Mål C‑284/21 P

Europeiska kommissionen

mot

Anthony Braesch m.fl.

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 31 januari 2023

”Överklagande – Statligt stöd – Artiklarna 107 och 108 FEUF – Stöd till omstrukturering – Banksektorn – Preliminär granskningsfas – Beslut i vilket stödet förklaras förenligt med den inre marknaden – Omstruktureringsplan – Åtagande som gjorts av den berörda medlemsstaten – Åtgärder för bördefördelning – Omvandling av underställda fordringar till eget kapital – Innehavare av obligationer – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Artikel 263 fjärde stycket FEUF – Talerätt – Fysiska eller juridiska personer som är direkt och personligen berörda – Åsidosättande av berörda parters processuella rättigheter – Underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet – Artikel 108.2 FEUF – Begreppet 'berörda parter' – Förordning (EU) 2015/1589 – Artikel 1 h – Begreppet 'intresserad part' – Nationella åtgärder som beaktats av Europeiska kommissionen – Avvisning av talan”

1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionsbeslut, i vilket det fastställs att ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden utan att det formella granskningsförfarandet inleds – Talan som väcks av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Upptagande till prövning – Villkor

   (Artiklarna 108.2 och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artikel 1 h)

   (se punkterna 50–54)

2. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Administrativt förfarande – Berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Begrepp – Företag som inte är en direkt konkurrent till stödmottagaren – Företaget måste visa att stödet konkret kan påverka dess situation

   (Artikel 108.2 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 h)

   (se punkterna 58–60)

3. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Administrativt förfarande – Berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Begrepp – Sökande som åberopar en väsentlig ekonomisk förlust till följd av åtaganden som föreslagits av den nationella myndighet som anmält stödåtgärderna – Åtaganden som har ålagts av kommissionen och som inte utgör en del av stödåtgärderna – Ekonomisk förlust som inte uppkommit till följd av kommissionens beslut att förklara stödåtgärderna förenliga med den inre marknaden – Sökande som inte omfattas av begreppet berörd part – Möjlighet för sistnämnda sökande att väcka talan vid nationell domstol för att ifrågasätta de aktuella åtagandenas förenlighet med unionsrätten

   (Artikel 108.2 och 108.3 FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artikel 1 h)

   (se punkterna 68–81 och 103–110)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Stöd som godkänts av kommissionen – Mottagarens missbruk av stöd – Begrepp

   (Artikel 108 FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artiklarna 1 g och 20)

   (se punkterna 84 och 85)

5. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Riktlinjer som antagits med utövande av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Juridisk karaktär – Förhållningsregler som innebär att kommissionen själv har begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning – Bankmeddelandet – Bindande verkan för medlemsstaterna – Föreligger inte

   (Artiklarna 107.3 b och 108.3 FEUF, kommissionens meddelande 2013/C‑216/01)

   (se punkterna 90–95)

6. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden – Utrymme för skönsmässig bedömning – Iakttagande av sambandet mellan bestämmelserna om statligt stöd och andra bestämmelser i unionsrätten – Banksektorn – Stöd som ska uppfylla villkoren i direktiv 2014/59 – Skyldighet begränsad till villkor för stöd som är oupplösligt förbundna med stödets syfte – Prövning av villkoren för rekapitalisering av ett kreditinstitut

   (Artiklarna 106, 107 och 108 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59, artikel 32)

   (se punkterna 96–103)

Resumé

År 2008 genomförde den italienska banken Banca Monte dei Paschi di Siena (nedan kallad BMPS) en kapitalökning med 950 miljoner euro som tillfullo tecknades av J.P. Morgan Securities Ltd (nedan kallat JPM), enligt avtal som ingåtts mellan dem (nedan kallade FRESH-avtalen). JPM erhöll nödvändiga medel för att finansiera denna transaktion hos Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (nedan kallat MUFJ), som i detta syfte emitterade så kallade FRESH-obligationer, till ett värde av en miljard euro. Innehavarna av dessa obligationer uppbär å sin sida kupongutbetalningar som MUFJ överför till dem.

