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Document 52021XC0407(01)

Communication de la Commission Lignes directrices permettant une compréhension commune du terme «dommage environnemental» tel que défini à l’article 2 de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux 2021/C 118/01

C/2021/1860

OJ C 118, 7.4.2021, p. 1–49 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

7.4.2021   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 118/1


COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Lignes directrices permettant une compréhension commune du terme «dommage environnemental» tel que défini à l’article 2 de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux

(2021/C 118/01)

Table des matières

1.

Introduction 1

2.

Le contexte juridique et réglementaire élargi 2

3.

«Dommages» 9

4.

Vue d’ensemble de la notion de «dommage environnemental» 10

5.

«Dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» 17

6.

«Dommages affectant les eaux» 26

7.

«Dommages affectant les sols» 43

8.

Conclusions 48
ANNEXE 49
Décisions de la Cour citées 49

1.   INTRODUCTION

1.

La directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (1) (ci-après la «directive sur la responsabilité environnementale» ou la «directive») a pour objet d’établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du «pollueur-payeur», en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux (2). Un amendement adopté en 2019 (3) exige que la Commission européenne élabore des lignes directrices fournissant une interprétation commune du terme «dommage environnemental» tel qu'il est défini à l’article 2 de la directive (4). La présente communication définit ces lignes directrices.

2.

Dans l’économie de la directive, le terme «dommage environnemental» est crucial. Il sert à définir l’objectif général de la directive (5). Lorsqu’un dommage environnemental survient ou menace de se produire, des obligations d’actions de prévention ou de réparation sont imposées aux exploitants, tout comme des obligations connexes s’imposent aux autorités compétentes (6), étant entendu que d’autres personnes ont également la faculté de demander que des mesures soient prises (7). Dans le cas de dommages transfrontaliers touchant plus d’un État membre, les États membres sont tenus de coopérer (8). En outre, ce terme entraîne des conséquences pour les agents financiers qui fournissent une garantie financière pour couvrir les responsabilités qui leur incombent en vertu de la directive (9). Le terme joue donc un rôle potentiellement majeur dans la protection de l’environnement, en aidant notamment à déterminer si les dommages environnementaux sont prévenus et réparés ou non.

3.

Les présentes lignes directrices permettant une compréhension commune du terme «dommage environnemental» répondent à un besoin identifié lors d’une évaluation de la directive réalisée en 2016 par la Commission (ci-après l’«évaluation») (10). L’évaluation a conclu que la mise en œuvre de la directive était entravée par un manque significatif de cohérence dans l’application des concepts clés, en particulier des concepts liés aux dommages environnementaux (11). C’est la raison pour laquelle la Commission a engagé un contractant pour préparer, avec le groupe d’experts gouvernementaux de la directive sur la responsabilité environnementale et le service compétent de la Commission, un document de compréhension commune basé sur des recherches et des consultations (12). Bien que l’initiative n’ait débouché ni sur un document de la Commission ni sur un document convenu avec les États membres, ce travail de fond a contribué à préparer la voie pour les présentes lignes directrices.

4.

Dans ce contexte, les présentes lignes directrices tiennent compte de tous les aspects de la définition d’un «dommage environnemental». Ce terme renvoie à des acceptions multiples, car il intègre ou fait référence à plusieurs autres termes et concepts. Les lignes directrices englobent ces derniers, car ils sont nécessaires à la compréhension du terme. En ce qui concerne la structure, les lignes directrices s’ouvrent sur l’examen du contexte juridique et réglementaire élargi dans lequel la définition est pertinente. Elles examinent ensuite la définition du terme «dommage» ainsi que l’énoncé complet de la définition de l’expression «dommage environnemental», avant de passer en revue les trois catégories distinctes de dommages environnementaux que l’expression englobe, à savoir les «dommages aux espèces et habitats naturels protégés», les «dommages affectant les eaux» et les «dommages affectant les sols». Les conclusions générales sont présentées en fin de document.

5.

Étant donné que l’objectif de ces lignes directrices consiste à permettre une compréhension commune de la définition, leur contenu se veut analytique et détaillé. Bien qu’elles ne soient pas exclusivement destinées à un groupe de lecteurs particulier, elles sont conçues pour être utiles aux publics suivants, qui ont tous un rôle à jouer dans le cadre de la directive: États membres, autorités compétentes, exploitants, personnes physiques et morales, et fournisseurs de garanties financières. Les lignes directrices visent à aborder de manière aussi complète que possible les difficultés de compréhension qui se sont déjà présentées ou qui pourraient raisonnablement survenir à l’avenir. Pour cela, elles analysent attentivement toutes les parties de la définition d’un «dommage environnemental», en attirant notamment l’attention sur les considérations détaillées qui peuvent être déduites de la formulation et du contexte juridique et réglementaire et en se référant à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE» ou la «Cour») qui peut aider à clarifier différents aspects de la définition, soit directement, soit par analogie.

6.

Les lignes directrices ont été préparées sous la responsabilité exclusive de la Commission. Toutefois, seule la Cour est compétente pour interpréter avec autorité le droit de l’Union.

2.   LE CONTEXTE JURIDIQUE ET RÉGLEMENTAIRE ÉLARGI

7.

La directive sur la responsabilité environnementale est un instrument environnemental d’ordre général et transversal, qui s’applique non pas à un seul domaine environnemental, mais à plusieurs. En tant que tel, il complète les autres instruments de l’Union qui visent à protéger l’environnement. La définition de «dommage environnemental» fait expressément référence à quatre d’entre eux: directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (13) [désormais directive 2009/147/CE concernant la conservation des oiseaux sauvages (14)] (ci-après la «directive Oiseaux»); directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (15) (ci-après la «directive Habitats»); directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (16) (ci-après la «directive-cadre sur l’eau»); et la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (17) (ci-après la «directive-cadre stratégie pour le milieu marin»). Les références croisées et la compréhension des dispositions juridiques de ces autres instruments sont nécessaires à la compréhension du terme «dommage environnemental».

8.

La directive sur la responsabilité environnementale est fondée sur le principe du «pollueur-payeur» et en est l’expression (18). En outre, une compréhension commune du terme «dommage environnemental» doit s’appuyer, le cas échéant, sur d’autres principes sur lesquels repose la politique environnementale de l’Union et qui sont pertinents pour son interprétation, à savoir le principe de précaution (19) et les principes selon lesquels il convient d’agir de manière préventive et de réparer en priorité les dommages environnementaux à la source (20). Les principes généraux du droit de l’Union, tels que le principe de proportionnalité, sont également pertinents pour la directive.

9.

La directive sur la responsabilité environnementale traite des incidences négatives sur l’environnement résultant des activités professionnelles. Ces activités sont soumises à des exigences légales en vertu d’autres lois environnementales de l’Union (21). Les lois en question créent un contexte réglementaire plus large qui est pertinent pour l’application des obligations de la directive concernant les dommages environnementaux. En effet, les dispositions de ces lois visent généralement aussi à prévenir ou à limiter un grand nombre d’incidences négatives sur la nature, l’eau et les sols qui entrent dans le champ d’application du terme «dommage environnemental».

Responsabilité pour les dommages environnementaux

10.

Le terme «dommage environnemental» doit être compris par rapport à ceux qui peuvent en être légalement tenus pour responsables en vertu de la directive, aux circonstances et aux conditions dans lesquelles leur responsabilité peut être engagée ainsi qu’aux types de mesures que cette responsabilité leur imposera de prendre.

11.

Ceux qui peuvent être légalement responsables sont appelés «exploitants» (22). Ils ne sont tenus responsables que des «activités professionnelles» entrant dans le champ d’application de la directive (23). Dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Cour a déclaré que la notion d’«activité professionnelle» n’est pas circonscrite aux seules activités qui ont un rapport avec le marché ou qui présentent un caractère concurrentiel, mais englobe l’ensemble des activités exercées dans un cadre professionnel, par opposition à un cadre purement personnel ou domestique, et, partant, les activités exercées dans l’intérêt de la collectivité en vertu d’un transfert légal de mission (24). Dans cette affaire précise, elle a confirmé que la directive s’appliquait à un organisme public chargé du drainage d’une zone humide dans l’intérêt de l’agriculture.

12.

Les principales activités professionnelles concernées (25) sont celles décrites à l’annexe III de la directive. Les exploitants de ces dernières peuvent être responsables des trois catégories de dommages environnementaux prévues par la directive. En outre, la responsabilité des exploitants couverts par l’annexe III est objective, c’est-à-dire qu’elle ne dépend pas du fait qu’ils aient agi ou omis d’agir sur la base d’une faute (intention ou négligence). Pour que la responsabilité objective s’applique, il suffit qu’un lien de causalité soit établi entre le dommage environnemental et l’activité professionnelle. Le huitième considérant de la directive expose la raison pour laquelle les activités professionnelles décrites à l’annexe III entrent dans son champ d’application. Il précise que la directive doit s’appliquer aux activités professionnelles qui présentent un risque pour la santé humaine ou l’environnement, ajoutant: «Ces activités devraient en principe être identifiées au regard de la législation [de l’Union] pertinente qui prévoit des obligations réglementaires à l’égard de certaines activités ou pratiques considérées comme présentant un risque réel ou potentiel pour la santé humaine ou l’environnement.»

13.

Les activités professionnelles mentionnées à l’annexe III sont définies par référence à d’autres textes de la législation environnementale de l’Union, dont beaucoup ont été codifiés, modifiés ou remplacés depuis l’adoption de la directive. Toutefois, les activités professionnelles en question continuent de relever du champ d’application de la directive. Le document de compréhension commune a fourni des informations sur l’évolution de la législation concernée (26). Les activités professionnelles mentionnées à l’annexe III couvrent, entre autres, l’exploitation de nombreuses activités industrielles, y compris des installations industrielles plus grandes ou plus risquées telles que les usines chimiques; les opérations de gestion des déchets; certains rejets de polluants dans les eaux; le captage et l’endiguement d’eau; la fabrication, l’utilisation, le stockage, le traitement, le conditionnement, le rejet dans l’environnement et le transport sur site de certaines substances, préparations et produits, ainsi que le transport de substances ou de marchandises dangereuses par route, chemin de fer, voie de navigation intérieure, mer ou air.

14.

Pour une catégorie de «dommages environnementaux», à savoir les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, les exploitants d’activités professionnelles autres que celles énumérées à l’annexe III peuvent également être tenus pour responsables en cas de faute ou de négligence (27).

15.

En vertu d’autres textes applicables de la législation environnementale de l’Union, les exploitants sont souvent tenus d’être titulaires d’une autorisation et d’en respecter les conditions; ou ils peuvent être tenus de travailler conformément à des prescriptions générales contraignantes. Il ne saurait toutefois être exclu que certains exploitants exercent des activités professionnelles sans l’autorisation requise ou sans respecter toutes les règles applicables. Cela peut être le cas, par exemple, des personnes qui se livrent à des opérations illégales de traitement des déchets. Ces comportements illégaux ne soustraient pas ces exploitants au champ d’application de la directive. S’il en était ainsi, le résultat serait incompatible avec le principe du «pollueur-payeur». La directive est l’expression de ce principe et doit être interprétée à la lumière de celui-ci (28). L’affaire C-494/01, Commission des commissions européennes contre Irlande, aux termes de laquelle la Cour a constaté qu’un non-respect des exigences d’inspection liées aux exigences d’autorisation pouvait intervenir dans le cas d’opérations de traitement des déchets effectuées sans autorisation (29), consacre une nouvelle fois l’intégration des exploitants illégaux dans le champ d’application de la directive. Par analogie, on peut faire valoir que les exigences de responsabilité prévues par la directive peuvent s’appliquer de la même manière aux activités professionnelles exercées au mépris de l’autorisation ou d’autres exigences réglementaires.

16.

Dans les affaires C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA contre autres, et C-534/13, Fipa Group Srl contre autres, la Cour a jugé que le mécanisme de responsabilité environnementale prévu par la directive exige l’établissement d’un lien de causalité entre l’activité d’un ou de plusieurs exploitants identifiables et les dommages environnementaux ou la menace imminente de tels dommages (30). S’agissant du lien de causalité, la Cour a jugé que, si la législation d’un État membre le prévoit, une présomption, fondée sur des preuves plausibles, suffit pour établir ledit lien (31).

17.

La directive ne définit pas les événements qui établiront un lien de causalité entre l’activité professionnelle et les dommages environnementaux ou la menace imminente. À plusieurs passages dans le texte de la directive, il est fait référence à «une émission, un événement ou un incident» (32). Toutefois, à l’exception du terme «émission» (33), ces termes ne sont pas définis et, comme il en ressort des affaires C-529/15, Folk (34), et C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, la directive couvre les conséquences du fonctionnement normal d’une activité professionnelle mentionnée à l’annexe III. Dans l’affaire C-529/15, le fonctionnement normal concernait une centrale hydroélectrique; dans l’affaire C-297/19, le fonctionnement normal portait sur l’entretien du drainage dans une zone humide. La responsabilité ne doit donc pas être considérée comme n’étant engagée que pour des accidents ou incidents ponctuels; elle peut également être engagée dans le cadre d’opérations normales et se rapporter aux types de circonstances décrits aux paragraphes 18 et 19 ci-dessous. Par souci de commodité, les présentes lignes directrices désignent l’ensemble des événements possibles comme des «événements dommageables».

18.

La nature des facteurs à l’origine des incidences négatives (ce que l’on peut appeler les «facteurs de dommage» (35)) peut également varier (36). Leur nature peut être additive, impliquant le dépôt de déchets en surface, ou l’utilisation de matériaux inertes pour remblayer une zone humide, par exemple, ou la contamination de l’environnement récepteur par des polluants. Elle peut aussi être soustractive ou extractive, impliquant une impédance du débit fluvial (37), l’abattage d’arbres ou l’enlèvement de minéraux, par exemple. Elle peut aussi être purement destructrice, comme lorsque des terrains sont défrichés ou que des individus d’une espèce protégée sont tués.

19.

La manifestation des incidences négatives peut être soudaine et accidentelle, comme lorsqu’une explosion dans une usine chimique provoque un incendie, la destruction de bâtiments et la pollution des sols et des eaux par le rejet de substances toxiques ou de substances de lutte contre l’incendie dans les eaux. Elle peut aussi être immédiate, comme lorsqu’un habitat forestier protégé est perdu à cause d’une exploitation forestière rapide. Elle peut aussi être progressive, comme lorsqu’une fuite provenant d’une rupture de canalisation entraîne un dommage cumulatif dans l’environnement récepteur qui n’est détecté qu’après un certain temps. Il est également possible que les incidences négatives d’un même événement dommageable se manifestent des deux façons, comme lorsqu’un rejet soudain et accidentel d’une grande quantité de substances toxiques dans une rivière entraîne la mort immédiate des poissons avant de provoquer une détérioration plus lente et plus progressive des structures d’un habitat aquatique protégé ou de l’habitat d’une espèce protégée.

20.

De même, la connaissance des événements dommageables et des incidences négatives qu’ils provoquent peut être mise en évidence à des moments différents. Si l’événement dommageable prend la forme d’un accident majeur, il sera connu immédiatement, mais un incident inconnu peut ne pas être révélé avant un certain temps, par exemple, une rupture dans un réservoir de stockage souterrain contenant des substances dangereuses (38).

21.

La directive prévoit trois grandes catégories d’obligations pour les exploitants:

Lorsqu’un dommage environnemental n’est pas encore survenu, mais qu’il existe une menace imminente qu’un tel dommage survienne, l’exploitant est tenu de prendre sans retard (39) les mesures préventives (40) nécessaires;

Lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, les exploitants sont tenus de prendre «toutes les mesures pratiques afin de combattre, d’endiguer, d’éliminer ou de traiter immédiatement les contaminants concernés et tout autre facteur de dommage, en vue de limiter ou de prévenir de nouveaux dommages environnementaux et des incidences négatives sur la santé humaine ou la détérioration des services» (41). Par souci de commodité, les présentes lignes directrices désignent ces étapes par l’expression «gestion immédiate des facteurs de dommage»;

Lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, les exploitants sont tenus de prendre des mesures de réparation (42). Ils doivent identifier les mesures de réparation appropriées conformément à l’annexe II de la directive et les soumettre pour approbation à l’autorité compétente (43).

22.

Les mentions «sans retard» et «immédiatement» montrent que les deux premières catégories d’obligations sont soumises à des contraintes de temps. Cela a des implications pour la compréhension commune du terme «dommage environnemental». Les obligations de l’exploitant consistant à prendre des mesures de prévention et à gérer immédiatement les facteurs de dommage selon les termes de la directive existent parallèlement aux obligations similaires prévues par d’autres législations environnementales de l’Union, par exemple la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (44) (ci-après la «directive relative aux émissions industrielles»).

23.

Les exploitants doivent également satisfaire à certaines obligations accessoires. Par exemple, lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, ils doivent «informer sans tarder l’autorité compétente de tous les aspects pertinents de la situation» (45) et peuvent être tenus de fournir des informations supplémentaires (46). Ils peuvent être tenus de remplir des obligations d’information similaires en cas de menace imminente de dommage environnemental (47). Ils peuvent également devoir procéder à leur propre évaluation des dommages environnementaux et communiquer toutes les informations et données nécessaires à l’autorité compétente (48). Au-delà de la directive relative à la responsabilité environnementale, les exploitants peuvent être tenus de fournir des informations pertinentes aux autorités en vertu d’autres législations environnementales de l’Union, par exemple la directive relative aux émissions industrielles (49) ou la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil (ci-après la «directive Seveso») (50).

24.

La directive sur la responsabilité environnementale contient des dispositions sur son application dans le temps, fixant des limites à son application par référence à la date du 30 avril 2007 et à l’écoulement d’une période de trente ans (51). Le champ d’application temporel des parties spécifiques introduites par ses amendements est, bien sûr, différent, par exemple, pour les dommages aux eaux marines; la directive est dans ce cas notamment applicable à partir du 19 juillet 2015 (52). Il est important de noter que les activités professionnelles régies par des autorisations antérieures au 30 avril 2007 sont couvertes en matière de responsabilité si et dans la mesure où l’activité dommageable se poursuit après le 30 avril 2007. Dans l’affaire C-529/15, Folk, la Cour a jugé que la directive «s’applique ratione temporis aux dommages environnementaux qui se sont produits postérieurement au 30 avril 2007, mais qui ont été causés par l’exploitation d’une installation autorisée conformément à la réglementation sur l’eau et mise en service avant cette date.» (53)

25.

La directive contient également des dispositions sur les exceptions, notamment en fixant des limites à son application par référence à un certain nombre de causes spécifiques de dommages environnementaux (54). Elle prévoit en outre un certain nombre de motifs qu’un exploitant peut invoquer pour éviter de supporter le coût des actions de prévention et de réparation (55). Elle donne également aux États membres la possibilité de décider de décharger un exploitant du coût des mesures de réparation, lorsque celui-ci démontre qu’il n’a pas commis de faute ou de négligence et qu’il a rempli toutes les conditions d’une autorisation (56) ou qu’il a agi conformément à l’état de la technique et des connaissances scientifiques (57). Toutefois, il y a des limites à ces dernières possibilités, comme le montre clairement l’arrêt de la Cour dans l’affaire C-529/15, Folk (58), concernant l’article 8, paragraphe 4, point a), de la directive.

26.

La directive permet aux États membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes concernant les dommages environnementaux (59). Cela est conforme à l’article 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Toutefois, le droit de prévoir des dispositions plus strictes ne veut pas dire prévoir des dispositions différentes qui ne répondent pas aux exigences de la directive, tout comme ce droit ne permet pas non plus d’écarter la responsabilité des exploitants pour les «dommages environnementaux» au titre de la directive. Les exigences de la directive doivent, au minimum, être remplies à tous égards.

Le rôle des autorités compétentes et le rôle plus large des États membres

27.

Si l’exploitant est responsable des dommages environnementaux, les autorités compétentes (60) ont des devoirs à cet égard. Une compréhension commune du terme «dommage environnemental» nécessite donc une référence à leur rôle.

28.

Les autorités compétentes doivent identifier l’exploitant qui a causé un dommage environnemental ou une menace imminente de dommage (61). Par conséquent, les autorités compétentes doivent connaître l’existence du dommage ou de la menace pour l’environnement, faute de quoi l’obligation d’identifier l’exploitant n’a pas de sens.

29.

Les autorités compétentes doivent également évaluer l’importance des dommages environnementaux (62). Une fois de plus, le devoir d’évaluer l’importance n’a de sens que si les autorités ont connaissance de l’existence du dommage ou de la menace.

30.

Les autorités compétentes doivent déterminer les mesures de réparation à prendre par l’exploitant en vertu de l’annexe II de la directive (63) sur la base de l’identification des mesures de réparation potentielles par l’exploitant et avec la coopération de l’exploitant concerné, le cas échéant. Dans l’affaire C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e.a., la Cour a confirmé le champ d’application aux termes duquel les autorités compétentes pouvaient modifier les mesures de réparation, tout en soulignant également la nécessité de donner à l’exploitant la possibilité d’être entendu (64).

31.

Les obligations nécessitant d’identifier l’exploitant responsable, d’évaluer l’importance du dommage environnemental et de déterminer les mesures de réparation exigent des autorités compétentes qu’elles disposent des informations pertinentes et les rattachent à l’événement dommageable, à l’activité professionnelle, au dommage environnemental et au lien de causalité entre eux, ainsi qu’à l’exploitant qui exerce l’activité. Les paragraphes 32 à 37 ci-dessous décrivent plusieurs types et sources potentiels d’informations pertinentes. Il convient toutefois de garder à l’esprit que des informations complètes ne sont pas toujours facilement disponibles et que les autorités compétentes peuvent avoir besoin d’agir rapidement. Dans de telles circonstances, le principe de précaution justifiera l’intervention des autorités compétentes sur la base d’une croyance raisonnable qu’un dommage environnemental s’est produit ou se produira de manière imminente.

32.

Comme indiqué au point 23 ci-dessus, les exploitants ont l’obligation, en vertu de la directive, d’informer les autorités compétentes des événements dommageables et des dommages environnementaux connexes. Comme cela a également été mentionné, les exploitants peuvent avoir des obligations distinctes de fournir des informations sur les événements dommageables aux autorités compétentes en vertu d’autres législations environnementales de l’Union. Il n’est toutefois pas exclu que certains exploitants manquent à leurs obligations de déclaration. Il est par exemple peu probable ou moins probable que les dommages causés à l’environnement par des activités illégales clandestines ou par des actes ou omissions illégaux ou négligents dans le cadre d’activités autorisées soient signalés.

33.

Le considérant 15 de la directive indique que les pouvoirs publics doivent garantir l’application et l’exécution correctes du régime prévu par la directive, et cette dernière contient des dispositions selon lesquelles les autorités compétentes peuvent exiger davantage d’informations et un niveau d’engagement accru de la part de l’exploitant (65). Il est néanmoins important que les autorités compétentes s’appuient sur des sources d’information autres que celles fournies par l’exploitant en vertu de la directive.

34.

Une source potentielle d’information sur les événements dommageables et les dommages environnementaux consiste en des demandes d’action formulées par les personnes physiques ou morales habilitées à présenter de telles demandes (66). Les demandes d’action doivent être accompagnées «des informations et données pertinentes venant étayer les observations présentées en relation avec le dommage environnemental en question.» (67)

35.

Les résultats de la surveillance réglementaire au titre d’autres législations applicables de l’Union en matière environnementale constituent aussi une autre source possible d’informations pertinentes. Un exemple serait les inspections de routine des installations industrielles dans le cadre de la directive relative aux émissions industrielles (68). Bien que, aux fins de la responsabilité, tous les événements dommageables ne coïncident pas avec les infractions réglementaires commises par un exploitant, les infractions réglementaires rendent les événements dommageables plus probables. En effet, les exigences réglementaires concernées visent à maîtriser les risques potentiels ou réels pour la santé humaine et l’environnement liés aux activités professionnelles concernées. En conséquence, leur respect devrait, en pratique, réduire la probabilité que des événements dommageables se produisent. De même, le non-respect de ces exigences (y compris le mépris flagrant de celles-ci) rend la survenance d’événements dommageables plus probable. Sous réserve de l’existence de bons systèmes de partage d’informations, le contrôle du respect des exigences réglementaires devrait donc aider les autorités compétentes en vertu de la directive à connaître les dommages environnementaux ou la menace imminente de dommages, à identifier l’exploitant et à caractériser l’événement dommageable. Il peut également aider les autorités compétentes à évaluer les dommages environnementaux, en fournissant des informations sur la nature des émissions polluantes, par exemple.

36.

Comme le montreront les sections suivantes des présentes lignes directrices, l’évaluation de l’importance des dommages environnementaux nécessite généralement des informations sur l’état de l’environnement récepteur. Certaines informations sur l’état de l’environnement seront directement liées à l’événement dommageable, par exemple, les registres de la mortalité des poissons dans une rivière récemment contaminée par une émission polluante. Mais d’autres informations pertinentes sur l’état de l’environnement consisteront en des enregistrements et des informations recueillies à d’autres fins, par exemple, aux fins de déterminer l’état général de conservation d’une espèce protégée ou l’état d’un site naturel protégé, tel qu’un site Natura 2000. De nombreuses informations pertinentes sur l’état de l’environnement découleront de la surveillance de l’état de l’environnement effectuée par les administrations nationales. Les informations recueillies et compilées dans le cadre des quatre directives mentionnées au paragraphe 7 ci-dessus seront particulièrement pertinentes. Ces informations peuvent être complétées par d’autres informations pertinentes dont la valeur scientifique est reconnue, par exemple, une organisation non gouvernementale (ONG) de défense de l’environnement peut fournir des informations détaillées par le biais de la science citoyenne (69).

37.

L’importance potentielle des informations sur l’état de l’environnement est étroitement liée à celle des informations scientifiques et techniques sur l’objet des dommages environnementaux, par exemple, les connaissances scientifiques sur le cycle de vie d’une espèce protégée touchée ou sur les risques pour la santé humaine de l’exposition à certains contaminants.

