1.

Genom förevarande talan om fördragsbrott begär Europeiska kommissionen att EU-domstolen ska fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som åligger landet i enlighet med etableringsfriheten (artikel 49 FEUF), den fria rörligheten för kapital (artikel 63 FEUF) och den grundläggande rätten till egendom (artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, nedan kallad stadgan), genom att på ett uppenbart oproportionerligt sätt begränsa rätten till avkastning och nyttjanderätt (droit d’usufruit) samt renodlad nyttjanderätt (droit d’usage) till jordbruks- och skogsbruksmark ( 2 )– framför allt med beaktande av de bestämmelser som sedan den 1 januari 2013 är i kraft i termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (lag nr LV av år 1994 om jordbruksmark, nedan kallad 1994 års lag om jordbruksmark), de relevanta bestämmelserna i mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (lag nr CXXII av år 2013 om försäljning av jordbruks- och skogsbruksmark, nedan kallad 2013 års lag om jordbruksmark) och vissa bestämmelser i mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (lag nr CCXII av år 2013 om olika bestämmelser och övergångsbestämmelser i fråga om (2013 års lag om jordbruksmark), nedan kallad 2013 års lag om övergångsbestämmelser) samt 94 § punkt 5 i ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (lag nr CXLI av år 1997 om fastighetsregistret, nedan kallad lagen om fastighetsregistret).

2.

Den omtvistade lagstiftningens oförenlighet med den fria rörlighet för kapital som tillförsäkras i artikel 63 FEUF har redan gett upphov till dom av den 6 mars 2018 i de förenade målen SEGRO och Horváth ( 3 ) och behandlades i mitt förslag till avgörande i dessa båda mål. ( 4 ) Detta problemområde påkallar således inte nya utläggningar från min sida, eftersom EU-domstolen enbart i överensstämmelse med denna dom kan fastslå att det förekommit en överträdelse av unionsrätten på denna punkt.

3.

Förevarande mål är emellertid av intresse i ett annat avseende. Det ska erinras om att domstolen i nämnda dom även tillfrågades om huruvida denna lagstiftning var förenlig med artikel 17 i stadgan. Domstolen fann det dock inte nödvändigt att ta upp denna fråga. Kommissionen anser att domstolen i det här fallet i alla händelser borde uttala sig om denna bestämmelse, och detta oberoende av prövningen i fråga om den fria rörligheten.

4.

I förevarande förslag till avgörande kommer jag att förklara skälen till att jag anser att EU-domstolen saknar behörighet att uttala sig om artikel 17 i stadgan såsom kommissionen önskar. I andra hand kommer jag att redovisa skälen för att jag finner att en prövning av den omtvistade lagstiftningen utifrån denna bestämmelse under alla omständigheter skulle vara överflödig. Slutligen kommer jag, i sista hand, att bedöma denna lagstiftning utifrån artikel 17, vilket kommer att leda till slutsatsen att nämnda lagstiftning är oförenlig med den grundläggande rätten till egendom enligt den artikeln.

5.

Genom 1994 års lag om jordbruksmark förbjuds alla fysiska personer som inte är ungerska medborgare– med undantag för personer som innehar permanent uppehållstillstånd och personer med erkänd flyktingstatus – alla juridiska personer, såväl utländska som ungerska, att förvärva jordbruksmark.

6.

Nämnda lag ändrades med verkan från och med den 1 januari 2002 genom termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (lag nr CXVII av år 2001 om ändring av [1994 års lag om jordbruksmark]), för att också ta bort möjligheten att genom avtal upplåta en nyttjanderätt till jordbruksmark till förmån för fysiska personer som inte är ungerska medborgare eller juridiska personer. I 11 § punkt 1 i 1994 års lag om jordbruksmark föreskrivs sålunda efter dessa ändringar att ”[f]ör avtalsenlig upplåtelse av nyttjanderätten ska bestämmelserna i kapitel II om inskränkningen av förvärvet av egendom tillämpas. …”.

7.

11 § punkt 1 i 1994 års lag om jordbruksmark ändrades senare genom egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (lag nr CCXIII av år 2012 om ändring av vissa lagar om jordbruk). Dess nya version, där denna ändring ingår, trädde i kraft den 1 januari 2013 och det föreskrivs i 11 § punkt 1 att ”[d]en nyttjanderätt som upplåtits enligt ett avtal är ogiltig, utom om den har upplåtits till en nära släkting”.

8.

Genom lag nr CCXIII av år 2012 om ändring av vissa lagar om jordbruk infördes dessutom en ny 91 § punkt 1 i 1994 års lag om jordbruksmark, i vilken föreskrivs att ”den 1 januari 2033 upphör automatiskt de nyttjanderätter som förelåg den 1 januari 2013 och som upplåtits enligt avtal mellan personer som inte är nära släkt, såväl avseende avtal på obestämd tid som avtal som löper på en bestämd tid och som sträcker sig längre än till den 30 december 2032”.

9.

2013 års lag om jordbruksmark antogs den 21 juni 2013 och trädde i kraft den 15 december 2013. I 37 § punkt 1 i denna lag bibehålls bestämmelsen att en nyttjanderätt till sådan mark som upplåtits enligt avtal är ogiltig utom om den har upplåtits till en nära släkting.

10.

I 5 § punkt 13 i denna lag definieras begreppet nära släkting som ”make/maka, ättlingar i rakt nedstigande led, adoptivbarn, egna barn och makes/makas barn, adoptivföräldrar, svärföräldrar samt bröder och systrar”.

11.

2013 års lag om övergångsbestämmelser antogs den 12 december 2013 och trädde i kraft den 15 december 2013. I 108 § punkt 1 i denna lag, genom vilken 91 § punkt 1 i 1994 års lag om jordbruksmark upphävs, föreskrivs att ”den 1 maj 2014 upphör automatiskt de nyttjanderätter som förelåg den 30 april 2014 och som upplåtits enligt avtal mellan personer som inte är nära släkt, såväl avseende avtal på obestämd tid som avtal som löper på en bestämd tid och som sträcker sig längre än till den 30 april 2014”.

12.

94 § i lagen om fastighetsregistret har följande lydelse:

”1.   För att avregistrera de nyttjanderätter som upphör enligt 108 § punkt 1 i [2013 års lag om övergångsbestämmelser] (nedan i denna bestämmelse tillsammans kallade nyttjanderätter) ska den myndighet som ansvarar för fastighetsregistret senast den 31 oktober 2014 skicka ett föreläggande till den fysiska person som är nyttjanderättshavare om att, med hjälp av det formulär som ministern har fastställt, inom 15 dagar från det att föreläggandet mottogs försäkra att nyttjanderättshavaren och den fastighetsägare som upplåtit nyttjanderätten är nära släkt, i enlighet med de handlingar som låg till grund för registreringen. Efter den 31 december 2014 prövas inga ansökningar om återställande av försutten tid.

…

3.   Om det av försäkran framgår att parterna inte är nära släkt eller nyttjanderättshavaren inte inger någon försäkran inom den föreskrivna fristen, ska den myndighet som ansvarar för fastighetsregistret ex officio avregistrera nyttjanderätten i fastighetsregistret inom sex månader efter det att fristen för att inge försäkran löpt ut, dock senast den 31 juli 2015.

…”

13.

Bestämmelserna i a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (lag nr IV av år 1959 om inrättande av civillagen, nedan kallad den äldre civillagen) var i kraft fram till den 14 mars 2014.

14.

I 215 § i den äldre civillagen fastställdes följande:

”1.   Om det för avtalets ikraftträdande krävs medgivande av tredje part eller godkännande av myndigheterna kan avtalet träda i kraft först när detta medgivande eller detta godkännande har getts, men parterna förblir bundna av sin försäkran. Parterna är lösta från sitt åtagande om den tredje parten eller den berörda myndigheten inte yttrar sig inom den frist som parterna gemensamt fastställt.

…

3.   I avsaknad av nödvändigt medgivande eller godkännande blir rättsverkningarna av ogiltighet tillämpliga på avtalet.

…”

15.

I 237 § i den äldre civillagen fastställdes följande:

”1.   Då ett avtal är ogiltigt ska den situation som förelåg före ingåendet av detta avtal återskapas.

2.   Om det inte är möjligt att återskapa den situation som förelåg före ingåendet av avtalet, kan domstolen förklara avtalet tillämpligt för tiden fram till dess att den meddelat dom. Ett oskäligt avtal kan förklaras vara giltigt om det är möjligt att eliminera orsaken till ogiltigheten, särskilt i ockeravtal, genom att upphäva den oproportionerliga fördelen. I dessa fall kan den ena parten förpliktas att återlämna en prestation, i förekommande fall utan motprestation.”

16.

Bestämmelserna i a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (lag nr V av år 2013 om inrättande av civillagen, nedan kallad den nya civillagen) trädde i kraft den 15 mars 2014.

17.

6:110 och 6:111 §§ i den nya civillagen återfinns i kapitel XIX i denna med rubriken ”Rättsverkningar av ogiltighet” och har följande lydelse:

”Artikel 6:110 [Förklaring från domstolen om avtalets giltighet, med retroaktiv verkan]

1)   Ett ogiltigt avtal kan av domstolen förklaras giltigt, med retroaktiv verkan från den tidpunkt då avtalet ingicks, om

2)   Om det ogiltiga avtalet har förklarats giltigt ska avtalsparterna fullgöra sina ömsesidiga skyldigheter som föreskrivs inom denna ram och om avtalet sägs upp efter förklaring om giltighet ska de agera på samma sätt som om avtalet hade varit giltigt från det att det ingicks.

