1.6.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 142/13

(1)

Den 26 april 2010 granskade rådet Italiens uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar perioden 2009–2012.

(2)

Medan hushållens låga skuldsättningsgrad och det finansiella systemets relativa soliditet har givit visst skydd mot de direkta verkningarna av finanskrisen, hade långvariga strukturella svagheter förhindrat en tillfredsställande produktivitetstillväxt och därmed försvagat den italienska ekonomin långt före den globala konjunkturnedgången. Efter att ha minskat under fem kvartal ökade BNP under tredje kvartalet 2009, men minskade åter något under fjärde kvartalet. Recessionen har inverkat negativt på arbetsmarknaden efter en fördröjning: 2009 visade sig verkningarna mer i antalet arbetade timmar än i antalet sysselsatta. Många arbetstagare, särskilt i den hårdast drabbade tillverkningssektorn, fick ersättning från lönekompletteringsfonden eftersom de arbetade färre timmar. Regeringens politiska svar på krisen var adekvat med tanke på landets mycket stora offentliga skuld, samtidigt som det finns en ökad riskovillighet. Sedan sista kvartalet 2008 har regeringen godkänt flera åtgärder för att förbättra finanssektorns stabilitet, återställa förtroendet och erbjuda lättnader för drabbade företag och hushåll. Enligt regeringens beräkningar finansierades stimulansåtgärderna helt genom omfördelning av befintliga medel och ökade intäkter, utan påverkan på underskottet. Trots regeringens försiktiga finanspolitiska inriktning har den ekonomiska nedgångens effekt på Italiens offentliga finanser varit betydande. Den offentliga underskottskvoten fördubblades mellan 2008 och 2009, till 5,3 % av BNP (bekräftat i statistikkontorets beräkning som offentliggjordes den 1 mars 2010). Detta tillsammans med den mycket stora offentliga skuldkvoten ledde till att rådet den 2 december 2009 fastslog att det föreligger ett alltför stort underskott i Italien, och tidsfristen för att korrigera detta är 2012. Utöver budgetkonsolidering, som är en förutsättning för de offentliga finansernas hållbarhet, är den viktigaste uppgiften för Italiens ekonomiska politik under de kommande åren att främja en snabb och hållbar återhämtning av produktivitetstillväxten för att återställa konkurrenskraften och öka landets låga potentiella BNP-tillväxt. Långtgående strukturella reformer är centrala för att åtgärda produktivitetsproblemen. För att återställa konkurrenskraften på kort sikt krävs det dessutom att man säkerställer att löneutvecklingen bättre anpassas till produktivitetsutvecklingen.

(3)

Även om mycket av den konstaterade reala BNP-nedgången är konjunkturberoende i den rådande krissituationen, har också nivån på den potentiella produktionen påverkats negativt. Dessutom kan krisen påverka den potentiella tillväxten på medellång sikt genom lägre investeringar, kreditåtstramningar och ökad strukturell arbetslöshet. Vidare kommer konsekvenserna av den ekonomiska krisen att ytterligare späda på åldrandets negativa effekter på den potentiella produktionen och de offentliga finansernas hållbarhet. För att främja den potentiella tillväxten blir det mot denna bakgrund viktigt att öka strukturreformernas takt. För Italien är det särskilt viktigt att genomföra reformer inom områdena marknadskonkurrens, affärsmiljö, de offentliga tjänsternas kvalitet och arbetsmarknadens funktion, inbegripet omfördelning av sociala utgifter mot ett mer övergripande och enhetligt arbetslöshetsförsäkringssystem.

(4)

Enligt det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet beräknas den reala BNP-tillväxten återgå till en positiv tillväxt på 1,1 % 2010, från – 4,8 % 2009 (– 5 % enligt statistikkontorets beräkning som offentliggjordes den 1 mars 2010), och öka till 2 % under resten av programperioden. Utifrån tillgängliga uppgifter (2) förefaller scenariot bygga på optimistiska tillväxtantaganden. Inflationsberäkningarna i programmet verkar vara realistiska. Prognoserna för sysselsättningstillväxten och arbetslösheten är gynnsammare än i kommissionens höstprognos 2009, i överensstämmelse med programmets beräknade högre reala BNP-tillväxt.

(5)

Enligt programmet beräknas underskottet i den offentliga sektorns finanser 2009 bli 5,3 % av BNP. Den betydande försämringen från ett underskott på 2,7 % av BNP 2008 återspeglar till stor del krisens påverkan på de offentliga finanserna. I linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa antogs flera återhämtningspaket, vilka tillsammans uppgick till cirka 0,7 % av BNP 2009 och, enligt myndigheterna, helt finansieras genom omfördelning av befintliga medel och ytterligare intäkter. Enligt programmet planeras finanspolitiken bli svagt restriktiv redan 2010, och i högre grad 2011 och 2012, i syfte att korrigera det alltför stora underskottet till 2012. Detta är i stort sett i linje med den exitstrategi som förespråkas av rådet, som också tar hänsyn till den mycket stora offentliga skuldkvoten.

