Förenade målen T‑12/15, T‑158/15 och T‑258/15,

Banco Santander, SA m.fl.

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 27 september 2023

”Statligt stöd – Stödordning som genomförts av Spanien – Avdrag vid bolagsskatt som tillåter företag med skattemässig hemvist i Spanien att skriva av mervärde vid indirekta förvärv av aktieinnehav i utländska företag medelst direkta förvärv av aktieinnehav i utländska holdingbolag – Beslut i vilket stödet förklaras vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden och enligt vilket det utbetalade stödet ska återbetalas – Beslut 2011/5/EG – Beslut 2011/282/EU – Tillämpningsområde – Återkallande av rättsakt – Rättssäkerhet – Berättigade förväntningar”

1. Stöd som ges av en medlemsstat – Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och i vilket det anges att stödet ska återkrävas från mottagaren – Stödordning för avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag – Tillämpningsområde för kommissionens beslut – Nationell förvaltningspraxis som endast tillät att ordningen för avskrivning av skatt tillämpades i fall av direkta förvärv av aktieinnehav – Kommissionens beslut omfattade såväl direkta som indirekta förvärv – De nationella myndigheternas nya förvaltningspraxis – Saknar relevans

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 47–73)

2. Stöd som ges av en medlemsstat – Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och i vilket det anges att stödet ska återkrävas från mottagaren – Stödordning för avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag – Kommissionens beslut omfattade såväl direkta som indirekta förvärv – Beslut i vilket det konstateras att stödmottagarna hade berättigade förväntningar vad gäller såväl direkta som indirekta förvärv – Antagande av ett nytt beslut som endast avser indirekta förvärv – Nytt beslut i vilket det inte fastställdes att det förelåg berättigade förväntningar – Tillåtlighet om de nationella myndigheterna lämnar oriktiga och avgörande upplysningar – Villkoret är inte uppfyllt

   (Artikel 107.1 FEUF; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 9 och 13.3)

   (se punkterna 75–81)

3. Stöd som ges av en medlemsstat – Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och i vilket det anges att stödet ska återkrävas från mottagaren – Stödordning för avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag – Kommissionens beslut omfattade såväl direkta som indirekta förvärv – Beslut i vilket det konstateras att stödmottagarna hade berättigade förväntningar vad gäller såväl direkta som indirekta förvärv – Antagande av ett nytt beslut som endast avser indirekta förvärv – Nytt beslut i vilket det inte fastställdes att det förelåg berättigade förväntningar – Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen – Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 82–88)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Stöd som beviljats i strid med handläggningsreglerna i artikel 108 FEUF – Eventuella berättigade förväntningar hos stödmottagarna – Kan inte anses föreligga annat än i undantagsfall – Berättigade förväntningar som uppstått till följd av tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar som lämnats av kommissionen – Nationell förvaltningspraxis för genomförande av stödordningen i strid med kommissionens förklaringar – Stödmottagarnas kännedom om denna praxis – Saknar betydelse

   (Artiklarna 107.1 och 108.3 FEUF)

   (se punkterna 94–118)

Resumé

För att uppmuntra spanska företags investeringar i utlandet föreskrivs i artikel 12.5 i den spanska lagen om bolagsskatt (nedan kallad bolagsskattelagen) ( 1 ) att avskrivning på vissa villkor får göras av det finansiella mervärdet vid förvärv av aktieinnehav på minst 5 procent i ett utländskt företag. Finansiellt mervärde definieras i artikel 12.5 i bolagsskattelagen som den del av skillnaden mellan förvärvspriset för aktieinnehavet och dess redovisningsvärde på förvärvsdatumet som inte har bokförts under det utländska företagets varor och rättigheter.

Ledamöter i Europaparlamentet ställde under åren 2005 och 2006 flera skriftliga frågor beträffande denna ordning för finansiell avskrivning (nedan kallad den aktuella stödordningen) ( 2 ). Kommissionen angav i sina svar av den 19 januari och den 17 februari 2006 att nämnda ordning inte omfattades av tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd.

Genom skrivelser av den 26 mars 2007 begärde kommissionen emellertid in uppgifter från de spanska myndigheterna för att kunna bedöma räckvidden och effekterna av den aktuella stödordningen, bland annat med avseende på de olika transaktionstyper som den täckte. Som svar uppgav de spanska myndigheterna att endast finansiellt mervärde som uppstått till följd av direkta förvärv av aktieinnehav var avdragsgillt enligt den aktuella stödordningen.