Artikel 6:111 [Giltighet av avtalet enligt parternas önskan]

1)   Ett avtal blir giltigt med retroaktiv verkan från den tidpunkt då det ingicks om parterna i efterhand eliminerar orsaken till ogiltigheten eller om de, i händelse av att denna orsak av varje annat skäl upphör, bekräftar sin vilja att ingå avtal

2)   Om ett ogiltigt avtal blir giltigt, ska parterna i avtalet fullgöra sina ömsesidiga skyldigheter som föreskrivs inom denna ram och, i händelse av att avtalet sägs upp efter det att det har förklarats giltigt, ska de agera på samma sätt som om avtalet hade varit giltigt från det att det ingicks.

3)   Om parterna i efterhand eliminerar orsaken till ogiltigheten och enas om att avtalet för framtiden ska vara giltigt ska de handlingar som utförts fram till dess omfattas av rättsverkningarna av ogiltigheten.”

18.

I Ungern är utländska medborgares förvärv av jordbruksmark sedan lång tid tillbaka föremål för restriktioner. I lag nr I av år 1987 om mark, ( 5 ) föreskrevs sålunda att utländska fysiska eller juridiska personer endast får förvärva sådan mark genom köp, byte eller gåva under förutsättning av ett förhandsgodkännande från den ungerska regeringen.

19.

Därefter uteslöts genom ett regeringsdekret, ( 6 ) vilket trädde i kraft den 1 januari 1992, varje möjlighet för personer som inte är ungerska medborgare, med undantag för de som innehar permanent uppehållstillstånd och de som har flyktingstatus, att förvärva jordbruksmark. I 1994 års lag om jordbruksmark har senare detta förbud utvidgats till att även gälla juridiska personer, såväl utländska som ungerska.

20.

Detta regelverk innehöll däremot inte några särskilda inskränkningar i fråga om upplåtelse av nyttjanderätter till jordbruksmark.

21.

Till följd av en ändring av lagen av år 1994 om jordbruksmark, ( 7 ) vilken trädde i kraft den 1 januari 2002, har dock inskränkningarna i fråga om förvärv av jordbruksmark utvidgats till att även omfatta upplåtelse av sådana nyttjanderätter till nämnda mark. Följaktligen får varken fysiska personer som är utländska medborgare eller juridiska personer erhålla sådan rätt till nämnda mark.

22.

I samband med Ungerns anslutning till Europeiska unionen tillerkändes landet en övergångsperiod för bibehållande av inskränkningarna i fråga om förvärv av jordbruksmark under tio år räknat från anslutningsdagen, det vill säga fram till den 30 april 2014. Dock måste Ungern från den 1 maj 2004 tillåta unionsmedborgare som bor och utövar sin verksamhet i Ungern sedan tre år tillbaka att förvärva jordbruksmark på samma villkor som de som gäller för ungerska medborgare. ( 8 )

23.

Mot slutet av denna övergångsperiod antog den ungerska lagstiftaren en ny ändring av lagen av år 1994 om jordbruksmark ( 9 ) genom vilken man generellt från den 1 januari 2013 förbjöd upplåtelse av nyttjanderätter till jordbruksmark, utom mellan nära släktingar. I lagen av år 2013 om jordbruksmark, som antogs i slutet av år 2013 och trädde i kraft den 1 januari 2014, bibehålls detta förbud. ( 10 )

24.

I de bestämmelser som trädde i kraft den 1 januari 2013 föreskrevs att de nyttjanderätter som förelåg denna dag och upplåtits enligt avtal på obestämd tid samt avtal som löper på bestämd tid och som sträcker sig längre än den 31 december 2032, mellan personer utan nära släktskap, enligt lag skulle upphävas inom en övergångsperiod på tjugo år. Dessa nyttjanderätter skulle därmed upphöra automatiskt senast den 1 januari 2033.

25.

Genom 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser, vilken trädde i kraft den 15 december 2013, har emellertid nämnda övergångsperiod väsentligen förkortats. Enligt sistnämnda bestämmelse skulle de nyttjanderätter som förelåg den 30 april 2014 upphöra att gälla den 1 maj 2014, med undantag för avtal som ingåtts mellan nära släktningar.

26.

Den 17 oktober 2014 sände kommissionen en formell underrättelse till Ungern. Kommissionen ansåg bland annat ( 11 ) att Ungern hade åsidosatt artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF samt artikel 17 i stadgan, genom att på det sättet ha upphävt vissa nyttjanderätter till jordbruksmark vilka upplåtits tidigare. Ungern svarade genom skrivelse av den 18 december 2014, i vilken denna medlemsstat bestred överträdelserna.

27.

Kommissionen godtog inte detta svar utan utfärdade den 19 juni 2015 ett motiverat yttrande där den vidhöll att Ungern genom att enligt lag i enlighet med 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser, upphäva vissa nyttjanderätter med verkan från den 1 maj 2014 hade åsidosatt de ovannämnda bestämmelserna i unionsrätten. I svarsskrivelser av den 9 oktober 2015 och den 18 april 2016, gjorde Ungern gällande att de påstådda fördragsbrotten inte föreligger.

28.

Parallellt härmed väckte den nationella domstol som ingett begäran om förhandsavgörande vilken gett upphov till domen i de förenade målen SEGRO och Horváth talan vid Alkotmánybíróság (Ungerns författningsdomstol) rörande, framför allt, överensstämmelsen av 108 § punkt 1 i nämnda lag med den ungerska grundlagen.

29.

I dom nr 25 av den 21 juli 2015 fann Alkotmánybíróság (författningsdomstolen) att denna bestämmelse till viss del innebär ett åsidosättande av grundlagen i så måtto att den nationella lagstiftaren inte har fastställt någon ersättningsmekanism för ägarna till den mark med avseende på vilken de upphävda nyttjanderätterna hade upplåtits och gav lagstiftaren frist fram till den 31 december 2015 för att rätta till detta. I övrigt avslog denna domstol talan. Den frist som Alkotmánybíróság (författningsdomstolen) beviljat den ungerska lagstiftaren löpte ut utan att den senare vidtagit de åtgärder som krävdes.

30.

Förevarande talan om fördragsbrott ingavs den 5 maj 2017.

31.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska

32.

Ungern har yrkat att domstolen ska

33.

En muntlig förhandling hölls den 9 juli 2018, vid vilken kommissionen och Ungern var representerade.

34.

Den ungerska regeringen har varken i sitt svaromål eller i sin duplik gjort gällande att det föreligger hinder mot att ta upp förevarande talan om fördragsbrott till prövning. Enligt domstolens fasta rättspraxis utgör dock villkoren för upptagande till sakprövning av en sådan talan tvingande rätt, varför EU-domstolen ska pröva dem ex officio. ( 12 )

35.

Av en jämförelse mellan det motiverade yttrandet och ansökan framgår dock att kommissionen i den senare handlingen tycks ha utvidgat föremålet för tvisten i förhållande till hur det avgränsades i den första handlingen, i strid med domstolens fasta rättspraxis som förbjuder en sådan utvidgning. ( 13 )

36.

Jag noterar att kommissionen i det motiverade yttrandet anklagat Ungern för att enligt lag, i kraft av 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser, ha upphävt de nyttjanderätter till jordbruksmark som upplåtits mellan personer som inte är nära släkt och som förelåg den 30 april 2014.

37.

Däremot framgår av yrkandet i inledningen till den ansökan som återges i punkt 1 i förevarande förslag till avgörande att kommissionen i denna ansökan avser fler nationella bestämmelser än de som är omtvistade i det motiverade yttrandet och i vissa fall gäller det inte upphävandet av befintliga nyttjanderätter till jordbruksmark utan upplåtelse av rätt till denna mark. ( 14 ) För övrigt väcker kommissionen i sammanfattningen av sin ansökan, talan mot Ungern inte för att ha ”upphävt” de nyttjanderätter som tidigare upplåtits utan mer allmänt för att ha ”inskränkt” dessa nyttjanderätter till den marken.

38.

Detta tycks tyda på att kommissionen, utöver upphävandet enligt lag av vissa befintliga nyttjanderätter till jordbruksmark till följd av 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser, vill hålla Ungern ansvarigt även för att ha begränsat möjligheten att för framtiden upplåta nyttjanderätter endast till nära släktingar till markägaren.

39.

På fråga om detta förklarade Ungern vid den muntliga förhandlingen att den medlemsstaten uppfattar kommissionens talan som i huvudsak gällande upphävandet enligt lag av vissa nyttjanderätter till jordbruksmark som upplåtits tidigare. Ungern anser emellertid att kommissionens ansökan, med beaktande av den tvetydighet som följer av de tre föregående punkterna i förevarande förslag till avgörande, inte är sammanhängande och begriplig. Kommissionen har å sin sida anfört att den inte avsåg att ändra föremålet för tvisten i förhållande till avgränsningen i det motiverade yttrandet och att ärendet enbart gäller upphävandet av nyttjanderätter som tidigare upplåtits.

40.

Jag anser att oklarheten i kommissionens talan inte är så markant att man kan anse att dess talan som helhet inte kan prövas. Ungern har kunnat göra gällande sin rätt till försvar och har till och med medgett att man förstått det väsentliga i talan, nämligen det upphävande enligt lag som föreskrivs i 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser av de nyttjanderätter till jordbruksmark som upplåtits till förmån för personer som saknar nära släktband till ägaren av marken som förelåg den 30 april 2014. Denna talan ska således anses kunna upptas till sakprövning i den mån som den avser endast denna problematik. I övrigt ska talan avvisas.

41.

Genom sin första grund för talan begär kommissionen i sak att EU-domstolen ska fastställa att 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser är oförenlig med den etableringsfrihet som föreskrivs i artikel 49 FEUF och den fria rörlighet för kapital som tillförsäkras i artikel 63 FEUF.

42.