(6)

För 2010 väntas enligt programmet en minskning med 0,3 procentenhet av BNP av underskottet i de offentliga finanserna, till 5,0 % av BNP, vilket ur nominell synpunkt i stort sett kan anses överensstämma med rådets rekommendationer enligt artikel 126.7 av den 2 december 2009. Intäktskvoten beräknas minska med 0,5 procentenhet, bland annat på grund av att de intäktsökande engångsåtgärder som påverkade 2009 upphör. Utgiftskvoten väntas minska än mer, med 0,8 procentenhet av BNP, främst tack vare den återhållsamhet med utgifterna som antogs i och med det finanspolitiska paketet för 2009–2011 som godkändes sommaren 2008. Detta märks genom den inbromsande ökningen av de primära utgifterna, som väntas öka med bara 0,6 % 2010, bland annat genom att de offentliga investeringarna minskar efter 2009 års ökning. Budgeten för 2010 innehåller några åtgärder utöver dem som planeras i det finanspolitiska paketet för 2009–2011 som godkändes 2008, och som enligt myndigheterna har en neutral effekt på de offentliga finanserna. Det innehåller några nya expansiva åtgärder som uppgår till cirka 0,4 % av BNP, inriktade på stöd till låginkomsttagare och finansiering av ytterligare vårdrelaterade och sociala utgifter, liksom till militära uppdrag i utlandet. Den främsta finansieringskällan utgörs av engångsintäkterna från extraskatten på hemtagna tillgångar som olagligt hållits utomlands (scudo fiscale) som registrerades 2009 (0,35 % av BNP). Skattens positiva utfall ledde till beslutet att i budgeten för 2010 flytta fram insamlingen av vissa inkomstskatter, beräknade till 0,25 % av BNP, från 2009 till 2010.

De ytterligare expansiva åtgärderna innebär en viss avvikelse från rekommendationerna för 2010, även om dessa utgör en liten summa och enligt myndigheternas beräkning är helt finansierade tack vare omstruktureringen av engångsintäkterna från extraskatten på hemtagna tillgångar. Efter en försämring med ¼ procentenhet av BNP 2009 beräknas det strukturella saldot (det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) enligt den allmänt vedertagna metoden förbättras med ½ procentenhet av BNP 2010 främst tack vare återhållsamhet med utgifterna.

(7)

Det främsta syftet med programmets finanspolitiska strategi på medellång sikt är att få ned underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP till 2012, den tidsfrist som rådet fastställt för korrigeringen av det alltför stora underskottet, med underskottsmålen 3,9 % av BNP 2011 och 2,7 % av BNP 2012. För att uppnå målen förutser regeringen en ytterligare konsolideringsinsats utöver den som redan antagits i och med det finanspolitiska paketet för 2009–2011, och som uppgår till 0,4 procentenhet av BNP 2011 och ytterligare 0,8 procentenhet 2012. Det finns inga uppgifter om de allmänna åtgärderna bakom denna ytterligare konsolidering, och detta försvårar bedömningen av den planerade korrigeringens övergripande sammansättning. Det primära saldot väntas bli 1,3 % av BNP 2011 och 2,7 % 2012. Den planerade årliga konsolideringen uppgår till ½ procentenhet av BNP 2011 och ¾ procentenhet 2012 i strukturella termer. Tyngdpunkten för korrigeringen av de offentliga finanserna verkar ligga på slutet av programperioden. I programmet bekräftas uppslutningen kring det medelfristiga målet, som är ett balanserat strukturellt saldo i strukturella termer. Mot bakgrund av de senaste beräkningarna och skuldnivån, motsvarar detta mål på medellång sikt paktens mål. I programmet planeras dock inte det medelfristiga målet uppnås under programperioden.

