i fråga. — En mätbar skillnad mellan den tidpunkt då de negativa effekterna uppstår och den tidpunkt då det ursprungliga tillståndet återställs för statusfaktorerna i fråga. För att ta samma exempel med fiskfauna i en flod, är negativa effekter betydande om de, trots återställningsåtgärder, leder till en minskad fiskpopulation under en period som är mätbart längre än perioder som motsvarar den naturliga variationen i fiskbeståndet. En sådan skillnad i tid innebär en tillfällig förlust av en naturresurs och dess tillhörande funktioner och kräver kompenserande hjälpåtgärder (158). Sådana kompenserande hjälpåtgärder måste vidtas under hela återhämtningsperioden. Denna period ska således beräknas.

170.

För att negativa effekter ska anses betydande är det, såsom redan påpekats, inte nödvändigt att de leder till en ändrad klassificering enligt vattendirektivet, detta trots att en ändring till en lägre statuskategori skulle vara ett exempel på en betydande negativ effekt. Analogt slog domstolen i mål C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV mot Bundesrepublik Deutschland, som rörde vattendirektivet, fast att begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, vilket återfinns i artikel 4.1 a i i vattendirektivet, ska tolkas så, att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V i direktivet blir försämrad med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet (159). Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i (160).

171.

När det gäller ”skador på vatten” innehåller miljöansvarsdirektivet inte någon motsvarighet till kriterierna i bilaga I för bedömning och fastställande av betydelsen av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer”. Den möjlighet som ges i bilagan att inte klassificera vissa negativa effekter som betydande ges inte heller. I punkt 1.3.3 i bilaga II anges dock att de behöriga myndigheterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller omfattningen av de hjälpåtgärder som en enskild skadehändelse kräver.

Undantag

172.

Definitionen av ”skada på vatten” omfattar inte negativa effekter i fall då artikel 4.7 i vattendirektivet är tillämplig. Trots att vattendirektivet syftar till att alla vattenförekomster ska uppnå god status senast 2015 (eller 2027 i de fall då tidsbegränsade undantag tillämpas) och dessutom förbjuder all ytterligare försämring av vattenförekomster, tillåter artikel 4.7 att nya ändringar/projekt försämrar statusen för den berörda vattenförekomsten, under förutsättning att de strikta kriterier som anges i artikeln iakttas. Eftersom försämringar i sådana fall är godtagbara enligt vattendirektivet omfattas skador på vatten som uppstår till följd av detta inte av miljöansvarsdirektivet. Av mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, framgår emellertid att detta undantag ska tolkas strikt (161).

173.

Enligt artikel 4.7 i vattendirektivet ska flera villkor vara uppfyllda. Bland annat ska alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status (162). För att omfattas av undantaget i artikel 4.7 i miljöansvarsdirektivet måste en ekonomisk aktör därför uppfylla alla villkor om att mildra konsekvenser som ställs upp för att artikel 4.7 ska kunna tillämpas. Dessutom är miljöansvarsdirektivet tillämpligt på skador på vatten som uppstår på grund av att sådana villkor inte uppfylls, även när undantaget i artikel 4.7 är tillämpligt (163).

174.

I mål C-529/15, Folk, prövade domstolen tillämpningen av undantaget i artikel 4.7 vid definitionen av ”skador på vatten”. Domstolen konstaterade följande: ”För det fall ett tillstånd har utfärdats enligt nationella bestämmelser utan att det har prövats om villkoren i artikel 4.7 a–d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG [...] har iakttagits, är en nationell domstol inte skyldig att själv kontrollera om villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda vid prövningen av om det föreligger en miljöskada, i den mening som avses i artikel 2.1 b i direktiv 2004/35, i dess lydelse enligt direktiv 2009/31.” Detta mål understryker ytterligare behovet av en strikt tillämpning av undantaget. En nationell domare har rätt att neka undantag om den tillståndsgivande myndigheten inte har visat att den till fullo uppfyller de strikta kriterierna i artikel 4.7.

(B)   Berörda marina vatten enligt havsmiljödirektivet

De marina vattnens materiella och geografiska omfattning

Ruta 12: Definitionen av ”marina vatten” i havsmiljödirektivet

I artikel 3.1 i havsmiljödirektivet föreskrivs att ”marina vatten” avser följande: ”a) vatten, havsbotten och underliggande jordlager som ligger på havssidan av den baslinje som används för att beräkna territorialvattnets utsträckning, ut till den yttersta gränsen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med FN:s havsrättskonvention, med undantag av vatten som gränsar till de länder och territorier som anges i bilaga II till fördraget och de franska utomeuropeiska departementen och gemenskaperna, b) kustvatten enligt direktiv 2000/60/EG, inbegripet deras havsbotten och deras underliggande jordlager, såvida särskilda aspekter av den marina miljöns miljöstatus inte redan behandlas i det direktivet eller i annan gemenskapslagstiftning,”

175.

Som framgår överlappar definitionen av ”marina vatten” i havsmiljödirektivet definitionen av ”kustvatten” i vattendirektivet. Havsmiljödirektivet är tillämpligt på dessa i den mån särskilda aspekter av miljöstatusen hos marina vatten inte redan tas upp i vattendirektivet eller annan unionslagstiftning (164). Det finns dessutom en överlappning vad gäller ”territorialvatten”, såsom det avses i vattendirektivet. Det senare instrumentet är tillämpligt inom territorialvatten när skadan gäller kemisk status.

Referensbegrepp för negativa effekter

176.

Referensbegreppet för negativa effekter på ”marina vatten” är deras ”miljötillstånd” enligt definitionen i havsmiljödirektivet (se ruta 13). Såsom nämnts ovan utesluter definitionen av ”marina vatten” emellertid sådana aspekter på miljöstatus som redan tas upp i vattendirektivet eller annan unionslagstiftning. När det gäller övrig unionslagstiftning är naturvårdsdirektiven särskilt relevanta (se punkt 95). Ruta 13: Definitionen av ”miljötillstånd”

I artikel 3.4 i havsmiljödirektivet föreskrivs att ”miljötillstånd” avser ”det allmänna tillståndet för miljön i marina vatten, med beaktande av de ingående marina ekosystemens struktur, funktion och processer tillsammans med naturliga geomorfologiska, geografiska, biologiska, geologiska och klimatiska faktorer samt fysikaliska, akustiska och kemiska förhållanden, inbegripet dem som är resultatet av mänskliga aktiviteter inom eller utanför det berörda området,”

177.

Vattendirektivet tar redan upp följande aspekter när det gäller kustvatten: koncentrationer av kemikalier, biologiska faktorer, hydromorfologiska faktorer som stöd för de biologiska faktorerna, kemiska och fysikalisk-kemiska faktorer som stöd för de biologiska faktorerna, allmänna faktorer och särskilda förorenande ämnen. Ramdirektivet om vatten tar dessutom upp kemiska koncentrationer i territorialvatten.

178.

I naturvårdsdirektiven behandlas redan de marina livsmiljöer och havslevande arter som omfattas av deras tillämpningsområde. Dessutom är de tillämpliga på den marina miljön, inbegripet i den exklusiva ekonomiska zonen och kontinentalsockeln där en medlemsstat utövar jurisdiktion (se punkt 95).

Bedömningen av betydande negativa effekter

Omständigheter

179.

På samma sätt som när det gäller berörda vatten enligt vattendirektivet, är negativa effekter endast relevanta vid tillämpningen av miljöansvarsdirektivet om det finns ett orsakssamband mellan dessa effekter och den yrkesverksamhet som beskrivs i bilaga III till miljöansvarsdirektivet. Dessa verksamheters art bör ge en fingervisning om den sannolika karaktären hos de skadefaktorer som kan ge upphov till negativa effekter i marina vatten och därmed sammanhängande försämring av funktioner.

180.