Jag erinrar härvid om att EU-domstolen i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth av den nationella domstolen ombeddes att uttala sig om huruvida den omtvistade lagstiftningen var förenlig med dessa båda friheter. EU-domstolen slog fast att denna lagstiftning ska prövas endast mot bakgrund av den fria rörligheten för kapital. ( 15 )

43.

I förevarande mål hävdar kommissionen dock att EU-domstolen denna gång bör pröva den omtvistade lagstiftningen med utgångspunkt i de två åberopade friheterna.

44.

Denna lagstiftning skulle beroende på det enskilda fallet kunna utgöra ett åsidosättande av den ena eller den andra av dessa friheter. Vissa av de berörda privatpersonerna hade förvärvat nyttjanderätt till jordbruksmark i Ungern i spekulativt syfte, medan andra bedrev sin ekonomiska verksamhet genom en sådan nyttjanderätt. Medan det första fallet skulle kunna avse den fria rörligheten för kapital, skulle den andra kunna hänföras till etableringsfriheten. I detta sammanhang kan inte EU-domstolen, trots att den i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth med beaktande av omständigheterna i de mål som gett upphov till denna dom kunde inskränka sig till att pröva denna lagstiftning endast utifrån den fria rörligheten för kapital, förfara på detta sätt i förevarande fall. Inom ramen för förevarande talan om fördragsbrott, som är av objektivt slag, ( 16 ) bör denna lagstiftning granskas på ett övergripande sätt och ta upp samtliga friheter som kan tillämpas under dessa olika antaganden.

45.

Däremot anser den ungerska regeringen att det i förevarande mål inte finns skäl att på denna punkt inta en annan hållning än den man valt i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth

46.

Jag delar den ungerska regeringens åsikt. Jag finner också att man i förevarande fall även bör pröva den omtvistade lagstiftningen endast utifrån den fria rörlighet för kapital som tillförsäkras i artikel 63 FEUF.

47.

Förvisso ger denna lagstiftning upphov till en kumulation av potentiellt tillämplig fri rörlighet. ( 17 ) En privatperson som förvärvat nyttjanderätt till jordbruksmark i syfte att utöva sin ekonomiska verksamhet skulle kunna göra den etableringsfrihet som föreskrivs i artikel 49 FEUF gällande eftersom ”rätten att förvärva, att bruka och att överlåta fast egendom i en annan medlemsstat utgör ett nödvändigt komplement” till denna frihet. ( 18 ) I enlighet med domstolens fasta praxis, omfattas de nationella bestämmelser som reglerar investeringar i fast egendom av den fria rörligheten för kapital som tillförsäkras i artikel 63 FEUF, och detta även om dessa investeringar är avsedda att möjliggöra bedrivande av ekonomisk verksamhet. ( 19 )

48.

I en sådan situation med kumulation av tillämpliga friheter har EU-domstolen dock åtminstone i sin senare praxis prövat om en av dessa båda friheter är sekundär i förhållande till den andra och kan hänföras till denna. Om så är fallet ska EU-domstolen i enlighet med ordspråket att en accessorisk förpliktelse är avhängig huvudförpliktelsen (accessorium sequitur principale) pröva den omtvistade lagstiftningen endast med beaktande av den dominerande friheten. ( 20 ) Här ska förekomsten av huvudförpliktelse/accessorisk förpliktelse med avseende på de berörda friheterna bedömas inte med tanke på situationen för de privatpersoner som berörs av tvisten utan utifrån syftet med den aktuella nationella lagstiftningen. ( 21 )

49.

I fråga om en bestämmelse som 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser har den del av denna lagstiftning som rör den fria rörligheten för kapital företräde framför dess anvisningar rörande etableringsfriheten. Denna lagstiftning gäller nämligen fast egendom och är generellt tillämplig på nyttjandet av jordbruksmark utan att således vara begränsad till situationer där en sådan rättighet har inrättats i syfte att utöva en ekonomisk verksamhet. ( 22 ) I detta sammanhang ska det framhållas att de eventuella inskränkningarna i etableringsfriheten till följd av denna lagstiftning skulle utgöra en oundviklig följd av inskränkningen av den fria rörligheten för kapital. Med andra ord är de tänkbara inskränkningarna av etableringsfriheten oupplösligt förenade med inskränkningar i den fria rörligheten för kapital. ( 23 )

50.

Det finns följaktligen inte skäl att företa en separat prövning av den omtvistade lagstiftningen utifrån artikel 49 FEUF. ( 24 ) I motsats till vad kommissionen har framfört kan inte fördragsbrottsförfarandets objektiva karaktär motivera att EU-domstolen fjärmar sig från sin praxis i fråga om kumulation av tillämpliga friheter. Utöver att detta svårligen skulle vara förenligt med kravet på sund resursförvaltning erinrar jag om att EU-domstolen inte på ett subjektivt sätt fastställer förhållandet huvudsakligt och accessoriskt utifrån situationen för de privatpersoner som berörs av tvisten utan på ett objektivt sätt med tanke på syftet med den omtvistade lagstiftningen. Jag konstaterar för övrigt att domstolen har tillämpat denna praxis i ett betydande antal domar där fördragsbrott har ansetts föreligga. ( 25 )

51.

Vidare ska det erinras om att EU-domstolen i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth har funnit att en bestämmelse som 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser inte endast inskränker den fria rörligheten för kapital utan också kan vara indirekt diskriminerande på grundval av var kapitalet hör hemma och varifrån det kommer.

52.

För övrigt har domstolen i denna dom uteslutit att denna lagstiftning skulle kunna berättigas av de skäl som den ungerska regeringen har åberopat för att försvara den, ( 26 ) framför allt med tanke på dess oproportionerlighet.

53.

Det är således inte nödvändigt att i förevarande förslag till avgörande även ta upp denna lagstiftnings förenlighet med den fria rörligheten för kapital som tillförsäkras i artikel 63 FEUF. På denna punkt är kommissionens första grund för talan obestridligen motiverad, av de skäl som anges i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth, och jag hänvisar läsaren till dessa skäl samt till mitt förslag till avgörande i dessa mål. ( 27 )

54.

Förvisso gör kommissionen i sin ansökan gällande att de allmänna principerna i unionsrätten om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts eftersom det i den omtvistade lagstiftningen, inom ramen för upphävandet enligt lag av nyttjanderätterna i fråga, varken föreskrivs en övergångsperiod eller någon ersättning. ( 28 ) Det framgår dock av ansökan att kommissionen åberopar dessa principer ”för fullständighetens skull”, i egenskap av endast kompletterande argument i bedömningen av den omtvistade lagstiftningens förenlighet med den fria rörlighet som gjorts gällande. Eftersom dess första grund för talan är motiverad av andra skäl bör inte domstolen uttala sig om de berörda principerna. ( 29 ) Vid den muntliga förhandlingen bekräftade kommissionen dessutom att den inte avsåg att få till stånd en separat prövning av dessa principer och hävdade för övrigt att iakttagandet av dessa principer inte kan prövas fristående från en prövning som beaktar den fria rörligheten. Jag delar helt denna bedömning, vilket jag kommer att förklara längre fram i förevarande förslag till avgörande. ( 30 )

55.

Genom sin andra grund för talan har kommissionen i sak yrkat att EU-domstolen ska fastställa att 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser strider mot den rätt till egendom som tillförsäkras i artikel 17.1 i stadgan.

56.

Kommissionen har gjort gällande att de grundläggande rättigheter som garanteras genom stadgan är tillämpliga när en nationell lagstiftning omfattas av tillämpningsområdet för unionsrätten. Så är exempelvis fallet när denna lagstiftning är ägnad att inskränka en eller flera av de fria rörligheter som garanteras i EU-fördraget och den berörda medlemsstaten har anfört tvingande skäl av allmänintresse som grund för denna inskränkning.

57.

Dessutom ska EU-domstolen, trots att den inte i domen i de förenade målen SEGRO och Horváth tog upp frågan om iakttagande av de grundläggande rättigheterna, avgöra denna fråga i förevarande mål.

58.

I detta avseende har kommissionen anfört att den rätt till egendom som tillförsäkras i artikel 17 i stadgan omfattar de nyttjanderätter som upphävts genom den omtvistade lagstiftningen. Denna artikel skulle i stort sett kunna avse alla rättigheter som har ett förmögenhetsvärde som med beaktande av rättsordningen medför en etablerad rättslig ställning på ett sådant sätt att rättighetshavaren självständigt kan utöva dessa rättigheter för egen vinning.

59.

När det gäller åsidosättandet av denna rättighet, skulle det ske i form av expropriering i händelse av faktiskt upphävande, återkallande eller berövande av en egendom, vilket inbegriper fall där upphävandet, så som i det här fallet, gäller endast två av de kriterier som ska vara uppfyllda med avseende på egendom, nämligen nyttjanderätt och äganderätt.

60.

Det upphävande som är i fråga i förevarande mål kan emellertid inte anses vara motiverat. Upphävandet skulle dels vila på det felaktiga generella antagandet att samtliga avtal om nyttjande som ingåtts mellan personer som inte är släkt skulle ha ingåtts i syfte att kringgå bestämmelserna om förvärv av jordbruksmark, dels skulle det få en oväntad och oförutsebar karaktär utan att den nödvändiga övergångsperioden föreskrivs samtidigt som man förkortar den övergångsperiod på tjugo år som tidigare tillerkändes investerarna. Dessutom skulle upphävandet även om det befanns berättigat inte vara proportionerligt.

61.

Den ungerska regeringen har gjort gällande att det inte behövs någon separat prövning av den omtvistade lagstiftningen mot bakgrund av stadgan.

62.