(8)

Sammantaget kan utfallet för de offentliga finanserna komma att bli sämre än vad som planeras i programmet. Denna möjlighet ökar under de sista åren av programmet. För det första kan den reala BNP-tillväxten bli lägre än programmets beräkningar för hela perioden 2010–2012. I detta sammanhang tyder den känslighetsanalys som utfördes inom programmet på att en 0,5 % lägre årlig BNP-tillväxt under programperioden skulle innebära att det totala underskottet ökar med 0,7 procentenhet av BNP 2012 (3,4 % av BNP jämfört med målet på 2,7 %) och, på grund av effekterna på den potentiella tillväxten, medföra ½ procentenhet mindre total strukturanpassning under perioden 2010–2012. För det andra kräver de finanspolitiska målen för 2011 och 2012 en tydligare utformning samt genomförande av ytterligare konsolideringsinsatser, men i programmet redovisas inte de allmänna åtgärderna bakom denna planerade ytterligare anpassning i förhållande till det trendscenario grundat på oförändrad lagstiftning som presenteras i programmet. Dessutom finns en tendens i programmet att underskatta faktiska utgiftstrender och därmed omfattningen av de konsolideringsåtgärder som krävs för att uppnå budgetmålen. För det tredje kommer det, innan man ens beaktar de nödvändiga ytterligare konsolideringsåtgärderna, att bli svårt att uppnå trendprognoserna, som även innefattar det finanspolitiska paketet för perioden 2009–2011, eftersom man redan förutser en mycket betydande återhållsamhet på utgiftssidan. I detta sammanhang tyder tidigare resultat på att överskridanden av utgiftstak på central och lokal nivå inte kan uteslutas, särskilt av de primära löpande utgifterna, som i genomsnitt ökade med cirka 4,5 % under det senaste decenniet. Om de strama utgiftsmål som sattes upp i det finanspolitiska paketet sommaren 2008 ska kunna hållas, krävs en intensifiering av insatserna för att minska utgifterna, öka effektiviteten och förbättra tjänstekvaliteten.

(9)

Den offentliga bruttoskuldkvoten ligger klart över fördragets referensvärde och trenden beräknas bli uppåtgående till 2010. Efter en ökning under 2008 beräknas skuldkvoten enligt programmet att ha ökat med 9,3 procentenheter till 115,1 % av BNP 2009 (115,8 % enligt statistikkontorets beräkning som offentliggjordes den 1 mars 2010), främst på grund av de höga räntekostnaderna och en kraftigt minskad real BNP som endast delvis kompenseras av den fortfarande stora BNP deflatoreffekten. Ett negativt primärt saldo, för första gången sedan 1991, samt stock-/flödesjusteringen ökade också skulden, främst på grund av att den italienska centralbanken som en försiktighetsåtgärd ackumulerade likvida tillgångar. För 2010 beräknas enligt programmet ytterligare 1,8 procentenhets ökning av skuldkvoten eftersom räntebördans skuldökande effekt endast delvis kompenseras av den förväntade positiva reala BNP-tillväxten och BNP-deflatorn. Skuldkvoten beräknas sedan minska under 2011 och 2012, till 114,6 % av BNP, främst tack vare det planerade positiva primära saldot och den beräknade reala BNP-tillväxtens ökade takt. Skuldkvotens utveckling skulle mycket väl kunna bli mindre gynnsam än vad som beräknas i programmet, särskilt efter 2010, mot bakgrund av de konstaterade riskerna för den finanspolitiska konsolideringen som förvärras av en eventuellt mindre gynnsam real BNP-tillväxt än i programmets beräkningar.

(10)

De medelfristiga skuldberäkningar som endast visar en gradvis återgång av BNP-tillväxttakten till de värden som beräknades före krisen, och av skattesatserna till de nivåer som rådde före krisen och som inkluderar den beräknade ökningen i de åldersrelaterade utgifterna, visar att det nominella värdet av den finanspolitiska strategi som förutses i programmet utan någon ytterligare policy-ändring skulle vara tillräckligt för att stabilisera skuldkvoten till 2020.

(11)

De långfristiga budgeteffekterna av åldrandet är klart lägre än EU-genomsnittet, med pensionsutgifter som ökar mindre än genomsnittet i EU efter ett fullständigt genomförande av de reformer som beslutats. Pensionsutgifternas andel av BNP fortsätter ändå att vara en av de högsta i EU. Ställningen för de offentliga finanserna 2009 skulle enligt beräkningarna i programmet inte vara tillräcklig för att stabilisera den nuvarande skuldkvoten. Höga primära överskott kan därför bidra till att minska de risker som hotar de offentliga finansernas hållbarhet, vilka bedömdes vara medelhöga enligt kommissionens hållbarhetsrapport för 2009 (3).