38.

Comme indiqué ci-dessus, la survenance d’un dommage environnemental ou sa menace imminente coïncide souvent, mais pas toujours, avec une infraction à d’autres dispositions de la législation environnementale de l’Union. Ces infractions peuvent exiger ou justifier une action distincte de la part des autorités des États membres, afin d’obtenir les résultats requis par d’autres textes législatifs de l’Union (par exemple, la protection des sites naturels en vertu de la directive «Oiseaux» et de la directive «Habitats») et de mettre en œuvre des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives. Ainsi, les mêmes circonstances factuelles peuvent donner lieu à la fois à une responsabilité environnementale et imposer des sanctions et, dans la pratique, l’évaluation des dommages environnementaux au titre de la directive peut avoir lieu parallèlement à l’évaluation des infractions pour d’autres motifs. Par exemple, les comportements que les États membres sont tenus d’ériger en infraction en vertu de la directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (ci-après la «directive sur la criminalité environnementale») (70) comprennent certains (mais pas tous) comportements susceptibles d’entraîner une responsabilité environnementale. (71) Dans ce contexte, afin d’évaluer l’importance des dommages environnementaux, les autorités compétentes peuvent se retrouver à puiser dans les mêmes sources d’information que les autorités responsables des sanctions. Il convient toutefois de souligner que l’application des exigences en matière de responsabilité au titre de la directive est distincte de l’application des sanctions. À cet égard, le fait que les autorités puissent prendre des mesures pour imposer des sanctions administratives ou pénales n’est pas une raison pour faire fi des obligations des autorités compétentes consistant à veiller à ce que les dommages environnementaux soient évalués et prévenus, que les facteurs de dommage soient immédiatement gérés ou que les dommages soient réparés conformément à la directive (l’inverse est également vrai: la recherche de la responsabilité environnementale n’est pas une raison pour ignorer le rôle des sanctions). (72)

39.

Un certain nombre d’autres points se présentent en ce qui concerne les situations où la responsabilité au titre de la directive coïncide avec des infractions réglementaires au titre d’autres législations environnementales pertinentes de l’Union, en particulier les autres législations mentionnées dans la directive elle-même. Premièrement, si les facteurs de dommage ne sont pas contrôlés conformément à la directive ou à une autre législation, le principe d’effectivité exigera que les États membres et leurs autorités agissent pour assurer le respect des dispositions pertinentes de la directive et des autres législations qui sont enfreintes. Deuxièmement, la directive ne prévoit pas explicitement la responsabilité secondaire des pouvoirs publics pour ce qui est d’entreprendre des actions préventives, des mesures de gestion immédiate des facteurs de dommage et des actions de réparation, mais elle ne prévoit pas non plus explicitement qu’il est possible de s’affranchir de toutes ces mesures si l’exploitant ne les adopte pas ou si l’exploitant peut justifier qu’il n’a pas à en supporter le coût. (73) La distinction que la directive établit entre les mesures et les coûts de ces mesures indique que les mesures sont requises indépendamment du fait que l’exploitant peut ou doit en supporter le coût (74). Troisièmement, la jurisprudence montre comment un État membre peut être tenu de prendre des mesures supplémentaires si un résultat requis n’est pas atteint alors même que les autorités ont pris des mesures à l’encontre d’un exploitant. Dans l’affaire C-104/15, Commission européenne contre Roumanie, qui concernait la directive relative à la gestion des déchets de l’industrie extractive (75), la Cour a estimé que l’État membre demeurait responsable de l’absence de contrôle des émissions de poussières toxiques provenant d’une installation de traitement des déchets miniers, bien qu’il ait imposé des sanctions à l’exploitant (76) et que celui-ci soit en liquidation judiciaire (77).

3.   «DOMMAGES»

40.

La définition de «dommage environnemental» inclut le terme «dommage», qui est défini séparément. Le terme «dommage» ne présente pas un caractère autonome (dans le sens où les obligations de la directive ne s’appliquent pas au niveau de généralité de ce terme). Lorsqu’il s’agit d’appliquer la directive à des situations concrètes, il est nécessaire de s’appuyer sur les formulations plus précises contenues dans la définition de «dommage environnemental». Nonobstant cette réserve, la définition du terme «dommage» est importante non seulement parce qu’elle est intégrée dans la définition de «dommage environnemental», mais aussi parce qu’elle présente quatre notions fondamentales qui sont clarifiées dans la définition plus détaillée. Les lignes directrices traitent donc des «dommages» avant d’aborder d’autres éléments de la définition de «dommage environnemental».

Encadré no 1: Définition du terme «dommages»

L’article 2, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale prévoit que le terme «dommage» désigne «une modification négative mesurable d’une ressource naturelle ou une détérioration mesurable d’un service lié à des ressources naturelles, qui peut survenir de manière directe ou indirecte».

41.

Les quatre notions fondamentales de la définition du terme «dommages» sont les suivantes:

le champ d’application matériel de ce qui est affecté, c’est-à-dire les ressources naturelles et les services liés aux ressources naturelles;

le concept d’incidences négatives, c’est-à-dire des modifications négatives et des détériorations;

le champ d’application de ces incidences négatives, c’est-à-dire celles qui sont mesurables;

la manière dont ces incidences négatives peuvent se produire, c’est-à-dire directement ou indirectement.

Champ d’application matériel des ressources naturelles et des services liés aux ressources naturelles

Encadré no 2: Définitions des termes «ressource naturelle» et «services [liés aux ressources naturelles]»

L’article 2, paragraphe 12, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’expression «ressource naturelle» désigne «les espèces et habitats naturels protégés, les eaux et les sols».

L’article 2, paragraphe 13, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que par «services» et «services [liés aux ressources naturelles]», on entend «les fonctions assurées par une ressource naturelle au bénéfice d’une autre ressource naturelle ou du public».

42.

En ce qui concerne le champ d’application matériel, la définition de «dommage» renvoie à deux notions qui sont elles-mêmes expressément définies dans la directive, à savoir «ressource naturelle» et «services [liés aux ressources naturelles]». Par «ressource naturelle», on entend trois catégories de ressources distinctes: les espèces et habitats naturels protégés; les eaux; et les sols. En même temps, la définition de «services [liés aux ressources naturelles]» met en évidence les interdépendances de ces différentes catégories en faisant référence aux fonctions qu’elles remplissent les unes pour les autres. Voici quelques exemples non exhaustifs: un marais salant (un type d’habitat naturel) peut protéger le littoral; les eaux de surface (une catégorie des eaux) peuvent abriter des espèces d’oiseaux sauvages protégées; le sol peut filtrer les polluants qui pourraient autrement atteindre les eaux souterraines (une catégorie des eaux). La définition de «services [liés aux ressources naturelles]» fait également référence aux fonctions des ressources naturelles qui profitent aux individus. À titre d’exemples non exhaustifs, certains habitats naturels tels que les tourbières constituent d’importants réservoirs de carbone, certaines eaux constituent une source d’eau potable et d’autres contiennent des poissons pour la pêche récréative, et les sols sont nécessaires à la production alimentaire et à l’habitation.

Incidences négatives

43.

En ce qui concerne les incidences négatives, la définition du terme «dommages» se rapporte, premièrement, à une «modification négative» d’une ressource naturelle et, deuxièmement, à une «détérioration» d’un service lié aux ressources naturelles. La définition d’un «dommage environnemental» est plus précise, mais il est utile de garder à l’esprit trois considérations générales:

les expressions «modification négative» et «détérioration» impliquent toutes deux des incidences négatives;

ces incidences négatives concernent à la fois l’état d’une ressource naturelle et les fonctions bénéfiques qu’elle remplit pour les autres ressources naturelles et les individus. Les incidences négatives comprennent donc non seulement les incidences négatives sur les propriétés d’une ressource naturelle, mais aussi les incidences négatives sur les interdépendances et les relations dynamiques au sein des ressources naturelles et des services ainsi qu’entre ces derniers, c’est-à-dire les fonctions assurées par les ressources naturelles au bénéfice d’une autre ressource naturelle ou du public;

les notions de modification et de détérioration impliquent une différence entre la situation «avant» et la situation «après» un événement dommageable.

«Mesurable»

44.

Pour que la définition de «dommages» s’applique, les modifications négatives et la détérioration doivent être «mesurables». Le terme «mesurable» signifie que les dommages doivent pouvoir être quantifiés ou estimés, et que la situation avant et après un événement dommageable doit pouvoir être comparée de manière significative.

«De manière directe ou indirecte»

45.

Enfin, la définition de «dommages» prévoit la possibilité que des modifications négatives ou des détériorations puissent survenir de manière directe ou indirecte. La formulation «de manière directe ou indirecte» concerne le lien de causalité entre un événement dommageable, d’une part, et des incidences négatives spécifiques, d’autre part. Parfois, le lien de causalité sera direct, comme lorsque l’acte de déforestation d’un exploitant détruit un habitat forestier naturel protégé. Il sera parfois indirect, comme lorsque les rejets de nutriments dans une masse d’eau entraînent la détérioration d’un habitat aquatique protégé éloigné. Pour la chaîne de cause à effet, il est utile de se référer à un modèle source-voie de transfert-milieu récepteur. Les facteurs de dommage associés à une activité professionnelle (c’est-à-dire la source) peuvent passer par l’air, les eaux ou les sols (c’est-à-dire la voie de transfert) avant d’affecter une ressource naturelle spécifique (c’est-à-dire le milieu récepteur). Dans l’affaire C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., la Cour a noté que, bien que la pollution de l’air ne constitue pas, en soi, un dommage environnemental, elle peut causer des dommages aux ressources naturelles (78). Un événement dommageable peut être dissocié des incidences négatives qu’il provoque du point de vue du temps (par exemple, la ressource naturelle subit une réaction différée) ou de l’espace (par exemple, la ressource naturelle subit des incidences négatives en un lieu éloigné de l’endroit où l’événement dommageable s’est produit) ou en ce qui concerne les ressources naturelles concernées (par exemple, un acte consistant à appliquer une substance toxique sur un terrain provoque la mort d’une espèce protégée). La notion selon laquelle des incidences négatives peuvent se produire indirectement est également liée aux fonctions que les ressources naturelles assurent les unes pour les autres.

4.   VUE D’ENSEMBLE DE LA NOTION DE «DOMMAGE ENVIRONNEMENTAL»

46.

La définition de «dommage environnemental» intègre et affine la définition de «dommages». Tout d’abord, en ce qui concerne le champ d’application matériel et géographique, elle désagrège et compartimente les trois catégories de «ressources naturelles» intégrées dans la définition de «dommages», c’est-à-dire les espèces et les habitats naturels protégés, les eaux, et les sols. En outre, pour les deux premières catégories de ressources naturelles, elle comprend certains détails qui aident à déterminer la portée géographique des obligations découlant de la directive. Deuxièmement, dans chacune des catégories de ressources naturelles, les incidences négatives pertinentes sont décrites plus en détail par référence à certaines notions (que les présentes lignes directrices appellent «notions de référence»). Troisièmement, une notion d’importance est incluse pour mieux définir l’étendue des incidences négatives qui doivent être traitées. Un quatrième point à noter est que la définition des dommages environnementaux n’exclut pas la possibilité que les trois sous-catégories de dommages aux ressources naturelles soient pertinentes en même temps.

Encadré no 3: Définition de la notion de «dommage environnemental»

L’article 2, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale (79) prévoit que le terme «dommage environnemental» ait l’acception suivante:

«a)

les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, à savoir tout dommage qui affecte gravement la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable de tels habitats ou espèces; l’importance des effets de ces dommages s’évalue par rapport à l’état initial, en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I.

Les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés n’englobent pas les incidences négatives précédemment identifiées qui résultent d’un acte de l’exploitant qui a été expressément autorisé par les autorités compétentes conformément aux dispositions mettant en œuvre l’article 6, paragraphes 3 et 4, ou l’article 16 de la directive 92/43/CEE ou l’article 9 de la directive 79/409/CEE ou, dans le cas des habitats ou des espèces qui ne sont pas couverts par le droit communautaire, conformément aux dispositions équivalentes de la législation nationale relative à la conservation de la nature.

b)

les dommages affectant les eaux, à savoir tout dommage qui affecte gravement:

i)

l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux concernées, tels que définis dans la directive 2000/60/CE, à l’exception des incidences négatives auxquelles s’applique l’article 4, paragraphe 7, de ladite directive; ou

ii)

l’état écologique des eaux marines concernées, tel qu’il est défini dans la directive 2008/56/CE, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l’état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par la directive 2000/60/CE (80).

c)

les dommages affectant les sols, à savoir toute contamination des sols qui engendre un risque d’incidence négative grave sur la santé humaine du fait de l’introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes.»

Champ d’application matériel et géographique de chaque ressource naturelle

47.

En raison du degré de compartimentation du champ d’application matériel, une analyse approfondie de chaque catégorie de ressources naturelles doit être effectuée pour aboutir à une compréhension commune du terme «dommage environnemental». Cette analyse s’applique au champ d’application géographique de chaque catégorie de ressources. Des observations sur le champ d’application matériel et géographique sont fournies dans les sections suivantes des présentes lignes directrices.

Notions de référence pour les incidences négatives

48.

Pour les trois catégories de ressources naturelles, la définition de «dommage environnemental» utilise une notion de référence pour déterminer si les incidences négatives sont pertinentes. Pour les espèces et les habitats naturels protégés, la notion de référence est l’état de conservation favorable de ces espèces et habitats. Pour les eaux, c’est l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux au titre de la directive-cadre sur l’eau et l’état écologique des eaux marines au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», qui ont des dimensions différentes. Pour les sols, il s’agit des risques pour la santé humaine. La fonction de ces notions de référence est de fournir des paramètres et des critères permettant d’examiner la pertinence des incidences négatives. Les notions fournissent des éléments par rapport auxquels les incidences négatives doivent être mesurées. Les notions sont analysées plus en détail dans les sections des présentes lignes directrices consacrées aux catégories spécifiques de dommages aux ressources naturelles.

L’évaluation de l’importance

49.

Les notions de référence qualifient les types d’incidences négatives qui sont couverts par la directive. La définition de «dommage environnemental» contient une autre précision: les termes «significatif» ou «grave» sont utilisés pour chaque catégorie de ressources naturelles, et la directive n’exige des mesures préventives, une gestion immédiate des facteurs de dommage ou des mesures de réparation que si les incidences négatives sont jugées significatives au regard des notions de référence mentionnées.

50.

Parmi les instruments du droit de l’environnement de l’Union, l’obligation d’évaluer l’importance n’est pas propre à la directive sur la responsabilité environnementale. Une telle exigence figure également dans la directive «Habitats» (81), par exemple, et elle est au cœur de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (82) (ci-après la «directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement»). L’évaluation de l’importance en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale est cependant sui generis.

51.

Dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale, la prise en compte des éléments suivants peut favoriser une compréhension commune de l’évaluation de l’importance:

les circonstances dans lesquelles le besoin d’évaluation de l’importance se fait sentir;

les objectifs de l’évaluation de l’importance;

les responsabilités juridiques en ce qui concerne la réalisation de l’évaluation;

le ou les contexte(s) dans lesquels l’évaluation doit être effectuée;

l’objet de l’évaluation;

la réalisation de l’évaluation;

la détermination de l’importance.

Circonstances

52.

Comme l’indique la section 2 des présentes lignes directrices, les événements dommageables, les facteurs de dommage, les activités professionnelles pertinentes, le comportement de l’exploitant et la nature du lien de causalité peuvent tous varier considérablement. L’évaluation de l’importance devra pouvoir être adaptée à toutes ces variables. Par exemple, un accident ponctuel présentera un ensemble différent de défis par rapport à une opération en cours telle que celle qui figure dans l’affaire C-529/15, Folk.

Finalités

53.

L’évaluation de l’importance des incidences négatives n’est pas une fin en soi. Elle a pour but de déterminer si des incidences négatives nécessitent:

des mesures de prévention;

une gestion immédiate des facteurs de dommage, et/ou

des mesures correctives.

54.

Ces trois objectifs sont distincts et, selon les circonstances, certains peuvent être pertinents et d’autres non. Par exemple, dans les situations de menace imminente, le seul but de l’évaluation sera d’empêcher qu’un événement dommageable ne survienne. Dans les situations où un événement dommageable est déjà survenu, il peut s’avérer nécessaire ou non de gérer immédiatement les facteurs de dommage. Par exemple, une telle gestion immédiate peut ne plus être possible lorsque les facteurs de dommage ont déjà engendré des incidences négatives et que les mesures de gestion immédiate sont épuisées. Ces trois objectifs peuvent, bien entendu, devenir pertinents l’un après l’autre, comme lorsqu’une menace imminente de dommage se transforme en dommage réel qui nécessite une gestion immédiate des facteurs de dommage ainsi que des mesures de réparation ultérieures. L’évaluation de l’importance devra donc être adaptée aux objectifs qui sont pertinents au regard des circonstances spécifiques qui se sont présentées.

55.

Les objectifs de prévention et de gestion immédiate des facteurs de dommage sont liés aux facteurs de dommage potentiels ou réels. Ces objectifs reflètent les principes du traité en matière d’action préventive et de correction, par priorité, à la source. Comme indiqué précédemment, le temps est un facteur critique.

56.

L’objectif consistant en l’identification d’un besoin de mesures de réparation est étroitement lié aux exigences spécifiques de la directive en matière de mesures de réparation, qui sont décrites en détail à l’annexe II. Dans le cas des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés et des dommages affectant les eaux, les mesures de réparation visent à rétablir l’environnement dans son état initial (voir l’encadré no 4 ci-dessous) par le biais d’une réparation primaire, complémentaire et compensatoire, tous ces termes étant définis. Comme nous pouvons le constater, ces exigences se concentrent sur l’environnement qui a été affecté négativement, plutôt que sur les facteurs de dommage, bien qu’une gestion plus poussée des facteurs de dommage ne puisse être exclue, comme l’indique l’affaire Folk (83). Dans le cas de dommages affectant les sols, les mesures de réparation visent à poursuivre la gestion des facteurs de dommage si ces facteurs demeurent un risque important pour la santé humaine, même après la réalisation du deuxième objectif mentionné ci-dessus.

Encadré no 4: Définition du concept «état initial»

L’article 2, paragraphe 14, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’expression «état initial» désigne «l’état des ressources naturelles et des services, au moment du dommage, qui aurait existé si le dommage environnemental n’était pas survenu, estimé à l’aide des meilleures informations disponibles».

Obligations incombant aux parties concernées

57.

Comme indiqué au point 29, l’autorité compétente est responsable de l’évaluation de l’importance. Le considérant 24 de la directive indique ce qui suit: «Il est nécessaire de garantir l’existence de moyens efficaces de mise en œuvre et d’exécution, tout en assurant une protection adéquate des intérêts légitimes des exploitants concernés ainsi que des autres parties intéressées. Il convient que les autorités compétentes soient responsables de tâches spécifiques pour lesquelles elles disposeraient d’un pouvoir discrétionnaire approprié de l’administration, notamment pour ce qui est d’évaluer l’importance des dommages et de déterminer les mesures de réparation à prendre.»

58.

Il faut toutefois garder à l’esprit que les exploitants ont la responsabilité de prévenir sans retard les dommages et de gérer immédiatement les facteurs de dommage. Ces responsabilités impliquent la nécessité pour les exploitants de reconnaître de manière indépendante les facteurs de dommage liés à leurs activités professionnelles et d’y réagir de manière proactive. En outre, les dispositions pertinentes de la directive indiquent que l’évaluation de l’importance doit avoir lieu dans le cadre d’une relation dynamique entre l’exploitant et l’autorité compétente, le premier étant tenu de fournir activement des informations et de respecter les instructions données par l’autorité compétente (84). Celles-ci peuvent inclure une instruction adressée à l’exploitant lui demandant d’effectuer sa propre évaluation ainsi que la fourniture de toutes les informations et données nécessaires (85). Cette relation dynamique est particulièrement importante lorsque des incidences négatives sont déjà survenues et que la prise de mesures de réparation s’impose.

59.

L’évaluation de l’importance peut être effectuée dans des situations où des parties autres que l’autorité compétente et l’exploitant sont concernées. En particulier, l’autorité compétente doit satisfaire à plusieurs obligations légales dans le cadre d’une demande d’action valide (86).

60.

Lorsqu’un dommage environnemental affecte ou est susceptible d’affecter plusieurs États membres, les États membres concernés ont des obligations de coopération qui sont pertinentes pour l’évaluation de l’importance (87).

Contexte

61.

Les catégories de ressources naturelles qui sont pertinentes et les notions de référence correspondantes détermineront les éléments à évaluer. Par exemple, les dommages causés aux espèces protégées et aux habitats naturels nécessiteront la prise en compte d’éléments très différents de ceux des dommages affectant les sols. Ces éléments spécifiques sont examinés plus en détail dans les sections suivantes des présentes lignes directrices.

Objet de l’évaluation

62.

L’objet de l’évaluation devra varier en fonction des circonstances, des objectifs et du contexte pertinents.

63.

La définition de «dommages» montre que les incidences négatives incluent les modifications et les détériorations qui doivent être mesurables, et la définition de «dommage environnemental» montre que ces modifications et détériorations doivent être liées aux notions de référence.

64.

La mesure consiste à comparer l’état des ressources et des services naturels avant la survenue de l’événement dommageable par rapport à leur état après la survenue de l’événement (évidemment, en ce qui concerne l’état défini comme «après», cette comparaison sera théorique dans le cas d’une menace imminente, puisque la menace imminente ne s’est pas encore matérialisée sous forme de dommage). La comparaison implique deux formes distinctes de quantification ou d’estimation, l’une axée sur la situation avant et l’autre sur la situation après que le dommage est survenu (88). Il est important de souligner que, bien que pertinente pour les actions de prévention et de réparation, l’évaluation devra être traitée différemment selon que l’action est ou non urgente. Lorsque le temps est compté, l’évaluation devra être faite sur la base d’un jugement rapide s’appuyant sur des informations existantes et immédiatement accessibles, souvent de caractère général. Cette approche différenciée est soutenue par l’affaire C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA contre autres (89).

65.

En ce qui concerne la mesure de la situation avant le dommage, la notion «d’état initial» entre en ligne de compte (voir l’encadré no 4 ci-avant). Bien que l’état initial puisse être constant, il est probable qu’il puisse varier dans le temps. Par exemple, l’état peut fluctuer régulièrement ou de manière prévisible (comme dans le cas d’une plaine d’inondation ou d’un lac saisonnier tel qu’un turlough, par exemple (90)), ou la superficie de l’habitat ou la population d’une espèce affectée peut déjà être en augmentation ou en diminution.

66.

Quant à la modification ou à la détérioration, il s’agit de la différence entre la situation de la ressource naturelle ou du service après que l’événement dommageable est survenu et l’état initial. La situation après l’événement dommageable doit donc également être connue.

67.

L’écart entre l’état initial et la situation après l’événement dommageable peut être instable, car les facteurs de dommage continuent à générer des incidences négatives, et l’ampleur de ces incidences négatives augmente. De l’objectif de gestion immédiate des facteurs de dommage, on peut déduire qu’une évaluation de l’importance devra également porter sur les facteurs de dommage à l’origine des incidences négatives.

La réalisation de l’évaluation

68.

Selon les objectifs qui sont pertinents pour les circonstances qui se présentent, l’évaluation de l’importance des modifications apportées à la ressource naturelle peut comporter différentes étapes et la prise en compte de différents types d’informations (91).

69.

Lorsque des mesures préventives sont nécessaires en raison d’une menace imminente, l’exploitant, et, le cas échéant, l’autorité compétente, devra reconnaître les facteurs de dommage potentiels liés à l’activité professionnelle et veiller sans retard à ce que ceux-ci n’entraînent pas d’incidences négatives importantes sur les ressources naturelles concernées ni n’altèrent les services liés aux ressources naturelles.

70.

De même, lorsque les facteurs de dommage nécessitent une gestion immédiate, l’exploitant, et, le cas échéant, l’autorité compétente, devra reconnaître les facteurs de dommage associés à l’activité professionnelle et assurer des interventions rapides pour les gérer de manière à interrompre la chaîne de causalité des incidences négatives importantes sur les ressources naturelles concernées ou la détérioration des services liés aux ressources naturelles.

71.

Aux fins des mesures préventives et de la gestion immédiate des facteurs de dommage, la nécessité d’une évaluation rapide signifie qu’il faudra se fier à des informations facilement disponibles et tirer des conclusions sur la base de ces dernières. Des informations générales sur la nature des facteurs de dommage et l’exposition d’une ressource naturelle à leurs incidences négatives seront souvent essentielles, car il n’y aura peut-être pas le temps d’attendre l’apparition de détails spécifiques au site. L’application du principe de précaution est nécessaire dans de telles circonstances (92).

72.

Lorsque des mesures de réparation sont nécessaires, une évaluation plus approfondie est appropriée, et celle-ci devrait être moins urgente. Elle devrait néanmoins être effectuée en temps voulu, car le temps est également un facteur pertinent en ce qui concerne les mesures de réparation décrites à l’annexe II (93).

73.

En ce qui concerne les mesures de réparation en particulier, il ne peut être exclu, comme le montre le point 20, qu’il y ait un décalage entre l’événement dommageable et la première occasion d’en évaluer l’importance. Sous réserve des dispositions de la directive relatives au champ d’application temporel (comme mentionné au point 24 ci-dessus), l’existence d’un décalage temporel ne constitue toutefois pas une raison pour s’abstenir de procéder à une évaluation, en particulier lorsque l’événement dommageable a eu des incidences négatives durables.

74.