Under alla förhållanden framgår det av Alkotmánybíróságs (författningsdomstolens) dom nr 25 av den 21 juli 2015 för det första att upphävandet enligt lag av nyttjanderätterna i fråga inte skulle vara jämförbart med en expropriering. Dessutom anser samma domstol att detta upphävande är motiverat med hänsyn till allmänintresset. Vidare skulle de civilrättsliga bestämmelser genom vilka det för ägaren föreskrivs en skyldighet att med den före detta nyttjanderättshavaren ingå en uppgörelse som omedelbart kan utkrävas vid upphörandet av nyttjanderätten göra det möjligt för denne att erhålla skälig kompensation för de lidna förlusterna, vilken är övergripande och blir utbetald i tid.

63.

För det andra skulle de berörda nyttjanderätterna i förevarande mål inte kunna omfattas av artikel 17.1 i stadgan eftersom de erhållits på olagligt sätt och med ont uppsåt.

64.

Kommissionens andra grund för talan är anmärkningsvärd. Såvitt jag vet är detta första gången som kommissionen begär att EU-domstolen ska fastställa att en medlemsstat underlåtit att beakta en bestämmelse i stadgan. ( 31 ) En grund för talan av detta slag har dock tillkännagetts tidigare. Alltsedan sitt meddelande av år 2010 om tillämpningen av stadgan har kommissionen förklarat att den ”varje gång det blir nödvändigt kommer … att inleda överträdelseförfaranden mot medlemsstater som inte följt stadgan vid tillämpningen av unionsrätten”. ( 32 ) Kommissionen har dock hittills visat påfallande återhållsamhet. ( 33 )

65.

Förevarande mål är det första i en rad talan ( 34 ) där kommissionen genom sin första grund för talan begär att EU-domstolen ska uttala sig om huruvida en medlemsstats lagstiftning är förenlig med de fria rörligheterna som tillförsäkras genom EUF-fördraget, och sedan, i en separat grund för talan, begär en prövning av denna lagstiftning i fråga om stadgan.

66.

Frågan om en sådan talan kan upptas till prövning innebär inte att det uppkommer frågor mot bakgrund av artikel 258 FEUF. ( 35 ) Enligt denna artikel kan kommissionen väcka talan i syfte att det ska fastställas att en medlemsstat har ”underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen”. De berörda skyldigheterna inbegriper obestridligen de rättigheter som tillförsäkras genom stadgan, vars bindande verkan följer av hänvisningen i artikel 6.1 första stycket FEU, där den ges ”samma rättsliga värde som fördragen”.

67.

EU-domstolen är emellertid behörig att fastställa att underlåtenhet förekommit i fråga om de rättigheter som tillförsäkras i stadgan endast om dess bestämmelser är bindande för denna medlemsstat i situationen i fråga. ( 36 ) Förevarande mål väcker därmed åter frågan om EU-domstolens behörighet att meddela avgöranden om medlemsstaternas iakttagande av de grundläggande rättigheter som erkänns inom unionens rättsordning.

68.

Det är viktigt att beakta det sammanhang i vilket frågan väckts. Själva sakfrågan, i vilken mån medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten är bundna av kraven i fråga om skydd för de grundläggande rättigheterna, är ett konstitutionellt och delikat problemområde av grundläggande betydelse som berör behörighetsfördelningen inom unionen. Att medlemsstaterna åläggs att i sitt handlande iaktta de grundläggande rättigheter som föreskrivs i unionsrätten begränsar de politiska och lagstiftningsrelaterade förhållningssätt som här är tillgängliga samtidigt som unionens makt att fastställa vilka förhållningssätt som är möjliga ökar i samma utsträckning. De grundläggande rättigheterna rymmer sålunda en potential för centralisering. ( 37 ) På det institutionella planet gäller det för övrigt i vilken mån EU-domstolen i sin egenskap av högsta instans har behörighet att träda i stället för de nationella författningsdomstolarna och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ( 38 ) i kontrollen av medlemsstaternas lagstiftning och handlande med utgångspunkt i de grundläggande rättigheterna.

69.

Angelägna om denna problematik har de som utarbetat stadgan bemödat sig om att uttryckligen begränsa de förhållanden där stadgan ska tillämpas på de nationella lagstiftningarna. Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig dess bestämmelser till medlemsstaterna ”endast när dessa tillämpar unionsrätten”. Dessutom anges i stadgan och fördragen att stadgan inte innebär någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter. Stadgan medför inte heller någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. ( 39 )

70.

I domen i målet Åkerberg Fransson ( 40 ) fastslog domstolen att ”[d]e grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan [således] måste … iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde”, och att ”något fall som sålunda omfattas av unionsrätten, utan att de grundläggande rättigheterna äger tillämplighet, … följaktligen inte [är] möjligt”. Om ”unionsrätten [är] tillämplig innebär detta att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga.”. Härigenom har EU-domstolen förklarat att det finns en ”kontinuitet tillbaka i tiden” ( 41 ) mellan dess praxis i fråga om när och hur de grundläggande rättigheter som erkänns kan åberopas i sin egenskap av allmänna unionsrättsliga principer och tillämpningsområdet för stadgan.

71.

Jag erinrar i detta avseende om att, i enlighet med domstolens praxis, de situationer där medlemsstaterna är bundna av de grundläggande rättigheter som erkänns inom unionens rättsordning normalt sett kan indelas i – minst – två kategorier.

72.

Enligt domstolens fasta praxis alltsedan domen i målet Wachauf, ( 42 ) är dessa grundläggande rättigheter bindande för medlemsstaterna när de tillämpar unionens regelverk på så sätt att de så långt det är möjligt ska tillämpa denna lagstiftning så att nämnda rättigheter inte åsidosätts. ( 43 )

73.

Vidare får i enlighet med praxis i domen i målet ERT ( 44 ) en medlemsstat när den genom en nationell lagstiftning gör avsteg från unionsrätten och åberopar ett berättigande som erkänns i unionsrätten i syfte att försvara nämnda lagstiftning tillämpa detta berättigande endast om lagstiftningen är förenlig med dessa grundläggande rättigheter.

74.

Kommissionen lägger denna sistnämnda rättspraxis till grund för sin andra grund för talan. Den anser att artikel 17.1 i stadgan är tillämplig i det här fallet eftersom Ungern genom den omtvistade lagstiftningen har gjort avsteg från etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital.

75.

Emellertid begär inte kommissionen att EU-domstolen ska pröva frågan om ett eventuellt åsidosättande av stadgan sker inom ramen för ett tänkbart berättigande av den omtvistade lagstiftningen i fråga om den åberopade fria rörligheten – som är föremål för den första grunden för talan – utan att det ska ske en prövning som är fristående från denna fråga, i syfte att få till stånd ett separat fastställande av åsidosättande av stadgan. Kommissionen anser i sakfrågan att om det i en nationell lagstiftning görs avsteg gällande en fri rörlighet, vilket också kan inskränka de grundläggande rättigheter som tillförsäkras genom stadgan, bör den eventuella överträdelsen av stadgan prövas separat.

76.

Jag delar inte denna uppfattning. Som jag redan har konstaterat i de förenade målen SEGRO och Horváth ( 45 )kan i enlighet med praxis i målet ERT frågan om en potentiell överträdelse av en grundläggande rättighet som tillförsäkras genom stadgan, liksom en överträdelse av iakttagande av principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar som åberopats av kommissionen i dess första grund för talan, ( 46 )inte prövas av EU-domstolen fristående från frågan om åsidosättande av den fria rörligheten. Jag finner det således nödvändigt att i förevarande förslag till avgörande mer ingående redovisa skälen för min ståndpunkt.

77.

Det bör framhållas att det mål som gett upphov till domen i målet ERT gällde en grekisk lag som gav en inhemsk operatör ett radio- och tv-monopol. Härvid hänsköts till EU-domstolen en rad frågor om huruvida ett sådant monopol är förenligt med unionsrätten samt med artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ( 47 ) som garanterar rätten till yttrandefrihet.

78.

Den berörda lagstiftningen skulle få en diskriminerande verkan gentemot sändningar från andra medlemsstater. Den var således oförenlig med friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 59 EG (nu artikel 56 FEUF), för såvitt den inte kunde omfattas av en av de motiveringar som uttryckligen föreskrevs i artiklarna 56 och 66 EG, ( 48 ) nämligen allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa. ( 49 )

79.

Artikel 10 i Europakonventionen var därvid av intresse för EU-domstolen. Domstolen framhöll att det inte ankom på denna att utifrån denna konvention bedöma de nationella lagstiftningar som befann sig utanför tillämpningsområdet för unionsrätten, ( 50 ) men ansåg att det i detta fall ankom på domstolen att ta upp frågan om de grundläggande rättigheterna. ( 51 )

80.

På ett mer konkret plan fastslog domstolen, då Grekland avsåg att åberopa artikel 56 EG jämförd med 66 EG för att motivera den omtvistade lagstiftningen, att ”ett sådant berättigande, som föreskrivs i gemenskapsrätten” måste ”tolkas i ljuset av de allmänna rättsprinciperna och särskilt de grundläggande rättigheterna”. Den ifrågavarande nationella lagstiftningen kan därför endast omfattas av de undantag som föreskrivs i artiklarna 56 och 66 EG ”om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som domstolen skall säkerställa iakttagandet av”, ( 52 ) vilket inbegriper den yttrandefrihet som föreskrivs i artikel 10 i Europakonventionen, som i egenskap av allmän rättsprincip är integrerad i unionsordningen. ( 53 ) Med andra ord måste de grundläggande rättigheterna vara integrerade i de villkor som bör uppfyllas för att omfattas av de skäl som rör allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa. ( 54 )

81.

Redan från början saknar praxis enligt domen i målet ERT en logik som är lika uppenbar som den som ligger till grund för domen i målet Wachauf ( 55 ) rörande fall där medlemsstaterna tillämpar unionsrätten.

82.