Följande verksamheter som omfattas av bilaga III till miljöansvarsdirektivet (165) är de som mest sannolikt kommer att vara relevanta för skador på marina vatten: — Industriverksamheter enligt punkt 1 i bilaga III, dvs. drift av anläggningar som kräver tillstånd i enlighet med rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (166). Raffinering av mineralolja och gas i hamnområden kan till exempel leda till att kustvatten förorenas. — Avfallshantering enligt punkt 2 i bilaga III, dvs. insamling, transport, återvinning och bortskaffande av farligt avfall och annat avfall som kräver tillstånd eller registrering i enlighet med rådets direktiv 75/442/EEG om avfall och rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (167). Skador kan exempelvis uppstå till följd av avsiktlig dumpning av avfall i havet eller dålig förvaltning av deponier längs kusten (168). — Tillverkning, bearbetning, ifyllning och utsättning i miljön enligt punkt 7 a i bilaga III av farliga ämnen såsom de definieras i artikel 2.2 i rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (169). Till exempel kan det i marina vatten under en medlemsstats jurisdiktion förekomma olyckor och spill i havet som orsakas av olje- och gasverksamhet till havs (dvs. prospektering och utvinning). Det bör noteras att Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/30/EU av den 12 juni 2013 om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs och om ändring av direktiv 2004/35/EG (170) (direktivet om säkerhet till havs) dessutom innehåller vissa specifika bestämmelser och definitioner, särskilt i artikel 2.5, 2.11, 2.15 och 2.16 samt artikel 7. Det är således inte ”verksamhetsutövaren” utan ”licensinnehavaren” av en prospekterings- eller produktionsverksamhet till havs som orsakar miljöskador som är ansvarig enligt miljöansvarsdirektivet. — Sjöfartsverksamhet enligt punkt 8 i bilaga III, dvs. sjötransport i samband med minimikrav för fartyg som anlöper eller avgår från gemenskapens hamnar med farligt eller förorenande gods, enligt definitionen i rådets direktiv 93/75/EEG (171). Sjötransport kan innebära stora mängder gods som transporteras i containrar, och förlust av containrar till sjöss kan utgöra skadehändelser. — Gränsöverskridande avfallstransporter inom, till eller från Europeiska unionen enligt punkt 12 i bilaga III (som kräver ett godkännande eller som är förbjudna enligt rådets förordning (EEG) nr 259/93 (172)). Exempelvis kan avfall gå förlorat till havs under avfallstransporten.

181.

Tabell 2b Utnyttjande och mänsklig verksamhet i eller med påverkan på den marina miljön i kommissionens direktiv (EU) 2017/845 (173) innehåller relevanta uppgifter om verksamheter som kan orsaka skador på marina vatten, trots att det endast är de yrkesverksamheter som också ingår i bilaga III i miljöansvarsdirektivet som beaktas vid tillämpningen av det direktivet.

182.

När det gäller skador på marina vatten är det relevant att nämna undantagen i artikel 4.2 och 4.3 i miljöansvarsdirektivet. Enligt artikel 4.2 ska miljöansvarsdirektivet inte tillämpas när ett överhängande hot om skador eller faktiska skador på marina vatten uppkommer till följd av tillbud för vilka ansvar eller ersättning omfattas av någon av de internationella konventioner som finns förtecknade i bilaga IV (174). Enligt artikel 4.3 påverkar detta inte verksamhetsutövarens rätt att begränsa sitt ansvar i enlighet med nationell lagstiftning om genomförande av vissa internationella konventioner (175).

Genomförande av bedömningen

183.

Precis som när det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer samt skador på berörda vatten enligt vattendirektivet, bör de negativa effekternas betydelse bedömas mot bakgrund av det ursprungliga tillståndet. Såsom tidigare nämnts omfattar definitionen av ”det ursprungliga tillståndet” alla naturresurser och deras funktioner. Dessutom nämns det ursprungliga tillståndet i punkt 1 i bilaga II i samband med både skador på vatten och skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer.

184.

Det följer av definitionen av ”det ursprungliga tillståndet” att bedömningen av betydande negativa effekter ska avse det eller de områden av marina vatten som påverkas negativt, liksom att den ska omfatta en jämförelse mellan tillståndet i det området eller de områdena före och efter skadehändelsen. Bästa tillgängliga information ska användas för att bedöma dessa.

185.

Negativa effekter innebär en negativ förändring i marina vatten. Det kan också finnas en relaterad försämring av de funktioner som dessa vatten tillhandahåller med hänvisning till det ursprungliga tillståndet. När det gäller andra kategorier av naturresurser tillhandahåller marina vatten funktioner för de naturliga livsmiljöer och skyddade arter som finns i dem, såsom tidvattenströmmar, när det gäller vissa livsmiljöer vid kusten, eller livsmedelskällor när det gäller marina däggdjur eller havsfåglar. Sådana funktioner är inte begränsade till marina skyddsområden såsom Natura 2000-områden som utsetts enligt naturvårdsdirektiven. De är emellertid särskilt viktiga för dessa, eftersom sådana funktioner spelar en viktig roll när det gäller att uppnå bevarandemålen för områdena. Begreppet ”funktioner” omfattar även funktioner som kommer människor till del. Exempelvis får människor fisk och andra livsmedel från marina vatten. Som ett annat exempel ger de också möjligheter till valskådning.

186.

När det gäller referensbegreppet ”miljötillstånd” är det lämpligt att ta det arbete som föreskrivs i havsmiljödirektivet som utgångspunkt för bedömningen av det ursprungliga tillståndet och eventuella relevanta förändringar eller relaterade försämringar.

187.

I artikel 8 i havsmiljödirektivet föreskrivs att medlemsstaterna ska göra en inledande bedömning av sina marina vatten för att ta fram marina strategier i enligt det direktivet. Enligt artikel 17 i havsmiljödirektivet ska dessa inledande bedömningar ses över vart sjätte år. För enkelhetens skull kallas sådana bedömningar i dessa riktlinjer ”bedömningar enligt havsmiljödirektivet”, för att skilja dem från bedömningen av betydande negativa effekter enligt miljöansvarsdirektivet.

188.

I havsmiljödirektivet används begreppet ”god miljöstatus” (se ruta 14). Ruta 14: Definitionen av ”god miljöstatus” i artikel 3.5 i havsmiljödirektivet

189.

Med hänvisning till den inledande bedömningen enligt havsmiljödirektivet krävs det i artikel 9.1 i ramdirektivet att medlemsstaterna för varje berörd marin region eller delregion ska fastställa ett antal förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus, på grundval av de elva kvalitativa deskriptorerna som är förtecknade i bilaga I. Dessa deskriptorer anges i ruta 15. De marina regioner (176) och delregioner (177) som avses i havsmiljödirektivet definieras i artikel 4.1 och 4.2. Ruta 15: Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus

1. Biologisk mångfald bevaras. Livsmiljöernas kvalitet och förekomst samt arternas fördelning och abundans överensstämmer med rådande geomorfologiska, geografiska och klimatiska villkor. 2. Främmande arter som har införts genom mänsklig verksamhet håller sig på nivåer som inte förändrar ekosystemen negativt. 3. Populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser och uppvisar en ålders- och storleksfördelning som vittnar om ett friskt bestånd. 4. Alla delar av de marina näringsvävarna, i den mån de är kända, förekommer i normal omfattning och mångfald på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd ska kunna säkerställas och deras fulla reproduktiva kapacitet behållas. 5. Eutrofiering framkallad av människan reduceras till ett minimum, särskilt dess negativa effekter, såsom minskad biologisk mångfald, försämrade ekosystem, skadliga algblomningar och syrebrist i bottenvattnet. 6. Havsbottnens integritet håller sig på en nivå som innebär att ekosystemens struktur och funktioner kan tryggas och att i synnerhet de bentiska ekosystemen inte påverkas negativt. 7. En bestående förändring av de hydrografiska villkoren påverkar inte de marina ekosystemen på ett negativt sätt. 8. Koncentrationer av främmande ämnen håller sig på nivåer som inte ger upphov till föroreningseffekter. 9. Främmande ämnen i fisk och skaldjur avsedda som livsmedel överskrider inte de nivåer som fastställts i gemenskapslagstiftningen eller andra tillämpliga normer. 10. Egenskaper hos och mängder av marint avfall förorsakar inga skador på kustmiljön och den marina miljön. 11. Tillförsel av energi, inbegripet undervattensbuller, ligger på nivåer som inte påverkar den marina miljön på ett negativt sätt.

190.

Kommissionen har antagit ett beslut (178) om kriterier och metodstandarder för var och en av de elva deskriptorerna för medlemsstaternas fastställande av en god miljöstatus (179). Följande aspekter är alla relevanta för att fastställa och uppnå en god miljöstatus: ”kriteriekomponenter” (180), tröskelvärden (181) för varje kriterium (182), kvalitetsnivåer (183), i vilken utsträckning tröskelvärdena har följts eller måste följas (184) samt vägledande förteckningar över grundläggande förhållanden, belastning och påverkan (185). Det inbördes förhållandet mellan dessa aspekter är också viktigt (186).

191.

Allt det föregående bildar bakgrund för bedömningen av skador på marina vatten enligt miljöansvarsdirektivet.

192.

Jämfört med bedömningarna enligt havsmiljödirektivet kräver bedömningen av skador på marina vatten enligt miljöansvarsdirektivet ett mer specifikt förfarande, eftersom det ursprungliga tillståndet måste fastställas för det marina vattenområde som påverkas av skadan, liksom förändringar i det berörda marina vattenområdets miljöstatus och eventuella försämringar av områdets funktioner. Bedömningarna enligt havsmiljödirektivet avser dock miljötillståndet i de större marina vatten där de marina vatten som påverkas av skadan är belägna. På detta sätt bör bedömningarna enligt havsmiljödirektivet ge information som är relevant för en uppskattning av det ursprungliga tillståndet. Bedömningarna enligt havsmiljödirektivet och de kriterier och metodstandarder som enligt ramdirektivet ska användas för att fastställa förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus underlättar dessutom bedömningen av betydande negativa förändringar och försämringar enligt miljöansvarsdirektivet. Anledningen är att de möjliggör en djupare förståelse av de komponenter i miljöstatus som är relevanta för en sådan bedömning samt en djupare förståelse av de förändringar och försämringar som sannolikt är av betydelse.