Les circonstances donnant lieu à une éventuelle responsabilité en vertu de la directive peuvent également nécessiter une évaluation pour remédier à un manquement réglementaire concernant un autre instrument environnemental, tel que la directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ou la directive «Habitats» (94). L’évaluation de l’importance au titre de la directive sur la responsabilité environnementale ne doit cependant pas être confondue avec les formes d’évaluation requises pour remédier à une défaillance réglementaire, ni y être soumise. Toute procédure conjointe (telle qu’une évaluation ex post des incidences sur l’environnement) visant à corriger à la fois un manquement à la réglementation (comme le fait de ne pas avoir effectué l’évaluation préalable des incidences sur l’environnement requise) et une évaluation de l’importance des modifications apportées à une ressource naturelle en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale doit être conforme aux exigences de cette dernière.

Détermination de l’importance

75.

L’importance doit être déterminée à la lumière des objectifs qui doivent être atteints. En ce qui concerne la définition de l’«état initial», il doit être déterminé par rapport à la superficie physique réelle des sols ou des eaux ou (dans le cas des espèces protégées) aux populations réelles affectées ou risquant d’être affectées, en tenant compte de toute caractéristique intrinsèque préexistante ou de tout facteur dynamique qui aurait pu influencer les ressources naturelles concernées indépendamment de l’événement dommageable.

76.

En ce qui concerne le terme «gravement», dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Cour a déclaré: «Il ressort de l’emploi de l’adverbe “gravement”, à l’article 2, point 1, sous a), premier alinéa, de la directive 2004/35, que seuls les dommages qui présentent une certaine gravité, qualifiés de “dommages significatifs” à l’annexe I de cette directive, peuvent être considérés comme des dommages causés aux espèces et aux habitats naturels protégés, ce qui implique, dans chaque cas concret, la nécessité d’évaluer l’importance des effets du dommage concerné» (95). Cette affaire montre que ce qui est «significatif» relève en fin de compte du droit de l’Union. En ce qui concerne les «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés», l’annexe I de la directive sur la responsabilité environnementale prévoit qu’«il conviendrait de définir les atteintes significatives à l’état initial au moyen de données mesurables telles que […]». Le passage de l’affaire C-297/19 cité ci-dessus indique donc également que, pour cette catégorie de dommages environnementaux, la détermination de l’importance est une question d’évaluation technique objective fondée sur des données mesurables. Il est possible d’en déduire qu’il en va de même pour les autres catégories de dommages environnementaux visés par la directive.

77.

Il est également possible de déduire de ce qui précède que l’application de la directive ne peut être exclue sur la base d’opinions arbitraires et subjectives de ce qui est significatif, ou sur la base de toute dépendance à l’égard de considérations socio-économiques externes à la directive pour évaluer et déterminer l’importance. Il est toutefois possible, le cas échéant, de recourir à l’aire d’exclusions, d’exemptions (96) et de défenses (97) prévue par la directive pour tenir compte de considérations socio-économiques ou aux évaluations de la proportionnalité inhérentes à la directive (98).

78.

L’importance des incidences ne dépend pas nécessairement de leur présence à grande échelle. Dans l’affaire C-392/96, Commission des Communautés européennes contre Irlande, la Cour a noté, en ce qui concerne la directive sur l’évaluation des incidences sur l’environnement, qu’«[e]n effet, un projet, même de faible dimension peut avoir des incidences notables sur l’environnement lorsqu’il est situé dans un endroit où les facteurs d’environnement décrits à l’article 3 de la directive tels que la faune et la flore, le sol, le climat ou le patrimoine culturel sont sensibles à la moindre modification». Un raisonnement similaire peut être considéré comme applicable dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale.

79.

En ce qui concerne l’objectif de garantir des mesures préventives, l’importance sera liée à l’évitement des facteurs de dommage qui causent des incidences négatives sur des zones ou des populations spécifiques. Il en va de même pour l’objectif consistant à assurer une gestion immédiate des facteurs de dommage. Les incidences négatives seront celles mentionnées aux paragraphes 82 et 83 ci-dessous. La détermination doit se faire en fonction de la probabilité que les facteurs de dommage entraînent une partie ou la totalité de ces incidences négatives.

80.

La directive est sujette à interprétation selon les méthodes d’interprétation de la Cour, et à la lumière des principes juridiques pertinents, tels que le principe de précaution (99) (voir également le point 8 ci-dessus). En vertu du principe de précaution, il n’est pas nécessaire d’avoir la certitude scientifique que des incidences négatives mesurables se produiront. Une croyance raisonnable est suffisante. En outre, si l’exploitant ou l’autorité compétente décide de ne pas prendre ou exiger des mesures préventives ou une gestion immédiate des facteurs de dommage, sa décision devrait être fondée sur le fait qu’il n’existe aucun doute scientifique raisonnable quant à l’absence d’incidences négatives mesurables sur une ressource naturelle (100).

81.

S’il y a une détermination de l’importance aux fins de la prise de mesures préventives et de la gestion immédiate des facteurs de dommages, la question se pose de savoir quelles mesures préventives et quelle gestion des facteurs de dommages seront nécessaires et appropriées. Les mesures et la gestion devraient viser à interrompre ou à rompre toute chaîne de causalité découlant des facteurs de dommage qui pourraient entraîner, ou qui ont déjà entraîné, des incidences négatives pour la ressource naturelle du type mentionné aux points 82 et 83 ci-dessous. L’affaire Folk montre qu’une autorisation existante concernant les facteurs de dommage ne dispensera pas nécessairement l’exploitant de la nécessité d’intervenir. Dans la mesure où la directive permet de se fier à une autorisation existante, les conditions pertinentes doivent être remplies. En outre, le non-respect des exigences d’autorisation ou d’autres exigences réglementaires pertinentes est, en soi, susceptible d’être un puissant indicateur de la nécessité d’appliquer des mesures préventives et des mesures de gestion des facteurs de dommage au titre de la directive sur la responsabilité environnementale. En effet, il est possible que cela démontre que les facteurs de dommage pertinents n’ont pas été placés sous le degré de contrôle que le respect des exigences réglementaires garantirait et sont donc plus susceptibles de provoquer des incidences négatives entrant dans le champ d’application de la directive.

82.

Concernant l’objectif d’identifier un besoin de mesures de réparation, les dispositions de l’annexe II relatives aux dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés et aux dommages affectant les eaux indiquent comment l’importance et les constatations relatives à la dégradation des services en ce qui concerne ces ressources naturelles devraient être déterminées. Les éléments suivants doivent tous être considérés à la lumière des notions de référence pertinentes et de la notion de déficience des services: perte permanente mesurable d’une zone, d’une partie de zone, d’une population ou d’une partie de population (101); détérioration mesurable d’une zone, d’une partie de zone ou des conditions de vie d’une population ou d’une partie de population, qui est toutefois susceptible d’être restaurée (102); perte mesurable des services fournis par les zones ou les populations touchées (103); et délai mesurable qui s’écoulerait avant que l’état initial ne puisse être réparé si la réparation est possible (104). Les incidences négatives sur la ressource seront importantes s’il y a une perte ou une détérioration mesurable en ce qui concerne une zone ou une population. Quant aux services associés, il doit y avoir une perte mesurable des services que ces ressources naturelles fournissent.

83.

En ce qui concerne les dommages affectant les sols, les dispositions de l’annexe II indiquent que les éléments suivants doivent à tout le moins être pris en considération: la présence, la nature et la concentration des contaminants concernés, leur dangerosité et leurs possibilités de dispersion; les caractéristiques et la fonction du sol; et l’utilisation actuelle et prévue pour l’avenir des terres contaminées. Le risque pour la santé humaine sera grave si, dans l’environnement local spécifique, se produit une modification mesurable du niveau d’exposition nocive directe ou indirecte des êtres humains aux contaminants pour laquelle un lien de causalité avec une activité professionnelle visée à l’annexe III peut être établi. Une exposition indirecte peut se produire si le sol contaminé fournit des services à d’autres ressources naturelles, par exemple s’il filtre des polluants susceptibles d’atteindre l’eau, ou s’il y a dispersion des contaminants par le sol, l’air ou l’eau.

Combinaisons de différentes catégories de dommages environnementaux

84.

Le fait que la définition des «dommages environnementaux» comprenne trois sous-catégories distinctes de dommages aux ressources naturelles ne signifie pas que toutes les catégories doivent figurer parmi les incidences négatives pour que la responsabilité soit engagée. La responsabilité peut être engagée lorsqu’il existe une seule catégorie de dommages environnementaux. De la même façon, lorsque les dommages environnementaux relèvent de plusieurs catégories, toutes les catégories concernées doivent être prises en compte. La directive ne donne pas la possibilité de limiter son application à certaines catégories.

5.   «DOMMAGES CAUSÉS AUX ESPÈCES ET HABITATS NATURELS PROTÉGÉS»

85.

La définition des «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» est étroitement liée aux dispositions de la directive «Oiseaux» et de la directive «Habitats». Ces directives sont désignées collectivement dans les présentes lignes directrices comme les directives «Nature». En particulier, la directive sur la responsabilité environnementale et les directives «Nature» présentent plusieurs concepts communs. Comme indiqué dans le cinquième considérant de la directive sur la responsabilité environnementale, lorsqu’une notion est tirée d’une autre disposition législative pertinente de l’Union, la même définition devrait être utilisée afin de permettre l’utilisation de critères communs et de favoriser une application uniforme. Parallèlement, il convient de tenir compte d’un certain nombre de différences concernant les champs d’application des directives «Nature», d’une part, et de la directive sur la responsabilité environnementale, d’autre part.

86.

Les présentes lignes directrices insistent en particulier sur les points suivants:

le champ d’application matériel et géographique des espèces et habitats naturels protégés concernés;

la notion de référence pour les incidences négatives, c’est-à-dire l’état de conservation favorable;

l’évaluation de l’importance;

les exclusions.

Champ d’application matériel et géographique des espèces et habitats naturels protégés

Encadré no 5: Définition des «espèces et habitats naturels protégés»

L’article 2, paragraphe 3, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que par «espèces et habitats naturels protégés», on entend:

«a)

les espèces visées à l’article 4, paragraphe 2, ou énumérées à l’annexe I de la directive 79/409/CEE, ou celles énumérées aux annexes II et IV de la directive 92/43/CEE;

b)

les habitats des espèces visées à l’article 4, paragraphe 2, ou énumérées à l’annexe I de la directive 79/409/CEE ou énumérées dans l’annexe II de la directive 92/43/CEE, les habitats naturels énumérés à l’annexe I de la directive 92/43/CEE et les sites de reproduction ou les aires de repos des espèces énumérées à l’annexe IV de la directive 92/43/CEE; et

c)

lorsqu’un État membre le décide, tout habitat ou espèce non énuméré dans ces annexes que l’État membre désigne à des fins équivalentes à celles exposées dans ces deux directives;»

87.

Les «espèces protégées» couvrent, d’une part, certaines espèces protégées au titre des directives «Nature» et, d’autre part, toute espèce supplémentaire qu’un État membre décide d’inclure à des fins de responsabilité. La seconde catégorie d’espèces est laissée à la discrétion des États membres, sur la base de l’option prévue à l’article 2, paragraphe 3, point c), de la directive sur la responsabilité environnementale. Plus de la moitié des États membres ont fait usage de cette option (105). En ce qui concerne la première catégorie d’espèces, il n’y a pas de chevauchement parfait entre les espèces couvertes par les directives «Nature», d’une part, et la directive sur la responsabilité environnementale, d’autre part.

88.

Pour ce qui est des espèces d’oiseaux, les espèces couvertes par la définition présentée dans l’encadré no 5 ci-dessus sont celles qui sont visées à l’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» ou énumérées à l’annexe I de celle-ci. L’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» fait référence aux espèces migratrices dont la venue est régulière, et l’annexe I de la directive «Oiseaux» énumère d’autres espèces d’oiseaux. Combinées, ces espèces représentent un sous-ensemble de l’avifaune européenne (106). La définition des «espèces protégées»ne s’applique pas aux espèces d’oiseaux qui sont absentes de l’annexe I de la directive «Oiseaux» et qui ne sont pas des espèces migratrices dont la venue est régulière, sauf si elles sont ajoutées par un État membre.

89.

En ce qui concerne les espèces autres que les oiseaux, la définition couvre les espèces animales et végétales énumérées dans les annexes II et IV de la directive «Habitats». Elle ne couvre pas directement certaines espèces qui sont énumérées uniquement dans l’annexe V de la directive «Habitats» (107), à moins que les États membres ne les ajoutent spécifiquement ou qu’elles représentent des espèces typiques d’un habitat naturel figurant à l’annexe I de la directive «Habitats» (108). Il convient toutefois de noter que l’annexe V inclut des espèces de poissons qui peuvent figurer dans les «dommages affectant les eaux» (voir section 6 ci-dessous).

90.

Les habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats» figurent notamment parmi les sites Natura 2000 identifiés pour ces habitats. Cependant, la directive sur la responsabilité environnementale n’est pas limitée dans son application aux habitats de l’annexe I figurant dans Natura 2000. En vertu de l’article 17 de la directive «Habitats», les États membres établissent des «cartes de répartition» concernant les habitats de l’annexe I, qui couvrent l’ensemble de leur territoire (109). Ces cartes ne doivent cependant pas être considérées comme les seules informations concernant la présence des habitats de l’annexe I. Il convient de noter que les habitats naturels sont composés de différents éléments, y compris des espèces typiques, qui sont décrits dans le manuel sur les habitats (110).

91.

Les habitats des espèces d’oiseaux migrateurs dont la venue est régulière et des espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe I de la directive «Oiseaux» comprennent notamment ceux qui sont présents dans les zones de protection spéciale (ZPS) classées au titre de l’article 4 de la directive «Oiseaux». Toutefois, même si les ZPS sont susceptibles de comprendre les habitats les plus importants, la formulation de la directive sur la responsabilité environnementale ne limite pas l’application des dommages aux habitats des espèces d’oiseaux dans les ZPS. Les États membres communiquent à la Commission des cartes de répartition de la reproduction (10 km x 10 km) pour toutes les espèces nidificatrices visées à l’annexe I (y compris les espèces sédentaires) et pour les autres espèces migratrices nidificatrices déclenchant la classification en ZPS (111).

92.

Les habitats des espèces énumérées à l’annexe II de la directive «Habitats» sont présents notamment dans les sites Natura 2000 identifiés pour ces espèces. Cependant, la directive sur la responsabilité environnementale n’est pas limitée dans son application aux habitats naturels situés dans des sites Natura 2000. En vertu de l’article 17 de la directive «Habitats», les États membres communiquent à la Commission des «cartes de répartition» des espèces de l’annexe II, qui couvrent l’ensemble de leur territoire (112).

93.

En ce qui concerne les lieux de reproduction et de repos des espèces énumérées à l’annexe IV de la directive «Habitats», la Commission a élaboré un document d’orientation qui peut être utile pour les identifier (113). Toutefois, les directives «Nature» n’imposent pas aux États membres de faire rapport à la Commission sur leur localisation (pour les espèces énumérées uniquement à l’annexe IV).

94.

Comme pour les espèces, les États membres peuvent inclure des habitats naturels désignés à des fins équivalentes au niveau national qui s’ajoutent à ceux visés par les directives «Nature» (114).

95.

En ce qui concerne le champ d’application géographique, certaines espèces protégées, par exemple les cétacés, et certains habitats naturels, par exemple les récifs, se situent au large des côtes. La directive sur la responsabilité environnementale s’applique à ces derniers pour ce qui concerne les points suivants: les eaux intérieures et la mer territoriale; la zone économique exclusive (ZEE) et/ou à d’autres zones dans lesquelles les États membres exercent des droits souverains équivalents; et, pour les espèces et les habitats situés sur des fonds marins ou dépendant de fonds marins, par exemple les tortues de mer et le plateau continental (115).

Notion de référence pour les incidences négatives

96.

La notion de référence pour les incidences négatives sur les espèces et les habitats naturels protégés, à savoir, l’«état de conservation favorable», est expressément définie dans la directive sur la responsabilité environnementale et dans la directive «Habitats» (116), et les définitions sont similaires.

Encadré no 6: Définition de l’«état de conservation favorable» dans la directive sur la responsabilité environnementale

L’article 2, paragraphe 4, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’on entend par «état de conservation»:

«a)

en ce qui concerne un habitat naturel, l’effet de l’ensemble des influences agissant sur un habitat naturel ainsi que sur les espèces typiques qu’il abrite, qui peuvent affecter à long terme sa répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ainsi que la survie à long terme de ses espèces typiques sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cet habitat;

L’état de conservation d’un habitat naturel sera considéré comme “favorable”, lorsque:

son aire de répartition naturelle et les zones couvertes à l’intérieur de cette aire de répartition naturelle sont stables ou en augmentation,

la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme existent et sont susceptibles de continuer à exister dans un avenir prévisible, et que

l’état de conservation des espèces typiques qu’il abrite est favorable conformément à la définition sous b);

b)

en ce qui concerne une espèce, l’effet de l’ensemble des influences qui, agissant sur l’espèce concernée, peuvent affecter à long terme la répartition et l’importance de ses populations sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cette espèce.

L’état de conservation d’une espèce sera considéré comme “favorable” lorsque:

les données relatives à la dynamique des populations de cette espèce indiquent qu’elle se maintient à long terme comme élément viable de son habitat naturel,

l’aire de répartition naturelle de l’espèce n’est ni en train de diminuer ni susceptible de diminuer dans un avenir prévisible, et que

il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment grand pour maintenir à long terme les populations qu’il abrite».

97.

La référence à «l’ensemble» des influences dans la définition présentée dans l’encadré no 6 indique que différentes influences particulières contribuent aux résultats généraux de l’état de conservation mentionnés. Les influences peuvent être positives ou négatives, et produire leurs effets directement ou indirectement. Les événements qui causent des dommages environnementaux seront pris en compte dans l’ensemble des influences mais ne la représenteront pas.

98.

La définition de l’«état de conservation» fait référence à un certain nombre de paramètres pour décrire les résultats de l’ensemble des influences sur l’état de conservation. En ce qui concerne les habitats naturels, ces paramètres comprennent la répartition naturelle à long terme, la structure et les fonctions ainsi que la survie à long terme des espèces typiques de l’habitat sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cet habitat. Dans le cas d’une espèce, les paramètres consistent en la répartition à long terme et l’importance de ses populations sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cette espèce. Les références géographiques à différents niveaux sont examinées plus en détail au point 118 ci-dessous dans le cadre de l’évaluation de l’étendue des dommages.

99.

Les paramètres susmentionnés sont détaillés dans les descriptions précises de ce qui constitue un état de conservation «favorable». Par exemple, en ce qui concerne les habitats naturels, la condition correspondant au paramètre de la répartition naturelle à long terme est la suivante: «son aire de répartition naturelle et les zones couvertes à l’intérieur de cette aire de répartition naturelle sont stables ou en augmentation»,

100.

Les influences particulières, telles que les événements dommageables qui sont la cause d’atteintes à l’environnement, peuvent être liées à un ou plusieurs de ces paramètres et de ces conditions. Une influence particulière ne doit pas nécessairement affecter tous les différents paramètres et conditions en même temps. Bien qu’un événement dommageable puisse constituer une influence particulière, on ne peut toutefois pas exclure que certaines des incidences négatives qu’il engendre se produisent en combinaison avec d’autres influences. Par exemple, un événement dommageable peut consister en l’empoisonnement d’individus appartenant à une population d’une espèce protégée dans un contexte où la population souffre déjà d’autres influences négatives qui agissent alors en combinaison avec les incidences négatives du poison.

101.

Dans le contexte des directives «Nature», les services de la Commission ont produit un document clarifiant des concepts tels que «l’aire de répartition naturelle» (117).

L’évaluation des incidences négatives graves

Circonstances

102.

Comme il ressort clairement du point 14 plus haut, l’éventail pertinent d’exploitants et d’activités professionnelles au regard des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés est plus large qu’au regard des dommages affectant l’eau et les sols. L’évaluation de l’importance des incidences négatives porte donc sur un éventail potentiellement plus large de causes, de personnes responsables et de facteurs de dommage.

Contexte

103.

Comme indiqué dans le texte de l’encadré no 3, la notion d’importance est exprimée en termes de dommage «qui affecte gravement la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable» des espèces et des habitats naturels protégés.

104.

Comme on peut le déduire des points 98 à 101 ci-dessus, des incidences négatives peuvent être graves là où un événement dommageable n’influence qu’un ou certains des paramètres et des conditions mentionnés dans la définition de l’«état de conservation favorable». Par exemple, la mise à mort d’un oiseau de proie rare par l’utilisation illégale de poison dans le cadre d’une activité de gestion des terres peut avoir des incidences négatives sur la dynamique de la population et l’aire de répartition de l’oiseau sans pour autant réduire l’habitat disponible (bien que la présence de poisons compromette, bien entendu, les services liés à des ressources naturelles que l’habitat fournit à l’oiseau).

105.

L’état de conservation des espèces protégées et des habitats naturels est une question de fait et n’est pas fixe et immuable. Les directives «Nature» visent soit à maintenir un état de conservation favorable lorsque celui-ci est déjà atteint, soit à atteindre un état de conservation favorable lorsque l’état existant est défavorable. En se référant à l’atteinte ou au maintien d’un état de conservation favorable, le texte de la définition tient compte des deux possibilités. Ainsi, lorsque l’état de conservation est déjà favorable, des incidences négatives pourraient compromettre le maintien d’un statu quo positif; et, lorsque l’état de conservation est défavorable, les incidences négatives pourraient détériorer davantage ou compromettre l’amélioration nécessaire d’un statu quo négatif existant. Cela signifie que les incidences négatives sur une espèce ou un habitat naturel protégé(e) dans un état défavorable ne peuvent pas être considérées comme n’entrant pas dans le champ des dommages causés à une espèce ou à un habitat naturel protégé(e) au seul motif que l’espèce ou l’habitat est déjà dans un état médiocre. Au contraire, la capacité de l’espèce ou de l’habitat à atteindre un état de conservation favorable — et tout déclin de cette capacité — doit être prise en compte. Comme indiqué au point 118 ci-dessous, l’évaluation de l’importance des incidences négatives doit être pertinente au niveau local.

106.

En pratique, un grand nombre d’espèces et d’habitats naturels protégés relevant du champ d’application de la directive sur la responsabilité environnementale et des directives «Nature» se trouvent dans un état de conservation défavorable (118).

107.

Lorsqu’une espèce ou un habitat figurant dans les directives «Nature» connaît un état de conservation défavorable, les directives «Nature» imposent des mesures pour rétablir l’espèce ou l’habitat dans un état de conservation favorable (119). Dans ce contexte, les incidences négatives sur les mesures de rétablissement mises en place en vue d’atteindre un état de conservation favorable doivent être prises en compte. Ces mesures peuvent prendre la forme, par exemple, de mesures de restauration des habitats ou de programmes de réintroduction d’espèces. Un exemple serait la prise en compte, en ce qui concerne un événement dommageable impliquant la mortalité de poissons, de toute mesure de conservation active spécifique au site visant à améliorer l’état de conservation d’une espèce de poisson touchée. Cela concernera la question de la dynamique des populations. Les incidences négatives sur le potentiel de rétablissement doivent également être prises en compte. Par exemple, un site affecté peut abriter une espèce dans un état qui n’est pas favorable, mais ayant un potentiel de rétablissement correspondant à sa présence actuelle. Les incidences négatives qui affectent la présence de l’espèce peuvent également réduire le potentiel de rétablissement.

La réalisation de l’évaluation

108.

La définition requiert que l’importance d’un dommage soit évaluée par rapport à l’état initial, en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I.

Encadré no 7: Texte des critères énoncés à l’annexe I de la directive

«L’étendue d’un dommage qui a des incidences négatives sur la réalisation ou le maintien d’un état de conservation favorable des habitats ou des espèces doit être évaluée par rapport à l’état de conservation à l’époque où le dommage a été occasionné, aux services rendus par les agréments qu’ils procurent et à leur capacité de régénération naturelle. Il conviendrait de définir les atteintes significatives à l’état initial au moyen de données mesurables telles que:

le nombre d’individus, leur densité ou la surface couverte,

le rôle des individus concernés ou de la zone atteinte par rapport à la conservation de l’espèce ou de l’habitat, la rareté de l’espèce ou de l’habitat (appréciés à un niveau local, régional et supérieur, y compris au niveau communautaire),

la capacité de multiplication de l’espèce (selon la dynamique propre à cette espèce ou à cette population), sa viabilité ou la capacité de régénération naturelle de l’habitat (selon les dynamiques propres aux espèces qui le caractérisent ou à leurs populations),

la capacité de l’espèce ou de l’habitat de se rétablir en un temps limité après la survenance d’un dommage, sans intervention autre que des mesures de protection renforcées, en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l’espèce ou de l’habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l’état initial.

Sont nécessairement qualifiés de dommages significatifs, les dommages ayant une incidence démontrée sur la santé humaine.

Peuvent ne pas être qualifiés de dommages significatifs:

les variations négatives inférieures aux fluctuations naturelles considérées comme normales pour l’espèce ou l’habitat concernés,

les variations négatives dues à des causes naturelles ou résultant des interventions liées à la gestion normale des sites telle que définie dans les cahiers d’habitat, les documents d’objectif ou pratiquée antérieurement par les propriétaires ou exploitants,

les dommages causés aux espèces ou aux habitats, pour lesquels il est établi que les espèces ou les habitats se rétabliront en un temps limité et sans intervention soit à l’état initial, soit en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l’espèce ou de l’habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l’état initial.»

109.

L’état initial concerne la zone spécifique ou la ou les populations d’espèces spécifiques concernées par les incidences négatives. Les meilleures informations disponibles doivent être utilisées pour y remédier.

110.

Tout en tenant compte de la nature spécifique de la zone ou de la population concernée par l’exercice d’évaluation, l’état initial doit être lié aux paramètres et aux conditions mentionnés ci-dessus. Pour les habitats naturels énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats», par exemple, cela implique d’examiner les habitats présents sur un site particulier, la manière dont ils sont structurés et fonctionnent, et leurs espèces typiques. Une mosaïque de différents habitats naturels peut par exemple être présente, ou un habitat peut fonctionner en relation avec une masse d’eau (comme lorsqu’un marais salé fonctionne suivant les mouvements de la marée dans une eau côtière). Pour les sites Natura 2000, le formulaire standard des données sera probablement une source importante d’informations (120).