Praxis i domen Wachauf omfattas till fullo av det synsätt som föranlett EU-domstolen att erkänna de grundläggande rättigheterna såsom en integrerad del av unionens rättsordning. ( 56 ) Det är nödvändigt att skydda privatpersoner mot oberättigade åsidosättanden från unionens sida av deras rättigheter. Vidare får inte medlemsstaterna bedöma unionens handlande med utgångspunkt i sin egen författningsnorm med risk för att undergräva unionsrättens enhetlighet, företräde och verkan. De nationella normerna har därmed uteslutits men i gengäld införlivar EU-domstolen de grundläggande rättigheter som inspirerats av ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner” med de allmänna rättsprinciper som domstolen ska säkerställa iakttagandet av. ( 57 ) Eftersom genomförandet av merparten av unionspolitiken åvilar medlemsstaterna måste tillämpningen av de grundläggande rättigheter som föreligger enligt unionens rättsordning utvidgas till att omfatta medlemsstaterna när de sålunda uppträder som unionens ”företrädare”. När en unionspolitik genomförs åligger det unionen att säkerställa att medlemsstaterna inte i dess namn gör sig skyldiga till överträdelse av de grundläggande rättigheterna. ( 58 )

83.

I en situation som den i domen i målet ERT genomför den berörda medlemsstaten, genom den aktuella nationella lagstiftningen, däremot inte unionspolitik utan en nationell politik, som omfattas av dess behörighet. ( 59 ) Det förhåller sig helt enkelt så att medlemsstaten genom sitt handlande – uppsåtligt eller ej – ”kränker” en bestämmelse inom unionsrätten, exempelvis den fria rörlighet som tillförsäkras genom EUF-fördraget, och söker motivera sitt handlande. ( 60 )

84.

Enligt min uppfattning utgör tre normativa motiveringar, vilka hör samman men trots detta är separata, stöd för praxis i målet ERT och utgör ”själva syftet” med nämnda praxis.

85.

Inledningsvis är den utsträckning inom vilken medlemsstaterna med giltig verkan får göra avsteg från den fria rörligheten obestridligen en unionsrättslig fråga. ( 61 ) Omfattningen av denna möjlighet är avhängig av tolkningen av fördragsbestämmelserna rörande fri rörlighet och kan inte fastställas av varje medlemsstat utifrån dess egna värderingar med risk för att den undergräver verkan och enhetlig tillämpning av dessa friheter i samtliga medlemsstater. Denna möjlighet bör styras av unionens principer och värderingar. ( 62 )

86.

Vidare framhålls i domen i målet ERT den princip enligt vilken unionsrätten, inbegripet bestämmelserna i fördragen om fri rörlighet, alltid ska tolkas i enlighet med de grundläggande rättigheter som EU-domstolen ska säkerställa iakttagandet av. Om domstolen skulle finna att en nationell lagstiftning som kränker dessa grundläggande rättigheter utifrån nämnda friheter är tillåtlig skulle detta dock innebära godtagande av att de berörda friheterna, i motsats till den princip om tolkning som det har erinrats om, kan innebära att sådana överträdelser tolereras. ( 63 )

87.

Slutligen krävs det under vissa förhållanden en bedömning gällande de grundläggande rättigheterna för att lösa tvisten rörande fri rörlighet. Vissa motiveringar är oupplösligt förbundna med frågor rörande grundläggande rättigheter. Så är bland annat fallet när en medlemsstat som motivering åberopar ett skäl som rör allmän säkerhet eller en grundläggande rättighet i sin nationella rättsordning. ( 64 ) Låt oss exempelvis betrakta domen i målet Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC). ( 65 ) Jag erinrar om att detta mål avsåg en irländsk lag som förbjuder spridning av all information om möjligheterna till abort – tills nyligen förbjuden i enlighet med Irlands konstitution – vilken var tillgänglig i andra medlemsstater. Om man antar att EU-domstolen i denna dom, i motsats till vad den fastslagit, skulle ha funnit att denna lagstiftning utgör ett hinder för den fria rörligheten för tjänster, skulle den ha blivit tvungen att beakta Irlands motivering grundad på rätten till liv, så som den formulerades i landets konstitution. Det skulle här bli särskilt svårt att på det metodiska och normativa planet inte göra en avvägning av denna rätt i förhållande till yttrandefriheten. ( 66 )

88.

I sina därpå följande domar, särskilt domen i målet Familiapress, ( 67 ) utvidgade EU-domstolen praxis i målet ERT till att även gälla situationer där en medlemsstat söker motivera ett avsteg från den fria rörligheten genom att åberopa, inte ett undantag som uttryckligen föreskrivs i EU-fördraget – allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa –, utan en av de oskrivna motiveringar, som enligt domstolens praxis är tillåtna – vilka benämns ”tvingande skäl”, ”tvingande skäl av allmänintresse” eller ”skäl av allmänintresse”.

89.

Det rör sig här om en betydande utvidgning som dock enligt min uppfattning är motiverad. Det finns inte skäl att göra någon åtskillnad mellan situationen där en medlemsstat åberopar ett undantag som uttryckligen föreskrivs i EUF-fördraget eller när den åberopar en oskriven motivering. ( 68 ) I såväl det ena som det andra fallet stöder den sig på en bestämmelse i EUF-fördraget som tillåter ett sådant avsteg – inom ramen för oskrivna motiveringar är det själva den fria rörligheten – och synsättet är detsamma: denna bestämmelse ska ”tolkas i ljuset av de allmänna rättsprinciperna och särskilt de grundläggande rättigheterna”. ( 69 )

90.

Av ovanstående framgår att praxis i målet ERT vilar på tolkningen av bestämmelserna i fördragen rörande fri rörlighet mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna. Prövningen av de grundläggande rättigheterna syftar till att avgöra frågan om iakttagandet av den fria rörligheten. ( 70 ) Denna praxis gör det möjligt att avvisa en motivering som åberopas av en medlemsstat på grund av en kränkning av en grundläggande rättighet som erkänns inom unionens rättsordning. ( 71 )

91.

I den praxis som följer av domen i målet ERT är således frågan om de grundläggande rättigheterna och frågan om fri rörlighet oupplösligt förbundna. Härav följer att det enligt min åsikt inte är möjligt, vare sig på det metodiska eller det normativa planet, att särskilja de två frågorna, så som kommissionen föreslår i förevarande mål.

92.

Ikraftträdandet av stadgan har i domstolens avgöranden hitintills inte påverkat denna bedömning. Jag framhåller att EU-domstolen i domen i målet Pfleger m.fl. ( 72 ) har bekräftat att praxis som följer av domen i målet ERT är fortsatt tillämplig inom ramen för stadgan. Mer exakt har EU-domstolen i denna dom fastslagit att ”[n]är en medlemsstat tillämpar ett undantag enligt unionsrätten för att motivera ett hinder mot en grundläggande frihet som garanteras i [EUF‑]fördraget, ska den följaktligen … anses ’tillämpa unionsrätten’, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan”. ( 73 )

93.

I domarna i målet Berlington Hungary m.fl. ( 74 ), i målet AGET Iraklis ( 75 ) samt i målet Global Starnet ( 76 ), vilka meddelades mot bakgrund av stadgan, har EU-domstolen helt ortodoxt tillämpat praxis som följer av domen i målet ERT genom att beakta de grundläggande rättigheterna vid bedömningen av om de berörda nationella lagstiftningarna eventuellt skulle kunna anses vara motiverade mot bakgrund av den tillämpliga fria rörligheten.

94.

Förvisso har EU-domstolen i domen i målet Pfleger m.fl. ( 77 ) på det formella planet skilt frågan om den nationella lagstiftningen i fråga ska anses vara förenlig med artiklarna 15–17 i stadgan från frågan om fri rörlighet. Jag anser dock att man inte kan dra entydiga slutsatser av denna dom. Å ena sidan kunde den berörda nationella lagstiftningen motiveras med tanke på den fria rörligheten, eftersom EU-domstolen till den hänskjutande domstolen hade återförvisat uppgiften att företa en prövning av proportionaliteten. ( 78 ) I detta sammanhang skulle en kompletterande bedömning av denna lagstiftning utifrån bestämmelserna i stadgan vara motiverad när det gällde ERT. Å andra sidan har domstolen avfärdat behovet av att företa en separat prövning av dessa bestämmelser i stadgan in concreto och förklarat att den nationella lagstiftningen, för det fall att den skulle anses utgöra en oproportionerlig inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, med automatik blir oförenlig med dessa bestämmelser, varför det inte krävs någon sådan prövning. ( 79 ) Som jag har förklarat i mitt förslag till avgörande i de förenade målen SEGRO och Horváth, ( 80 ) innebär domen i målet Pfleger m.fl. ( 81 ) på sin höjd att det uppstått tvivel i fråga om möjligheten att pröva en påstådd överträdelse av stadgan oberoende av frågan om åsidosättande av den fria rörligheten.

95.

Jag finner att kommissionens andra grund för talan inte bara är följden av synsättet i den praxis som följer av domen i målet ERT. Jag anser att det rör sig om en ny utvidgning – för att inte säga en förvanskning – av denna praxis.

96.

Kommissionen begär att EU-domstolen ska uttala sig, varken mer eller mindre, om en grundläggande rättighet som tillförsäkras genom stadgan rörande en nationell lagstiftning som redan från början strider mot unionens primärrätt. Genom att antingen godta sin behörighet eller tvärtom förklara sig obehörig att uttala sig om kommissionens andra grund för talan väljer EU-domstolen mellan två olika synsätt rörande de grundläggande rättigheternas betydelse i händelse av ”avsteg”.

97.

Enligt det första synsättet – det som framgår av domen i målet ERT – ska EU-domstolen, i händelse av ”avsteg”, inte lösa ett problem rörande grundläggande rättigheter såsom sådant, i likhet med en författningsdomstol. Domstolen ska ta upp ett sådant problem om så krävs för att kontrollera om en medlemsstat har grund för att göra avsteg från framför allt den fria rörligheten. Med andra ord uttalar sig EU-domstolen om de grundläggande rättigheterna när dessa ligger inom tillämpningsområdet för unionsrätten, i dess funktionella dimension.