Efter att ha inlett det formella granskningsförfarandet genom ett beslut som offentliggjordes i form av en sammanfattning i december 2007 antog kommissionen besluten 2011/5 ( 3 ) och 2011/282 ( 4 ), i vilka den aktuella stödordningen förklarades oförenlig med den inre marknaden (nedan kallade de inledande besluten). Med hänsyn till de berättigade förväntningar som vissa stödmottagande företag hade fått på grund av kommissionens svar av den 19 januari och den 17 februari 2006, medgav kommissionen dock att denna stödordning under hela den avskrivningsperiod som stödordningen avsåg fick fortsätta att tillämpas på förvärv av aktieinnehav som genomförts före offentliggörandet av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, eller till och med, under vissa förutsättningar, på förvärv av aktieinnehav som genomförts fram till och med offentliggörandet av beslut 2011/282.

I april 2012 underrättade de spanska myndigheterna kommissionen om att Spaniens generaldirektorat för skatter hade antagit ett nytt bindande förhandsbesked, där det angavs att det finansiella mervärde som omfattades av den aktuella stödordningen inte längre endast var sådant som uppstått till följd av direkta förvärv av aktieinnehav i utländska företag, utan numera även sådant som uppstått till följd av indirekta förvärv av aktieinnehav i utländska företag, inklusive redan genomförda förvärv (nedan kallad myndigheternas nya tolkning).

Efter att ha inlett ett andra formellt granskningsförfarande konstaterade kommissionen genom beslut av den 15 oktober 2014 ( 5 ) att myndigheternas nya tolkning inte omfattades av de inledande besluten och att den nya tolkningen utgjorde ett nytt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Dessutom beslutade kommissionen att inte på samma villkor som i de inledande besluten erkänna berättigade förväntningar hos vissa stödmottagande företag. Kommissionen krävde följaktligen att Konungariket Spanien skulle upphäva den stödordning som följde av myndigheternas nya tolkning och återkräva allt stöd som beviljats inom ramen för denna.

Efter att spanska företag som beviljats avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid indirekta förvärv av aktieinnehav i utländska företag i flera mål väckt talan om ogiltigförklaring, ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet på grund av åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.

Tribunalens bedömning

Till stöd för sin talan invände sökandena för det första mot att kommissionen kvalificerat myndigheternas nya tolkning som ett nytt stöd. I detta sammanhang gjorde sökandena i huvudsak gällande att indirekta förvärv redan omfattades av de inledande besluten och att kommissionen följaktligen inte därefter hade rätt att anta det angripna beslutet med avseende på just denna typ av transaktioner.

Tribunalen påpekar i detta avseende inledningsvis att det framgår av ordalydelsen i de inledande besluten att kommissionens granskning i dessa beslut, trots de försäkringar som de spanska myndigheterna gav under det administrativa förfarandet (nämligen att den aktuella stödordningen endast avsåg direkta förvärv av aktieinnehav), avsåg stödordningen med avseende på både direkta och indirekta förvärv av aktieinnehav. Det går inte heller att av de omständigheter som kommissionen anförde i det angripna beslutet dra slutsatsen att myndigheternas nya tolkning hade utvidgat tillämpningsområdet för artikel 12.5 i bolagsskattelagen.

Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar tribunalen, i motsats till vad kommissionen slog fast i det angripna beslutet, att de inledande besluten redan omfattade indirekta förvärv vad gäller tillämpningen av den aktuella stödordningen.

Under dessa omständigheter prövar tribunalen därefter huruvida kommissionen hade rätt att anta det angripna beslutet, med hänsyn till de inledande beslutens tillämpningsområde.

Tribunalen understryker på denna punkt att kommissionen i det angripna beslutet ålägger Konungariket Spanien att kräva tillbaka samtliga stöd som beviljats med tillämpning av den aktuella stödordningen på indirekta förvärv av aktieinnehav, trots att vissa av dessa stöd enligt de inledande besluten skulle undantas från återkravet på grund av de berättigade förväntningar som kommissionen erkände i de sistnämnda besluten. Detta resultat är att likställa med ett återkallande av de inledande besluten, eftersom dessa omfattade indirekta förvärv av aktieinnehav.

Det stämmer att det enligt artikel 9 i förordning nr 659/1999 ( 6 ), jämförd med artikel 13.3 i samma förordning, är möjligt att ”upphäva” ett beslut om detta grundat sig på oriktiga upplysningar som lämnats under förfarandet och som varit avgörande för beslutet. Handlingarna i målet innehöll dock ingen uppgift som visade att kommissionen skulle ha baserat sig på oriktiga upplysningar som lämnats under det administrativa förfarande som ledde fram till det angripna beslutet, vilket kommissionen för övrigt inte heller har hävdat.

Även om de ovannämnda bestämmelserna i förordning nr 659/1999 endast är ett specifikt uttryck för den allmänna rättsliga principen att det är möjligt att retroaktivt återkalla en rättsstridig administrativ rättsakt som har gett upphov till subjektiva rättigheter, har kommissionen vidare aldrig hävdat att de inledande besluten var rättsstridiga i den del de avsåg indirekta förvärv av aktieinnehav. Det är i förevarande fall de facto inte fråga om att återkalla en rättsstridig rättsakt, utan det handlar om att återkalla två lagenliga beslut, nämligen de inledande besluten i den del de avsåg indirekta förvärv av aktieinnehav.