111.

La détermination de ces spécificités peut soulever un certain nombre de difficultés pratiques: déterminer la meilleure information disponible en fonction des circonstances, et s’assurer de la fiabilité de l’information.

112.

Lorsque des dommages ont déjà été causés, les dommages eux-mêmes peuvent constituer un obstacle à l’évaluation de l’état initial. Lorsqu’un habitat a été détérioré ou détruit, ou que des espèces en ont été déplacées, il peut s’avérer très difficile de déterminer l’état initial au moyen d’informations recueillies a posteriori. Cela peut être particulièrement évident dans les types de circonstances illustrées par les affaires C-529/15, Folk, et C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, c’est-à-dire qu’une activité professionnelle peut avoir créé des incidences négatives cumulatives sur une période de temps très longue, empêchant la manière dont un habitat aurait fonctionné naturellement en l’absence de cette activité ou éliminant la présence d’une espèce protégée. La quantification exacte de ce qui a été supprimé ou perdu n’est cependant pas nécessaire, puisque la définition désigne un état «estimé». On peut également se référer à l’affaire C-374/98, Commission des Communautés européennes contre République française (121), dans laquelle la Cour a indiqué qu’un avantage ne saurait être tiré du non-respect des exigences de la directive «Oiseaux». Dans le contexte de la directive, un exploitant qui, par un acte ou une omission illicite, détruit ou détériore la base sur laquelle des données pourraient être collectées (par exemple, en comblant une zone humide protégée pour un gain économique) ne devrait pas en tirer avantage par rapport à un exploitant qui agit en conformité avec la loi.

113.

L’affaire C-157/89, Commission des Communautés européennes contre République italienne, est également pertinente. La Cour a examiné la notion de meilleure information disponible dans le contexte de la directive «Oiseaux», confirmant que la littérature scientifique de caractère général fait autorité dans un contexte où une littérature plus spécifique n’est pas disponible (122).

114.

Même lorsqu’un site a été gravement endommagé, il peut être possible d’obtenir des informations sur l’état initial en utilisant les données existantes d’observation de la terre. En outre, lorsque les informations sont limitées, il peut être opportun d’établir l’état initial en utilisant des données provenant de sites similaires non affectés par un événement dommageable (c’est-à-dire des «sites de référence») ou en utilisant des modèles. (123)

115.

La Commission a publié un tableau Excel intitulé «Biodiversity baseline condition» (État initial de la biodiversité) (124). Ce tableau fait référence à un très large éventail de sources d’information au niveau de l’Union et de tous les États membres, y compris des informations spécifiques aux sites telles que les «formulaires standard des données» de tous les sites Natura 2000, et présente également des approches méthodologiques au niveau de l’Union et au niveau national pour aider à déterminer l’état initial de conservation des espèces et des habitats naturels protégés (125).

116.

La notion de meilleure information disponible couvre également la qualité des informations utilisées pour établir l’état initial, et les conclusions tirées des informations utilisées. Il convient d’être attentif à la fiabilité et à la validité des informations ainsi qu’aux conclusions qui en sont tirées, en particulier si un exploitant nie que des incidences négatives sont survenues ou surviendront. Dans ce contexte, on peut se référer à l’affaire C-209/02, Commission des Communautés européennes contre République d’Autriche, dans laquelle la Cour a estimé que les autorités compétentes n’avaient pas tiré les conclusions correctes d’une évaluation scientifique des effets probables d’un projet dans un site Natura 2000 (126).

117.

En ce qui concerne la situation postérieure à l’événement dommageable, la première phrase du premier paragraphe de l’annexe I aide à replacer l’état initial dans son contexte, en faisant référence à l’état de conservation, aux services rendus par les agréments procurés et à la capacité de régénération naturelle. Ces éléments représentent des critères contextuels généraux, c’est-à-dire ce qui est généralement connu sur les espèces ou les habitats naturels protégés exposés aux incidences négatives de l’événement dommageable (le tableau Excel susmentionné intitulé «Biodiversity baseline condition» est conçu pour fournir une aide à cette fin). Les références dans la définition de l’«état de conservation» au territoire européen des États membres où le traité s’applique, au territoire d’un État membre et à l’aire de répartition naturelle permettent d’établir ce contexte sur différents niveaux. Un habitat endémique rare et géographiquement limité, par exemple, présentera une image différente d’un habitat largement répandu tant à l’intérieur d’un État membre qu’entre plusieurs États.

118.

La deuxième phrase du premier paragraphe de l’annexe I fait référence à la définition des atteintes par référence à des données mesurables, en donnant des exemples. Cette phrase sert à souligner que les incidences négatives concernent des modifications négatives et des détériorations mesurables. Les données concernent à la fois les zones et les populations spécifiques touchées et les espèces et types d’habitats concernés de manière plus générale. Cela suppose un rôle pour les informations spécifiques aux sites et aux populations ainsi que pour les informations à caractère plus général (comme celles que l’on trouve dans la littérature scientifique, par exemple):

le premier tiret fait référence au «nombre d’individus, leur densité ou la surface couverte». Pour les espèces protégées, cela peut comprendre à la fois le nombre de spécimens tués ou le nombre de spécimens ayant subi un dommage ou tout autre préjudice. Quant aux habitats, la zone couverte peut englober les habitats d’espèces protégées, les sites de reproduction et les aires de repos, ainsi que les habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats», et peut concerner la perte d’habitats, la détérioration d’habitats et la détérioration des services fournis par ces habitats;

le deuxième tiret a une finalité comparative et vise à établir un rapport entre d’une part les spécimens et la zone concernés et d’autre part la conservation plus large des espèces et des habitats concernés. La référence à l’évaluation au niveau local, régional et supérieur fait écho à la référence aux territoires européens des États membres et d’un État membre et à l’aire de répartition naturelle dans la définition de l’«état de conservation». L’évaluation et la détermination de l’importance doivent être pertinentes au niveau local. Les références aux niveaux national et européen fournissent une indication supplémentaire permettant de placer les spécimens et les habitats dans des contextes géographiques différents. Cela ne signifie pas que les incidences négatives doivent être démontrées aux niveaux national et européen;

le troisième tiret vise la capacité de régénération des espèces et des habitats touchés. Il est clair que celles-ci peuvent varier. Certains habitats présentent des caractéristiques abiotiques qui ne peuvent pas se régénérer. Un exemple en est le pavement calcaire rencontré dans l’affaire C-258/11, Sweetman (127), qui a été identifié comme étant menacé de destruction permanente dans le cadre d’un processus d’évaluation au titre de la directive «Habitats». Une telle situation de perte définitive pourrait se produire dans le cadre de la directive sur la responsabilité environnementale;

le quatrième tiret porte sur un facteur temps et est étroitement lié au troisième tiret. Les références à un «temps limité» et à l’absence d’intervention permettent de prévoir la possibilité qu’une espèce ou un habitat se rétablisse rapidement de lui-même. Il convient toutefois de souligner que cela est en rapport avec l’état initial. Les spécificités de la zone et de la population touchées doivent donc être prises en compte. Il ne peut être exclu, par exemple, que des facteurs locaux entraînent un temps de rétablissement plus long que ce qui pourrait être le cas ailleurs. La notion de «temps limité» n’est pas définie, mais l’expression implique que l’espèce ou l’habitat doit au moins avoir la capacité de se rétablir rapidement. Les espèces qui ont un cycle de reproduction long et les habitats qui sont lents à se former n’auront pas une telle capacité.

119.

Comme indiqué précédemment, le processus d’évaluation n’est pas une fin en soi, mais a pour objectif d’identifier un besoin en mesures préventives, en gestion immédiate des facteurs de dommage et en mesures de réparation, selon le cas. Le processus d’évaluation doit tenir compte du fait que le temps est un facteur déterminant pour les deux premiers objectifs. Le texte de la définition des «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» fait référence à une évaluation «en tenant compte» des critères qui figurent à l’annexe I. Cela devrait permettre de se concentrer sur les aspects de l’annexe I qui sont nécessaires pour déterminer rapidement la nécessité de mesures préventives ou d’une gestion immédiate des facteurs de dommages. Aux fins des mesures de réparation, une évaluation plus approfondie est susceptible d’être appropriée.

La détermination de l’importance

120.

Aux fins des mesures préventives et des mesures de gestion immédiate des facteurs de dommages, il convient de déterminer l’importance des dommages si l’évaluation aboutit — ou devrait aboutir — à une conviction raisonnable que, sans ces mesures, des atteintes et des détériorations du type de celles qui sont mentionnées aux points 121 et 122 ci-dessous vont se produire.

121.

Sous réserve des critères du caractère non significatif mentionnés aux points 124 et 125 ci-dessous, aux fins des mesures de réparation concernant les habitats naturels, les atteintes seront significatives et des détériorations se produiront si, en ce qui concerne la zone d’habitat naturel touchée, elles entraînent un ou plusieurs des éléments suivants:

une perte mesurable, permanente ou intermédiaire, de la surface couverte par l’habitat;

une détérioration mesurable de la structure ou du fonctionnement de l’habitat;

une réduction mesurable, permanente ou intermédiaire, de l’aire de répartition de l’habitat;

une perte mesurable, permanente ou intermédiaire, d’espèces typiques, ou une réduction de leur aire de répartition ou des habitats disponibles;

une détérioration mesurable, permanente ou intermédiaire, des services naturels liés à la zone, à la structure et aux fonctions de l’habitat naturel et de ses espèces typiques;

un intervalle mesurable entre le moment où les incidences négatives se produisent et le moment où, en ce qui concerne la zone, la structure, les fonctions et les espèces typiques concernées, l’état initial est rétabli.

122.

Sous réserve des critères du caractère non significatif mentionnés aux points 124 et 125 ci-dessous, aux fins des mesures de réparation concernant une espèce protégée, les atteintes seront significatives et des détériorations se produiront si, pour la population touchée, elles entraînent un ou plusieurs des éléments suivants:

une perte mesurable, permanente ou intermédiaire, de population (y compris la perte d’un ou de plusieurs spécimens) ou une détérioration de la santé d’une population qui affecte la dynamique de la population dans la zone où les incidences négatives se produisent. La perte de population peut résulter d’une mortalité liée à l’événement dommageable. Une détérioration de la santé d’une population peut impliquer, par exemple, des formes de dommages telles que la bioaccumulation de toxines ou des modifications génétiques néfastes à la suite d’une fertilisation croisée avec des individus génétiquement modifiés qui sont délibérément relâchés dans l’environnement (128);

une réduction mesurable, permanente ou intermédiaire, de l’aire de répartition des espèces concernées;

une réduction mesurable, permanente ou intermédiaire, des habitats dont dispose l’espèce concernée pour son maintien à long terme;

une détérioration mesurable, permanente ou intermédiaire, des services naturels liée à la perte de population, à la réduction de l’aire de répartition ou à la réduction des habitats disponibles;

un intervalle mesurable entre le moment où les incidences négatives se produisent et le moment où — en ce qui concerne la population, l’étendue de l’aire de répartition et la disponibilité des habitats — l’état initial est rétabli.

123.

Le deuxième paragraphe de l’annexe I dispose que sont nécessairement qualifiés de dommages significatifs, les dommages ayant une incidence démontrée sur la santé humaine. Il est possible qu’une atteinte à une espèce protégée ou à un habitat naturel comporte des effets qui, en raison des facteurs de dommage impliqués, ont une incidence parallèle sur la santé humaine. Par exemple, la contamination d’un habitat naturel par des substances toxiques pourrait, en même temps, exposer les êtres humains à des effets néfastes sur la santé.

124.

Le dernier paragraphe de l’annexe I indique ce qui ne doit pas être considéré comme significatif. Dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Cour a déclaré que: «Il ressort de l’emploi du verbe “pouvoir” que les États membres ont la faculté, lors de la transposition de cette directive, de considérer que ces dommages sont ou non significatifs, au sens de l’annexe I de ladite directive» (129). La Cour a également constaté que les dispositions de ce paragraphe doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (130).

125.

En ce qui concerne le contenu du dernier paragraphe de l’annexe I:

le premier tiret fait référence aux variations négatives qui sont inférieures aux fluctuations naturelles normales. Cela concerne l’éventuelle nature non statique de l’état initial mentionnée au point 65 plus haut. L’accent est mis sur l’importance des variations négatives par rapport aux variations naturelles.

le deuxième tiret se réfère aux variations négatives dues à des causes naturelles ou à la gestion normale du site. La Cour a examiné ce tiret en détail dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig Holstein e. V. L’affaire concernait le drainage régulier d’une zone humide Natura 2000 effectué par un organisme public afin de favoriser l’agriculture. Le drainage a entraîné une baisse du niveau de l’eau, avec des incidences négatives sur une espèce d’oiseau protégée, la guifette noire, Chlidonias niger. La Cour a jugé que le terme «gestion normale» se rapporte à la fois aux cahiers d’habitats et aux documents d’objectif (qui concernent les mesures de gestion dirigées par les autorités compétentes) ainsi qu’à la gestion pratiquée antérieurement par les propriétaires ou exploitants (131). Elle a estimé que, «afin de ne pas priver le terme “normal” de son effet utile dans le cadre de la protection de l’environnement, il convient d’ajouter qu’une gestion ne peut être considérée comme normale que si elle est conforme aux bonnes pratiques telles que, notamment, les bonnes pratiques agricoles» (132). La Cour a également estimé que la gestion d’un site couvert par la directive «Habitats» et la directive «Oiseaux» peut couvrir des activités agricoles, y compris l’irrigation, mais ne peut être considérée comme normale que si elle respecte les objectifs et les obligations prévus par ces directives (133). Cet arrêt s’applique à tous les sites couverts par les directives «Nature», et pas seulement aux sites Natura 2000 (134). En ce qui concerne les sites Natura 2000, l’importance d’objectifs appropriés de conservation des sites mérite d’être mentionnée.

le troisième tiret fait référence à un temps limité de régénération naturelle pour les habitats ou les espèces jusqu’à un état équivalent ou supérieur à l’état initial.

Exclusions

126.

La définition des «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» prévoit des exclusions par référence à l’article 6, paragraphes 3 et 4, et à l’article 16 de la directive «Habitats» ainsi qu’à l’article 9 de la directive «Oiseaux». Dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein, la Cour a estimé que ces exclusions doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (135).

127.

Un certain nombre de conclusions peuvent être tirées des références à ces dispositions des directives «Nature».

128.

Premièrement, la simple existence d’une autorisation au titre de l’une des dispositions susmentionnées n’entraîne pas l’exclusion totale des incidences négatives du champ d’application des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés. Pour que les incidences négatives soient exclues:

elles doivent avoir été préalablement identifiées;

le fait générateur doit avoir été expressément autorisé. Si un exploitant dépasse les conditions fixées dans une autorisation (en empiétant, par exemple, sur un habitat plus que ce qui est permis dans l’autorisation accordée), il peut être tenu responsable des incidences négatives liées au non-respect de l’autorisation (136).

129.

Deuxièmement, le libellé des exclusions indique que la responsabilité au titre de la directive sur la responsabilité environnementale peut être engagée dans des situations où il n’existe aucune autorisation, mais où les exigences des articles 6, paragraphe 3, 4 et 16 de la directive «Habitats» et de l’article 9 de la directive «Oiseaux» sont applicables. Ce sera le cas, par exemple, lorsqu’un exploitant aurait dû obtenir une dérogation au titre de l’article 16 de la directive «Habitats» pour exercer légalement une activité professionnelle mais ne l’a pas obtenue (137).

6.   «DOMMAGES AFFECTANT LES EAUX»

130.

Comme le montre l’encadré no 3 plus haut, du point de vue du champ d’application matériel, les «dommages affectant les eaux» concernent deux grandes catégories d’eaux: les eaux concernées en vertu de la directive-cadre sur l’eau; et les eaux marines relevant du champ d’application de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Les présentes lignes directrices examinent ces deux catégories à tour de rôle.

(A)   EAUX CONCERNÉES AU TITRE DE LA DIRECTIVE-CADRE SUR L’EAU

Champ d’application matériel et géographique des eaux concernées

131.

Pour comprendre le champ d’application matériel des «dommages affectant les eaux», il est nécessaire de comprendre ce que signifie l’expression «eaux concernées». Le terme «eaux» englobe toutes les eaux couvertes par la directive-cadre sur l’eau — voir l’encadré no 8 ci-dessous. La directive-cadre sur l’eau a pour objet «d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines» (138). Les eaux mentionnées dans cette citation sont les eaux couvertes par la directive-cadre sur l’eau. La directive-cadre sur l’eau s’applique à toutes ces eaux, quelles que soient leur taille et leurs caractéristiques (139). Des définitions pertinentes complémentaires sont présentées dans l’encadré no 9 ci-dessous. Les eaux «concernées» sont celles qui sont affectées par les dommages.

Encadré no 8: Définition des «eaux»

L’article 2, paragraphe 5, de la directive sur la responsabilité environnementale définit les «eaux» comme «toutes les eaux couvertes par la directive 2000/60/CE».

Encadré no 9: Définitions figurant dans la directive-cadre sur l’eau relatives aux «eaux»

La directive-cadre sur l’eau définit expressément deux catégories de base d’eau, les «eaux de surface» et les «eaux souterraines».

L’article 2, point 1, de la directive-cadre sur l’eau définit les «eaux de surface» comme des «eaux intérieures, à l’exception des eaux souterraines, les eaux de transition et les eaux côtières, sauf en ce qui concerne leur état chimique, pour lequel les eaux territoriales sont également incluses».

L’article 2, point 2, de la directive-cadre sur l’eau définit les «eaux souterraines» comme «toutes les eaux se trouvant sous la surface du sol dans la zone de saturation et en contact direct avec le sol ou le sous-sol».

Comme on peut le voir, la définition des «eaux de surface» fait référence à quatre sous-catégories d’eaux: les «eaux intérieures», les «eaux de transition», les «eaux côtières» et les «eaux territoriales». Les trois premières sous-catégories sont elles-mêmes expressément définies.

L’article 2, point 3, de la directive-cadre sur l’eau définit les «eaux intérieures» comme «toutes les eaux stagnantes et les eaux courantes à la surface du sol et toutes les eaux souterraines en amont de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales».

L’article 2, point 6, de la directive-cadre sur l’eau définit les «eaux de transition» comme «des masses d’eaux de surface à proximité des embouchures de rivières, qui sont partiellement salines en raison de leur proximité d’eaux côtières, mais qui sont fondamentalement influencées par des courants d’eau douce».

L’article 2, point 7, de la directive-cadre sur l’eau définit les «eaux côtières» comme «les eaux de surface situées en-deçà d’une ligne dont tout point est situé à une distance d’un mille marin au-delà du point le plus proche de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et qui s’étendent, le cas échéant, jusqu’à la limite extérieure d’une eau de transition».

132.

Comme le montrent les définitions présentées dans l’encadré no 9, le champ d’application géographique des eaux de surface s’étend aux eaux côtières et, en ce qui concerne l’état chimique, aux eaux territoriales. Les eaux territoriales s’étendent jusqu’à douze milles nautiques dans la mer à partir de la ligne de base. Deux observations supplémentaires peuvent être faites. Premièrement, en ce qui concerne les eaux de surface, il existe un certain chevauchement avec les eaux marines — comme on peut le voir dans l’encadré no 12 ci-dessous. En cas de chevauchement, la directive-cadre sur l’eau prévaut aux fins de la directive sur la responsabilité environnementale (voir encadré no 12 et point 175 ci-dessous). Deuxièmement, la directive-cadre sur l’eau comprend d’autres subdivisions pertinentes des eaux, comme le montre la case 10 ci-dessous. Troisièmement, lorsqu’il s’agit d’évaluer l’importance des incidences négatives sur les eaux concernées en vertu de la directive-cadre sur l’eau, il y a lieu de tenir compte des contraintes géographiques liées aux concepts de référence relatifs aux incidences négatives. Ces contraintes sont examinées ci-dessous.

Encadré no 10: Autres définitions pertinentes des subdivisions des «eaux» dans la directive-cadre sur l’eau

L’article 2, point 4, de la directive-cadre sur l’eau dispose que le terme «rivière» désigne «une masse d’eau intérieure coulant en majeure partie sur la surface du sol, mais qui peut couler en sous-sol sur une partie de son parcours».

L’article 2, point 5, de la directive-cadre sur l’eau prévoit que le terme «lac» désigne «une masse d’eau intérieure de surface stagnante».

L’article 2, point 8, de la directive-cadre sur l’eau prévoit que le terme «masse d’eau artificielle» désigne «une masse d’eau de surface créée par l’activité humaine».

L’article 2, paragraphe 9, de la directive-cadre sur l’eau dispose que le terme «masse d’eau fortement modifiée» désigne «une masse d’eau de surface qui, par suite d’altérations physiques dues à l’activité humaine, est fondamentalement modifiée quant à son caractère, telle que désignée par l’État membre conformément aux dispositions de l’annexe II».

L’article 2, point 10, de la directive-cadre sur l’eau dispose que le terme «masse d’eau de surface» désigne «une partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières».

L’article 2, point 12, de la directive-cadre sur l’eau dispose que le terme «masse d’eau souterraine» désigne «un volume distinct d’eau souterraine à l’intérieur d’un ou de plusieurs aquifères».

L’article 2, point 11, de la directive-cadre sur l’eau dispose que le terme «aquifère» désigne «une ou plusieurs couches souterraines de roche ou d’autres couches géologiques d’une porosité et perméabilité suffisantes pour permettre soit un courant significatif d’eau souterraine, soit le captage de quantités importantes d’eau souterraine».

Notions de référence pour les incidences négatives

133.

Les notions de référence relatives aux incidences négatives comprennent l’«état écologique [des eaux de surface], chimique [des eaux de surface et des eaux souterraines] et/ou quantitatif [des eaux souterraines] et/ou le potentiel écologique [des masses d’eau artificielles ou fortement modifiées], tels que définis dans la directive 2000/60/CE» des eaux concernées. Compte tenu des différences entre l’état chimique des eaux de surface et des eaux souterraines, cela implique qu’il existe cinq types d’état distincts susceptibles d’être pris en compte, et qu’il convient de se référer à la directive-cadre sur l’eau pour leurs définitions. Comme indiqué dans l’encadré no 11 ci-dessous, il existe des définitions expresses de l’«état écologique» et de l’«état quantitatif»; en revanche, les définitions de l’«état chimique» et du «potentiel écologique» doivent être déduites à partir des définitions du «bon état chimique» et du «bon potentiel écologique».

Encadré no 11: Notions de référence telles que définies dans la directive-cadre sur l’eau

La directive-cadre sur l’eau contient des définitions précises de l’«état écologique» et de l’«état quantitatif».

L’article 2, point 21, de la directive-cadre sur l’eau dispose que l’«état écologique» est «l’expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface, classé conformément à l’annexe V».

L’article 2, point 26, de la directive-cadre sur l’eau dispose que l’«état quantitatif» est «l’expression du degré d’incidence des captages directs et indirects sur une masse d’eau souterraine».

Si la directive-cadre sur l’eau contient des définitions expresses de l’«état écologique» et de l’«état quantitatif», elle ne contient pas de définition expresse de l’«état chimique». En revanche, les points 24 et 25 de son article 2 définissent respectivement le «bon état chimique des eaux de surface» et le «bon état chimique des eaux souterraines» (accentuation ajoutée).

Le «bon état chimique des eaux de surface» est défini comme «l’état chimique requis pour atteindre les objectifs environnementaux fixés à l’article 4, paragraphe 1, point a), pour les eaux de surface, c’est-à-dire l’état chimique atteint par une masse d’eau de surface dans laquelle les concentrations de polluants ne dépassent pas les normes de qualité environnementale fixées à l’annexe IX (140) et en application de l’article 16, paragraphe 7, ainsi que dans le cadre d’autres textes législatifs communautaires pertinents fixant des normes de qualité environnementale au niveau de la Communauté».

Le «bon état chimique des eaux souterraines» est défini comme «l’état chimique d’une masse d’eau souterraine qui répond à toutes les conditions prévues dans le tableau 2.3.2 de l’annexe V (141)».

De même, la directive-cadre sur l’eau ne contient pas de définition expresse du «potentiel écologique», mais son article 2, point 23, définit le «bon potentiel écologique» comme «l’état d’une masse d’eau fortement modifiée ou artificielle, classé conformément aux dispositions pertinentes de l’annexe V».

134.

En vertu de la directive-cadre sur l’eau, les cinq concepts de référence sont principalement utilisés en relation avec des masses d’eau délimitées en application de ladite directive et évalués sur la base de programmes de surveillance qui laissent une marge d’appréciation aux États membres concernant les fréquences et les sites de surveillance. Dans ce cadre juridique, lesdits concepts, et le concept de masses d’eau délimitées, sont principalement utilisés dans le but d’atteindre des objectifs à long terme, par une gestion appropriée des bassins hydrographiques et une planification des mesures. À cet égard, le document d’orientation no 2 Identification des masses d’eau (Guidance document No 2 Identification of Water Bodies) (142), un document de référence non contraignant élaboré dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, indique que le concept de masses d’eau est utilisé pour rendre compte et évaluer la conformité avec les principaux objectifs environnementaux de la directive; toutefois, la délimitation d’une masse d’eau est un outil et non un objectif en soi.

135.

Dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale, les cinq notions de référence renvoient aux mêmes eaux concernées, soit aux eaux couvertes par la directive-cadre sur l’eau, mais ils poursuivent un objectif différent, c’est-à-dire qu’ils constituent les indices de référence pour l’évaluation des dommages affectant l’eau, à savoir les dommages qui affectent gravement les facteurs de qualité définissant ces notions de référence.

136.