98.

Enligt det andra synsättet – det som i detta fall föreslås av kommissionen – är kontrollen av respekten för de grundläggande rättigheterna skild från frågan om överensstämmelsen med den fria rörligheten. Inskränkningen av dessa friheter fungerar som inkörsport till tillämpningsområdet för stadgan. Genom att öppna denna port på glänt förbinder sig medlemsstaten att respektera den katalog över de grundläggande rättigheter som återfinns däri, och EU-domstolen är behörig att självständigt uttala sig om den berörda nationella lagstiftningens förenlighet med var och en av dessa.

99.

Kommissionen anser att en prövning av medlemsstaternas lagstiftningar mot bakgrund av stadgan i mål som det förevarande är nödvändig för att garantera iakttagandet av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna. Ett fastslående av en överträdelse av stadgan i dessa mål skulle för de privatpersoner som berörs av de berörda lagstiftningarna utgöra en konkretisering av rättsstatsprincipen. Dessutom skulle en sådan tillämpning av stadgan öka dess synlighet och medföra en legitimering av unionsrätten i samtliga medborgares ögon.

100.

Jag anser att EU-domstolen bör hålla sig till det första synsättet och inte ge sig in på det område dit kommissionen vill föra den.

101.

Det är för det första av vikt att framhålla att inom unionens rättsordning består en dimension av rättsstatlighet, vilken är lika viktig som främjandet av en politik för grundläggande rättigheter, med iakttagande av kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. ( 82 ) På spel står legitimiteten av ett inträdande från EU-domstolens sida i en nationell politik i fråga om de grundläggande rättigheter för vilka den ska garantera iakttagandet.

102.

Med tanke på en rättvis behörighetsfördelning finner jag att ju mer unionen i överensstämmelse med sin behörighet förfogar över en politik och instrument som etablerar gemensamma regler på ett visst område, desto mer blir det legitimt för unionen att kräva att de grundläggande rättigheterna såsom de föreskrivs i unionsrätten iakttas. Jag erinrar emellertid om att en berörd medlemsstat i händelse av avsteg agerar på ett område där det, som det förmodas, inte finns något unionsinstrument som förenar, harmoniserar eller ens samordnar en viss fråga. Denna medlemsstat genomför en nationell politik som ligger inom dess behörighet. Endast fri rörlighet, med andra ord en negativ harmoniseringslagstiftning, föreligger då hur betydande den än är. Med andra ord sätter unionsrätten ramar för medlemsstaternas behörighet att genomföra sin nationella politik, men de härleder inte denna behörighet ur unionsrätten ( 83 )och utövandet av behörigheten fastställs inte av denna. ( 84 )

103.

Trots detta har, såsom framhållits i punkterna 85–87 i förevarande förslag till avgörande, praxis som följer av domen i målet ERT följande normativa motiveringar: 1) krav på att den fria rörlighetens enhetlighet och faktiska tillämpning garanteras, 2) skyldighet att under alla förhållanden tolka EUF-fördraget så att de grundläggande rättigheterna iakttas och 3) nödvändigheten av att uttala sig om dessa rättigheter för att avgöra en tvist rörande dessa friheter.

104.

Om man följer det synsätt som kommissionen föreslår i förevarande mål finns det dock inte något stöd för dessa motiveringar: 1) det kan knappast hävdas att det föreligger en risk för den fria rörlighetens enhetlighet och faktiska tillämpning, vilket bör åtgärdas – eftersom den nationella lagstiftningen i alla händelser inte är förenlig med dessa friheter, 2) det är inte längre fråga om att tolka EUF-fördraget mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna, utan om att självständigt tillämpa en grundläggande rättighet, och 3) att området för de grundläggande rättigheterna berörs krävs inte för att avgöra en tvist rörande dessa friheter. Det enda som återstår är det argument som rör ”tillämpningsområdet för unionsrätten”, som inte ses i sin funktionella dimension utan betraktas på ett rent formellt sätt, det vill säga att det föreligger undantag från unionsrätten, alltså är stadgan tillämplig. Jag är dock inte säker på att det argumentet utgör ett tillräckligt normativt berättigande för att legitimera domstolens kontroll av nationell politik med stöd av de grundläggande rättigheter vilka domstolen ska säkerställa iakttagandet av. ( 85 )

105.

För det andra kan inte ikraftträdandet av stadgan motivera att man utvidgar EU-domstolens behörighet i fråga om grundläggande rättigheter i händelse av ”avsteg”. Jag kan här endast erinra om att syftet med stadgan inte var att unionens behörighet skulle utvidgas. ( 86 ) En extensiv tolkning av den praxis som följer av domen i målet ERT skulle för övrigt stå i strid med den historiska utvecklingen, med beaktande av förfarandet för antagande av detta instrument.

106.

Det bör framhållas att artikel 51.1 i stadgan, enligt vilken denna endast är bindande för medlemsstaterna när dessa ”tillämpar” unionsrätten, varit föremål för en minst sagt stormig redigeringsprocess under vilken framkom att vissa var oroliga för att stadgan i stor utsträckning skulle tillämpas av EU-domstolen för att kontrollera de nationella lagstiftningarna. ( 87 ) Som alla vet är resultatet tvetydigt: dels förefaller lydelsen av denna bestämmelse i sin slutgiltiga version utesluta ”avsteg”, dels nämns domen i målet ERT i förklaringarna rörande stadgan. ( 88 ) Av denna process framgår dock tydligt en önskan om varsamhet vid tillämpningen av stadgan på nationell politik: denna tillämpas framför allt på unionens alla institutioner och organ och ”endast” i vissa begränsade fall på medlemsstaterna. Med tanke på hur de som utformat stadgan valt att utforma artikel 51.1 och trots förklaringarna till stadgan är sådan varsamhet på sin plats framför allt i situationer där ”avsteg”förekommer.

107.

I detta sammanhang kunde EU-domstolen i domen i målet Åkerberg Fransson, ( 89 ) med rätta framhålla kontinuiteten i sin behörighet i fråga om grundläggande rättigheter, ( 90 ) och sålunda garantera en välkommen överensstämmelse mellan tillämpningsområdet för stadgan och tillämpningsområdet för de allmänna unionsrättsliga principerna. Däremot överensstämmer det svårligen med önskan hos författarna till stadgan att i händelse av ”avsteg” gå längre än vad som tidigare varit fallet. Framför allt är jag osäker i fråga om prövning av en nationell lagstiftning mot bakgrund av de grundläggande rättigheter som tillförsäkras genom stadgan, då detta inte krävs för att lösa frågan huruvida den fria rörligheten står i överensstämmelse med det synsätt som ligger till grund för den gräns som samma författare satt för artikel 51.1 i stadgan. Det skulle exempelvis stå mindre i överensstämmelse med detta synsätt att utnyttja tillfället som ett hinder för den fria rörligheten för varor innebär i syfte att separat och självständigt se över en nationell lagstiftning med avseende på en grundläggande rättighet för arbetstagare, såsom artikel 31 i stadgan (”Rättvisa arbetsförhållanden”).

108.

För det tredje bör det framhållas att de grundläggande rättigheterna inom unionen är föremål för en skyddsordning på flera nivåer, vilket inbegriper de nationella författningarna samt Europakonventionen, i vilken samtliga medlemsstater är parter. ( 91 )

109.

Att EU-domstolen i händelse av ”avsteg” inte uttalar sig om en fråga som rör grundläggande rättigheter betyder således inte att det finns luckor i systemet för skydd av unionsmedborgarnas grundläggande rättigheter. Unionsmedborgarna har nationella rättsmedel och de kan, om dessa är uttömda, väcka talan inför Europadomstolen.

110.

EU-domstolens agerande i fråga om grundläggande rättigheter bör därför koncentreras till de områden som verkligen omfattas av dess ansvar, det vill säga i första hand unionens och medlemsstaternas handlande när de genomför sin politik. ( 92 ) Här bör EU-domstolen utföra sitt uppdrag med största omsorg. ( 93 ) Är det i händelse av ”avsteg” däremot verkligen unionens och EU-domstolens ansvar att agera för att reglera frågan om fri rörlighet och garantera unionsrättens enhetlighet och verkan, om detta inte krävs?

111.

I sin egenskap av högsta uttolkare av unionsrätten ankommer det på EU-domstolen att säkerställa iakttagandet av dessa rättigheter inom unionens behörighetsområde. ( 94 ) Domstolen har i motsats till de nationella författningsdomstolarna och Europadomstolen inget specifikt mandat att beivra eventuella överträdelser av de grundläggande rättigheterna som begås av medlemsstaterna. Jag kan således bara råda domstolen till att, i händelse av ”avsteg”, på ett strikt sätt tolka sin behörighet i frågan.

112.

Alla dessa överväganden uppmuntrar mig till att föreslå domstolen att först och främst inte godta kommissionens andra grund för talan.

113.

För det fall att EU-domstolen skulle anse sig behörig att uttala sig om kommissionens andra grund för talan, konstaterar jag, i andra hand, att en separat prövning av 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser mot bakgrund av artikel 17 i stadgan i alla händelser skulle vara överflödig.

114.

Det framgår av EU-domstolens praxis att en nationell lagstiftning som är restriktiv i fråga om den fria rörligheten även inskränker rättigheterna i artikel 15 (Fritt yrkesval och rätt att arbeta), artikel 16 (Näringsfrihet) och artikel 17 (Rätt till egendom) i stadgan. Dessutom är den, om denna inskränkning inte kan motiveras inom ramen för den fria rörligheten, heller inte tillåtlig i kraft av artikel 52.1 i stadgan ( 95 ) jämförd med artiklarna 15, 16 och 17. ( 96 )

115.