(12)

Sedan Italien anslöt sig till euroområdet har landets finanspolitiska styrning förbättrats betydligt på grund av de finanspolitiska begränsningarna i fördraget och i stabilitets- och tillväxtpakten. Det finns dock fortfarande utrymme för förbättringar på flera områden inom det finanspolitiska regelverket. På senare tid har ett antal initiativ tagits för att förbättra Italiens finanspolitiska styrning. För det första antog regeringen sommaren 2008 ett treårspaket för att åtgärda de traditionellt kortfristigt orienterade budgetplanerna, med preciserade årliga mål för enskilda utgifts- och inkomstposter samt de allmänna åtgärder som behövs för att uppnå dem. Enligt myndigheterna upprepades detta inte i budgeten för 2010 på grund av den osäkerhet som rådde i samband med den ekonomiska nedgången. Den ramlag om en reformering av budgetprocessen som antogs 2009 har dock lagstadgat den treåriga budgetperioden. En andra förbättring var förenklingen av statsbudgetens struktur, som möjliggör en enklare och mer politikorienterad resursfördelning.

För det tredje har vissa åtgärder vidtagits för att förbättra övervakningen av utgifterna med hjälp av detaljerad utgiftsövervakning på ministerienivå. De två senare förbättringarna infördes även i ramlagen för att bli en permanent del av budgetprocessen. Det återstår att se om det praktiska genomförandet av denna reform, som kommer att ta några år, ger de planerade resultaten i form av bättre utgiftskontroll och finanspolitisk styrning. En viktig kommande uppgift för ekonomistyrningen är att utforma och genomföra ett nytt federalt finanspolitiskt ramverk som säkerställer ansvar på lokal nivå och främjar effektivitet.

(13)

Även om genomförandet av pensionsreformer och en gradvis höjning av pensionsåldern för kvinnliga offentliganställda som infördes 2009 är en positiv utveckling, tyder de sociala utgifternas sammansättning på höga pensionsutgifter. Detta inverkar negativt på andra sociala utgifter och mer produktiva utgifter som syftar till att stödja forskning och innovation, vilket i sin tur kan få negativa effekter på tillväxtpotentialen. Med tanke på att konsolideringsstrategin under programperioden bygger på en utgiftsbaserad anpassning behövs betydande effektivitetsvinster för att undvika att äventyra tjänsternas nivå och kvalitet. Senare tids insatser för att förbättra ändamålsenligheten och kostnadseffektiviteten i den offentliga administrationen och att reformera gymnasieutbildningarnas läroplaner skulle potentiellt kunna ge ett positivt utfall för de offentliga finanserna på medellång till lång sikt.

(14)

I stort sett följer den finanspolitiska strategin för 2010 som anges i programmet rådets rekommendationer i artikel 126.7. Från 2011 och framåt kan det dock hända att den finanspolitiska strategin inte följer rådets rekommendationer, med tanke på riskerna när det gäller underskottsmålen. Särskilt underskottsmålen för 2011–2012 behöver stödjas av konkreta åtgärder, och planerna för hela perioden behöver tillräcklig förstärkning för att kunna åtgärda de eventuella riskerna med en mindre gynnsam BNP-tillväxt och överskridanden på utgiftssidan. Samma slutsatser gäller för den strukturella insats som planeras i programmet, och som kanske inte når upp till rådets rekommendationer. Om dessa risker inte åtgärdas på lämpligt sätt, och om konsolideringsplanerna inte genomförs fullt ut, kanske den finanspolitiska strategin inte är tillräcklig för att få den mycket stora offentliga skuldkvoten att åter börja minska 2011–2012.

(15)

När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram saknar programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter (4). I sina rekommendationer enligt artikel 126.7 av den 2 december 2009 i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra uppmanade rådet också Italien att rapportera om arbetet med att genomföra rådets rekommendationer i ett särskilt kapitel i uppdateringarna av stabilitetsprogrammen. Italien har följt denna rekommendation till en del, eftersom ingen information ges om de allmänna åtgärder som krävs för att uppnå den ytterligare konsolidering som planeras 2011–2012.

i)

Strikt genomföra den planerade korrigeringen av de offentliga finanserna, i synnerhet den finanspolitiska konsolideringen 2010 enligt planen och underbygga den planerade konsolideringen för 2011 och 2012 med konkreta åtgärder, och vara redo att anta de konsolideringsåtgärder som krävs om det makroekonomiska scenario som underbygger rekommendationen enligt artikel 126.7 blir verklighet, samt utnyttja alla möjligheter utöver den finanspolitiska insatsen, däribland sådana som grundas på bättre ekonomiska förhållanden, i enlighet med vad som föreskrivs i rekommendationen inom ramen för förfarandet, att påskynda minskningen av bruttoskuldkvoten i riktning mot referensvärdet på 60 % av BNP.

ii)

Säkerställa att genomförandet av reformeringen av budgetprocessen förbättrar villkoren för utgiftskontroll och medverkar till att främja målet att uppnå sunda offentliga finanser samt se till att regelverket för den federala finanspolitiken förbättrar ansvarigheten inom lokal förvaltning och främjar effektiviteten.