BMPS ansökte i slutet av år 2016 om ett statligt undantagsstöd i form av en förebyggande rekapitalisering enligt den italienska lagstiftningen. Till följd av denna ansökan anmälde de italienska myndigheterna till kommissionen ett stöd för rekapitalisering av BMPS, uppgående till 5,4 miljarder euro. Detta stöd skulle läggas till ett individuellt likviditetsstöd på 15 miljarder euro till BMPS, vilket kommissionen tillfälligt godkände genom beslut av den 29 december 2016.

Efter den preliminära granskningen godkände kommissionen, genom beslut av den 4 juli 2017 ( 1 ), såväl likviditetsstödet på 15 miljarder euro till BMPS som stödet för den förebyggande rekapitaliseringen av BMPS till ett belopp av 5,4 miljarder euro (nedan kallat det omtvistade beslutet). Dessa stödåtgärder, som åtföljdes av en omstruktureringsplan för BMPS och de italienska myndigheternas åtaganden, ansågs utgöra statligt stöd som var förenligt med den inre marknaden med hänsyn till den finansiella stabiliteten ( 2 ).

I BMPS omstruktureringsplan föreskrevs bland annat en möjlighet att upphäva FRESH-avtalen mellan BMPS och JPM. Efter det att avtalen hade upphävts väckte flera innehavare av FRESH-obligationer talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Till stöd för sin talan anförde dessa sökande bland annat att de hade lidit en väsentlig ekonomisk förlust på grund av att FRESH-avtalen hade upphävts och att upphävandet var ett resultat av den omstruktureringsplan som åtföljde de stödåtgärder som anmälts av Republiken Italien.

Vid tribunalen framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder med motiveringen att sökandena varken har ett berättigat intresse av att få saken prövad eller talerätt i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Tribunalen avslog denna invändning om rättegångshinder ( 3 ). Kommissionen överklagade tribunalens dom till domstolen endast i frågan om talerätt. Domstolen bifaller överklagandet i stora avdelningen och preciserar gränserna för begreppet berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF, som ger talerätt i egenskap av direkt och personligen berörd i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

Domstolens bedömning

Kommissionen har som enda grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att klagandena, i egenskap av ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och ”intresserade parter” i den mening som avses i artikel 1 h i förordning 2015/1589 ( 4 ), har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF ( 5 ) av det omtvistade beslutet för att tillvarata de processuella rättigheter som de åtnjuter enligt artikel 108.2 FEUF.

Domstolen erinrar om att det följer av dess praxis att en ”berörd part”, i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF, har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut att inte göra invändningar mot ett anmält statligt stöd som antagits efter den preliminära granskningsfasen, under förutsättning att den som väcker talan har för avsikt att tillvarata de processuella rättigheter som vederbörande åtnjuter enligt sistnämnda bestämmelse. Eftersom det omtvistade beslutet antogs efter den preliminära granskningen, utan att det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF inleddes, och eftersom klagandena söker tillvarata de processuella rättigheter som de åtnjuter enligt denna bestämmelse, gjorde tribunalen en riktig bedömning när den prövade huruvida de utgjorde ”berörda parter” för att fastställa huruvida deras talan kunde tas upp till sakprövning enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.

Tribunalen gjorde sig däremot skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att klagandena är ”berörda” i det förfarande för kontroll av anmält stöd som kommissionen genomför enligt artikel 108 FEUF.

I förordning 2015/1589 definieras begreppet ”intresserad part”, vilket motsvarar begreppet ”berörd part” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF, som varje person, företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas. Eftersom detta begrepp ges en vid tolkning i rättspraxis, kan det omfatta varje person som kan visa att beviljandet av ett statligt stöd riskerar att ha en konkret inverkan på vederbörandes situation.