Enligt fast rättspraxis strider det mot allmänna rättsprinciper att med retroaktiv verkan återkalla ett lagenligt förvaltningsbeslut som har gett upphov till subjektiva rättigheter eller liknande fördelar.

Tribunalen konstaterar i detta avseende att de inledande besluten gav Konungariket Spanien en subjektiv rätt att genomföra den aktuella stödordningen med avseende på vissa förvärv av aktieinnehav, och – som en följd av detta – de företag som gynnades av stödordningen en rätt att slippa återbetala visst olagligt stöd, och att kommissionen därefter genom det angripna beslutet återkallat denna rätt vad gäller de indirekta förvärven av aktieinnehav. Det innebär att det angripna beslutet – förutom att strida mot rättssäkerhetsprincipen – stred mot vad de spanska myndigheterna och de berörda företagen med fog kunde förvänta sig till följd av inledande besluten vad gäller tillämpningen av dessa beslut på indirekta förvärv.

Mot bakgrund av denna felaktiga rättstillämpning från kommissionens sida ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet i dess helhet.

För fullständighetens skull bifaller tribunalen, för det andra, sökandenas invändningar om åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar med avseende på kommissionens svar på frågorna från Europaparlamentets ledamöter år 2006.

Tribunalen finner nämligen att kommissionen, genom att lämna dessa förklaringar till parlamentet, hade lämnat tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar som var av sådant slag att de som erhållit stöd enligt den aktuella stödordningen hade fog för att förvänta sig att denna stödordning – oavsett om det rörde sig om deras direkta eller indirekta förvärv av aktieinnehav – var laglig, i den mening att den inte omfattades av tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd, och att inga fördelar som följde av denna ordning således kunde bli föremål för återkrav vid ett senare tillfälle.

Den omständigheten att sökandena hade kännedom om myndigheternas ursprungliga tolkning, enligt vilken indirekta förvärv av aktieinnehav inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 12.5 i bolagsskattelagen, innebär vidare inte att det inte kunde ha uppkommit berättigade förväntningar hos sökandena till följd av kommissionens förklaringar. Enligt rättspraxis är det nämligen endast kommissionens förklaringar och ageranden som ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger berättigade förväntningar hos de som mottagit stöd enligt den aktuella stödordningen.

Av detta följer att kommissionen, om det antas att denna hade rätt att anta det angripna beslutet, inte utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning kunde låta bli att i det beslutet fastställa att stödmottagarna i fråga hade berättigade förväntningar som omfattade de indirekta förvärv av aktieinnehav som ägt rum före offentliggörandet av beslutet att inleda det första formella granskningsförfarandet, och till och med, under vissa villkor, de indirekta förvärv av aktieinnehav som ägt rum före offentliggörandet av beslutet 2011/282, i samma ordalag som kommissionen använt i de inledande besluten.

( 1 ) Ley 43/1995 del Impuesto sobre Sociedades (lag 43/1995 om bolagsskatt) av den 27 december 1995 (BOE nr 310 av den 28 december 1995, s. 37072).

( 2 ) Denna stödordning har även redan behandlats i bland annat dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl. (C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981), dom av den 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/kommissionen (C‑50/19 P, EU:C:2021:792), dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen (C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793), dom av den 6 oktober 2021, Banco Santander/kommissionen (C‑52/19 P, EU:C:2021:794), dom av den 6 oktober 2021, Banco Santander m.fl./kommissionen (C‑53/19 P och C‑65/19 P, EU:C:2021:795), dom av den 6 oktober 2021, Axa Mediterranean/kommissionen (C‑54/19 P, EU:C:2021:796), dom av den 6 oktober 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/kommissionen (C‑55/19 P, EU:C:2021:797), samt dom av den 15 november 2018, Deutsche Telekom/kommissionen (T‑207/10, EU:T:2018:786).

( 3 ) Kommissionens beslut 2011/5/EG av den 28 oktober 2009 om avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av betydande aktieinnehav i utländska företag C‑45/07 (f.d. NN 51/07, f.d. CP 9/07) som Spanien har genomfört (EUT L 7, 2011, s. 48).

( 4 ) Kommissionens beslut 2011/282/EU av den 12 januari 2011 om avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag nr C‑45/07 (f.d. NN 51/07, f.d. CP 9/07) som Spanien har genomfört (EUT L 135, 2011, s. 1).

( 5 ) Kommissionens beslut (EU) 2015/314 av den 15 oktober 2014 om det statliga stöd nr SA.35550 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP) som Spanien har genomfört – för avskrivning av skatt på finansiellt mervärde vid förvärv av aktieinnehav i utländska företag (EUT L 56, 2015, s. 38) (nedan kallat det angripna beslutet).

( 6 ) Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).