193.

Bedömningen av en enskild skadehändelse i marina vatten bör därmed bygga på definitionen av ”god miljöstatus” i artikel 3.5 i havsmiljödirektivet, ovanstående kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus, kriterierna och metodstandarderna för fastställande av god miljöstatus enligt beslut (EU) 2017/848 samt de förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus som medlemsstaterna har fastställt enligt artikel 9.1 i havsmiljödirektivet och uppdaterat genom artikel 17 i detta direktiv. Bedömningen enligt miljöansvarsdirektivet bör också bygga på de vägledande förteckningarna över grundläggande förhållanden, belastning och påverkan i havsmiljödirektivet.

194.

I förhållande till ”miljöstatus” kan samtliga kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljöstatus vara relevanta vid uppskattningen av det ursprungliga tillståndet och mätning av den negativa förändringen eller försämringen av de naturliga funktionerna. Om kvalitativa deskriptorer är relevanta bör hänsyn tas till det som nämns i föregående punkter, dvs. kriterier, metodstandarder, fastställda förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus och vägledande förteckningar över grundläggande förhållanden, belastning och påverkan.

195.

Det kan bli nödvändigt att fastställa skada genom mer än en kvalitativ deskriptor (187). För att fastställa skada på marina vatten räcker det å andra sidan med att endast en av de kvalitativa deskriptorerna i skadeområdet pekar på en negativ effekt.

196.

I praktiken är sannolikt inte alla deskriptorer lika viktiga för en bedömning av en skada på marina vatten enligt miljöansvarsdirektivet. Med avseende på de yrkesverksamheter som förtecknas i bilaga III i miljöansvarsdirektivet och de skadefaktorer som ofta är förknippade med skadehändelser i samband med dessa är följande deskriptorer enligt uppräkningen i ruta 15 oftast mer relevanta än de övriga: 1, 5, 8, 10 och 11.

Fastställande av betydande negativa effekter

197.

Skalan för både bedömningen och fastställandet av betydande negativa effekter på marina vatten enligt miljöansvarsdirektivet måste skiljas från en bedömning enligt havsmiljödirektivet. Miljöansvarsdirektivet bygger på innehållet i havsmiljödirektivet, och båda direktiven omfattar vissa gemensamma termer och begrepp och har jämförbara mål. I artikel 1.2 a i havsmiljödirektivet föreskrivs det exempelvis att marina strategier ska utarbetas och genomföras för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att den försämras eller, där det låter sig göras, återställa marina ekosystem i områden där de har påverkats negativt. Men åtgärdernas skala är inte densamma i direktiven. Särskilt skalan för bedömningen och fastställandet enligt miljöansvarsdirektivet måste reduceras för att på ett meningsfullt sätt mäta de betydande effekterna av en skadehändelse med avseende på det ursprungliga tillståndet, och på detta sätt främja målen i miljöansvarsdirektivet.

198.

Mot denna bakgrund ska betydelsen av de negativa effekterna på den marina miljöns status fastställas på grundval av det ursprungliga tillståndet och relevanta mätbara uppgifter om negativa förändringar och därmed sammanhängande försämringar. I förhållande till hjälpåtgärderna är negativa förändringar betydande om de med avseende på det marina vatten som påverkas leder till en mätbar permanent eller tillfällig förlust med avseende på en kvalitativ deskriptors status jämförd med den vägledande förteckningen över grundläggande förhållanden, belastning och påverkan, med beaktande av ”kriteriekomponenter” och ”tröskelvärden” såsom anges i havsmiljödirektivet. Följden ska vara att det berörda marina vattenområdet inte längre har samma miljöstatus som innan den negativa förändringen inträffade. En kvalitativ deskriptor skulle exempelvis vara ett oljespill i ett marint vattenområde på grund av en olycka i en oljekälla till havs som på ett negativt sätt påverkar en naturlig livsmiljö i det berörda vattenområdet. Exemplet gäller också den mätbara skillnaden mellan den tidpunkt då den negativa effekten inträffar och den tidpunkt när det ursprungliga tillståndet återställs för den berörda kvalitativa deskriptorn.

199.

För att negativa effekter ska vara betydande enligt miljöansvarsdirektivet måste de inte nödvändigtvis leda till en förändrad miljöstatus enligt havsmiljödirektivet – även om en förändring från en god miljöstatus till en miljöstatus som inte är god skulle vara ett exempel på en betydande negativ effekt. Marina vatten som bedöms enligt havsmiljödirektivet måste dessutom inte ha en god miljöstatus: en bedömning enligt havsmiljödirektivet kan faktiskt visa att de redan hade en status som inte var god när skadehändelsen inträffade. En ytterligare försämring av denna status kan också betraktas som en betydande negativ effekt enligt miljöansvarsdirektivet.

200.

När betydande negativa effekter bedöms och fastställs enligt miljöansvarsdirektivet måste det slutligen beaktas huruvida en skadehändelse påverkar några marina skyddsområden. Skälet är att marina skyddsområden omfattas av strängare krav på bevarande av biologisk mångfald än andra marina vatten.

7.   ”MARKSKADOR”

201.

Definitionen av ”markskador” är enklare än definitionerna av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” och ”skador på vatten”. I motsats till de senare innehåller den inga uttryckliga hänvisningar till EU:s övriga miljölagstiftning, inga korshänvisningar till ytterligare definitioner som rör dess materiella omfattning och inga särskilda undantag med hänvisning till annan lagstiftning. Färre komponenter måste därför beaktas för att nå en gemensam förståelse.

202.

Definitionen är dock begränsad till en ”betydande risk för att människors hälsa skall påverkas negativt”. Det kan noteras att vissa medlemsstater använder en allmännare definition, som exempelvis omfattar en risk för miljön eller en risk för att gränsvärdena för vissa förorenande ämnen överskrids. I sådana fall får de berörda medlemsstaterna behålla en strängare markskyddslagstiftning, förutsatt att de uppfyller direktivets krav när det gäller markskador.

Markens materiella och geografiska omfattning

203.

I direktivet saknas en definition av ”mark”. Hänvisningarna till ”i, på eller under mark” i definitionen av ”markskador” innebär dock att tillämpningsområdet inte bara omfattar markens yta utan även det som finns under ytan. Därmed omfattas även jordmån [soil]. Detta bekräftas av hänvisningen till soil i punkt 2 första stycket i bilaga II, om att avhjälpa markskador.

204.

En möjligt relevant skillnad rör den definition av ”grundvatten” som avses i ruta 10. Markförorening och förorening av grundvatten kan ofta sammanfalla, och en skadehändelse kan samtidigt ge upphov till markskador och skador på vatten.

205.

De uttryck i direktivet som anger vad som avses med skyddade arter, naturliga livsmiljöer och vatten är alla förknippade med geografiska egenskaper som påverkar den geografiska tillämpningen av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” och ”skador på vatten”. Däremot finns det inga underkategorier av ”mark” att ta hänsyn till. Definitionens omfattning är enhetlig för all mark i medlemsstaternas territorium.

Referensbegrepp för negativa effekter

206.

Referensbegreppet för markskador är människors hälsa (och inte miljöskador, se dock punkt 202). Negativa effekter berörs endast när en markförorening kan skada människors hälsa.

207.

”Människors hälsa” definieras inte i direktivet. Av sammanhanget framgår att det omfattar fysiskt välbefinnande i den mån detta kan skadas genom exponering för de förorenade ämnen som ingår i definitionen. Dessa förorenande ämnen innefattar toxiner och patogena organismer.

Bedömningen av betydelse

Omständigheter

208.

Hänvisningen till ”markförorening” innebär en avgränsning jämfört med definitionerna av ”skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer” och ”skador på vatten”. Den begränsar de möjliga skadefaktorer som leder till ansvar för markskador. Det finns ingen liknande begränsning för de andra formerna av naturresursskada.

209.

”Markförorening” definieras inte uttryckligen men är i definitionen av ”markskador” kopplad till ”direkt eller indirekt införande, i, på eller under mark, av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer”.

210.