Tribunalen ansåg att de italienska myndigheternas åtaganden avseende BMPS omstruktureringsplan, vilka åtföljde de anmälda stödåtgärderna och som enligt klagandena hade medfört en väsentlig ekonomisk förlust för innehavarna av FRESH-obligationer, utgjorde en beståndsdel av de anmälda stödåtgärderna, eftersom kommissionen genom det omtvistade beslutet hade gjort dessa åtgärder bindande, vilket innebär att beslutet avser såväl de anmälda stödåtgärderna som de italienska myndigheternas åtaganden. Tribunalen drog härav slutsatsen att beviljandet av de anmälda stöden och följaktligen antagandet av det omtvistade beslutet haft en konkret inverkan på klagandenas situation, vilket innebär att de ska kvalificeras som ”intresserade parter” i den mening som avses i artikel 1 h i förordning 2015/1589.

Tribunalen åsidosatte därmed de unionsrättsliga bestämmelser som reglerar det omtvistade beslutets räckvidd.

Domstolen preciserar i detta avseende att när en anmäld stödåtgärd på förslag av den berörda medlemsstaten innehåller åtaganden som denna medlemsstat har gjort, innebär detta emellertid inte att dessa åtaganden ska anses ha föreskrivits av kommissionen som sådana och att deras eventuella skadliga verkningar på tredje man således kan tillskrivas det beslut som institutionen antagit.

Genom ett beslut som antas efter den preliminära granskningsfasen kan kommissionen nämligen inte ålägga eller förbjuda den berörda medlemsstaten att vidta åtgärder, utan har endast rätt att, genom ett beslut att inte göra invändningar, godkänna den planerade stödåtgärden såsom denna anmälts av medlemsstaten genom att förklara stödet förenligt med den inre marknaden.

Härav följer att kommissionen genom det omtvistade beslutet begränsade sig till att tillåta Republiken Italien att genomföra det anmälda statliga stödet genom att beakta de faktiska omständigheter som denna medlemsstat tidigare hade fastställt i BMPS omstruktureringsplan och de åtaganden som denna medlemsstat hade anmält för att skingra alla tvivel om huruvida detta stöd var förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF. De åtaganden som Republiken Italien föreslog inom ramen för det preliminära granskningsförfarandet kan således inte anses ha gjorts i själva det omtvistade beslutet, eftersom dessa åtaganden endast följer av rättsakter som antagits av denna medlemsstat.

Upphävandet av FRESH-avtalen vid genomförandet av den omstruktureringsplan som åtföljde de anmälda stöden kan följaktligen inte anses utgöra en bindande verkan av det omtvistade beslutet, eftersom upphävandet inte följer av genomförandet av nämnda stöd som sådant. Upphävandet följer däremot av åtgärder som visserligen är knutna till de faktiska omständigheterna, men som är rättsligt åtskilda, och som vidtagits av den medlemsstat som har anmält stödet till kommissionen. Den omständigheten att dessa åtgärder bland annat har vidtagits av denna medlemsstat i syfte att erhålla ett beslut från kommissionen om godkännande av nämnda stöd och att de omfattas av åtaganden som denna institution har beaktat i ett sådant beslut saknar betydelse i detta avseende.

I motsats till vad tribunalen slog fast, har de åtaganden som avses i det omtvistade beslutet inte föreskrivits eller gjorts bindande av kommissionen i detta beslut, utan utgör rent nationella åtgärder som anmälts av Republiken Italien på eget ansvar i enlighet med artikel 108.3 FEUF och som kommissionen beaktat som faktiska omständigheter vid bedömningen av huruvida det aktuella stödet, i avsaknad av tvivel i detta avseende, kunde förklaras förenligt med den inre marknaden efter den preliminära granskningsfasen.