Comme on le verra plus loin, les cinq notions de référence elles-mêmes renvoient à de multiples autres notions de la directive-cadre sur l’eau. En fonction des eaux affectées de manière grave et négative, ces autres notions devront être prises en compte lors de la mise en œuvre de la définition des «dommages affectant l’eau». Aux fins de la directive sur la responsabilité environnementale, les cinq notions peuvent être utilement réparties entre celles qui se réfèrent aux eaux de surface, à savoir l’état écologique, le potentiel écologique et l’état chimique des eaux de surface, et celles qui se réfèrent aux eaux souterraines, à savoir l’état chimique et l’état quantitatif des eaux souterraines.

137.

La définition de «l’état écologique» fait référence à la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface, classé conformément à l’annexe V de la directive-cadre sur l’eau. L’annexe V fait référence à cinq sous-catégories ou subdivisions des eaux de surface: les rivières; les lacs; les eaux de transition; les eaux côtières; les masses d’eau de surface artificielles et fortement modifiées. Les rivières, les lacs et les masses d’eau artificielles et fortement modifiées sont tous, en fait, des subdivisions de la sous-catégorie «eaux intérieures» mentionnée dans l’encadré no 9 ci-dessus et sont tous expressément définis dans la directive-cadre sur l’eau — voir encadré no 10 ci-dessus. L’«état écologique» concerne les rivières, les lacs, les eaux de transition et les eaux côtières. L’annexe V définit également les éléments de qualité pertinents pour ces différentes sous-catégories et subdivisions des eaux de surface: paramètres biologiques; paramètres hydromorphologiques soutenant les paramètres biologiques; paramètres chimiques et physico-chimiques soutenant les paramètres biologiques; les polluants spécifiques pour lesquels des normes nationales de qualité environnementale doivent être fixées.

138.

La définition du «bon potentiel écologique» contient également une référence à l’annexe V et fait référence aux masses d’eau fortement modifiées ou artificielles. Plus précisément, l’annexe V, tableau 1.2.5, définit le potentiel écologique maximal, bon et moyen en ce qui concerne les masses d’eau fortement modifiées ou artificielles, en faisant référence aux mêmes éléments de qualité qui sont utilisés pour l’état écologique des autres eaux de surface les plus comparables figurant à l’annexe V, à savoir les rivières, les lacs, les eaux de transition et les eaux côtières. Elle reflète les valeurs de ces éléments de qualité dans la mesure du possible, tout en tenant compte de l’impact inévitable des conditions physiques qui résultent des caractéristiques artificielles ou fortement modifiées de la masse d’eau concernée, par exemple, un canal ou un port. Cela signifie que, en tant que notion de référence, le «potentiel écologique» est très étroitement lié à l’«état écologique».

139.

De la définition du «bon état chimique des eaux de surface», on peut déduire que, pour les eaux de surface, l’«état chimique» concerne les concentrations de polluants chimiques. Depuis l’adoption de la directive sur la responsabilité environnementale, des mesures spécifiques ont été adoptées qui sont pertinentes pour l’état chimique des eaux de surface. Plus précisément, en vertu de l’article 16 de la directive-cadre sur l’eau, la directive 2008/105/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau, modifiant et abrogeant les directives du Conseil 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE, 86/280/CEE et modifiant la directive 2000/60/CE (143) («directive sur les normes de qualité environnementale» ou «DNQE»), telle que modifiée (144) a été adoptée. Cette directive prévoit, entre autres, des normes de qualité pour les substances prioritaires (dangereuses) (145) dans les eaux de surface.

140.

Les définitions de «bon état chimique des eaux souterraines» et «état quantitatif» font toutes deux référence à la «masse d’eau souterraine», un terme qui est défini séparément (voir encadré no 10 ci-dessus).

141.

À partir de la définition du «bon état chimique des eaux souterraines», on peut déduire que l’état chimique des eaux souterraines fait référence aux concentrations de polluants chimiques ainsi qu’à la conductivité. La conductivité se rapporte à l’invasion salée ou autre (146). Conformément à l’article 17 de la directive-cadre sur l’eau, la directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (147) («la directive sur les eaux souterraines») a été adoptée. Celle-ci prévoit, entre autres, des normes de l’Union pour les concentrations de nitrates et de pesticides dans les eaux souterraines (148), ainsi que l’obligation pour les États membres d’adopter des seuils nationaux pour une série d’autres polluants énumérés dans son annexe.

Évaluation des incidences négatives importantes

Circonstances

142.

À la différence des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, il ressort de l’article 3, paragraphe 1, point a), que la directive sur la responsabilité environnementale s’applique seulement aux dommages affectant les eaux causés par l’une des activités professionnelles décrites à l’annexe III. Plusieurs de ces activités professionnelles, telles que le captage et l’endiguement (149), ainsi que le rejet ou l’introduction de polluants (150), sont particulièrement pertinentes pour l’eau. Plusieurs d’entre elles sont réglementées par la directive-cadre sur l’eau.

Contexte

143.

Afin d’évaluer l’importance des dommages au regard des cinq notions de référence, il convient de distinguer les catégories et subdivisions suivantes des «eaux»:

eaux souterraines;

rivières;

lacs;

eaux de transition;

eaux côtières; eaux territoriales;

masses d’eau artificielles et fortement modifiées.

144.

Comme précédemment indiqué, il est nécessaire de distinguer les dommages qui affectent les eaux souterraines et les dommages qui affectent les eaux de surface, puisque les cinq notions de référence sont alignées sur cette distinction fondamentale. Il est possible que des incidences négatives affectent à la fois les eaux souterraines et les eaux de surface et plus d’une subdivision des eaux de surface, mais, dans ce cas, les dommages devront être évalués par rapport à chaque catégorie ou subdivision des eaux concernée. En effet, les notions de référence et les éléments de qualité pertinents varient en fonction de la catégorie ou de la subdivision des eaux. En ce qui concerne les dommages affectant les eaux de surface, par exemple, les concepts de référence d’«état écologique» et de «potentiel écologique» nécessitent de se référer aux différentes subdivisions des eaux de surface mentionnées dans le dernier point.

145.

Le lien entre les différentes masses d’eau doit également être pris en compte. Une pollution chimique peut se propager entre différentes catégories et subdivisions des eaux, comme c’est le cas, par exemple, lorsqu’un déversement de produits chimiques dans une rivière pollue ensuite un lac.

146.

La notion de «dommages affectant les eaux» fait référence aux incidences négatives importantes sur l’état des eaux, telles que définies dans la directive-cadre sur l’eau. Cependant, il est important de garder à l’esprit que le concept de «dommage» de l’article 2, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale couvre non seulement les modifications négatives mesurables de l’eau, mais aussi la détérioration mesurable des services fournis par l’eau. Les incidences négatives couvertes par la catégorie de dommages environnementaux que sont les «dommages affectant les eaux» englobent donc non seulement les modifications mesurables de l’eau, mais aussi la détérioration mesurable des services fournis par l’eau. Cela est confirmé par le texte de l’annexe II, point 1, de la directive sur la responsabilité environnementale, qui fait référence à la fois aux ressources naturelles et aux services liés aux ressources naturelles lorsqu’il est question de la réparation des dommages affectant les eaux ou les espèces et habitats naturels protégés. D’autre part, comme mentionné précédemment, la notion de «dommage» n’est pas autonome et doit être lue à la lumière de la définition des «dommages environnementaux» — et plus spécifiquement des «dommages affectant les eaux». La détérioration des services fournis par l’eau doit donc s’accompagner d’incidences négatives importantes sur l’état des eaux concernées.

147.

Les dommages affectant les eaux peuvent se traduire par une perte de services aux espèces et habitats naturels protégés. Par exemple, une espèce protégée peut dépendre d’un fleuve présentant des conditions hydromorphologiques particulières.

148.

Les dommages affectant les eaux peuvent également impliquer une perte des services au bénéfice du public. Ladite perte de services peut concerner un grand ou un petit nombre de personnes, voire quelques particuliers seulement.

149.

Certains services, tels que l’approvisionnement en eau potable et en eau de baignade propre, ont une dimension sanitaire importante. Un événement dommageable peut, par exemple, contaminer une source d’eau potable, rendant son utilisation à des fins d’approvisionnement en eau potable dangereuse.

150.

La directive-cadre sur l’eau prévoit un registre des zones protégées (151), qui peut être utile pour identifier certains services pertinents et certaines détériorations. Les zones protégées comprennent, entre autres, les zones utilisées pour le captage d’eau potable; les zones désignées pour la protection des espèces aquatiques importantes du point de vue économique; les masses d’eau désignées en tant qu’eaux de plaisance, y compris les zones désignées en tant qu’eaux de baignade; et les zones désignées comme zone de protection des habitats ou des espèces et où le maintien ou l’amélioration de l’état des eaux constitue un facteur important de cette protection, notamment les sites Natura 2000 pertinents désignés dans le cadre des directives «Nature».

151.

Dans le contexte de la directive-cadre sur l’eau, les cinq notions de référence se rapportent aux masses d’eau définies et sont utilisées, dans ce cadre, pour déterminer si les masses d’eau sont en bon état (ou potentiel) ou, pour celles qui ne sont pas en bon état, pour évaluer l’écart par rapport au bon état et identifier les mesures appropriées pour combler cet écart. En vertu de la directive-cadre sur l’eau, l’état des masses d’eau est évalué sur la base de programmes de surveillance, révisés tous les six ans. Dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale, il est important de prendre en compte le contenu spécifique de cette dernière, et la nécessité de permettre une identification à plus court terme d’une incidence négative importante sur l’état des masses d’eau, telle que définie dans la directive-cadre sur l’eau. À cet égard, l’expression «qui affecte gravement l’état» ne doit pas être confondue avec une détérioration ou une modification de l’état au sens de la directive-cadre sur l’eau (bien qu’elle puisse inclure ces éléments). Cette expression doit être lue à la lumière de l’objectif de la directive sur la responsabilité environnementale et de la notion de «dommage», à savoir qu’il est nécessaire de prendre en compte les notions d’atteintes (mesurables) affectant les eaux et de détérioration des services fournis par les eaux. Ainsi, les spécificités de la directive sur la responsabilité environnementale doivent être prises en compte lors de l’interprétation et de l’utilisation des cinq notions de référence pour évaluer et déterminer l’importance des dommages réels affectant les eaux:

comme indiqué ci-dessus, aux fins de l’article 2, paragraphe 1, point b), de la directive sur la responsabilité environnementale, on entend par «eaux» toutes les eaux couvertes par la directive 2000/60/CE;

la détérioration des services liés aux ressources naturelles fournis par l’eau peut concerner des zones d’eau plus restreintes que celles qui sont comprises dans les masses d’eau définies en vertu de la directive-cadre sur l’eau. Par exemple, l’approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine peut faire l’objet d’une détérioration résultant de la contamination d’un point de captage unique;

en ce qui concerne les atteintes aux ressources naturelles (par opposition à la détérioration des services liés aux ressources naturelles), la zone réelle où ces atteintes se produisent peut ne pas correspondre exactement aux limites d’une seule masse d’eau délimitée, mais en chevaucher plusieurs ou n’en concerner qu’une partie;

dans le contexte de la directive-cadre sur l’eau, les effets sur une partie d’une masse d’eau ont été examinés par la Cour dans l’affaire C-535/18, IL e.a. contre Land Nordrhein-Westfalen, qui concernait le risque de pollution chimique des eaux souterraines causé par la construction d’une autoroute. La Cour a indiqué que le dépassement en un seul point de surveillance indiquait l’existence d’une détérioration de l’état chimique d’une partie importante de la masse d’eau, même s’il était possible de classer la masse d’eau souterraine dans son ensemble comme présentant un bon état chimique en application de l’article 4, paragraphe 2, point c), de la directive 2006/118/CE, c’est-à-dire en tenant compte, [entre autres] le cas échéant, de l’étendue de la masse d’eau souterraine qui est affectée. En outre, la Cour a souligné que le dépassement d’un seuil quelconque en un point de surveillance constituerait en tout état de cause une détérioration de son état chimique au sens de l’article 4, paragraphe 1, point b), i), de la directive-cadre sur l’eau (152), nécessitant une action conformément à la directive sur les eaux souterraines et à la directive-cadre sur l’eau. Cela démontre que l’application de la directive sur la responsabilité environnementale à des niveaux ne correspondant pas à la totalité d’une masse d’eau ne serait pas en contradiction avec l’approche adoptée pour la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau et de la directive sur les eaux souterraines.

152.

Cela dit, les circonstances d’un événement dommageable spécifique peuvent justifier l’application de la directive sur la responsabilité environnementale au niveau de l’ensemble d’une masse d’eau définie. Par exemple, un déversement toxique peut affecter l’intégralité d’un seul lac. Ou bien il est possible qu’une masse d’eau souterraine fonctionne comme une unité hydrologique distincte pour ce qui relève de l’état quantitatif, et l’évaluation des éléments de l’état pertinents pour cette catégorie d’état peut devoir être effectuée pour l’ensemble de la masse d’eau souterraine. En outre, il est possible qu’une grande partie des connaissances existantes sur les eaux concernées corresponde au niveau des masses d’eau définies, étant donné que la surveillance prévue par la directive-cadre sur l’eau est organisée en fonction de ces masses.

Objet et réalisation de l’évaluation

153.

De même que pour les dommages aux espèces et habitats naturels protégés, l’importance des incidences négatives des dommages affectant les eaux doit être évaluée par rapport à l’état initial. L’expression «état initial» n’est pas spécifiquement mentionnée dans la définition des dommages affectant les eaux. Cependant, comme le montre l’encadré no 4 plus haut, la définition de l’«état initial» couvre toutes les ressources naturelles et tous les services. En outre, l’état initial est mentionné à l’annexe II, point 1, dans le cadre des dommages affectant les eaux et des dommages causés aux espèces et aux habitats naturels protégés.

154.

Il découle de la définition de l’«état initial» que l’évaluation de l’importance doit porter sur la zone ou les zones d’eaux atteintes et qu’elle doit comporter une comparaison entre l’état de cette zone ou de ces zones avant et après l’événement dommageable.

155.

La directive-cadre sur l’eau exige que les masses d’eau de surface et souterraines soient réparties selon différentes classifications de l’état conformément à l’annexe V de cette directive. Ces classifications concernent les éléments de l’état qui doivent servir de base à l’estimation de l’état initial et à la mesure des incidences négatives ou des incidences négatives et détériorations potentielles affectant les services en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale. Les classifications déjà effectuées au titre de l’annexe V de la directive-cadre sur l’eau peuvent donc contribuer à établir l’état de la ou des zones d’eau affectées par un événement dommageable. Les «meilleures informations disponibles» ne sont toutefois pas exclusivement liées aux informations découlant de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau.

156.

Pour une subdivision pertinente des eaux de surface, les rivières, les catégories de l’état écologique sont: très bon, bon, moyen, médiocre et mauvais (153).

157.

En ce qui concerne les rivières classées comme ayant un état écologique très bon, bon et moyen, la directive-cadre sur l’eau fournit un ensemble détaillé de descriptions correspondant à plusieurs des différents éléments de l’état:

pour les éléments de qualité biologique, les éléments suivants sont décrits: phytoplancton; macrophytes et phytobenthos; faune benthique invertébrée; et ichtyofaune;

pour les éléments de qualité hydromorphologique, les éléments suivants sont décrits: régime hydrologique; continuité de la rivière; conditions morphologiques;

pour les éléments de qualité physico-chimique, les éléments suivants sont décrits: conditions générales; polluants synthétiques spécifiques; polluants non synthétiques spécifiques.

158.

En ce qui concerne les eaux souterraines, la notion de référence «état quantitatif» comporte un seul élément d’état, à savoir le «niveau des eaux souterraines». La description détaillée de cet élément se lit comme suit: «Le niveau de l’eau souterraine dans la masse d’eau souterraine est tel que le taux annuel moyen de captage à long terme ne dépasse pas la ressource disponible de la masse souterraine. En conséquence, le niveau de l’eau souterraine n’est pas soumis à des modifications anthropogéniques telles qu’elles:

empêcheraient d’atteindre les objectifs environnementaux déterminés au titre de l’article 4 pour les eaux de surface associées,

entraîneraient une détérioration importante de l’état de ces eaux,

occasionneraient des dommages importants aux écosystèmes terrestres qui dépendent directement de la masse d’eau souterraine,

et des modifications de la direction d’écoulement dues à des modifications du niveau peuvent se produire temporairement, ou continuellement dans une zone limitée, mais n’occasionnent pas d’invasion d’eau salée ou autre et ne montrent aucune tendance durable et clairement identifiée induite par une action anthropogénique dans la direction d’écoulement qui soit susceptible d’entraîner de telles invasions» (154).

159.

En ce qui concerne la notion de référence de l’état chimique de l’eau souterraine, la directive-cadre sur l’eau fournit des descriptions détaillées pour deux éléments d’état («en général» et «conductivité»). La description de l’élément d’état «en général» donnée est la suivante: «La composition chimique de la masse d’eau souterraine est telle que les concentrations de polluants:

comme précisé ci-après, ne montrent pas d’effets d’une invasion salée ou autre,

ne dépassent pas les normes de qualité applicables au titre d’autres dispositions législatives [de l’Union] pertinentes conformément à l’article 17,

ne sont pas telles qu’elles empêcheraient d’atteindre les objectifs environnementaux spécifiés au titre de l’article 4 pour les eaux de surface associées, entraîneraient une diminution importante de la qualité écologique ou chimique de ces masses ou occasionneraient des dommages importants aux écosystèmes terrestres qui dépendent directement de la masse d’eau souterraine.»

160.

Comme le montre l’élément d’état «en général» en ce qui concerne l’état chimique des eaux souterraines, la description du bon état chimique contient d’autres références croisées. Comme nous l’avons déjà fait observer plus haut, il est fait référence à des normes de qualité prévues par d’autres actes législatifs, conformément à l’article 17 de la directive-cadre sur l’eau. En conséquence, la directive sur les eaux souterraines a établi des normes pour les nitrates et les pesticides, ainsi qu’une obligation imposant aux États membres de définir des valeurs seuil nationales pour un ensemble d’autres polluants énumérés dans la partie A de son annexe II.

161.

L’ensemble des éléments susmentionnés (et les éléments correspondants des autres subdivisions des eaux) sont potentiellement pertinents s’agissant d’estimer l’état initial et de mesurer les modifications négatives. La nature des facteurs de dommage (qu’ils soient additifs, soustractifs, extractifs ou destructifs, comme mentionné plus haut au paragraphe 18) devrait indiquer quel ensemble d’éléments d’état est susceptible d’être pertinent.

162.

La diversité des natures de ces éléments d’état, ainsi que la diversité des services possibles que fournit une masse d’eau, nécessite une large gamme de techniques et de méthodologies afin d’estimer et de mesurer l’état initial comme les modifications négatives et les détériorations. Elles peuvent inclure des analyses chimiques, une évaluation des habitats, des mesures de toxicité et des bio-indicateurs, par exemple. Il convient de tenir compte des travaux existants réalisés à des fins de classification et de surveillance dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau lorsque l’on estime l’état initial. Lorsqu’il n’existe aucune donnée de suivi afin d’estimer l’état initial des zones d’eau atteintes, il est possible d’extrapoler à partir des données disponibles pour d’autres zones d’eau similaires ou de sources de référence générales.

163.

En ce qui concerne la détérioration des services liés à des ressources naturelles, il convient de tenir compte de ces services lorsqu’il est évident qu’un événement dommageable a affecté gravement l’état d’une masse d’eau. Lorsque, par exemple, un événement dommageable pollue une source d’eau potable de surface protégée dans un lac et, en parallèle, affecte gravement l’état écologique ou chimique de ce lac, cet événement relève des dommages affectant les eaux au titre de la directive sur la responsabilité environnementale. Dans un tel cas, à condition que l’événement dommageable soit le même, il n’est pas nécessaire que les facteurs de dommage causant la détérioration du service et les facteurs de dommage affectant gravement l’état soient identiques. Si l’événement dommageable consiste par exemple en un déversement d’eaux usées, les facteurs de dommage pertinents pour la détérioration du service d’eau potable peuvent consister en l’introduction de micro-organismes dans la source d’eau potable, tandis que les facteurs de dommages modifiant gravement l’état peuvent consister en l’introduction de nutriments.

164.

De plus, la couverture de la détérioration des services ne dépend pas nécessairement de la définition du terme «dommages» à elle seule. Des objectifs spécifiques définis pour les zones protégées figurant dans le registre des zones protégées prévu par la directive-cadre sur l’eau peuvent également être importants. Les définitions du bon état quantitatif des eaux souterraines et du bon état chimique des eaux souterraines prévues par la directive-cadre sur l’eau comprennent une référence claire aux conditions visant à éviter la non-réalisation des objectifs environnementaux établis par l’article 4 de cette directive pour les eaux de surface associées. Ces objectifs incluent les objectifs pour les zones protégées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point c), de la directive-cadre sur l’eau. En ce qui concerne la pollution des eaux souterraines pouvant affecter la qualité de l’eau potable, la directive sur les eaux souterraines définit en outre une obligation d’évaluation de l’état chimique des eaux souterraines en tenant compte du risque que représentent les polluants pour la qualité de l’eau extraite pour la consommation humaine (155). De plus, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau prévoit que les États membres assurent la protection nécessaire pour les masses d’eau utilisées pour le captage d’eau potable afin de prévenir la détérioration de leur qualité de manière à réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable. À la lumière de ce qui précède, compte tenu de la définition du terme «dommages» ainsi que des objectifs spécifiques et des exigences supplémentaires définis par la directive-cadre sur l’eau et la directive sur les eaux souterraines afin de garantir le bon état des masses d’eau souterraines utilisées pour le captage d’eau potable, il est possible de conclure que les événements dommageables rendant nécessaire l’application d’un niveau de purification plus élevé pour respecter les exigences de la directive sur l’eau potable peuvent relever des dommages affectant les eaux au titre de la directive sur la responsabilité environnementale (156).

165.

Il existe cependant des limites. Il est par exemple possible qu’un événement dommageable introduise des micro-organismes dans une zone d’eau de surface. Bien qu’il puisse entraîner la détérioration d’un service d’eau potable, l’événement dommageable ne relèvera pas des dommages affectant les eaux, à moins qu’il soit possible d’établir qu’il nuira à un élément d’état. Une telle introduction de micro-organismes peut, cependant, relever parfois des dommages affectant les sols (voir la section des présentes lignes directrices consacrée aux dommages affectant les sols).

166.

Lorsque l’on estime et mesure l’état initial et toute modification ou détérioration, il peut s’avérer nécessaire de tenir compte de facteurs de dommages ayant produit des effets pendant une très longue période. Par exemple, l’exploitant actuel d’une activité professionnelle entraînant l’émission de polluants dans une masse d’eau peut avoir agi de la sorte de manière continue pendant une durée incluant une période précédant le 30 avril 2007 (voir le point 24 plus haut). Dès lors, une partie des dommages (prenant la forme de sédiments pollués dans une rivière, par exemple) peut être antérieure à la date de mise en œuvre de la directive sur la responsabilité environnementale. Les dommages ultérieurs seront cependant potentiellement couverts; l’exploitant peut par exemple avoir enfreint une obligation d’autorisation applicable après le 30 avril 2007. Dans de telles circonstances, il sera nécessaire de distinguer les dommages ultérieurs des dommages antérieurs afin d’estimer l’état initial et de mesurer les modifications négatives et les détériorations.

La détermination de l’importance

167.

Il n’est pas nécessaire que les incidences négatives concernent l’ensemble des éléments d’état potentiellement pertinents pour pouvoir être considérées comme importantes. Elles doivent cependant porter sur au moins l’un de ces éléments (157).

168.

Aux fins des mesures de prévention et des mesures visant à gérer immédiatement les facteurs de dommage, il convient de procéder à une détermination de l’importance si les résultats de l’évaluation portent (ou devraient porter) à croire raisonnablement que, sans ces mesures, des modifications négatives et des détériorations associées du type de celles mentionnées au point 169 ci-dessous se produiront.

169.

Aux fins des mesures correctives, les modifications négatives seront considérées comme importantes et des détériorations associées se produiront si, à l’égard de la zone ou des zones d’eau concernées, elles entraînent:

une perte permanente ou provisoire mesurable en ce qui concerne un élément d’état, de sorte que, pour cet élément d’état, la zone d’eau concernée ne présente plus les caractéristiques de l’élément d’état qui auraient été présentes dans cette zone avant que la modification négative ou la détérioration ne produise ses effets. Si l’on prend un exemple de notion de référence et d’élément d’état, dans le cas de l’état écologique et de la faune halieutique d’une rivière, les incidences négatives seront importantes si un événement dommageable comme un déversement toxique élimine entièrement la population halieutique de la zone d’eau affectée;

une détérioration mesurable en ce qui concerne un élément d’état, de sorte que, pour cet élément d’état, la zone d’eau concernée ne présente plus les caractéristiques de l’élément d’état qui auraient été présentes dans cette zone avant que la modification négative ou la détérioration ne produise ses effets. Si l’on prend un exemple de notion de référence et d’élément d’état, dans le cas de l’état écologique et de la faune halieutique d’une rivière, les incidences négatives seront importantes si, dans la zone concernée, en raison d’un événement dommageable, le niveau de mortalité halieutique est supérieur de manière mesurable aux niveaux normaux de mortalité halieutique (sans élimination complète de la population halieutique). Si l’on prend un autre exemple de notion de référence et d’élément d’état, en l’occurrence, l’état quantitatif et le niveau des eaux souterraines dans une nappe d’eau souterraine, les incidences négatives seront importantes si le niveau d’eaux souterraines a connu ou connaît une baisse mesurable dans une mesure excédant de manière mesurable les ressources disponibles en eaux souterraines;

une détérioration mesurable des services naturels liée aux éléments d’état ayant subi une perte ou une dégradation. Si l’on prend le même exemple que celui mentionné plus haut concernant la faune halieutique d’une rivière, si la rivière est protégée à des fins de pêche récréative, une détérioration se produit si l’événement dommageable entraîne une baisse de la population halieutique disponible pour la pêche récréative dans la zone d’eau concernée;

un intervalle mesurable entre le moment où les incidences négatives se produisent et le moment où, pour l’élément d’état concerné, l’état initial est rétabli. Si l’on prend le même exemple, celui de la faune halieutique dans une rivière, les incidences négatives seront importantes si, malgré l’application de mesures de restauration, les incidences négatives entraînent une baisse de la population halieutique pour une durée supérieure de manière mesurable à la durée correspondant au taux naturel de fluctuation de la population halieutique. Un tel intervalle constituera une perte provisoire d’une ressource naturelle et des éventuels services associés et une réparation compensatoire sera nécessaire (158). Une telle réparation compensatoire doit être fournie à l’égard de l’intégralité de la période de régénération. Il y a donc lieu de calculer cette période.