I punkt 2 i bilaga II hänvisas det till ”förorenande ämnen”. Detta, användningen av själva ordet ”förorening” och kopplingen till människors hälsa visar att en förutsättning för markskador inte bara är att det förekommer ”ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer” med inneboende egenskaper som kan vara direkt eller indirekt farliga, utan även att det finns en stor risk för människors hälsa. Riskens betydelse bedöms med ledning av kända risker och hur pass exponerade människor är för vissa förorenande ämnen. Med hänsyn till förteckningen över yrkesverksamheter i bilaga III i direktivet kan följande faktorer vara relevanta: — Ämnen som förekommer naturligt i naturen, såsom tungmetaller och näringsämnen. — Ämnen som förekommer naturligt i naturen, men som kan ha genomgått någon form av bearbetning, såsom petroleumprodukter. — Rent konstgjorda ämnen och beredningar, såsom framställda kemikalier. — Organismer eller mikroorganismer som förekommer naturligt i naturen, däribland humanpatogena organismer som Salmonella eller E. coli. — Genetiskt modifierade organismer.

211.

Karaktären av de yrkesverksamheter som anges i bilaga III kan ge en fingervisning om de omständigheter som kan leda till markförorening. Verksamheterna visar att förorening exempelvis kan uppstå vid gruvdrift eller utvinning, bearbetning eller tillverkning, animalieproduktion, användning av bekämpningsmedel, transport av avfall och kemikalier och avfallsbehandling. Förorening kan uppstå efter att en yrkesverksamhet har gått vidare från en ekonomisk eller aktiv fas till en efterbehandlingsfas. De lagstadgade kraven för drift av deponier och anläggningar för gruvavfall omfattar exempelvis även tiden efter stängning.

212.

När det gäller hur föroreningar uppstår innebär hänvisningen till ”införande, i, på eller under mark” en lång rad möjligheter, bland annat följande: — Föroreningen kan bero på ämnen som påträffas på platsen. Detta kan inträffa när tungmetaller under markytan förs upp till ytan genom gruvdrift eller utvinning och lämnas där på ett oskyddat sätt. — Föroreningen kan bero på en enstaka olycka eller incident, exempelvis i samband med transport på plats av farliga ämnen i rörledningar eller transport på väg av farligt eller förorenande gods (188). — Föroreningen kan bero på en kontinuerlig känd eller okänd orsak (exempelvis en sprucken rörledning från vilken det läcker ut farliga ämnen).

213.

De omständigheter som är förknippade med markskadorna kan innebära att verksamhetsutövarna måste fullgöra parallella skyldigheter för att förhindra och avhjälpa negativa effekter enligt annan EU-lagstiftning samt underrätta behöriga myndigheter. Bestämmelserna i industriutsläppsdirektivet är särskilt relevanta (189). Det oaktat är det viktigt att se till att sådana parallella skyldigheter inte behandlas som ett substitut för skyldigheterna i miljöansvarsdirektivet, eftersom de kan ha olika tillämpningsområde, syfte och resultat.

Bedömningens inriktning och genomförande

214.

Bedömningen av markskadornas betydelse avser risken för att människors hälsa påverkas negativt. Det är en bedömning av huruvida risken är betydande.

215.

I själva definitionen av ”markskador” fastställs det inte hur risken ska bedömas, men i punkt 2 i bilaga II i direktivet om att avhjälpa markskador finns tydlig information om vad riskbedömningen måste omfatta då en markförorening redan har uppstått. Ruta 16: Texten i punkt 2 i bilaga II i direktivet om att avhjälpa markskador.

Erforderliga åtgärder skall vidtas för att minst se till att de förorenande ämnena avlägsnas, kontrolleras, innesluts eller minskas, så att den förorenade marken, med hänsyn till dess nuvarande användning eller den vid tidpunkten för skadan godkända framtida användningen, inte längre utgör någon betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Bedömningen av om risker föreligger skall göras genom riskbedömningsförfaranden där man beaktar markens egenskaper och funktion, typ och koncentration av de skadliga ämnena, preparaten, organismerna eller mikroorganismerna, den fara som dessa utgör och risken för spridning. Markens användning skall bestämmas genom de planer för markanvändning eller i förekommande fall andra relevanta bestämmelser som gällde när skadan uppstod. Om markanvändningen ändras skall alla nödvändiga åtgärder vidtas för att förhindra att människors hälsa påverkas negativt. Om det saknas planer för markanvändning eller andra relevanta bestämmelser skall karaktären av det berörda område där skadan uppstod, med beaktande av områdets förväntade utveckling, vara avgörande för användningen av det särskilda området. Möjligheten till naturlig återhämtning, dvs. ett alternativ utan direkta mänskliga ingrepp i återhämtningsprocessen, skall övervägas.

216.

Definitionen av ”ursprungligt tillstånd” avser visserligen alla naturresurser och deras funktioner, men den ger begränsad hjälp vid bedömningen av riskens betydelse för människors hälsa, Om det föreligger en överhängande risk för markskador, men markföroreningen ännu inte har uppstått, kan det ursprungliga tillståndet vara relevant för att mäta de risker för människors hälsa som kan uppstå utan förebyggande åtgärder. Om föroreningen håller på att inträffa kan det ursprungliga tillståndet på liknande sätt vara relevant för att mäta de risker för människors hälsa som kan uppstå om de faktorer som orsakar föroreningen inte åtgärdas direkt. När det gäller att avhjälpa markskador är dock direktivets syfte att avlägsna alla betydande risker för människors hälsa snarare än att återställa marken till det ursprungliga tillståndet. I vissa fall kan naturligtvis en sådan återställning vara lämplig eller nödvändig för att ta itu med riskerna för människors hälsa. Förorenande ämnen kan avlägsnas, kontrolleras, inneslutas eller minskas genom exempelvis utgrävning, jordbehandling eller biologisk rening in situ eller ex situ samt kontroll- och inneslutningsåtgärder som topptätning, uppförande av hinder eller inhägnande. Det kan noteras att verksamhetsutövaren för anläggningar med tillstånd ska utarbeta en statusrapport enligt industriutsläppsdirektivet (190). Utöver sin funktion i industriutsläppsdirektivet kan denna statusrapport ge värdefull information för åtgärder mot markskador enligt miljöansvarsdirektivet.

217.

Som punkt 2 i bilaga II i direktivet visar är en viktig faktor den nuvarande användningen eller den vid tidpunkten för skadan godkända framtida användningen, eftersom detta påverkar människors exponering för de förorenande ämnena. Tidsaspekten är viktig. Markskador kan exempelvis beröra mark som för närvarande inte används för bostäder men som är godkänd för framtida bostäder. Vid bedömningen av betydelsen måste man ta hänsyn till den godkända framtida användningen av marken. I punkt 2 i bilaga II anges det att markens användning ska bestämmas genom befintlig markanvändning eller i förekommande fall andra bestämmelser.

218.

Det är viktigt att notera hänvisningen till ändringar av markanvändning i punkt 2 andra stycket i bilaga II. Denna är inte tidsbunden. Den fortsätter att vara relevant efter den inledande riskbedömningen. Det är exempelvis möjligt att den nuvarande och den godkända framtida markanvändningen vid tidpunkten för riskbedömningen innebär att människor exponeras för de förorenande ämnena i begränsad utsträckning, men att markanvändningen vid en senare tidpunkt ändras på ett sätt som ökar människors exponering och därmed risken för deras hälsa. Öde industrimark som tidigare har förorenats genom en yrkesverksamhet som omfattas av bilaga III får exempelvis godkännas för ett bostadsprojekt. Under sådana omständigheter är medlemsstaterna skyldiga att ta hänsyn till föroreningens eventuella negativa effekter i beslutet om att ändra markanvändningen, för att exponeringen och risken för människors hälsa inte ska öka. En uppdatering av riskbedömningen kan därför inte uteslutas i samband med de nödvändiga hjälpåtgärderna (191). Denna bör meddelas de myndigheter som har befogenhet att godkänna ändringar i användningen av förorenad mark.

219.