Som svar på klagandenas argument avseende kommissionens skyldighet att kontrollera huruvida de stödåtgärder som anmälts av Republiken Italien är förenliga med unionsrätten i dess helhet, erinrar domstolen dessutom om att förfarandet enligt artikel 108 FEUF enligt fast rättspraxis aldrig får leda till ett resultat som strider mot specifika bestämmelser i fördraget. Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av dess villkor strider mot allmänna bestämmelser eller principer i unionsrätten kan således inte förklaras förenligt med den inre marknaden. Kommissionen kontrollerade således i det omtvistade beslutet, i enlighet med denna rättspraxis, att de anmälda stöden uppfyllde kraven i direktiv 2014/59 ( 6 ). I detta sammanhang kontrollerade kommissionen bland annat att de åtgärder för fördelning av kostnader som föreskrevs i den omstruktureringsplan som Republiken Italien hade föreslagit och som ledde till att FRESH-avtalen upphävdes var tillräckliga för att begränsa det stödbelopp som hade beviljats till vad som var absolut nödvändigt för att uppnå målet att rekapitalisera BMPS.

Kommissionen var däremot inte skyldig att kontrollera huruvida dessa åtgärder för bördefördelning i sig innebar ett åsidosättande av de rättigheter som klagandena påstår sig ha enligt unionsrätten eller nationell rätt. Ett sådant åsidosättande, om det antas vara styrkt, följer nämligen inte av stödet som sådant, dess syfte eller oskiljaktiga villkor, utan av de åtgärder som Republiken Italien vidtagit för att erhålla ett beslut från kommissionen om godkännande av stödet efter den preliminära granskningsfasen.

Den omständigheten att åtgärderna för bördefördelning ingår i en omstruktureringsplan som kräver utbetalning av statligt stöd, som Republiken Italien har anmält till kommissionen för att erhålla dess godkännande efter den preliminära granskningsfasen, innebär under dessa omständigheter inte att klagandena, som anser att de påverkas av dessa åtgärder, ska anses vara”intresserad part” i den mening som avses i artikel 1 h i förordning 2015/1589 inom ramen för det förfarande som denna institution genomför enligt artikel 108 FEUF. Om klagandena anser att Republiken Italien, på grund av de åtgärder för bördefördelning som föreskrivs i BMPS omstruktureringsplan, har åsidosatt unionsrätten, är det vid den nationella domstolen, som är ensam behörig i detta avseende, som de ska bestrida lagenligheten av dessa åtgärder, varvid denna domstol har möjlighet, eller till och med skyldighet om den avgör målet i sista instans, att vid behov begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF för att få klarhet i tolkningen eller giltigheten av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten. Detta är just fallet i förevarande mål, eftersom klagandena inte har påstått att de påverkas av det aktuella stödet, utan endast att de påverkas av de åtgärder för bördefördelning som föreskrivs i den omstruktureringsplan som avses i det omtvistade beslutet.

Mot bakgrund av dessa förtydliganden bifaller domstolen överklagandet på den enda grund som kommissionen har åberopat och upphäver tribunalens dom. Eftersom målet är färdigt för avgörande, bifaller domstolen dessutom kommissionens invändning om rättegångshinder i första instans och avvisar därmed sökandenas talan.

( 1 ) Beslut C(2017) 4690 final av den 4 juli 2017 om statligt stöd SA.47677 (2017/N) – Italien, nytt stöd och modifierad omstruktureringsplan för Banca Monte dei Paschi di Siena.

( 2 ) Enligt artikel 107.3 b FEUF om stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.

( 3 ) Dom av den 24 februari 2021, Braesch m.fl./kommissionen (T‑161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9).

( 5 ) I artikel 263 fjärde stycket FEUF föreskrivs två fall där en fysisk eller juridisk person har talerätt för att väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt som inte är riktad till dem. För det första får en sådan talan väckas på villkor att akten direkt och personligen berör personen. För det andra kan en sådan person väcka talan mot en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder, om regleringsakten berör personen direkt.

( 6 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190).