170.

Comme nous l’avons déjà fait observer, il n’est pas nécessaire qu’une incidence négative entraîne un changement de classification aux fins de la directive-cadre sur l’eau pour être considérée comme importante, bien qu’une baisse de la classification de l’état constitue un exemple d’incidence négative importante. Par analogie, dans l’arrêt dans l’affaire C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV/Bundesrepublik Deutschland, qui portait sur la directive-cadre sur l’eau, la Cour a décidé qu’il y a «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de l’article 4, paragraphe 1, point a), i), de la directive-cadre sur l’eau, dès que l’état d’au moins l’un des éléments de qualité, au sens de l’annexe V de cette directive, se dégrade d’une classe, même si cette dégradation ne se traduit pas par une dégradation de classement, dans son ensemble, de la masse d’eau de surface (159). Cependant, si l’élément de qualité concerné, au sens de cette annexe, figure déjà dans la classe la plus basse, toute dégradation de cet élément constitue une «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de cet article 4, paragraphe 1, point a), i) (160).

171.

En ce qui concerne les «dommages affectant les eaux», la directive sur la responsabilité environnementale ne prévoit pas d’équivalent aux critères de l’annexe I s’agissant d’évaluer et de déterminer l’importance des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés. Elle ne prévoit pas non plus le fondement optionnel contenu dans cette annexe pour traiter certaines incidences négatives comme étant non importantes. L’annexe II, point 1.3.3, indique cependant que les autorités compétentes disposent d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne la portée des mesures correctives nécessaires pour un événement dommageable particulier.

Exclusion

172.

La définition du terme «dommages affectant les eaux» exclut de son champ d’application les incidences négatives lorsque l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau s’applique. Bien que la directive-cadre sur l’eau ait pour objectif que toutes les masses d’eau atteignent un bon état avant 2015 (ou 2027 dans les cas où les exonérations limitées dans le temps s’appliquent) et interdise en outre toute nouvelle détérioration des masses d’eau, l’article 4, paragraphe 7, permet aux nouvelles modifications ou aux nouveaux projets de détériorer l’état de la masse d’eau concernée sous réserve du respect des critères stricts qu’il définit. Puisque, dans ce cas, une détérioration est acceptable conformément à la directive-cadre sur l’eau, les dommages affectant les eaux en résultant ne seraient pas couverts par la directive sur la responsabilité environnementale. Cependant, on peut déduire de l’arrêt dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein, qu’il convient de faire une interprétation stricte de cette exclusion (161).

173.

L’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau exige que plusieurs conditions soient remplies, y compris que toutes les mesures pratiques soient prises pour atténuer l’incidence négative sur l’état de la masse d’eau (162). Pour bénéficier de l’exclusion prévue par l’article 4, paragraphe 7, au titre de la directive sur la responsabilité environnementale, un opérateur économique doit donc respecter l’ensemble des conditions d’atténuation rattachées à une autorisation au titre de l’article 4, paragraphe 7. De plus, même lorsqu’une autorisation au titre de l’article 4, paragraphe 7, est obtenue, la directive sur la responsabilité environnementale s’appliquera aux dommages affectant les eaux résultant du non-respect de ces conditions (163).

174.

Dans l’affaire C-529/15, Folk, la Cour s’est intéressée à l’application de l’exclusion prévue par l’article 4, paragraphe 7, dans la définition des «dommages affectant les eaux». Elle a conclu que «dans l’hypothèse où une autorisation a été délivrée en application des dispositions nationales sans examen des conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 7, sous a) à d), de la directive 2000/60/CE […] une juridiction nationale n’est pas obligée de vérifier par elle-même si les conditions prévues à cette disposition sont remplies afin de déterminer l’existence d’un dommage environnemental au sens de l’article 2, point 1, sous b), de la directive 2004/35, telle que modifiée par la directive 2009/31.» Cette affaire souligne encore la nécessité d’une application stricte de l’exclusion. Une juridiction nationale aura parfaitement le droit de refuser une exclusion si l’autorité accordant l’autorisation n’a pas démontré que les critères stricts définis par l’article 4, paragraphe 7, étaient parfaitement respectés.

(B)   EAUX MARINES CONCERNÉES PAR LA DIRECTIVE-CADRE «STRATÉGIE POUR LE MILIEU MARIN»

Champ d’application matériel et géographique des eaux marines

Encadré no 12: Définition des «eaux marines» dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»

L’article 3, paragraphe 1, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» dispose que le terme «eaux marines» signifie:

«a)

eaux, fonds marins et sous-sols situés au-delà de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et s’étendant jusqu’aux confins de la zone où un État membre détient et/ou exerce sa compétence, conformément à la convention des Nations unies sur le droit de la mer, à l’exception des eaux adjacentes aux pays et territoires mentionnés à l’annexe II du traité et des collectivités et départements français d’outre-mer; et

b)

eaux côtières telles que définies par la directive 2000/60/CE, y compris les fonds marins et le sous-sol, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l’état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par ladite directive ou par un autre acte législatif communautaire;»

175.

On peut constater que la définition des «eaux marines» donnée par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» recouvre la définition des «eaux côtières» donnée par la directive-cadre sur l’eau et que la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» s’applique à celles-ci dans la mesure où des aspects spécifiques de l’état écologique des eaux marines ne sont pas couverts par la directive-cadre sur l’eau ou par d’autres actes législatifs de l’Union (164). De plus, il existe un chevauchement avec la couverture des «eaux territoriales» telles que mentionnées dans la directive-cadre sur l’eau. Cet acte s’applique aux eaux territoriales lorsque les dommages portent sur l’état chimique.

Notion de référence pour les incidences négatives

176.

La notion de référence pour les incidences négatives sur les «eaux marines» correspond à leur «état écologique», tel que défini par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», voir l’encadré no 13 ci-dessous. Comme nous l’avons relevé ci-dessus, cependant, la définition des «eaux marines» exclut les aspects de l’état écologique déjà traités par la directive-cadre sur l’eau ou par d’autres actes législatifs de l’Union. En ce qui concerne les autres actes législatifs de l’Union, les directives «Nature» sont tout particulièrement pertinentes (voir le point 95 plus haut).

Encadré no 13: Définition de l’«état écologique»

L’article 3, paragraphe 4, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» dispose que le terme «état écologique» signifie:

«état général de l’environnement des eaux marines, compte tenu de la structure, de la fonction et des processus des écosystèmes qui composent le milieu marin, des facteurs physiographiques, géographiques, biologiques, géologiques et climatiques naturels, ainsi que des conditions physiques, acoustiques et chimiques qui résultent notamment de l’activité humaine interne ou externe à la zone concernée;»

177.

La directive-cadre sur l’eau aborde déjà les questions suivantes en ce qui concerne les eaux côtières: concentrations de produits chimiques; paramètres biologiques; paramètres hydromorphologiques soutenant les paramètres biologiques; paramètres chimiques et physico-chimiques soutenant les paramètres biologiques; paramètres généraux; et polluants spécifiques. De plus, la directive-cadre sur l’eau traite la question des concentrations de produits chimiques dans les eaux territoriales.

178.

Les directives «Nature» s’intéressent déjà aux habitats marins et aux espèces marines relevant de leur champ d’application. En outre, elles s’appliquent au milieu marin, y compris à la zone économique exclusive et au plateau continental sur lequel un État membre est compétent (voir le point 95 plus haut).

L’évaluation des incidences négatives graves

Circonstances

179.

Tout comme pour les eaux concernées par la directive-cadre sur l’eau, les incidences négatives aux fins de la directive sur la responsabilité environnementale ne sont pertinentes que s’il existe un lien de causalité entre ces incidences et les activités professionnelles décrites à l’annexe III de la directive sur la responsabilité environnementale. La nature de ces activités devrait indiquer la nature probable des facteurs de dommage qui pourraient entraîner des incidences négatives sur les eaux marines et une détérioration des services qui y sont liés.

180.

Les activités suivantes prévues par l’annexe III de la directive sur la responsabilité environnementale (165) sont les activités les plus susceptibles d’être pertinentes pour les dommages aux eaux marines:

les activités industrielles au sens de l’annexe III, point 1, c’est-à-dire l’exploitation d’installations soumises à un permis, en vertu de la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (166). Par exemple, le raffinage d’huile minérale et de gaz dans des zones portuaires peut entraîner la pollution des eaux côtières;

les opérations de gestion des déchets au sens de l’annexe III, point 2, à savoir, le ramassage, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets et des déchets dangereux soumis à un permis ou à un enregistrement en vertu de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (167). Par exemple, le déversement de déchets dans la mer ou la mauvaise gestion des décharges sur le rivage peuvent entraîner des dommages (168);

la fabrication, le traitement, le conditionnement, le rejet dans l’environnement au sens de l’annexe III, point 7 a), de substances dangereuses au sens de l’article 2, paragraphe 2, de la directive 67/548/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la classification, à l’emballage et à l’étiquetage des substances dangereuses (169). Par exemple, dans les eaux marines relevant de la compétence d’un État membre, les opérations pétrolières et gazières en mer (c’est-à-dire des activités d’exploration et d’exploitation) peuvent entraîner des accidents et des déversements dans la mer. Il convient de noter que la directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2004/35/CE (170) (ci-après la «directive sur la sécurité en mer») inclut en outre des dispositions et des définitions spécifiques, notamment dans son article 2, points 5, 11, 15 et 16, et dans son article 7. Ce n’est donc pas l’«exploitant» mais le «titulaire de la licence» d’une activité d’exploration ou de production en mer causant un dommage environnemental qui est responsable au titre de la directive sur la responsabilité environnementale;

les activités de transport au sens de l’annexe III, point 8, c’est-à-dire le transport par mer concernant les conditions minimales exigées pour les navires à destination des ports maritimes de la Communauté ou en sortant et transportant des marchandises dangereuses ou polluantes, comme le définit la directive 93/75/CEE du Conseil (171). Le transport par mer peut impliquer de transporter de grandes quantités de marchandises dans des conteneurs et la perte de conteneurs en mer peut constituer un événement dommageable;

le transfert transfrontalier de déchets, à l’entrée et à la sortie de l’Union européenne, au sens de l’annexe III, point 12, [soumis à autorisation préalable ou interdit au sens du règlement (CEE) no 259/93 du Conseil (172)]. Par exemple, il est possible que des déchets soient perdus en mer au cours d’un transfert de déchets.

181.

Le tableau 2b intitulé «Utilisations et activités humaines dans le milieu marin ou affectant celui-ci» de la directive (UE) 2017/845 (173) de la Commission contient des indications pertinentes concernant les activités pouvant potentiellement entraîner des dommages affectant les eaux marines, bien que seules les activités professionnelles figurant également à l’annexe III de la directive sur la responsabilité environnementale comptent aux fins de l’application de cette directive.

182.

En ce qui concerne les dommages aux eaux marines, il y a lieu de mentionner les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive sur la responsabilité environnementale. Conformément à son article 4, paragraphe 2, la directive sur la responsabilité environnementale ne s’applique pas lorsqu’une menace imminente de dommages ou un dommage réel pour les eaux marines résulte d’un incident à l’égard duquel la responsabilité ou l’indemnisation relèvent du champ d’application d’une des conventions internationales énumérées à l’annexe IV (174). Selon l’article 4, paragraphe 3, le droit de l’exploitant de limiter sa responsabilité conformément à la législation nationale qui met en œuvre certaines conventions internationales (175) n’est pas affecté.

Réalisation de l’évaluation

183.

Comme pour les dommages affectant les espèces et habitats naturels protégés et les dommages affectant les eaux relevant de la directive-cadre sur l’eau, il convient d’apprécier l’importance des incidences négatives par rapport à l’état initial. Comme nous l’avons déjà fait observer, la définition du terme «état initial» couvre l’ensemble des ressources naturelles et des services. En outre, l’état initial est mentionné dans l’annexe II, point 1, dans le cadre des dommages affectant les eaux et des dommages causés aux espèces et aux habitats naturels protégés.

184.

Il découle de la définition du terme «état initial» que l’évaluation des incidences négatives importantes devrait porter sur la ou les zones des eaux marines perturbées et inclure une comparaison de l’état de cette ou de ces zones avant et après l’événement dommageable. Il convient d’utiliser les meilleures informations disponibles pour réaliser cette évaluation.

185.

Les incidences négatives impliquent des modifications négatives des eaux marines. Une détérioration associée des services fournis par ces eaux peut également se produire par rapport à l’état initial. En ce qui concerne d’autres catégories de ressources naturelles, les eaux marines fournissent des services aux habitats naturels et aux espèces protégées qui s’y trouvent, comme les courants de marée dans le cas de certains habitats côtiers, ou des sources de nourriture dans le cas des mammifères ou des oiseaux marins. Ces services ne se limitent pas aux zones marines protégées (ZMP) telles que les sites Natura 2000 définis par les directives «Nature», mais ils sont tout particulièrement importants à cet égard puisqu’ils jouent un rôle clé dans la réalisation des objectifs de conservation des sites. La notion de service s’étend aussi aux services fournis aux personnes. Par exemple, les eaux marines fournissent des poissons et d’autres aliments à la population. Autre exemple, elles offrent des possibilités d’observation des baleines à des fins récréatives.

186.

Compte tenu de la notion de référence d’«état écologique», il convient de considérer les travaux prévus par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» comme point de départ pour estimer l’état initial et évaluer les modifications pertinentes ou les détériorations associées.

187.

L’article 8 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» prévoit une évaluation initiale des eaux marines par les États membres en vue de la préparation des stratégies pour le milieu marin en vertu de cette directive. Son article 17 prévoit quant à lui un réexamen des évaluations initiales tous les six ans. Par commodité, les présentes lignes directrices font référence à ces évaluations sous l’appellation d’«évaluations au titre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin» (ou «évaluations DCSMM») afin de les distinguer de l’évaluation des incidences négatives importantes au titre de la directive sur la responsabilité environnementale.

188.

La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» utilise la notion de «bon état écologique», voir l’encadré no 14 ci-dessous.

Encadré no 14: Définition du terme «bon état écologique» dans l’article 3, paragraphe 5, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»:

«5.

“bon état écologique”: état écologique des eaux marines tel que celles-ci conservent la diversité écologique et le dynamisme d’océans et de mers qui soient propres, en bon état sanitaire et productifs dans le cadre de leurs conditions intrinsèques, et que l’utilisation du milieu marin soit durable, sauvegardant ainsi le potentiel de celui-ci aux fins des utilisations et activités des générations actuelles et à venir, à savoir:

a)

la structure, les fonctions et les processus des écosystèmes qui composent le milieu marin, combinés aux facteurs physiographiques, géographiques, géologiques et climatiques qui leur sont associés, permettent auxdits écosystèmes de fonctionner pleinement et de conserver leur capacité d’adaptation aux changements environnementaux induits par les hommes. Les espèces et les habitats marins sont protégés, le déclin de biodiversité dû à l’intervention de l’homme est évité, et fonction de leurs différents composants biologiques est équilibrée;

b)

les propriétés hydromorphologiques, physiques et chimiques des écosystèmes, y compris propriétés résultant des activités humaines dans la zone concernée, soutiennent écosystèmes de la manière décrite ci-avant. Les apports anthropiques de substances et d’énergie, y compris de source sonore, dans le milieu marin ne provoquent pas d’effets dus à la pollution.

Le bon état écologique est défini à l’échelle de la région ou de la sous-région marine, telles que visées à l’article 4, sur la base des descripteurs qualitatifs prévus à l’annexe I. Une gestion adaptative adoptant une démarche fondée sur la notion d’écosystème est mise en œuvre en vue de parvenir à un bon état écologique;»

189.

Par référence à l’évaluation initiale réalisée au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», l’article 9, paragraphe 1, de ladite directive-cadre impose aux États membres de définir, pour chaque région ou sous-région marine concernée, un ensemble de caractéristiques correspondant à un bon état écologique, reposant sur les onze descripteurs qualitatifs énumérés dans son annexe I. Ces descripteurs sont présentés dans l’encadré no 15 ci-dessous. Les régions (176) et sous-régions marines (177) mentionnées dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» sont définies dans son article 4, paragraphes 1 et 2.

Encadré no 15: Descripteurs qualitatifs servant à définir le bon état écologique

1)

La diversité biologique est conservée. La qualité des habitats et leur nombre, ainsi que la distribution et l’abondance des espèces sont adaptées aux conditions physiographiques, géographiques et climatiques existantes.

2)

Les espèces non indigènes introduites par le biais des activités humaines sont à des niveaux qui ne perturbent pas les écosystèmes.

3)

Les populations de tous les poissons et crustacés exploités à des fins commerciales se situent dans les limites de sécurité biologique, en présentant une répartition de la population par âge et par taille qui témoigne de la bonne santé du stock.

4)

Tous les éléments constituant le réseau trophique marin, dans la mesure où ils sont connus, sont présents en abondance et diversité normales et à des niveaux pouvant garantir l’abondance des espèces à long terme et le maintien total de leurs capacités reproductives.

5)

L’eutrophisation d’origine humaine, en particulier pour ce qui est de ses effets néfastes, tels que l’appauvrissement de la biodiversité, la dégradation des écosystèmes, la prolifération d’algues toxiques et la désoxygénation des eaux de fond, est réduite au minimum.

6)

Le niveau d’intégrité des fonds marins garantit que la structure et les fonctions des écosystèmes sont préservées et que les écosystèmes benthiques, en particulier, ne sont pas perturbés.

7)

Une modification permanente des conditions hydrographiques ne nuit pas aux écosystèmes marins.

8)

Le niveau de concentration des contaminants ne provoque pas d’effets dus à la pollution.

9)

Les quantités de contaminants présents dans les poissons et autres fruits de mer destinés à la consommation humaine ne dépassent pas les seuils fixés par la législation communautaire ou autres normes applicables.

10)

Les propriétés et les quantités de déchets marins ne provoquent pas de dommages au milieu côtier et marin.

11)

L’introduction d’énergie, y compris de sources sonores sous-marines, s’effectue à des niveaux qui ne nuisent pas au milieu marin.

190.

La Commission a adopté une décision (178) portant sur les critères et les normes méthodologiques pour chacun des onze descripteurs en vue de la détermination du bon état écologique par les États membres (179). Les éléments suivants sont pertinents pour la détermination et la réalisation du bon état écologique: «éléments constitutifs des critères» (180); valeurs seuils (181) pour chaque critère (182); niveaux de qualité (183); mesure selon laquelle les valeurs seuils ont été et doivent être atteintes (184); et listes indicatives de caractéristiques, pressions et incidences (185). Les interactions entre ces éléments sont également importantes (186).

191.

L’ensemble de ces éléments crée une toile de fond pour l’appréciation des dommages affectant les eaux marines en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale.

192.

En comparaison avec les évaluations DCSMM, l’évaluation des dommages affectant les eaux marines en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale nécessite une procédure plus spécifique, déterminée par le besoin de définir un état initial de la zone d’eaux marines affectée par l’événement dommageable, ainsi que les modifications apportées à l’état écologique de la zone d’eaux marines affectées et toute détérioration des services fournis par cette zone. Cela étant dit, les évaluations DCSMM portent sur l’état écologique des eaux marines au sens large, au sein desquelles se trouvent les eaux marines perturbées par un dommage. Ainsi, ces évaluations devraient fournir des informations pertinentes pour l’estimation de l’état initial. En outre, ces évaluations ainsi que les critères et les normes méthodologiques que la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» impose pour déterminer les caractéristiques du bon état écologique facilitent l’évaluation des modifications négatives et des détériorations en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale. En effet, elles permettent une compréhension plus approfondie des éléments constitutifs de l’état écologique pertinents pour une telle évaluation, ainsi que des modifications et des détériorations susceptibles d’être notables.

193.

L’évaluation d’un événement dommageable individuel survenant dans les eaux marines devrait donc s’appuyer sur la définition du «bon état écologique» de l’article 3, paragraphe 5, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», sur les descripteurs qualitatifs susmentionnés servant à définir le bon état écologique, sur les critères et les normes méthodologiques permettant de déterminer le bon état écologique conformément à la décision (UE) 2017/848 de la Commission et sur les caractéristiques d’un bon état écologique déterminées par les États membres conformément à l’article 9, paragraphe 1, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et mises à jour conformément à l’article 17 de cette directive. L’évaluation au titre de la directive sur la responsabilité environnementale devrait également s’appuyer sur les listes indicatives de caractéristiques, pressions et incidences contenues dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

194.

En ce qui concerne l’«état écologique», tous les descripteurs qualitatifs servant à définir le bon état écologique sont potentiellement pertinents s’agissant d’estimer l’état initial et de mesurer les modifications négatives ou la détérioration des services liés aux ressources naturelles. Lorsque les descripteurs qualitatifs sont pertinents, il convient de tenir compte des considérations mentionnées dans les paragraphes précédents, c’est-à-dire les critères, les normes méthodologiques, les caractéristiques déterminées pour le bon état écologique et les listes indicatives de caractéristiques, pressions et incidences.

195.

Il peut être nécessaire d’évaluer un dommage au regard de plusieurs descripteurs qualitatifs (187). D’autre part, il suffit qu’un seul des descripteurs qualitatifs de la zone du dommage indique l’existence d’une incidence négative pour établir que les eaux marines ont subi un dommage.

196.

En pratique, tous les descripteurs ne sont pas susceptibles de revêtir la même importance pour l’évaluation d’un cas de dommage affectant les eaux marines dans le cadre de la directive sur la responsabilité environnementale. En ce qui concerne les activités professionnelles mentionnées dans l’annexe III de la directive sur la responsabilité environnementale et les facteurs de dommage susceptibles d’être associés aux événements dommageables liés à ces activités, il est probable que les descripteurs suivants énumérés dans l’encadré no 15 ci-dessus soient plus pertinents que les autres: 1, 5, 8, 10 et 11.

Détermination des incidences négatives importantes

197.

Il convient d’opérer une distinction entre la portée de l’évaluation et de la détermination des incidences négatives importantes sur les eaux marines en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale et celle d’une évaluation DCSMM. La directive sur la responsabilité environnementale s’appuie sur le contenu de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»; ces deux directives utilisent certains termes et notions communs et elles poursuivent des objectifs comparables. Par exemple, l’article 1er, paragraphe 2, point a), de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» établit que des stratégies marines sont élaborées et mises en œuvre afin d’assurer la protection et la conservation du milieu marin, éviter sa détérioration et, lorsque cela est réalisable, assurer la restauration des écosystèmes marins dans les zones où ils ont subi des dégradations. Mais l’échelle à laquelle une intervention est envisagée au titre de chaque directive est différente. Plus particulièrement, l’échelle de l’évaluation et de la détermination au sens de la directive sur la responsabilité environnementale doit être réduite afin de mesurer de manière significative les effets importants d’un événement dommageable par rapport à l’état initial et, ainsi, de contribuer à la réalisation des objectifs de cette directive.

198.

Dans ce contexte, l’importance des incidences négatives sur l’état de l’environnement marin doit être déterminée par rapport à l’état initial et aux données pertinentes mesurables relatives aux modifications négatives et aux détériorations associées. Aux fins des mesures correctives, les modifications négatives seront considérées comme importantes si, à l’égard de la ou des zones d’eaux marines affectées, elles entraînent une perte permanente ou provisoire mesurable en ce qui concerne l’état d’un descripteur qualitatif en lien avec la liste indicative des caractéristiques, pressions et incidences, en tenant compte des «éléments constitutifs des critères» et de la «valeur seuil», tels que prévus par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», de sorte que la zone d’eaux marines affectée n’est plus conforme à l’état écologique qui se serait appliqué à elle avant que la modification négative ne produise ses effets. Un descripteur qualificatif correspondrait par exemple à la concentration d’hydrocarbures déversés dans une zone d’eaux marines suite à un accident sur un puits de pétrole en mer affectant négativement un habitat naturel dans la zone d’eau concernée. L’exemple s’applique également à l’intervalle mesurable entre le moment où les incidences négatives se produisent et le moment où, pour le descripteur qualitatif concerné, l’état initial est rétabli.

199.

Pour que les incidences négatives soient considérées comme importantes au sens de la directive sur la responsabilité environnementale, il n’est a fortiori pas nécessaire qu’elles entraînent une modification de l’état écologique aux fins de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», même si une transition d’un bon état écologique vers un état écologique qui n’est pas bon constituerait un exemple d’incidence négative importante. De plus, les eaux marines, telles qu’évaluées dans le cadre d’une évaluation DCSMM, ne doivent pas nécessairement être dans un bon état écologique: en effet, une évaluation DCSMM peut montrer qu’elles se trouvaient déjà dans un état qui n’était pas bon au moment où est survenu l’événement dommageable. Il est également possible d’estimer qu’une nouvelle détérioration de cet état constitue une incidence négative importante au sens de la directive sur la responsabilité environnementale.

200.

Enfin, toute évaluation et détermination des incidences négatives importantes en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale doit examiner si un événement dommageable affecte une zone marine protégée (ZMP). En effet, des exigences plus strictes en matière de conservation de la biodiversité s’appliquent aux ZMP par rapport aux autres eaux marines.

7.   «DOMMAGES AFFECTANT LES SOLS»

201.