I punkt 2 i bilaga II hänvisas det till användningen av riskbedömningsförfaranden och till följande faktorer som bör beaktas vid bedömningen av om risker föreligger: — Markens egenskaper och funktion. Markens egenskaper kan påverka risken. Exempelvis porös jord kan oftare överföra patogena organismer i avloppsvatten till grundvatten eller ytvatten. Jorden kan fylla eller vara avsedd att fylla relevanta funktioner. Vid användning av ett särskilt system för rening av avloppsvatten kan jorden exempelvis rena utsläpp av avloppsvatten – dvs. oskadliggöra de förorenande ämnena i vattnet – innan de når en vattenförekomst. På deponier eller andra avfallsupplag kan ytjorden innesluta avfallsmaterial och minska risken för att de sprids. — Typ och koncentration av de skadliga ämnena, preparaten, organismerna eller mikroorganismerna. Denna hänvisning avser de förorenande ämnen som finns i förorenad mark. Det är inte bara nödvändigt att veta vilka de är, utan även vilka risker de medför. Den toxicitetsrisk som är förknippad med tungmetaller är något helt annat än den risk för infektionssjukdomar som är förknippad med en patogen organism. Risken måste dessutom bedömas med hänsyn till de möjliga exponeringsvägarna – exempelvis hudkontakt, förtäring genom kontakt från hand till mun och konsumtion av förorenade livsmedel eller förorenat vatten. För livsmedel och vatten kan det finnas tillämpliga standarder för att bedöma riskerna – exempelvis de obligatoriska dricksvattenstandarderna i dricksvattendirektivet (192). Dessutom omfattas alla kategorier av människor: de som arbetar på den förorenade marken, grannar och den breda allmänheten måste alla beaktas. — Faran och risken för spridning. Spridning kan ske genom själva jorden, eftersom det är där förorenande ämnen kommer in i livsmedelskedjan genom odling av växter eller uppfödning av boskap på den förorenade marken. Spridning kan också ske på andra sätt, exempelvis genom luften eller vattnet. Detta sker exempelvis när giftigt damm förs med vinden från förorenad mark till bostadsområden i grannskapet, eller till jordbruksmark (vilket också leder till risk för exponering genom livsmedelskedjan). Det sker exempelvis också när patogena organismer i avloppsreningssystemet passerar genom jorden till grundvattnet och en brunn från vilken dricksvatten hämtas.

220.

Uneps riktlinjer om förvaltning av områden som förorenats av kvicksilver (193) visar hur riskbedömningar kan användas för ett visst förorenande ämne, hur riskbedömningar genomförs generellt och hur beslut fattas (194). Olika medlemsstater använder sina egna jordundersökningsvärden och förfaranden, metoder och modeller (195) för riskbedömning, som präglas av geografiska, sociokulturella, rättsliga, politiska eller vetenskapliga skillnader (196).

Fastställande av betydelse

221.

Det som ska fastställas är risken för människors hälsa på grund av förorenad mark eller, för förebyggande åtgärder och åtgärder för att omedelbart ta itu med skadefaktorer, mark som hotas av förorening eller ökad förorening.

222.

För förebyggande åtgärder och åtgärder för att omedelbart ta itu med skadefaktorer är risken för att människors hälsa ska påverkas negativt betydande om det kan finnas en mätbar möjlighet att ett överhängande hot eller skadefaktorer kan leda till att människor direkt eller indirekt exponeras för förorenande ämnen i en utsträckning som är skadlig för deras hälsa. Därvid beaktas den nuvarande eller den godkända framtida användningen av marken.

223.

För hjälpåtgärder är risken för att människors hälsa ska påverkas negativt på liknande sätt betydande om det kan finnas en mätbar möjlighet att ett direkt eller indirekt införande, i, på eller under mark, av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer kan leda till att människor direkt eller indirekt exponeras för förorenande ämnen i en utsträckning som är skadlig för deras hälsa. Därvid beaktas den nuvarande eller den godkända framtida användningen av marken.

224.

Fastställandet av betydelse kräver inte att risken har lett till faktisk skada. Faktisk skada på människors hälsa måste inte påvisas för att definitionen av markskador ska gälla. Inte heller måste det påvisas att risken genom spridning redan har lett till förorening av en annan del av miljön, såsom vatten. Om ett särskilt avloppsreningssystem på grund av felaktig konstruktion, placering eller drift därmed innebär en mätbar risk för att humanpatogena organismer passerar genom jorden till en redan förorenad dricksvattenkälla gäller definitionen av markskador utan att man behöver bevisa att det bristande reningssystemet har orsakat föroreningen av brunnen.

8.   SLUTSATSER

225.

I dessa riktlinjer uppmärksammas de olika negativa effekter som ingår i definitionen av miljöskador. I kombination med de yrkesverksamheter och skadefaktorer som kan vara kopplade till negativa effekter innebär dessa effekter att behöriga myndigheter ofta måste ha tillgång till specialistkunskap, däribland expertbedömningar, för att bedöma hur betydande de negativa effekterna är. Om den relevanta specialistkunskapen är spridd mellan olika myndigheter och kunskapscentrum (som den ofta är), är det viktigt med ett ändamålsenligt samarbete mellan myndigheter.

226.

I riktlinjerna betonas dessutom vilka rättsliga, tekniska och vetenskapliga faktorer som kan spela in när behöriga myndigheter bedömer de negativa effekternas betydelse eller på annat sätt fullgör sina skyldigheter att förhindra negativa effekter, omedelbart ta itu med skadefaktorer eller vidta hjälpåtgärder. Behöriga myndigheter och intressenter kan bland annat ta itu med de tillhörande utmaningarna genom lämplig yrkesutbildning och utbyte av bästa praxis. För att hjälpa medlemsstaterna har kommissionen tagit fram utbildningsmaterial som den ska fortsätta se över (https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/eld_training.htm), bland annat mot bakgrund av domstolens senaste rättspraxis (https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/sv/). I samma syfte har kommissionen främjat arbetet i EU:s nätverk för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftning (Impel) när det gäller de praktiska aspekterna av direktivets genomförande (https://www.impel.eu/projects/financial-provision-what-works-when/).

---

(1)  EUT L 143, 30.4.2004, s. 56.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:02004L0035-20190626&qid=1568193390794&from=SV.

(2)  Artikel 1.

(3)  Direktivet har ändrats fyra gånger genom direktiv 2006/21/EG, EUT L 102, 11.4.2006, s. 15, direktiv 2009/31/EG, EUT L 140, 5.6.2009, s. 114, direktiv 2013/30/EU, EUT L 178, 28.6.2013, s. 66 samt förordning (EU) 2019/1010, EUT L 170, 25.6.2019, s. 115.

(4)  Ändringen innebär att följande text införs i artikel 18.3 i direktivet: ”Kommissionen ska senast den 31 december 2020 ha utarbetat riktlinjer för en gemensam förståelse av begreppet miljöskada enligt definitionen i artikel 2.”

(5)  Se artikel 2.

(6)  Se särskilt artiklarna 5, 6 och 11 i direktivet.

(7)  Artikel 12 i direktivet. Rätten omfattar även ”förebyggande åtgärder” i de fall där en medlemsstat i sitt nationella införlivande av direktivet inte har beslutat att utnyttja den möjlighet som anges i artikel 12.5 att inte tillämpa denna rätt vid överhängande hot om skada.

(8)  Artikel 15.1 och 15.2 i direktivet.

(9)  Artikel 14 i direktivet.

(10)  Refit-utvärdering av miljöansvarsdirektivet, SWD(2016) 121 final.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2016:121:FIN.

(11)  Refit-utvärderingen, s. 60.

(12)  Common Understanding Document – ELD key terms and concepts. Specifikt kontrakt nr 07.0203/2016/745366/SER/ENV.E4 https://circabc.europa.eu/ui/group/cafdbfbb-a3b9-42d8-b3c9-05e8f2c6a6fe/library/3112f0b5-0021-49ce-9dfc-9127a1e12a8b/details.

(13)  EGT L 103, 25.4.1979, s. 1.

(14)  EUT L 20, 26.1.2010, s. 7.

(15)  EGT L 206, 22.7.1992, s. 7.

(16)  EGT L 32, 22.12.2000, s. 1.

(17)  EUT L 164, 25.6.2008, s. 19.

(18)  Se särskilt artikel 1 i direktivet.

(19)  Se mål C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft, och mål C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, där domstolen uttryckligen nämner försiktighetsprincipen (i punkt 52 i det förra och i punkt 31 i det senare).

(20)  Artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(21)  Av särskild betydelse är de instrument som avses i bilaga III eller de instrument som har ersatt dessa i förekommande fall.

(22)  Definieras i artikel 2.6 i direktivet.

(23)  Definieras i artikel 2.7 i direktivet. Se även artikel 3.1 i direktivet.

(24)  Punkt 76 i domen.

(25)  Se artikel 3.1 a i direktivet.

(26)  Se kapitel 2.9 i det gemensamma samförståndsavtalet om lagstiftning som det hänvisas till i bilaga III, s. 41–43.

(27)  Artikel 3.1 b i direktivet.

(28)  Se analogt mål C-15/19, A.m.a., punkt 54.

(29)  Punkterna 190–194.

(30)  Punkt 52 respektive punkt 54.

(31)  Se mål C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA m.fl., där domstolen uttalade följande: ”Direktiv 2004/35 utgör inte hinder mot en nationell lagstiftning som ger den behöriga myndigheten möjlighet att vid tillämpningen av direktivets bestämmelser använda sig av en presumtion för att det, även med avseende på föroreningar av diffus karaktär, föreligger ett orsakssamband mellan verksamhetsutövarna och en konstaterad förorening, på grund av att verksamhetsutövarnas anläggningar ligger i närheten av det förorenade området. Enligt principen att förorenaren ska betala måste emellertid den behöriga myndigheten, för att kunna presumera ett sådant orsakssamband, ha tillgång till trovärdiga uppgifter som ger stöd åt presumtionen, såsom att verksamhetsutövarens anläggning ligger nära det område som har drabbats av den konstaterade föroreningen och att de förorenande ämnen som påträffas är sådana som denne använder i sin verksamhet.”