Kommissionen har dock framfört att det trots att en separat bedömning gällande artiklarna 15 och 16 i stadgan i allmänhet inte är motiverad – eftersom innehållet i dessa artiklar sammanfaller med innehållet i den fria rörlighet som tillförsäkras genom EUF-fördraget – krävs det i förekommande fall en sådan bedömning, då innehållet i artikel 17 i stadgan är mera omfattande än innehållet i den fria rörligheten för kapital eller etableringsfriheten.

116.

Detta påstående är knappast övertygande. Jag noterar inledningsvis att EU-domstolen i den rättspraxis som anges i punkt 114 i förevarande förslag till avgörande inte har gjort någon åtskillnad mellan artiklarna 15, 16 och 17 i stadgan, av enligt min uppfattning ett enkelt skäl: rätten till egendom är i likhet med det fria yrkesvalet och näringsfriheten en skyddad ekonomisk rättighet i enlighet med den fria rörligheten, varför deras respektive innehåll överlappar varandra, om inte helt så dock i stor utsträckning. ( 97 ) Som jag har framhållit inom bedömningen av den första grunden för talan ( 98 ) utgör framför allt de nationella lagstiftningar som inskränker tillträdet till egendom, främst till fast egendom, eller reglerar dess nyttjande, inskränkningar av den fria rörligheten för kapital (huvudsakligen) och av etableringsfriheten (accessoriskt).

117.

I fråga om en bestämmelse som, i detta fall, 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser, föreligger det faktiskt en total överlappning mellan rätten till egendom och den fria rörligheten för kapital.

118.

I domen i de förenade målen SEGRO och Horváth har EU-domstolen slagit fast att en lagstiftning som föreskriver upphörande av de avtalsenligt förvärvade nyttjanderätterna till jordbruksmark ”redan på grund av sitt föremål” inskränker den fria rörligheten för kapital av den anledningen att denna lagstiftning ”berövar … den berörda personen såväl möjligheten att fortsätta att använda den rätt som den har förvärvat …”. ( 99 ) Samma skäl leder dock till slutsatsen att den omtvistade lagstiftningen medför ett ”berövande av egendom”, vilket förbjuds i artikel 17.1 andra meningen i stadgan. ( 100 )

119.

Dessutom har EU-domstolen i denna dom fastslagit att den omtvistade lagstiftningen inte kan motiveras i kraft av artiklarna 63 och 65 FEUF, med beaktande av bland annat omständigheter som är sådana att de kan visa att denna lagstiftning är oförenlig med artikel 17 och artikel 52.1 i stadgan, nämligen dels att mindre drastiska åtgärder i fråga om de berörda nyttjanderätterna hade kunnat vidtas i syfte att uppnå de mål som Ungern eftersträvar, ( 101 ) dels avsaknaden av en adekvat ersättningsmekanism för de berörda nyttjanderättshavarna. ( 102 )

120.

Med andra ord vilar både den analys som bör företas för att påvisa såväl ett åsidosättande av de rättigheter som tillförsäkras i artikel 63 FEUF och i artikel 17 i stadgan som möjligheten att motivera detta åsidosättande på samma grund, vilket leder till ett i huvudsak identiskt resultat.

121.

I detta sammanhang framgår den artificiella karaktären av en separat prövning av den omtvistade lagstiftningen utifrån artikel 17 i stadgan utöver den prövning som tidigare gjorts mot bakgrund av artikel 63 FEUF, även av att parterna inom ramen för den andra grunden för talan i huvudsak anfört samma argument som inom ramen för den första grunden för talan, eller till och med inskränker sig till att hänvisa till dessa.

122.

Jag är heller inte övertygad av kommissionens argument att det skulle krävas en separat prövning av den omtvistade lagstiftningen i fråga om artikel 17 i stadgan för att tillförsäkra privatpersoner en bättre ställning inför de nationella domstolarna, framför allt inom ramen för en eventuell skadeståndstalan mot den ungerska staten.

123.

Jag tvivlar starkt på det mervärde som ett eventuellt avgörande från domstolen, i vilket det fastställs att artikel 17 i stadgan har åsidosatts, skulle tillföra de berörda privatpersonerna. Deras intressen är redan nu skyddade genom artikel 63 FEUF, som är en bestämmelse med direkt verkan, vilken kan åberopas inför den nationella domstolen. Den sistnämnda artikeln ”kritiserar” den omtvistade lagstiftningen för samma brister som dem som underkänts i artikel 17 – berövande av egendom utan ersättning – och ger dem i utbyte rätt till en skälig gottgörelse för berövandet. Sammanfattningsvis bör EU-domstolen inte svikta i sitt uppdrag att skydda de rättigheter som privatpersoner får genom unionsrätten genom att inte uttala sig om den sistnämnda artikeln. I fråga om eventuella handlingar för vilka staten bär ansvar kan de villkor som föreskrivs i frågan i unionsrätten ( 103 ) redan vara uppfyllda med tanke på den omtvistade lagstiftningens oförenlighet med artikel 63 FEUF. Att i detta sammanhang åberopa fler bestämmelser i unionsrätten skulle inte göra det möjligt för dessa privatpersoner att med framgång göra gällande en mer omfattande skada.

124.

En sådan prövning av den omtvistade lagstiftningen mot bakgrund av artikel 17.1 i stadgan kan enligt min åsikt inte heller göras endast i syfte att möjliggöra för kommissionen att i ett eventuellt framtida fördragsbrottsförfarande yrka på mer omfattande böter eller viten för Ungern. De fria rörligheter som garanteras av EUF-fördraget utgör grundläggande bestämmelser inom unionens primärrätt, och ett åsidosättande av en av dessa friheter betraktas redan i sig som ”grovt” vid den finansiella straffmätningen. ( 104 ) Jag kan inte se vad ett fastställande av brott mot rätten till egendom skulle tillföra i förevarande mål.

125.

En separat prövning av nämnda artikel 17.1 i stadgan kan slutligen inte krävas av det enda skälet att fördragsbrottsförfarandet är ett objektivt förfarande och att det därmed tillkommer kommissionen att fastställa vilka bestämmelser som enligt uppgift skulle ha kränkts av medlemsstaten, eftersom det är EU-domstolen som ska pröva huruvida det föreligger ett fördragsbrott. ( 105 )

126.

Det bör här framhållas att det förfarande som inrättas genom artikel 258 FEUF syftar till att fastslå om en medlemsstat överträder unionsrätten. Fördraget syftar till att medlemsstaternas fördragsbrott och följderna av dessa verkligen ska undanröjas. ( 106 ) I förevarande fall skyddar dock, som jag sökt påvisa, artikel 63 FEUF samt artikel 17.1 i stadgan samma intressen och underkänner samma brister inom den nationella lagstiftningen Följaktligen räcker det för att nå detta syfte att svara med utgångspunkt i endast den första artikeln.

127.

För övrigt prövar EU-domstolen, såvitt jag vet, inte inom ramen för begäran om förhandsavgörande en nationell lagstiftning mot bakgrund av stadgan för fullständighetens skull, när denna lagstiftning redan strider mot en annan bestämmelse inom unionsrätten. ( 107 ) Domen i de förenade målen SEGRO och Horváth är ett exempel på detta synsätt. Enligt min uppfattning rör det sig om god rättslig policy, ( 108 ) och jag finner att det skulle vara beklagligt om man inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande avstår från denna.

128.

För den händelse EU-domstolen inte skulle dela min ståndpunkt och välja att pröva den omtvistade lagstiftningen med utgångspunkt i artikel 17 i stadgan lämnar jag nedan, i sista hand, följande synpunkter.

129.

Den grundläggande rätten till egendom återfinns sedan lång tid tillbaka bland de allmänna unionsrättsliga principerna, för vilka EU-domstolen garanterar iakttagandet. ( 109 ) Denna rätt är numera inskriven i artikel 17 i stadgan, där det i punkt 1 ( 110 ) föreskrivs följande: ”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen”.

130.

I förklaringarna till stadgan anges att den rätt till egendom som erkänns i dess artikel 17.1 i enlighet med artikel 52.3 har samma innebörd och samma räckvidd som den som följer av artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. ( 111 ) Det finns således skäl för att i fråga om tolkningen av den förstnämnda ge den samma betydelse som Europadomstolen ger åt den sistnämnda. ( 112 )

131.

Med beaktade av de båda texterna kommer jag nedan att i förevarande förslag till avgörande redovisa skälen för varför jag anser att de nyttjanderätter som upphävts i enlighet med 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser utgör ”egendom” 2), såsom ”lagligen förvärvade” 3), och att den omtvistade lagstiftning som medför ett åsidosättande av dessa rättigheter, vilket kan betecknas som ”berövande av egendom”, 4) inte kan berättigas 5).

132.

I enlighet med Europadomstolens praxis i fråga om artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen, och med EU-domstolens praxis rörande artikel 17.1 i stadgan, har begreppet egendom, som skyddas genom den grundläggande rätten till egendom, en separat räckvidd, som är fristående från de egenskaper som anges i nationell rätt och inte är begränsat till egendom i egentlig mening. ( 113 )

133.

Enligt Europadomstolen är det i syfte att fastställa om en person förfogar över skyddad ”egendom” av vikt att pröva om omständigheterna sedda i sitt sammanhang har gjort vederbörande till innehavare av ett ”materiellt intresse” skyddat av artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. På så sätt skyddas inte endast ”faktisk egendom” utan också samtliga ”förmögenhetsvärden”, inbegripet sådana fordringar enligt vilka personen kan hävda att vederbörande, åtminstone enligt nationell rätt, har en berättigad och rimlig förväntan att besitta en faktisk rätt till egendom. ( 114 )

134.