La définition du terme «dommages affectant les sols» est plus simple que celles des termes «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» et «dommages affectant les eaux». Contrairement à la définition de ces deux termes, elle ne contient aucune référence expresse à d’autres actes législatifs de l’Union en matière environnementale, aucune référence croisée à d’autres définitions liées à son champ d’application matériel, ni aucune exclusion particulière renvoyant à d’autres actes législatifs. Un nombre inférieur d’éléments doit donc être pris en compte pour permettre une compréhension commune.

202.

Cependant, la définition se limite au «risque d’incidence négative grave sur la santé humaine». Il peut être relevé que certains États membres utilisent une définition plus large, recouvrant par exemple un risque pour l’environnement ou un risque de dépassement de valeurs limites pour certains polluants. Dans de tels cas, les États membres concernés peuvent conserver leur législation plus stricte sur la protection des sols, mais ils doivent également respecter au minimum les exigences de la directive en ce qui concerne les dommages affectant les sols.

Champ d’application matériel et géographique des sols

203.

La directive ne contient pas de définition du terme «sol». Cependant, les références faites dans la définition de «dommages affectant les sols» à «en surface ou dans le sol» signifient que le champ d’application ne s’étend pas uniquement à la surface mais également à la partie souterraine des sols. La terre est donc incluse. La référence faite au «sol» au premier paragraphe de l’annexe II, point 2, qui traite de la réparation des dommages affectant les sols, le confirme.

204.

Une distinction potentiellement pertinente porte sur la définition des «eaux souterraines» mentionnée dans l’encadré no 10 plus haut. La contamination des sols et la pollution des eaux souterraines peuvent souvent coïncider et un événement dommageable peut entraîner des dommages affectant les sols et des dommages affectant les eaux en même temps.

205.

Les dispositions de la directive précisant ce qu’on entend par espèces protégées, habitats naturels et eaux incluent toutes des qualifications géographiques qui ont une incidence sur l’application géographique des «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» et des «dommages affectant les eaux». En revanche, aucune sous-catégorie de «sol» ne doit être prise en compte. La portée de la définition est uniforme pour tous les sols se trouvant sur le territoire des États membres.

Notion de référence pour les incidences négatives

206.

La notion de référence pour les dommages affectant les sols est la santé humaine (et non pas les dommages affectant l’environnement, voir point 202 ci-dessus). Les incidences négatives ne sont couvertes que lorsque la contamination des sols est susceptible de nuire à la santé humaine.

207.

Le terme «santé humaine» n’est pas défini dans la directive. Le contexte indique que le bien-être physique est couvert dans la mesure où il peut subir un dommage du fait de l’exposition aux contaminants inclus dans la définition. Ces contaminants incluent les toxines et les agents pathogènes.

L’évaluation de l’importance

Circonstances

208.

La référence faite au terme «contamination des sols» établit une distinction avec la définition des termes «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» et «dommages affectant les eaux». Son inclusion limite la liste des facteurs de dommage pouvant engager la responsabilité du fait de dommages affectant les sols. Il n’existe pas de limitation comparable en ce qui concerne d’autres formes de dommages affectant des ressources naturelles.

209.

Le terme «contamination des sols» n’est pas expressément défini, mais la définition du terme «dommages affectant les sols» le relie à «l’introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes».

210.

L’annexe II, point 2, fait référence aux «contaminants», ce qui, couplé à l’utilisation du terme «contamination» lui-même et au lien établi avec la santé humaine, indique que, pour qu’un dommage affectant les sols se produise, on doit constater non seulement la présence de «substances, préparations, organismes ou micro-organismes» ayant des propriétés intrinsèques pouvant être directement ou indirectement dangereuses, mais également un risque important pour la santé humaine. L’importance du risque est évaluée sur la base des dangers connus et sur le niveau d’exposition humaine à certains contaminants. Compte tenu de la liste des activités professionnelles contenue à l’annexe III de la directive, les éléments suivants peuvent tous être potentiellement pertinents:

des substances naturellement présentes dans la nature, comme les métaux lourds et les nutriments;

des substances naturellement présentes dans la nature, mais qui peuvent avoir subi une certaine forme de traitement, comme c’est le cas pour les produits pétroliers;

des substances et des préparations purement artificielles, comme les produits chimiques fabriqués;

des organismes ou des micro-organismes naturellement présents dans la nature, y compris les pathogènes humains comme la salmonelle ou E-coli;

des organismes génétiquement modifiés.

211.

La nature des activités professionnelles incluses dans l’annexe III peut aider à comprendre les circonstances dans lesquelles une contamination des sols peut se produire. Au moyen d’un ensemble d’exemples non exhaustif, les activités indiquent que la contamination peut se produire lors d’activités minières ou d’extraction, de traitement ou de fabrication, de production animale, d’utilisation de pesticides, de transport des déchets et des produits chimiques et de traitement des déchets. La contamination peut se produire après qu’une activité professionnelle a dépassé la phase économique ou active et est entrée dans une phase de post-traitement. Par exemple, les exigences réglementaires liées à la gestion des décharges et des sites pour les déchets des industries minières s’étendent aux conditions postérieures à la fermeture.

212.

En ce qui concerne la manière dont se produit la contamination, la référence faite à «l’introduction […] en surface ou dans le sol» indique l’existence d’un large éventail de possibilités, notamment:

la contamination peut être due à des substances présentes in situ. Cela peut par exemple être le cas lorsqu’une opération minière ou d’extraction fait remonter à la surface des métaux lourds se trouvant sous la surface et les y laisse de manière non sécurisée;

la contamination peut découler d’un accident ou d’un incident ponctuel, lié par exemple au transport sur le site de substances dangereuses via des pipelines ou le transport routier de marchandises dangereuses ou polluantes (188);

la contamination peut provenir d’une cause continue connue ou inconnue (par exemple, une canalisation percée qui continue de laisser échapper des substances dangereuses).

213.

Les circonstances dans lesquelles se produisent les dommages affectant les sols peuvent concerner des exploitants qui doivent satisfaire à des obligations parallèles visant à prévenir les incidences négatives et y remédier au titre d’autres actes législatifs de l’Union, et à informer les autorités compétentes. Les dispositions de la directive relative aux émissions industrielles sont tout particulièrement pertinentes (189). Il est néanmoins important de garantir que ces obligations parallèles ne sont pas traitées comme pouvant remplacer les obligations imposées par la directive sur la responsabilité environnementale puisque leur champ d’application, leur objectif et leurs résultats ne sont pas nécessairement identiques.

Objet et réalisation de l’évaluation

214.

L’évaluation de l’importance des dommages affectant les sols est liée au risque d’incidence négative sur la santé humaine. Elle consiste à évaluer si ce risque est important.

215.

Bien que la définition du terme «dommages affectant les sols» ne définisse pas elle-même la manière dont le risque doit être évalué, l’annexe II, point 2, de la directive sur la réparation des dommages affectant les sols donne des indications claires sur les éléments que l’évaluation des risques doit couvrir dans des cas où une contamination des sols s’est déjà produite.

Encadré no 16: Texte de l’annexe II, point 2, de la directive en ce qui concerne la réparation des dommages affectant les sols

«Les mesures nécessaires sont prises afin de garantir au minimum la suppression, le contrôle, l’endiguement ou la réduction des contaminants concernés, de manière à ce que les sols contaminés, compte tenu de leur utilisation actuelle ou prévue pour l’avenir au moment où les dommages sont survenus, ne présentent plus de risque grave d’incidence négative sur la santé humaine. L’existence d’un tel risque est appréciée au moyen de procédures d’évaluation des risques qui prennent en compte les caractéristiques et la fonction des sols, la nature et la concentration des substances, préparations, organismes ou micro-organismes nocifs, leur dangerosité et leurs possibilités de dispersion. L’utilisation doit être établie sur la base des réglementations relatives à l’utilisation des sols, ou d’autres réglementations pertinentes, en vigueur, le cas échéant, au moment où les dommages sont survenus.

Si les sols sont affectés à un autre usage, toutes les mesures nécessaires sont prises pour prévenir tout risque d’incidence négative sur la santé humaine.

En l’absence de réglementation en matière d’affectation des sols, ou d’autres réglementations pertinentes, la nature de la zone concernée où le dommage est survenu détermine, eu égard au potentiel de développement de cette zone, l’usage de la zone de sols en question.

Une option de régénération naturelle, c’est-à-dire une option dans laquelle aucune intervention humaine directe dans le processus de rétablissement n’a lieu, est à envisager.»

216.

Tandis que la définition de l’«état initial» porte sur toutes les ressources naturelles et les services qui y sont liés, elle apporte une aide limitée s’agissant d’évaluer l’importance des risques pour la santé humaine. Lorsqu’il existe une menace imminente qu’un dommage affectant les sols se produise mais que la contamination des sols ne s’est pas encore produite, l’état initial peut être pertinent afin de mesurer les risques pour la santé humaine qui pourraient survenir en l’absence de mesures de prévention. Lorsque la contamination est en train de se produire, l’état initial peut de même être pertinent s’agissant de mesurer les risques pour la santé humaine qui pourraient survenir si les facteurs causant la contamination ne sont pas gérés immédiatement. En ce qui concerne la réparation des dommages affectant les sols, cependant, l’objectif de la directive est de supprimer tout risque important pour la santé humaine plutôt que de remettre les sols dans l’état dans lequel ils se trouvaient avant la contamination. Une telle restauration peut bien entendu être appropriée ou nécessaire dans certaines situations pour traiter le risque pour la santé humaine. Les contaminants peuvent être supprimés, contrôlés, endigués ou réduits à l’aide de techniques de réparation telle que l’excavation, le traitement du sol in situ ou ex situ ou la biodépollution, ou de mesures de contrôle et de confinement, comme un système d’étanchéité de surface et la construction de barrières ou de clôtures. Il peut être relevé que la directive relative aux émissions industrielles exige que les exploitants des installations autorisées préparent un rapport de base (190). Outre son rôle dans le cadre de la directive relative aux émissions industrielles, ce rapport de base peut fournir des informations précieuses en vue de traiter les dommages affectant les sols au titre de la directive sur la responsabilité environnementale.

217.

Comme le montre l’annexe II, point 2 de la directive, un élément essentiel à prendre en compte est l’utilisation actuelle des sols concernés ou l’utilisation qu’il a été convenu de leur donner à l’avenir au moment où les dommages sont survenus, puisque cela aura probablement un effet sur l’exposition humaine aux contaminants pertinents. La dimension temporelle est importante. Par exemple, les dommages affectant les sols peuvent concerner des sols qui ne sont actuellement pas utilisés à des fins d’habitat humain, mais pour lesquels il a été convenu de donner cette utilisation à l’avenir. L’utilisation des sols qu’il a été convenu de leur donner à l’avenir doit être prise en compte dans l’évaluation de l’importance. L’annexe II, point 2, indique que l’utilisation doit être établie sur la base de réglementations actuelles relatives à l’utilisation des sols, ou d’autres réglementations, le cas échéant.

218.

Il est important de noter la référence faite à la modification de l’utilisation des sols au deuxième paragraphe de l’annexe II, point 2. Il n’existe pas de limitation temporelle, la pertinence se maintient même une fois que l’évaluation des risques initiale a été réalisée. Il est par exemple possible qu’au moment de l’évaluation des risques, l’utilisation actuelle des sols concernés ou l’utilisation qu’il a été convenu de leur donner à l’avenir implique une exposition humaine limitée aux contaminants concernés mais que, à l’avenir, l’utilisation des sols change d’une manière qui augmente le niveau d’exposition humaine et donc de risque pour la santé humaine. D’anciennes friches industrielles auparavant contaminées par l’une des activités professionnelles listées à l’annexe III peuvent par exemple être approuvées pour un projet résidentiel. Dans de telles circonstances, les États membres sont tenus de tenir compte des éventuelles incidences négatives découlant de la contamination dans la décision de modification de l’utilisation des sols afin d’éviter toute hausse de l’exposition et des risques pour la santé humaine. Il n’est donc pas possible d’exclure une mise à jour de l’évaluation des risques en ce qui concerne les mesures de réparation nécessaires (191). Il est conseillé de porter ce fait à la connaissance des autorités compétentes pour approuver les changements d’affectation des sols concernant les terres contaminées.

219.

L’annexe II, point 2, fait référence à l’utilisation de procédures d’évaluation des risques et mentionne un certain nombre d’éléments dont il convient de tenir compte en ce qui concerne la présence du risque:

les caractéristiques et la fonction du sol. Les caractéristiques du sol peuvent exercer une influence sur les risques. Par exemple, les sols poreux peuvent être plus susceptibles de transférer des pathogènes présents dans les eaux usées vers les eaux souterraines ou les eaux de surface. Le sol peut avoir des fonctions pertinentes, réelles ou attendues. Dans le cas d’un système individuel approprié de traitement des eaux usées, par exemple, le sol peut être utilisé pour purifier les rejets d’eaux usées, c’est-à-dire rendre inoffensifs les contaminants qu’ils contiennent, avant qu’ils atteignent une masse d’eau. Dans le cas d’une décharge ou d’autres sites d’élimination des déchets, la couche superficielle peut servir à maintenir en place les déchets placés en dessous et réduire le risque qu’ils se dispersent;

la nature et la concentration des substances, préparations, organismes ou micro-organismes nocifs. Cette référence porte sur les contaminants spécifiques présents dans les terres contaminées. Il est nécessaire de savoir non seulement quels sont ces contaminants, mais également quels sont les risques spécifiques qu’ils représentent. Un risque de toxicité associé aux métaux lourds est bien différent d’un risque de maladie infectieuse associé à un pathogène. De plus, il convient de prendre en compte les risques selon les différentes voies d’exposition possibles, par exemple par contact cutané, par ingestion via un contact de la main à la bouche ou par la consommation d’aliments ou d’eau contaminés. En ce qui concerne l’eau et les aliments, des normes applicables peuvent exister et être utilisées pour évaluer les risques, par exemple les normes obligatoires relatives à l’eau potable prévues par la directive sur l’eau potable (192). De plus, aucune catégorie de personnes n’est exclue: il convient de tenir compte de l’exposition des travailleurs sur les terres contaminées, des voisins et des particuliers au sens large;

leur dangerosité et leurs possibilités de dispersion. La dispersion peut se produire par le sol en lui-même, par exemple lorsque les contaminants entrent dans la chaîne alimentaire par le fait de cultiver des plantes ou d’élever des animaux sur des terres contaminées. La dispersion peut également impliquer un autre milieu de l’environnement, par exemple l’air ou l’eau. C’est notamment le cas lorsque, par exemple, des poussières toxiques sont poussées depuis des terres contaminées, passent dans l’air et sont déposées sur les habitations humaines ou sur les terres agricoles voisines (créant une fois encore la possibilité d’une exposition humaine par la chaîne alimentaire). C’est également le cas, par exemple, lorsque des pathogènes présents dans un système d’épuration des eaux usées s’infiltrent à travers le sol pour atteindre les eaux souterraines et contaminent une nappe utilisée pour capter de l’eau pour la consommation humaine.

220.

Les Orientations sur la gestion des sites contaminés par du mercure du PNUE (193) montrent la manière dont, pour un polluant, les évaluations des risques peuvent être utilisées, la manière dont ces évaluations sont généralement réalisées et la manière dont les décisions sont prises (194). Plusieurs États membres utilisent leurs propres valeurs et procédures de contrôle des sols et des méthodologies et modèles (195) d’évaluation des risques différents les uns des autres en raison de différences géographiques, socioculturelles, réglementaires, politiques ou scientifiques (196).

La détermination de l’importance

221.

La détermination porte avant tout sur le risque pour la santé humaine que représentent les terres contaminées ou, aux fins des mesures de prévention et des mesures permettant de gérer immédiatement les facteurs de dommage, sur les terres menacées de contamination ou de contamination supplémentaire.

222.

Aux fins des mesures de prévention et des mesures permettant de gérer immédiatement les facteurs de dommage, le risque d’incidences négatives pour la santé humaine est considéré comme important s’il existe un doute raisonnable quant à l’absence d’une possibilité mesurable qu’une menace ou des facteurs de dommage imminents puisse entraîner l’exposition directe ou indirecte de personnes à des contaminants dans une mesure nuisant à leur santé, compte tenu de l’utilisation actuelle des sols concernés ou de l’utilisation qu’il a été convenu de leur donner à l’avenir.

223.

De même, aux fins des mesures correctives, le risque d’incidences négatives pour la santé humaine est considéré comme important s’il existe un doute raisonnable quant à l’absence d’une possibilité mesurable que des substances, des préparations, des organismes ou des micro-organismes introduits directement ou indirectement en surface ou dans le sol puissent entraîner l’exposition directe ou indirecte de personnes à des contaminants dans une mesure nuisant à leur santé, compte tenu de l’utilisation actuelle des sols concernés ou de l’utilisation qu’il a été convenu de leur donner à l’avenir.

224.

La détermination de l’importance ne nécessite pas que le risque se soit lui-même manifesté sous la forme d’un dommage réel. Il n’est pas nécessaire que des dommages réels pour la santé humaine se produisent pour que la définition de dommages affectant les sols s’applique; il n’est pas non plus nécessaire que, par la dispersion, le risque se soit déjà manifesté sous la forme d’une contamination d’un autre milieu environnemental, comme l’eau. Dès lors, si un système individuel d’épuration des eaux usées représente, en raison d’une conception, d’une localisation ou d’un fonctionnement défaillants, un risque mesurable que des pathogènes humains s’infiltrent dans le sol et atteignent une source d’eau potable déjà contaminée, la définition de dommage affectant les sols s’applique sans qu’il soit nécessaire de prouver que le système d’épuration défaillant a causé la pollution réelle de la nappe.

8.   CONCLUSIONS

225.

Les présentes lignes directrices attirent l’attention sur l’éventail des incidences négatives comprises dans la définition de dommage environnemental. Cet éventail, combiné à l’éventail des activités professionnelles et facteurs de dommage qui peuvent être liés aux incidences négatives, implique que les autorités compétentes auront souvent besoin d’avoir accès à des connaissances spécialisées, notamment à des expertises, pour pouvoir apprécier l’importance des incidences négatives. Dans la mesure où des connaissances spécialisées pertinentes sont diffusées au sein de différentes autorités administratives et centres de connaissance (comme c’est souvent le cas), une coopération inter-agences efficace est importante.

226.

De plus, les lignes directrices soulignent l’ampleur des considérations juridiques, techniques et scientifiques qui peuvent entrer en jeu lorsque les autorités compétentes évaluent l’importance des incidences négatives ou s’acquittent de leur obligation de prévenir les incidences négatives, de gérer immédiatement les facteurs de dommage ou de prendre des mesures de réparation. Les autorités compétentes et les parties prenantes peuvent notamment traiter les défis associés au moyen de formations professionnelles appropriées et par le partage de bonnes pratiques. Afin d’aider les États membres, la Commission a mis du matériel de formation à disposition et le réexaminera régulièrement (https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/eld_training.htm), notamment en ce qui concerne l’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice (https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/en/). Aux mêmes fins, la Commission soutient les travaux réalisés par le réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement (IMPEL) concernant les aspects pratiques de la mise en œuvre de la directive (https://www.impel.eu/projects/financial-provision-what-works-when/).

(1)  JO L 143 du 30.4.2004, p. 56.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:02004L0035-20190626&qid=1568193390794&from=FR

(2)  Article 1er.

(3)  La directive a été modifiée à quatre reprises, respectivement par la directive 2006/21/CE (JO L 102 du 11.4.2006, p. 15), la directive 2009/31/CE (JO L 140 du 5.6.2009, p. 114), la directive 2013/30/UE (JO L 178 du 28.6.2013, p. 66) et le règlement (UE) 2019/1010 (JO L 170 du 25.6.2019, p. 115).

(4)  L’amendement a pour effet d’insérer à l’article 18, paragraphe 3, de la directive le texte suivant: «Au plus tard le 31 décembre 2020, la Commission élabore des lignes directrices fournissant une interprétation commune du terme “dommage environnemental”, tel qu'il est défini à l’article 2.»

(5)  Voir article 2.

(6)  Voir, en particulier, articles 5, 6 et 11 de la directive.

(7)  Article 12 de la directive. Ce droit s’étend aux «actions de prévention» lorsqu’un État membre n’a pas décidé, dans sa transposition de la directive en droit interne, de faire usage de la possibilité donnée à l’article 12, paragraphe 5, de ne pas appliquer ce droit aux cas de menace imminente de dommages.

(8)  Article 15, paragraphes 1 et 2, de la directive.

(9)  Article 14 de la directive.

(10)  Évaluation REFIT de la directive sur la responsabilité environnementale, SWD(2016) 121 final

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2016:121:FIN

(11)  Évaluation REFIT, page 60.

(12)  Document de compréhension commune — Termes et concepts clés de la DRE. Contrat spécifique no 07.0203/2016/745366/SER/ENV.E4https://circabc.europa.eu/ui/group/cafdbfbb-a3b9-42d8-b3c9-05e8f2c6a6fe/library/3112f0b5-0021-49ce-9dfc-9127a1e12a8b/details

(13)  JO L 103 du 25.4.1979, p. 1.

(14)  JO L 20 du 26.1.2010, p. 7.

(15)  JO L 206 du 22.7.1992, p. 7.

(16)  JO L 32 du 22.12.2000, p. 1.

(17)  JO L 164 du 25.6.2008, p. 19.

(18)  Voir, en particulier, article 1er de la directive.

(19)  Voir l’affaire C-129/16 Túrkevei Tejtermelő Kft et l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV dans lesquelles la Cour mentionne expressément le principe de précaution (au paragraphe 52 de la première et au paragraphe 31 de la seconde).

(20)  Article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(21)  Les instruments visés à l’annexe III, ou les instruments qui leur ont succédé lorsque ceux-ci ont été remplacés, sont particulièrement pertinents.

(22)  Définis à l’article 2, paragraphe 6, de la directive.

(23)  Définies à l’article 2, paragraphe 7, de la directive. Voir aussi article 3, paragraphe 1, de la directive.

(24)  Point 76 de l’arrêt.

(25)  Voir article 3, paragraphe 1, point a), de la directive.

(26)  Voir chapitre 2.9 du document de compréhension commune sur la «Législation visée à l’annexe III», p. 41.

(27)  Article 3, paragraphe 1, point b), de la directive.

(28)  Voir, par analogie, l’affaire C-15/19, A.m.a., point 54.

(29)  Points 190-194.

(30)  Point 52 et point 54, respectivement.

(31)  Voir affaire C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA contre autres, dans laquelle la Cour a déclaré: «La directive 2004/35 ne s’oppose pas à une réglementation nationale permettant à l’autorité compétente, agissant dans le cadre de cette directive, de présumer l’existence d’un lien de causalité, y compris dans le cas de pollutions à caractère diffus, entre des exploitants et une pollution constatée, et ce en raison de la proximité de leurs installations avec la zone de pollution. Cependant, conformément au principe du pollueur-payeur, aux fins de présumer de la sorte un tel lien de causalité, cette autorité doit disposer d’indices plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels que la proximité de l’installation de l’exploitant avec la pollution constatée et la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par ledit exploitant dans le cadre de ses activités.»

(32)  Voir par exemple article 17.

(33)  Voir article 2, paragraphe 8, de la directive.

(34)  Point 33.

(35)  Voir l’utilisation du terme à l’article 6, paragraphe 1, point a), de la directive.

(36)  Pour les dommages affectant les sols, les facteurs de dommage sont toutefois limités à l’introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes.

(37)  Voir les circonstances qui ont prévalu dans l’affaire C-529/15, Folk.

(38)  Voir également l’annexe VI.1 de la directive, qui fait référence à la «date à laquelle ces dommages se sont produits et/ou ont été découverts».

(39)  Article 5, paragraphe 1, de la directive.

(40)  Les exploitants sont également incités à prendre des mesures de précaution, c’est-à-dire des mesures visant à éviter la possible survenue de dommages environnementaux. Ces mesures peuvent prendre la forme d’évaluations des risques ou de l’instauration de systèmes de gestion des risques et/ou le déploiement de technologies de réduction ou d’atténuation des risques. Bien que la directive sur la responsabilité environnementale ne les impose pas directement, ces mesures peuvent contribuer à éviter des événements dommageables et peuvent également faciliter l’obtention d’une garantie financière par les exploitants. Il convient de distinguer ces mesures des «mesures de prévention» proprement dites, telles que prescrites par la directive dans son article 5.

(41)  Voir article 6, paragraphe 1, point a), de la directive.

(42)  Article 6, paragraphe 1, point b), de la directive.

(43)  Article 7, paragraphe 1, de la directive.

(44)  JO L 334 du 17.12.2010, p. 17.

(45)  Article 6, paragraphe 1, de la directive.

(46)  Article 6, paragraphe 2, point a), de la directive.

(47)  Article 5, paragraphes 2 et 3, de la directive.

(48)  Article 11, paragraphe 2, deuxième phrase, de la directive.

(49)  Voir articles 7 et 8 de la directive relative aux émissions industrielles.

(50)  JO L 197 du 24.7.2012, p. 1.

(51)  Article 17 de la directive.

(52)  Article 38, paragraphe 2, de la directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2004/35/CE (JO L 178 du 28.6.2013, p. 66).

(53)  Voir aussi l’affaire C-378/08, ERG.

(54)  Article 4 de la directive.

(55)  Article 8, paragraphe 3, de la directive.

(56)  Article 8, paragraphe 4, point a), de la directive, souvent appelé «exonération liée à la possession d’un permis».

(57)  Article 8, paragraphe 4, point b), de la directive, souvent appelé «exonération pour risque de développement».

(58)  Au point 34, la Cour a estimé que la directive «doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une disposition de droit national qui exclut, de manière générale et automatique, qu’un dommage affectant de manière grave et négative l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux concernées soit qualifié de “dommage environnemental”, en raison du seul fait qu’il est couvert par une autorisation délivrée en application de ce droit.»

(59)  Article 16 de la directive. Voir l’affaire C-129/16 à titre d’exemple.

(60)  Désignées en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive.

(61)  Article 11, paragraphe 2, de la directive.

(62)  Ibid.