(32)  Se till exempel artikel 17.

(33)  Se artikel 2.8 i direktivet.

(34)  Punkt 33.

(35)  Se användningen av uttrycket i artikel 6.1 a i direktivet.

(36)  När det gäller markskador är skadefaktorerna dock begränsade till direkt eller indirekt införande, i, på eller under mark, av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer.

(37)  Se omständigheterna i mål C-529/15, Folk.

(38)  Se även punkt 1 i bilaga VI till direktivet, där det hänvisas till det ”datum då miljöskadan inträffade och/eller upptäcktes”.

(39)  Det finns även ett incitament för verksamhetsutövare att vidta försiktighetsåtgärder, dvs. åtgärder som syftar till att undvika risken för miljöskador. Sådana åtgärder kan omfatta riskbedömningar eller inrättande av riskhanteringssystem och/eller tillämpning av riskreducerande teknik. Även om miljöansvarsdirektivet inte kräver sådana åtgärder direkt kan de bidra till att undvika skadehändelser och kan även göra det lättare för verksamhetsutövare att erhålla ekonomisk säkerhet. Dessa åtgärder måste särskiljas från egentliga ”förebyggande åtgärder”, enligt föreskrifterna i artikel 5 i direktivet.

(40)  Artikel 5.1 i direktivet.

(41)  Artikel 6.1 a i direktivet.

(42)  Artikel 6.1 b i direktivet.

(43)  Artikel 7.1 i direktivet.

(44)  EUT L 334, 17.12.2010, s. 17.

(45)  Artikel 6.1 i direktivet.

(46)  Artikel 6.2 a i direktivet.

(47)  Artikel 5.2 och 5.3 i direktivet.

(48)  Artikel 11.2 andra meningen i direktivet.

(49)  Se artiklarna 7 och 8 i industriutsläppsdirektivet.

(50)  EUT L 197, 24.7.2012, s. 1.

(51)  Artikel 17 i direktivet.

(52)  Artikel 38.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/30/EU av den 12 juni 2013 om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs och om ändring av direktiv 2004/35/EG (EUT L 178, 28.6.2013, s. 66).

(53)  Se även mål C-378/08, ERG.

(54)  Artikel 4 i direktivet.

(55)  Artikel 8.3 i direktivet.

(56)  Artikel 8.4 a i direktivet – på engelska ofta kallad ”permit defence”.

(57)  Artikel 8.4 b i direktivet – på engelska ofta kallad ”development risk defence” eller ”state-of-the-art defence”.

(58)  I punkt 34 slog domstolen fast att direktivet ”ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för en bestämmelse i nationell rätt som, generellt och automatiskt, innebär att en skada som har betydande negativa effekter på det berörda vattnets ekologiska, kemiska eller kvantitativa status eller ekologiska potential inte ska kvalificeras som ’miljöskada’, enbart på grund av att skadan täcks av ett tillstånd som har utfärdats enligt den nationella rätten”.

(59)  Artikel 16 i direktivet. Se mål C-129/16 för ett exempel.

(60)  Utses enligt artikel 11.1 i direktivet.

(61)  Artikel 11.2 i direktivet.

(62)  Ibid.

(63)  Artiklarna 7.2 och 11.2 i direktivet.

(64)  Se punkterna 47–57 och punkt 66.

(65)  Se till exempel artiklarna 5.3, 5.4, 6.2 och 6.3 i direktivet.

(66)  Artikel 12.1 i direktivet.

(67)  Artikel 12.2 i direktivet.

(68)  Se artikel 23 i industriutsläppsdirektivet.

(69)  I alla medlemsstater spelar icke-statliga ornitologiska organisationer en mycket viktig roll när det gäller att samla in och sammanställa uppgifter om exempelvis fågelutbredning. Det erkända vetenskapliga värdet av denna information har erkänts av domstolen – se mål C-3/96, kommissionen/Nederländerna, punkterna 68–70.

(70)  EUT L 328, 6.12.2008, s. 91.

(71)  Se artikel 3 i direktiv 2008/99/EG.

(72)  Till exempel anges i skäl 11 i miljöbrottsdirektivet att det inte påverkar tillämpningen av andra ansvarssystem för miljöskador enligt [unions]lagstiftning eller nationell lagstiftning.

(73)  Se artikel 8.

(74)  Se artikel 8 igen.

(75)  Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG (EUT L 102, 11.4.2006, s. 15).

(76)  Se punkt 96 i domen.

(77)  Se punkt 99 i domen.

(78)  Se punkterna 40–46. Se också skäl 4 i direktivet.

(79)  Texten här är en konsoliderad text som återspeglar tillägget av marina vatten efter det ursprungliga antagandet av direktivet.

(80)  Infört genom direktiv 2013/30/EU (EUT L 178, 28.6.2013, s. 66).

(81)  Artikel 6.3 i habitatdirektivet.

(82)  EUT L 26, 28.1.2012, s. 1.

(83)  I målet Folk tog man upp huruvida driften av en vattenkraftstation kan ge upphov till ansvar enligt direktivet.

(84)  Artiklarna 5 och 6 i direktivet.

(85)  Artikel 11.2 andra meningen i direktivet.

(86)  Se särskilt bestämmelserna i artikel 12.3 och 12.4 i direktivet.

(87)  Artikel 15 i direktivet.

(88)  Mer exakt när det gäller kompletterande och kompenserande hjälpåtgärder: det tillstånd som skulle ha förelegat om miljöskadan inte hade inträffat – med beaktande av den tillfälliga utvecklingen till det bättre eller sämre för de skadade resurserna, beräknad utifrån bästa tillgängliga information om befintliga trender vid tidpunkten för skadan.

(89)  Se punkterna 52–54.

(90)  Turlough är en typ av försvinnande sjö som påträffas i kalkstensområden i Irland. Dessa sjöar översvämmas vanligtvis under hösten innan de torkar ut under sommarmånaderna. De utgör en prioriterad livsmiljötyp enligt habitatdirektivet.

(91)  Bedömningen av skadans eller det överhängande hotets betydelse ska skiljas från en icke-obligatorisk riskbedömning av verksamheten som verksamhetsutövaren kan tillrådas att göra som en försiktighetsåtgärd för att minimera risken för en skadehändelse som verksamhetsutövaren kan bli ansvarig för.

(92)  I vissa situationer är det mycket svårt att bedöma betydelsen av en miljöskada och i synnerhet ett överhängande hot om miljöskada. Detta kan bero på olika skäl – till exempel kan det finnas brist på information i en nödsituation. I sådana situationer kan försiktighetsprincipen spela en viktig roll genom att berättiga ett ingripande om det finns en skälig misstanke. Det gör det möjligt att genomföra den nödvändiga förebyggande åtgärden och att inleda det motsvarande administrativa förfarandet.

(93)  Ju längre tid det tar att genomföra primära hjälpåtgärder desto större blir behovet av kompenserande hjälpåtgärder.

(94)  Se mål C-411/17, punkterna 175 och 176.

(95)  Punkt 34.

(96)  Se särskilt artikel 4 i direktivet.

(97)  Se artikel 8.3 och 8.4 i direktivet.

(98)  Se särskilt artikel 8.2 eller punkt 1.3.3 b i bilaga II i direktivet.

(99)  Se artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).

(100)  Detta överensstämmer med domstolens resonemang i mål C-127/02, Waddenzee. I detta mål fastställde domstolen ett strikt kriterium för bedömning av planer eller projekt i enlighet med artikel 6.3 i habitatdirektivet. Den ansåg att en myndighet kan tillåta en plan eller ett projekt endast om den har försäkrat sig om att området inte kommer att ta skada av planen eller projektet och tillade att ”[s]å är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan”. Tidspressen att vidta förebyggande åtgärder och omedelbart hantera skadefaktorer enligt miljöansvarsdirektivet är en viktig differentierande omständighet och innebär att verksamhetsutövaren eller den behöriga myndigheten kan ha begränsad information till sitt förfogande. Försiktighetsprincipen innebär dock att eventuella tvivel bör leda till förebyggande åtgärder och omedelbar hantering av skadefaktorer i stället för passivitet.

(101)  Detta skulle motsvara begreppet ”kompletterande hjälpåtgärder”.

(102)  Detta skulle motsvara begreppet ”primära hjälpåtgärder”.

(103)  Funktioner ingår i definitionerna av primära, kompletterande och kompenserande hjälpåtgärder.

(104)  Detta skulle motsvara begreppet ”kompenserande hjälpåtgärder”.

(105)  Belgien, Cypern, Estland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Polen, Portugal, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien och Ungern.

(106)  Förteckningen över de fågelarter som omfattas av artikel 1 i fågeldirektivet, dvs. fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd inom den del av medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget, finns här: https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm Se även checklistan för fågelarter (senast uppdaterad: 05.07.2018) som är tillgänglig på http://cdr.eionet.europa.eu/help/birds_art12.

(107)  Se bilaga II till riktlinjerna för artskydd enligt habitatdirektivet, som är tillgänglig här: https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf

(108)  För information om typiska arter, se sidan 74 i dokumentet Reporting under Article 17 of the Habitats Directive – Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018, som kallas Reporting guidelines Article 17 (pdf) Addendum (senast uppdaterad 5.7.2018) på http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17.

(109)  Se s. 164 i dokumentet Reporting under Article 17 of the Habitats Directive – Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018, som kallas Reporting guidelines Article 17 (pdf) Addendum (senast uppdaterad 5.7.2018) på http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17.

(110)  Se https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf.

(111)  De kartor som konsoliderats för EU är tillgängliga för nedladdning via Europeiska miljöbyråns datatjänst.

https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/article-12-database-birds-directive-2009-147-ec-1

(112)  Se s. 121 i dokumentet Reporting under Article 17 of the Habitats Directive – Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018Reporting guidelines Article 17 (pdf) (senast uppdaterad 5.7.2018) på http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17.

(113)  https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf, under revision.

(114)  Se artikel 2.3 c i miljöansvarsdirektivet.

(115)  Se Guidelines for the establishment of the Natura 2000 network in the marine environment, Application of the Habitats and Birds Directive, s. 18–25.

(116)  Artikel 1 e och i i habitatdirektivet.

(117)  Se ovannämnda riktlinjer för artskydd på sidan 11.

(118)  Se t.ex. resultaten från Europeiska miljöbyrån på https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/state-of-nature-2020

(119)  Se artikel 2.2 i habitatdirektivet.

(120)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0484&from=EN. Se även registret över skador på den biologiska mångfalden enligt miljöansvarsdirektivet: bladet ”Baseline Info Source Europe”, som omfattar nätverksvisaren för Natura 2000 (på rad 5): https://natura2000.eea.europa.eu/.

(121)  Se punkterna 51–52 i domen.

(122)  Se punkt 15 i domen.

(123)  Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying Slides. Europeiska kommissionen/Eftec/Stratus Consulting. Februari 2013, s. 69.

(124)  https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/.

(125)  Biodiversity baseline condition

(126)  Se framför allt punkt 26 i domen.

(127)  Se punkt 11 i domen.

(128)  De yrkesverksamheter som ingår i bilaga III i miljöansvarsdirektivet omfattar verksamheter som inbegriper genetiskt modifierade organismer enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG.

(129)  Punkt 36.

(130)  Se punkterna 44–45.

(131)  Se punkt 49.

(132)  Se punkt 52.

(133)  Se punkt 55.

(134)  Detta följer av hänvisningarna i punkt 54 i domen till de förvaltningsåtgärder som föreskrivs i detalj i artiklarna 6 och 12–16 i habitatdirektivet och i artiklarna 3–9 i fågeldirektivet.

(135)  Se punkterna 44–45.

(136)  Detta är även förenligt med artikel 8.4 a i miljöansvarsdirektivet, enligt vilken medlemsstaterna får tillåta att en verksamhetsutövare befrias från att bära kostnaden för hjälpåtgärder, men endast under förutsättning att vissa villkor uppfylls, bl.a. att det föreligger full överensstämmelse med villkoren i ett godkännande.

(137)  Mål C-477/19, IE/Magistrat der Stadt Wien, punkterna 11 och 12, visar hur sådana omständigheter kan uppstå. Byggarbeten, som domstolen kallar ”de skadebringande åtgärderna”, påverkade en parnings- och rastplats för en skyddad art – den europeiska hamstern – utan att tillstånd hade beviljats.

(138)  Artikel 1 i vattendirektivet.

(139)  Se även i detta sammanhang de riktlinjer som utarbetats inom ramen för den gemensamma genomförandestrategin för vattendirektivet, särskilt riktlinje nr 2.

(140)  År 2012 upphävdes de instrument som anges i bilaga IX till vattendirektivet genom direktivet om miljökvalitetsnormer, som det hänvisas till i fotnot 143. De miljökvalitetsnormer som avses i de instrumenten har ersatts med normer i direktivet om miljökvalitetsnormer.

(141)  Koncentrationen av förorenande ämnen uppvisar inte effekter av intrusion av saltvatten eller annan intrusion, överstiger inte de kvalitetsnormer som är tillämpliga enligt annan relevant gemenskapslagstiftning enligt artikel 17 och är inte sådan att den skulle leda till att miljömålen enligt artikel 4 beträffande anslutna ytvatten inte uppnås eller till någon betydande sänkning av den ekologiska eller kemiska kvaliteten hos sådana förekomster eller till någon betydande skada på terrestra ekosystem som är direkt beroende av grundvattenförekomsten.

(142)  https://circabc.europa.eu/sd/a/655e3e31-3b5d-4053-be19-15bd22b15ba9/Guidance%20No%202%20-%20Identification%20of%20water%20bodies.pdf.

(143)  EUT L 348, 24.12.2008, s. 84.

(144)  Genom direktiv 2013/39/EU, EUT L 226, 24.8.2013, s. 1.

(145)  Se bilaga I till direktivet om miljökvalitetsnormer.

(146)  Se punkt 2.3 i bilaga V till vattendirektivet.

(147)  EUT L 372, 27.12.2006, s. 19.

(148)  Se bilaga I till grundvattendirektivet.

(149)  Se punkt 6 i bilaga III till miljöansvarsdirektivet.

(150)  Se punkt 5 i bilaga III till miljöansvarsdirektivet.

(151)  Se artikel 6 i vattendirektivet.

(152)  Se punkterna 115 och 116.

(153)  Se punkt 1.2.1 i bilaga V till vattendirektivet.

(154)  Se punkt 2.1.2 i bilaga V till vattendirektivet.

(155)  Se artikel 4.2 c ii och iii jämförd med punkt 4 i bilaga III till grundvattendirektivet.

(156)  I artikel 4.1 i vattendirektivet hänvisas till tre kategorier av mål: artikel 4.1 a rör mål för ytvatten, artikel 4.1 b rör mål för grundvatten och artikel 4.1 c rör skyddade områden. Målen för vattendirektivet är att förhindra försämring av ytvattnets och grundvattnens status och att uppnå en god status för dessa samt att uppnå överensstämmelse med EU-rätten när det gäller skyddade områden (i det fall då vattenförekomster är relevanta för dessa). I vattendirektivet definieras status genom hänvisning till kvalitetsfaktorer för ytvatten och grundvatten. Målen i artikel 4.1 c återspeglas inte i statusdefinitionen för ytvatten: ingen av faktorerna hänvisar till denna bestämmelse. Däremot är målen i artikel 4.1 c underförstådda i definitionen av kemisk [och kvantitativ] status för grundvatten. I synnerhet är kemisk status kopplad till efterlevnad av EU-omfattande och nationella normer för kemikalier och till säkerställande av att föroreningar inte är sådana att de hindrar uppnåendet av [alla] mål i vattendirektivet när det gäller förbundna ytvatten. Målen för skyddade områden i artikel 4.1 c tas således upp i samband med grundvattnets kemiska status. Trots att grundvattendirektivet inte direkt tar upp mikrobiologiska förorenande ämnen i grundvatten (det finns inga EU-normer eller nationella normer för dessa) omfattas mikrobiologiska föroreningar om de hindrar uppnåendet av målen i artikel 4.1 c. I detta sammanhang är skyddade områden för dricksvatten relevanta. Skyddade badvatten kan också vara relevanta.

(157)  Detta är förenligt med domstolens synsätt i fråga om vattendirektivet, se mål C-461/13.

(158)  Punkt 1.1.3 i bilaga II.

(159)  Se punkterna 69–70.

(160)  Se även sista punktsatsen i punkt 151.

(161)  Se punkterna 44–45.

(162)  Se artikel 4.7 a i vattendirektivet.

(163)  Tidigare nämnda mål C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV/Bundesrepublik Deutschland, är också relevant för tolkningen av artikel 4.7 i vattendirektivet.

(164)  Tidigare ”gemenskapslagstiftning”.

(165)  Samtliga dessa verksamheter är, såsom beskrivs ovan, vanligtvis godkända verksamheter.

(166)  Ersatt av industriutsläppsdirektivet.

(167)  Förenade och ersatta av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3).

(168)  Se mål C-494/01, kommissionen/Irland, punkt 84, för ett exempel på en skadlig deponi på en kustnära plats.

(169)  Ersatt av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar och om ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1).

(170)  EUT L 178, 28.6.2013, s. 66.