(63)  Article 7, paragraphe 2, et article 11, paragraphe 2, de la directive.

(64)  Voir les points 47 à 57 et le point 66.

(65)  Voir, par exemple, article 5, paragraphes 3 et 4, et article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive.

(66)  Article 12, paragraphe 1, de la directive.

(67)  Article 12, paragraphe 2, de la directive.

(68)  Voir article 23 de la directive relative aux émissions industrielles.

(69)  Dans tous les États membres, les ONG ornithologiques jouent un rôle très important dans la collecte et la compilation des données sur la répartition des oiseaux, par exemple. La valeur scientifique de ces informations a été reconnue par la Cour de justice, voir l’affaire C-3/96, Commission des Communautés européennes contre Pays-Bas, points 68 à 70.

(70)  JO L 328 du 6.12.2008, p. 91.

(71)  Voir article 3 de la directive 2008/99/CE.

(72)  Par exemple, le onzième considérant de la directive sur la criminalité environnementale stipule qu’elle est sans préjudice d’autres systèmes de responsabilité, en droit [de l’Union] ou en droit national, pour les dommages causés à l’environnement.

(73)  Voir article 8.

(74)  Voir une nouvelle fois article 8.

(75)  Directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE (JO L 102 du 11.4.2006, p. 15).

(76)  Voir point 96 de l’arrêt.

(77)  Voir point 99 de l’arrêt.

(78)  Voir points 40-46. Voir également le quatrième considérant de la directive.

(79)  Le présent texte est une version consolidée, reflétant l’ajout des eaux marines après l’adoption initiale de la directive.

(80)  Inséré par la directive 2013/30/UE (JO L 178 du 28.6.2013, p. 66).

(81)  Article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats».

(82)  JO L 26 du 28.1.2012, p. 1.

(83)  L’affaire Folk a soulevé la question de savoir si le fonctionnement d’une centrale hydroélectrique pouvait donner lieu à une responsabilité en vertu de la directive.

(84)  Articles 5 et 6 de la directive.

(85)  Article 11, paragraphe 2, deuxième phrase, de la directive.

(86)  Voir en particulier les dispositions de l’article 12, paragraphes 3 et 4, de la directive.

(87)  Article 15 de la directive.

(88)  Plus précisément aux fins d’une réparation complémentaire et compensatoire: l’état qui aurait existé si le dommage environnemental n’était pas survenu, en tenant compte de l’évolution provisoire, en mieux ou en pire, des ressources endommagées, estimée sur la base des meilleures informations disponibles sur les tendances existantes au moment du dommage.

(89)  Voir points 52-54.

(90)  Les turloughs sont des lacs en voie de disparition que l’on trouve dans les régions calcaires d’Irlande. Ils inondent généralement à l’automne avant de se tarir pendant les mois d’été. Ils constituent un type d’habitat prioritaire en vertu de la directive «Habitats».

(91)  Il faut distinguer l’évaluation de l’importance du dommage ou de la menace imminente de dommage de l’évaluation non obligatoire du risque de l’activité à laquelle l’exploitant peut être conseillé de procéder par mesure de précaution afin de minimiser le risque d’un événement dommageable dont il pourrait devenir responsable.

(92)  Dans certaines situations, il est très difficile d’évaluer l’importance des dommages environnementaux et en particulier la menace imminente qu’ils représentent. Cela peut être dû à différentes raisons, par exemple, il peut y avoir un manque d’information en cas d’urgence. Dans ces situations, le principe de précaution peut jouer un rôle clé et justifier ainsi l’intervention sur la base d’une croyance raisonnable. Il permettra de mener les actions préventives nécessaires et de lancer la procédure administrative correspondante.

(93)  Plus la mise en place d’une réparation primaire sera longue, plus le besoin d’une réparation compensatoire sera important.

(94)  Voir l’affaire C-411/17, points 175 et 176.

(95)  Point 34.

(96)  Voir, en particulier, article 4 de la directive.

(97)  Voir article 8, paragraphes 3 et 4, de la directive.

(98)  Voir notamment article 8, paragraphe 2, ou annexe II, point 1.3.3 b) de la directive.

(99)  Voir article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

(100)  Cela est conforme au raisonnement de la Cour dans l’affaire C-127/02, Waddenzee. Dans cette affaire, la Cour a établi un critère strict pour l’évaluation des plans ou projets aux fins de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats». Elle a estimé qu’une autorité ne peut autoriser un plan ou un projet que si elle s’est assurée qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site, ajoutant qu’«il en est ainsi lorsqu’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à l’absence de tels effets». Les contraintes de temps pour prendre des mesures préventives et gérer immédiatement les facteurs de dommages dans le cadre de la directive sur la responsabilité environnementale constituent une circonstance différenciante importante et signifient qu’un exploitant ou une autorité compétente pourrait ne disposer que d’informations limitées. Toutefois, le principe de précaution signifie que tout doute doit aboutir à la prise de mesures préventives et à la gestion immédiate des facteurs de dommage plutôt qu’à l’inaction.

(101)  Cela correspondrait au concept de réparation complémentaire.

(102)  Cela correspondrait au concept de réparation primaire.

(103)  Les services figurent dans les définitions de la réparation primaire, complémentaire et compensatoire.

(104)  Cela correspondrait au concept de réparation compensatoire.

(105)  Belgique, Chypre, Espagne, Estonie, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovénie, Suède.

(106)  La liste des espèces d’oiseaux qui sont couvertes par l’article 1er de la directive «Oiseaux», c’est-à-dire les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auxquels le traité s’applique, est disponible ici:https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm; Voir également la «Check-list des espèces d’oiseaux» (dernière mise à jour: 5.7.2018) disponible à l’adresse http://cdr.eionet.europa.eu/help/birds_art12

(107)  Voir l’annexe II du document d’orientation sur la protection des espèces dans le cadre de la directive «Habitats», disponible ici:https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_fr.pdf

(108)  Pour des informations concernant les espèces typiques, voir la page 74 du rapport au titre de l’article 17 de la directive «Habitats» - Notes explicatives et orientations pour la période 2013-2018, intitulé «Reporting guidelines Article 17 (pdf) Addendum» (dernière mise à jour:5.7.2018) disponible à l’adressehttp://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17

(109)  Voir p. 164 du rapport sur l’article 17 de la directive «Habitats» — Notes explicatives et orientations pour la période 2013-2018, intitulé «Reporting guidelines Article 17 (pdf) Addendum» (dernière mise à jour: 5.7.2018) à l’adresse:http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17

(110)  Voirhttps://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf

(111)  Les cartes consolidées pour l’UE peuvent être téléchargées à partir du service de données de l’AEE

https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/article-12-database-birds-directive-2009-147-ec-1

(112)  Voir p. 121 du rapport sur l’article 17 de la directive «Habitats» — Notes explicatives et orientations pour la période 2013-2018, Reporting guidelines Article 17 (pdf)(dernière mise à jour: 5.7.2018) à l’adresse:http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17

(113)  https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf, en cours de révision.

(114)  Voir l’article 2, paragraphe 3, point c), de la directive sur la responsabilité environnementale.

(115)  Voir les lignes directrices pour l’établissement du réseau Natura 2000 dans le milieu marin, Application des directives «Habitats» et «Oiseaux», pages 18-25.

(116)  Article 1, points e) et i), dans la directive «Habitats».

(117)  Voir à la page 11, les orientations relatives à la protection des espèces déjà mentionnées précédemment.

(118)  Voir, par exemple, les résultats publiés par l’AEE à l’adressehttps://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/state-of-nature-2020

(119)  Voir l’article 2, paragraphe 2, de la directive «Habitats».

(120)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0484&from=EN Voir également dans le Registre des dommages causés à la biodiversité de la directive sur la responsabilité environnementale: l’onglet «Baseline Info Source Europe», concernant le site «Natura 2000 network viewer» (ligne 5):https://natura2000.eea.europa.eu/

(121)  Voir les points 51 à 52 de l’arrêt.

(122)  Voir le point 15 de l’arrêt.

(123)  Directive sur la responsabilité environnementale: Manuel de formation et diapositives d’accompagnement. Commission européenne/Eftec/Stratus Consulting. Février 2013, p. 69.

(124)  https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/

(125)  Biodiversity baseline condition

(126)  Voir en particulier le point 26 de l’arrêt.

(127)  Voir le point 11 de l’arrêt.

(128)  Les activités professionnelles couvertes par l’annexe III de la directive sur la responsabilité environnementale comprennent des activités impliquant des organismes génétiquement modifiés tels que définis dans la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE.

(129)  Point 36.

(130)  Voir points 44 et 45.

(131)  Voir point 49.

(132)  Voir point 52.

(133)  Voir point 55.

(134)  Cela découle des références, au point 54 de l’arrêt, aux mesures de gestion prévues de manière détaillée aux articles 6 et 12 à 16 de la directive «Habitats» ainsi qu’aux articles 3 à 9 de la directive «Oiseaux».

(135)  Voir points 44 et 45.

(136)  Cela est également conforme à l’article 8, paragraphe 4, point a), de la directive sur la responsabilité environnementale, qui permet aux États membres de dispenser un exploitant de supporter les coûts des actions de réparation, mais uniquement lorsque certaines conditions sont remplies. Celles-ci comprennent le respect intégral des conditions d’une autorisation.

(137)  L’affaire C-477/19, IE contre Magistrat der Stadt Wien, aux points 11 et 12, illustre la manière dont de telles circonstances peuvent se produire. Des travaux de construction, qualifiés de «mesures dommageables» par la Cour, ont porté atteinte à une aire de reproduction et de repos d’une espèce protégée, le hamster d’Europe, sans qu’une autorisation préalable ait été obtenue.

(138)  Article 1er de la directive-cadre sur l’eau.

(139)  Voir également à cet égard les orientations établies dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, en particulier l’orientation no 2.

(140)  En 2012, les actes énumérés à l’annexe IX de la directive-cadre sur l’eau ont été abrogés par la directive sur les normes de qualité environnementale, mentionnée dans la note de bas de page 143. Les normes de qualité environnementale visées dans ces actes ont été remplacées par les normes de la directive sur les normes de qualité environnementale.

(141)  Les concentrations de polluants ne montrent pas d’effets d’une invasion salée ou autre, ne dépassent pas les normes de qualité applicables au titre d’autres dispositions législatives communautaires pertinentes conformément à l’article 17 et ne sont pas telles qu’elles empêcheraient d’atteindre les objectifs environnementaux spécifiés au titre de l’article 4 pour les eaux de surface associées, entraîneraient une diminution importante de la qualité écologique ou chimique de ces masses ou occasionneraient des dommages importants aux écosystèmes terrestres qui dépendent directement de la masse d’eau souterraine.

(142)  https://circabc.europa.eu/sd/a/655e3e31-3b5d-4053-be19-15bd22b15ba9/Guidance%20No%202%20-%20Identification%20of%20water%20bodies.pdf

(143)  JO L 348 du 24.12.2008, p. 84.

(144)  Par la directive 2013/39/CE (JO L 226 du 24.8.2013, p. 1).

(145)  Voir l’annexe I de la DNQE.

(146)  Voir l’annexe V, point 2.3, de la directive-cadre sur l’eau.

(147)  JO L 372 du 27.12.2006, p. 19.

(148)  Voir l’annexe I de la directive sur les eaux souterraines.

(149)  Voir l’annexe III, point 6, de la directive sur la responsabilité environnementale.

(150)  Voir l’annexe III, point 5, de la directive sur la responsabilité environnementale.

(151)  Voir l’article 6 de la directive-cadre sur l’eau.

(152)  Voir les points 115 et 116.

(153)  Voir l’annexe V.1.2.1 de la directive-cadre sur l’eau.

(154)  Voir l’annexe V, point 2.1.2, de la directive-cadre sur l’eau.

(155)  Voir l’article 4, paragraphe 2, point c), ii) et iii), lu conjointement avec le paragraphe 4 de l’annexe III de la directive sur les eaux souterraines.

(156)  L’article 4, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau fait référence à trois catégories d’objectifs. L’article 4, paragraphe 1, point a), fait référence aux objectifs portant sur les eaux de surface; L’article 4, paragraphe 1, point b), fait référence aux objectifs portant sur les eaux souterraines; et l’article 4, paragraphe 1, point c), fait référence aux zones protégées. Les objectifs de la directive-cadre sur l’eau incluent la prévention de la détérioration de l’état des eaux de surface et souterraines et la réalisation du bon état de ces eaux; et la mise en conformité avec le droit de l’Union en ce qui concerne les zones protégées (lorsque les masses d’eau sont pertinentes à cet égard). Dans la directive-cadre sur l’eau, l’état est défini en faisant référence aux éléments de qualité des eaux de surface et des eaux souterraines. Les objectifs de l’article 4, paragraphe 1, point c), ne se retrouvent pas dans la définition de l’état des eaux de surface: aucun de ses éléments ne fait référence à cette disposition. En revanche, les objectifs de l’article 4, paragraphe 1, point c), sont implicites dans la définition d’état chimique [et quantitatif] pour les eaux souterraines. Plus particulièrement, l’état chimique porte sur la conformité aux normes nationales et de l’Union pour les produits chimiques et sur le fait de garantir que la pollution n’est pas de nature à empêcher la réalisation [de l’ensemble] des objectifs de la directive-cadre sur l’eau pour les eaux de surface associées. Les objectifs de l’article 4, paragraphe 1, point c), en lien avec les zones protégées sont donc abordés dans l’état chimique des eaux souterraines. Dès lors, bien que la directive sur les eaux souterraines n’aborde pas directement la question des polluants microbiologiques des eaux souterraines (il n’existe aucune norme nationale ou de l’Union à ce sujet), la pollution microbiologique est couverte si elle empêche la réalisation des objectifs prévus à l’article 4, paragraphe 1, point c). Dans ce contexte, les zones protégées pour l’eau potable seront pertinentes, tout comme les zones protégées pour la baignade.

(157)  Conformément à l’approche adoptée par la Cour à l’égard de la directive-cadre sur l’eau elle-même; voir l’arrêt dans l’affaire C-461/13.

(158)  Annexe II, point 1.1.3.

(159)  Voir points 69 et 70.

(160)  Voir également, point 151, dernier tiret.

(161)  Voir points 44-45.

(162)  Voir l’article 4, paragraphe 7, point a), de la directive-cadre sur l’eau.

(163)  L’arrêt dans l’affaire C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV contre Bundesrepublik Deutschland, mentionné précédemment est également pertinent s’agissant de comprendre l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau.

(164)  Auparavant la législation communautaire.

(165)  Normalement, ces activités sont, comme souligné plus haut, toutes des activités autorisées.

(166)  Remplacée par la directive relative aux émissions industrielles.

(167)  Fusionnées et remplacées par la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO L 312 du 22.11.2008, p. 3).

(168)  Voir l’arrêt dans l’affaire C-494/01, Commission/Irlande, point 84, pour un exemple de dommage causé par une décharge située dans une zone côtière.

(169)  Remplacée par le règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO L 353 du 31.12.2008, p. 1).

(170)  JO L 178 du 28.6.2013, p. 66.

(171)  Remplacée par la directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic des navires et d’information, et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil (JO L 208 du 5.8.2002, p. 10).

(172)  Remplacé par le règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets (JO L 190 du 12.7.2006, p. 1).

(173)  Directive (UE) 2017/845 de la Commission du 17 mai 2017 modifiant la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les listes indicatives d’éléments à prendre en compte lors de la préparation des stratégies pour le milieu marin (JO L 125 du 18.5.2017, p. 27).

(174)  Les conventions concernées sont les suivantes: Convention internationale de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures; Convention internationale de 1992 portant création d’un Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures; Convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures; Convention internationale de 1996 et 2010 (pas encore en vigueur) sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses.

(175)  Convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes; Convention de Strasbourg de 1988 sur la limitation de la responsabilité en navigation intérieure (CLNI).

(176)  La mer Baltique; l’océan Atlantique du Nord-Est; la mer Méditerranée; la mer Noire.

(177)  Dans l’océan Atlantique du Nord-Est: la mer du Nord au sens large, y compris le Kattegat et la Manche; les mers Celtiques; le golfe de Gascogne et les côtes ibériques; dans l’océan Atlantique, la région biogéographique macaronésienne, définie par les eaux autour des Açores, de Madère et des îles Canaries.

Dans la mer Méditerranée: la mer Méditerranée occidentale; la mer Adriatique; la mer Ionienne et la mer Méditerranée centrale; la mer Égée-mer Levantine.

(178)  Décision (UE) 2017/848 de la Commission du 17 mai 2017 établissant des critères et des normes méthodologiques applicables au bon état écologique des eaux marines ainsi que des spécifications et des méthodes normalisées de surveillance et d’évaluation, et abrogeant la décision 2010/477/UE (JO L 125 du 18.5.2017, p. 43).

(179)  La décision définit, pour chaque descripteur, la manière d’exprimer la mesure selon laquelle le bon état écologique a été réalisé pour chaque région, habitat ou population. Voir les normes méthodologiques définies en annexe de cette décision.

(180)  L’article 2, point 4, de la décision (UE) 2017/848 les définit comme «les éléments constitutifs d’un écosystème, particulièrement ses éléments biologiques (espèces, habitats et leurs communautés), ou les aspects des pressions exercées sur l’environnement marin (pressions biologiques et physiques, substances, déchets et énergie), évalués pour chaque critère».

(181)  L’article 2, point 5, de la décision (UE) 2017/848 définit une «valeur seuil» comme «une valeur ou une fourchette de valeurs permettant d’évaluer le niveau de qualité atteint pour un critère donné, contribuant ainsi à l’évaluation du degré de réalisation du bon état écologique».

(182)  Voir article 4 de la décision (UE) 2017/848 de la Commission. Les valeurs seuils doivent être établies au niveau de l’Union ou au niveau régional ou sous-régional. À l’heure actuelle, les valeurs seuils n’ont pas été établies pour tous les critères, mais elles sont en cours de mise au point. Un exemple pourrait être le nombre d’un certain type de déchet par mètre carré. Pour les polluants, la valeur seuil correspond à la norme de qualité environnementale définie par la directive-cadre sur l’eau, dans la mesure où elle est en vigueur.

(183)  L’article 4, paragraphe 1, point c), de la décision (UE) 2017/848 prévoit que, le cas échéant, les valeurs seuils distinguent le niveau de qualité qui reflète l’importance d’un effet défavorable pour un critère donné et sont établies en lien avec une condition de référence. À cet égard, le considérant 13 de la décision affirme notamment: «Les valeurs seuils devraient refléter, le cas échéant, le niveau de qualité qui reflète l’importance d’un effet défavorable pour un critère donné et devraient être définies en lien avec une condition de référence.» Il convient de noter que le terme «effet défavorable» est utilisé dans la décision (UE) 2017/848 indépendamment de la référence faite à l’expression «affecte gravement» dans la définition du terme «dommages affectant les eaux».

(184)  Voir les considérants 14 et 15 de la décision (UE) 2017/848. Il convient de noter que, conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», la pression collective résultant des activités humaines doit être maintenue à des niveaux compatibles avec la réalisation du bon état écologique afin d’éviter que la capacité des écosystèmes marins à réagir aux changements induits par l’homme ne soit compromise; et que cela peut impliquer, le cas échéant, que les valeurs seuils concernant certaines pressions et leurs incidences environnementales ne soient pas nécessairement atteintes dans toutes les zones des eaux marines des États membres, pour autant que cela ne compromette pas la réalisation des objectifs de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», tout en permettant l’utilisation durable des biens et services marins.

(185)  Elles sont établies dans l’annexe III de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

(186)  Un document de travail des services de la Commission explique les interactions entre ces différents aspects de la détermination du bon état écologique. Voir le document SWD(2020) 62, Background document for the Marine Strategy Framework Directive on the determination of good environmental status and its links to assessments and the setting of environmental targets (Document de référence pour la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» sur la détermination du bon état écologique et ses liens avec les évaluations et la fixation d’objectifs environnementaux).

(187)  Voir l’article 8, paragraphe 1, point b), ii), de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

(188)  Voir l’annexe III, point 7 a), et III, point 8.

(189)  À titre d’exemple: L’article 7 de la directive relative aux émissions industrielles oblige les exploitants à informer les autorités compétentes des incidents et des accidents et à prendre des mesures de prévention; L’article 8 de la même directive oblige les exploitants à informer les autorités des cas de non-conformité et à prendre des mesures de prévention, tout en prévoyant également la possibilité d’une suspension de l’activité professionnelle.

(190)  Article 22 de la directive relative aux émissions industrielles. La Commission a préparé des orientations concernant la préparation du rapport de base. Voir les orientations de la Commission européenne concernant les rapports de base prévus à l’article 22, paragraphe 2, de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, 2014/C 136/03.

(191)  Article 6, paragraphe 1, point b), de la directive.

(192)  Directive 98/83/CE du Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 330 du 5.12.1998, p. 32).

(193)  UNEP/MC/COP.3/8/Rev.1

(194)  Une évaluation des risques peut être utilisée pour aider à définir des objectifs de remise en état ou de gestion pour un site, comme

a)

atteindre les limites maximales acceptables établies soit par la législation nationale ou locale soit par des autorités compétentes; ou

b)

atteindre des limites spécifiques fondées sur le risque et fixées pour le site sur la base de l’évaluation. Afin d’appuyer la prise de décisions justifiées fondées sur le risque et la gestion durable des risques, une évaluation propre au site, reposant sur un modèle conceptuel de site bien défini (c’est-à-dire décrivant le lien entre sources, voies et récepteurs) et tenant compte des conditions locales du site et de ses valeurs de référence, pourrait constituer l’outil principal pour déterminer la pertinence de la prise de mesures de gestion des risques.

Une évaluation des risques est généralement composée de quatre étapes clairement définies et assorties d’objectifs spécifiques, afin de définir les dangers et la relation entre les doses et les risques posés et de mesurer l’ampleur de l’exposition pour déterminer le niveau de risque et estimer l’incidence sur les récepteurs exposés:

a)

Identification et caractérisation de la portée du risque (par exemple, ampleur de la contamination, proximité des populations humaines, profondeur des eaux souterraines, proximité des eaux de surface ou des habitats sensibles): l’évaluation des risques peut viser les effets sur la santé humaine, les animaux terrestres et le biote aquatique des contaminants. La santé humaine sera souvent la priorité. La portée d’une évaluation des risques est déterminée par les besoins propres au site.

b)

Analyse du niveau de danger et de la toxicité: les dangers de certains contaminants sont largement reconnus, des informations scientifiques détaillées étant disponibles concernant leurs effets.

c)

Analyse de l’exposition: l’objectif est d’estimer le taux de contact entre les contaminants identifiés et les êtres humains ou l’environnement. L’analyse est fondée sur une description des scénarios d’exposition réels et possibles, ainsi que sur une caractérisation de la nature et de l’ampleur de la contamination. Elle peut nécessiter des mesures de l’exposition, notamment des analyses des systèmes d’adduction d’eau, des aliments cultivés localement, des poissons et des fruits de mer ainsi que du cuir chevelu et de l’urine des êtres humains. Les mesures des concentrations de contaminant dans les sédiments, les poissons et d’autres biotes peuvent révéler des effets écologiques potentiels.

d)

Analyse des risques: les résultats des étapes précédentes sont combinés pour estimer de manière objective la probabilité d’incidences négatives sur les éléments protégés dans les conditions spécifiques du site.

Une fois qu’un site contaminé a été évalué, des décisions sont prises concernant les meilleurs moyens de gérer les risques qu’il présente. De telles décisions peuvent être prises aux niveaux national, régional ou local ou, dans certains cas, par des propriétaires fonciers ou d’autres entités. L’objectif de la gestion des risques devrait être convenu avant de prendre des mesures. Il devrait cadrer avec l’objectif visant à protéger la santé humaine et l’environnement contre les émissions et rejets anthropiques de contaminants. Les obligations en matière de gestion des sites contaminés peuvent être définies dans la législation et les politiques nationales ou locales.

(195)  Voir par exemple le modèle S-Risk utilisé en Flandre:www.s-risk.be

(196)  JRC (2007). Méthodes de dérivation des valeurs de contrôle des sols en Europe. Examen et évaluation des procédures nationales en vue de l’harmonisation:https://esdac.jrc.ec.europa.eu/ESDB_Archive/eusoils_docs/other/EUR22805.pdf


ANNEXE

Liste des décisions de la Cour de justice mentionnées dans les lignes directrices

Arrêt dans l’affaire C-157/89, Commission/Italie, EU:C:1990:385

Arrêt dans l’affaire C-3/96, Commission/Pays-Bas, EU:C:1998:238

Arrêt dans l’affaire C-392/96, Commission/Irlande, EU:C:1999:431

Arrêt dans l’affaire C-374/98, Commission/France, EU:C:2000:670

Arrêt dans l’affaire C-494/01, Commission/Irlande, EU:C:2005:250

Arrêt dans l’affaire C-209/02, Commission/Autriche, EU:C:2004:61

Arrêt dans l’affaire C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e.a., EU:C:2010:126

Arrêt dans l’affaire C-258/11, Sweetman, EU:C:2013:220

Arrêt dans l’affaire C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV/Bundesrepublik Deutschland, EU:C:2015:433

Arrêt dans l’affaire C-534/13, Fipa Group e.a., EU:C:2015:140

Arrêt dans l’affaire C-104/15, Commission/Roumanie, EU:C:2016:581

Arrêt dans l’affaire C-529/15, Folk, EU:C:2017:419

Arrêt dans l’affaire C-129/16, Túrkevei Tejtermelö Kft, EU:C:2017:547

Arrêt dans l’affaire C-411/17, Inter-environnement Wallonie, EU:C:2019:622

Arrêt dans l’affaire C-535/18, IL e.a./Land Nordrhein-Westfalen, EU:C:2020:391

Arrêt dans l’affaire C-15/19, AMA, EU:C:2020:371

Arrêt dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, EU:C:2020:533

Arrêt dans l’affaire C-477/19, IE/Magistrat der Stadt Wien, EU:C:2021:517


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