(171)  Ersatt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG av den 27 juni 2002 om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv 93/75/EEG (EGT L 208, 5.8.2002, s. 10).

(172)  Ersatt av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 12.7.2006, s. 1).

(173)  Kommissionens direktiv (EU) 2017/845 av den 17 maj 2017 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG vad gäller de vägledande förteckningar över faktorer som ska beaktas vid utarbetandet av marina strategier (EUT L 125, 18.5.2017, s. 27).

(174)  De berörda konventionerna är följande: 1992 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, 1992 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja, 1996/2010 års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (har ännu inte trätt i kraft).

(175)  1976 års konvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar och Strasbourgkonventionen om begränsning av ansvaret på inre vattenvägar från 1988.

(176)  Östersjön, Nordöstra Atlanten, Medelhavet; Svarta havet.

(177)  I nordöstra Atlanten: Nordsjön, inklusive Kattegatt och Engelska kanalen. Keltiska havet. Biscayabukten och vid Iberiska kusten. i Atlanten den makaronesiska biogeografiska regionen, som utgörs av de vatten som omger Azorerna och Madeira respektive Kanarieöarna.

I Medelhavet: Västra Medelhavet. Adriatiska havet. Joniska havet och det centrala Medelhavet. Egeiska havet och Levantiska havet.

(178)  Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning och bedömning och om upphävande av beslut 2010/477/EU (EUT L 125, 18.5.2017, s. 43).

(179)  För varje deskriptor föreskrivs det i beslutet hur den utsträckning i vilken god miljöstatus har uppnåtts ska anges för varje bedömt område, livsmiljö eller population. Se de metodstandarder som anges i bilagan till beslutet.

(180)  Dessa definieras i artikel 2.4 i beslut (EU) 2017/848 som ”de ekosystemrelaterade komponenter, särskilt ekosystemets biologiska komponenter (arter, livsmiljöer och deras samhällen), eller de olika aspekter av belastningar på den marina miljön (biologiska, fysiska, ämnen, skräp och energi) som bedöms inom varje kriterium”.

(181)  Ett ”tröskelvärde” definieras i artikel 2.5 i beslut (EU) 2017/848 som ”ett värde eller ett intervall mellan två värden som möjliggör en bedömning av den kvalitetsnivå som uppnåtts för ett enskilt kriterium, och som därigenom bidrar till bedömningen av i vilken utsträckning god miljöstatus uppnås”.

(182)  Se artikel 4 i beslut (EU) 2017/848. Tröskelvärden ska tas fram på unionsnivå, regional nivå, eller delregional nivå. Tröskelvärden har ännu inte fastställts för alla kriterier, men de håller på att tas fram. Ett exempel är antalet skräpföremål per kvadratmeter. För främmande ämnen är tröskelvärdet den miljökvalitetsnorm som kan ha fastställts i vattenramdirektivet.

(183)  Enligt artikel 4.1 c i beslut (EU) 2017/848 ska tröskelvärdena, vid behov, urskilja den kvalitetsnivå som speglar betydelsen av en negativ effekt för ett kriterium och sättas i förhållande till ett referenstillstånd. I detta avseende anges bland annat följande i skäl 13 i beslutet: ”Tröskelvärdena bör, om tillämpligt, återspegla den kvalitetsnivå som speglar betydelsen av en negativ effekt för ett visst kriterium, och bör sättas i förhållande till ett referenstillstånd.” Observera att termen ”negativ effekt” används i beslut (EU) 2017/848 oberoende av hänvisningen till ”betydande negativa effekter” i definitionen av ”skador på vatten”.

(184)  Se skälen 14 och 15 i beslut (EU) 2017/848. Det noteras att de mänskliga aktiviteternas samlade tryck, i enlighet med artikel 1.3 i havsmiljödirektivet, ska hållas inom nivåer som är förenliga med uppnåendet av god miljöstatus, så att det säkerställs att de marina ekosystemens kapacitet att reagera på antropogena förändringar inte äventyras. Detta kan eventuellt medföra att tröskelvärdena för vissa belastningar och deras miljöpåverkan inte nödvändigtvis uppnås i alla områden i medlemsstaternas marina vatten, förutsatt att detta inte äventyrar uppnåendet av målen i havsmiljödirektivet, samtidigt som ett hållbart utnyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs.

(185)  Dessa anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.

(186)  Det inbördes förhållandet mellan dessa olika aspekter av fastställandet av en god miljöstatus förklaras i ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Se SWD(2020) 62 final, bakgrundsdokument för havsmiljödirektivet om fastställande av god miljöstatus och dess kopplingar till bedömningar och fastställande av miljömål.

(187)  Se även artikel 8.1 b ii i havsmiljödirektivet.

(188)  Se punkt 7 a i bilaga III och punkt 8 i bilaga III.

(189)  Följande kan nämnas som exempel: Enligt artikel 7 i industriutsläppsdirektivet ska verksamhetsutövaren underrätta den behöriga myndigheten om tillbud och olyckor och vidta förebyggande åtgärder. Enligt artikel 8 i samma direktiv ska verksamhetsutövaren underrätta myndigheterna om bristande efterlevnad och vidta förebyggande åtgärder, och eventuellt stoppa driften.

(190)  Artikel 22 i industriutsläppsdirektivet. Kommissionen har tagit fram riktlinjer för utarbetandet av statusrapporten. Se Europeiska kommissionens riktlinjer för statusrapporter enligt artikel 22.2 i direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, 2014/C 136/03.

(191)  Artikel 6.1 b i direktivet.

(192)  Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten (EUT L 330, 5.12.1998, s. 32).

(193)  UNEP/MC/COP.3/8/Rev.1

(194)  Riskbedömning kan göra det lättare att fastställa mål för hjälpåtgärder eller förvaltning av ett område, t.ex.

a)	att nå de gränsvärden som fastställs i nationell eller lokal lagstiftning eller av berörda myndigheter, eller

b)

att nå specifika riskbaserade gränsvärden för området på grundval av bedömningen. För att främja ett motiverat riskbaserat beslutsfattande och hållbar riskhantering kan en områdesspecifik bedömning som bygger på en väldefinierad begreppsmodell (dvs. kedjan ”källa-väg-mottagare”) och tar hänsyn till lokala förhållanden och bakgrundsvärden betraktas som ett primärt sätt att fastställa behovet av riskhanteringsåtgärder.

Riskbedömningen genomförs normalt i fyra klart avgränsade steg med specifika mål för att identifiera faror och förhållandet mellan dos och risk samt mäta exponeringen för att fastställa risknivån och den uppskattade effekten på de exponerade mottagarna:

a)

Identifiering och karakterisering av omfattningen (t.ex. föroreningens omfattning, närheten till människor, djup till grundvatten, närhet till ytvatten eller känsliga livsmiljöer): Riskbedömningen kan inriktas på de förorenande ämnenas effekter på människors hälsa, landdjur och vattenlevande växter och djur. Ofta prioriteras människors hälsa. Riskbedömningens omfattning är beroende av de områdesspecifika behoven.

b)	Analys av risknivån och toxiciteten: Riskerna med vissa förorenande ämnen är välkänd, och det finns en stor mängd vetenskaplig information om deras effekter.

c)

Analys av exponering: Målet är att uppskatta graden av kontakt mellan identifierade förorenande ämnen och människor eller miljön. Analysen bygger på en beskrivning av faktiska och möjliga exponeringsscenarier samt en karakterisering av föroreningens art och omfattning. Detta kan omfatta exponeringsmätningar, t.ex. att testa vattenförsörjningen, lokalt odlade livsmedel, fisk och skaldjur samt hår från människors hårbotten och urin. Mätningar av halterna av förorenande ämnen i sediment och fisk och andra växter och djur kan leda till att möjliga ekologiska effekter identifieras.

d)	Analys av risker: Resultaten av föregående steg kombineras för ett objektivt uppskatta risken för negativa effekter på de skyddade komponenterna i områdets särskilda förhållanden.

Efter bedömningen av ett förorenat område fattas beslut om de lämpligaste sätten att hantera riskerna i området. Sådana beslut kan fattas på nationell, regional eller lokal nivå eller, under vissa omständigheter, av markägare eller andra enheter. Man bör enas om riskhanteringens mål innan åtgärder vidtas. Målet bör stämma överens med målet att skydda människors hälsa och miljön mot antropogena utsläpp och utsläpp av förorenande ämnen. Kraven för förvaltning av förorenade områden kan fastställas i nationell eller lokal lagstiftning och politik.

(195)  Ett exempel är den S-Risk-modell som används i Flandern: www.s-risk.be.

(196)  JRC (2007). Derivation methods of soil screening values in Europe. A review and evaluation of national procedures towards harmonization: https://esdac.jrc.ec.europa.eu/ESDB_Archive/eusoils_docs/other/EUR22805.pdf.