EU-domstolen finner för sin del att egendom enligt artikel 17.1 i stadgan är alla ”rättigheter som kan räknas som förmögenhetsvärden”, eftersom de enligt rättsordningen ger ”en etablerad rättslig ställning på ett sådant sätt att rättighetsinnehavaren självständigt kan utöva dessa rättigheter för egen vinning”. ( 115 ) Trots att denna kontroll har utformats på ett annat sätt av Europadomstolen anser jag att de intressen som garanteras är desamma.

135.

För att i enlighet med den kontroll som domstolen har valt att göra för att fastställa om de berörda nyttjanderätterna i förevarande mål utgör skyddad ”egendom”, bör det undersökas om två villkor är uppfyllda, nämligen dels om dessa rättigheter har ett förmögenhetsvärde, dels om det av dem följer en etablerad rättslig ställning på ett sådant sätt att rättighetsinnehavaren självständigt kan utöva dessa rättigheter för egen vinning.

136.

I fråga om det första villkoret noterar jag, i likhet med kommissionen, att rätt till avkastning kombinerad med nyttjanderätt ger dess innehavare en partiell kontroll över en annan persons egendom. Den gör det möjligt att använda sig av denna (usus) och att erhålla avkastning (fructus) medan rätten att förfoga över egendomen (abusus) tillkommer ägaren – vars befogenheter inskränkts och vilken benämns ägare utan brukanderätt. ( 116 ) I detta sammanhang betraktas av tradition rätt till avkastning kombinerad med nyttjanderätt som en del av äganderätten eller som en begränsad sakrätt som bör klassificeras som personligt servitut. ( 117 )

137.

En rättighet som gör det möjligt att på detta sätt besitta egendom är för dess innehavare obestridligen en ekonomisk tillgång och har därmed ett förmögenhetsvärde. Dessutom ska det erinras om att de nyttjanderätter som berörs i förevarande mål gäller jordbruksmark och möjliggör i vissa fall brukande av marken. Sådana nyttjanderätter har därmed ett substantiellt förmögenhetsvärde. I motsats till vad den ungerska regeringen tycks anse saknar det relevans att de berörda nyttjanderätterna upplåtits enligt avtal och, per definition, endast gett innehavaren en partiell kontroll av den berörda marken. ( 118 )

138.

Denna tolkning ifrågasätts inte genom det argument som den ungerska regeringen anförde vid den muntliga förhandlingen, nämligen att sådana nyttjanderätter är oupplåtbara och därför, enligt den ungerska regeringen, saknar marknadsvärde.

139.

De eventuella inskränkningarna av rättslig eller avtalsmässig art gällande möjligheten att upplåta dessa nyttjanderätter ( 119 ) påverkar inte deras förmögenhetskaraktär. Det räcker här att påpeka att de berörda rättigheterna, inom ett avtalsförhållande, faktiskt har upplåtits av markägarna till nyttjanderättshavarna. Som den ungerska regeringen medgav vid den muntliga förhandlingen har upplåtelsen av dessa nyttjanderätter föranlett en ekonomisk ersättning. Dessa förhållanden visar i sig denna förmögenhetskaraktär. ( 120 )

140.

I fråga om det andra villkoret är det överflödigt att erinra om att eftersom nyttjandet är en sakrätt är de rättigheter som det ger dess innehavare exklusiva rättigheter, det vill säga rättigheter som kan göras gällande mot alla. ( 121 ) Följaktligen står det klart att det av de berörda nyttjanderätterna i förevarande mål, med beaktande av rättsordningen, följer en etablerad rättslig ställning på ett sådant sätt att rättighetsinnehavaren självständigt kan utöva dessa rättigheter för egen vinning.

141.

Jag erinrar om att de nyttjanderätter som upphävts genom den omtvistade lagstiftningen enligt den ungerska regeringen inte omfattas av det skydd som föreskrivs i artikel 17.1 i stadgan med motiveringen att förvärvet från början skulle vara olagligt och ogiltigt med beaktande av tillämpliga civilrättsliga bestämmelser.

142.

I den mån dessa nyttjanderätter upplåtits före den 1 januari 2002 till i landet icke bofasta skulle å ena sidan dessa personers förvärv av nyttjanderätterna i kraft av tillämplig nationell lagstiftning om valutakontroll vara underkastat ett godkännande utfärdat av den myndighet som ansvarar för valutamarknaden, det vill säga Ungerns centralbank. Det framgår emellertid av en deklaration från den sistnämnda institutionen att det inte har ansökts om något valutatillstånd vad gäller förvärv av nyttjanderätt till jordbruksmark. I avsaknad av ett sådant tillstånd skulle det berörda nyttjandet inte ha upplåtits på ett giltigt sätt.

143.

Å andra sidan skulle de avtal genom vilka nyttjandet upplåtits ha ingåtts på bedrägligt sätt i syfte att kringgå förbudet i lag för fysiska personer som inte är ungerska medborgare samt för juridiska personer att förvärva jordbruksmark.

144.

Det följer av artikel 17.1 i stadgan att den bestämmelsen endast skyddar ”lagligen förvärvad” egendom. Detta villkor återfinns inte i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. Jag finner därmed att bestämmelsen inte får tolkas alltför extensivt – ty då befinner man sig under den skyddströskel som följer av den sistnämnda bestämmelsen. Jag anser således att detta villkor bör anses vara uppfyllt när förvärvet av den berörda egendomen rimligen med beaktande av de berättigade förväntningar som innehavaren av denna egendom har kunde betraktas som giltigt och lagligt fram till dess de omtvistade bestämmelserna började verka.

145.

I fråga om den, i detta fall, hävdade ogiltigheten från början av förvärven av nyttjanderätter som upphävts genom den omtvistade lagstiftningen är jag för det första inte övertygad om att den ungerska regeringen verkligen har styrkt den tolkning av de civilrättsliga bestämmelserna som den föreslår.

146.

I fråga om förhållandet att innehavarna av de upphävda nyttjanderätterna inte har erhållit godkännande från den myndighet som ansvarar för valutamarknaden framgår det förvisso av 215 § punkterna 1 och 3 i den äldre civillagen att om det krävs ett godkännande från en offentlig myndighet för ikraftträdandet av ett avtal, blir rättsverkningarna av ogiltigheten tillämpliga på avtalet om godkännandet inte har erhållits.

147.

Det har emellertid inte, såsom kommissionen hävdar och som den ungerska regeringen själv medgett i sitt svar på det motiverade yttrandet, i någon dom meddelad av en ungersk domstol ansetts att avsaknaden av ett godkännande av valutaväxling som en felaktighet som motiverar att man betraktar ett avtal om nyttjanderätt såsom ogiltigt från början.

148.

Vidare har kommissionen gjort gällande att domstolen enligt 237 § punkterna 1 och 2 i den äldre civillagen, innan den ogiltigförklarar ett givet avtal, först ska kontrollera om det är möjligt att förklara det berörda avtalet giltigt, vilket är fallet om skälet för ogiltighet har upphört efter det att avtalet ingicks till följd av bland annat ändring av tillämpliga bestämmelser. Skyldigheten att erhålla ett valutatillstånd upphävdes från och med den 16 juni 2001 för förvärv av förmögenhetsvärden. ( 122 ) Även om avtal genom vilka den berörda nyttjanderätten upplåtits vid en given tidpunkt har kunnat vara ogiltiga i avsaknad av ett sådant godkännande, hade dessa avtal retroaktivt kunnat förklaras giltiga från denna tidpunkt. ( 123 ) Denna tolkning av den nationella lagstiftningen tycks mig helt rimlig.

149.

När det gäller den påstådda ogiltighetgrunden rörande kringgående av inskränkningarna i fråga om förvärv av jordbruksmark har den ungerska regeringen inte heller redovisat någon dom meddelad av en nationell domstol där en nyttjanderätt av detta skäl skulle ha förklarats olaglig. Däremot har kommissionen hänvisat till en dom av Kúria (Ungerns högsta domstol) där denna i sak funnit att endast en upplåtelse av en nyttjanderätt till jordbruksmark i sig inte kan bedömas vara ett sådant kringgående.

150.

Även om den tolkning av de nationella civilrättsliga bestämmelserna som anförts av den ungerska regeringen skulle vara korrekt hindrar det för det andra inte att man betraktar den berörda nyttjanderätten som ”lagligen förvärvad” egendom med tanke på de berättigade förväntningar som omständigheterna i innehavarnas ögon har kunnat ge upphov till.

151.

Jag framhåller härvid att efter de lagändringar som infördes under åren 1991 och 1994 i syfte att förbjuda förvärv av jordbruksmark för fysiska personer som inte är ungerska medborgare samt för juridiska personer stod det sannolikt alltjämt var och en fritt att förvärva en nyttjanderätt till sådan mark. Det var först från och med den 1 januari 2002 som 1994 års lag om jordbruksmark ändrades för att också utesluta möjligheten att genom avtal upplåta en nyttjanderätt till jordbruksmark till sådana fysiska eller juridiska personer. De nyttjanderätter som avses i förevarande talan uppläts före denna tidpunkt.

152.

Som kommissionen gör gällande hade de berörda nyttjanderätterna lagligen upplåtits – åtminstone skenbart – och utan förbehåll införts i fastighetsregistret av de behöriga offentliga myndigheterna. Detta införande utgör ett avgörande förhållande ( 124 ) med tanke på dess bevisvärde ( 125 ) och när det gäller möjligheten att göra de berörda nyttjanderätterna gällande mot tredje part. ( 126 ) Vidare har ingen ifrågasatt lagenligheten av dessa rättigheter fram till antagandet av den omtvistade lagstiftningen – det vill säga under en lång följd av år. ( 127 )

153.

Den ungerska regeringen kan i detta sammanhang inte med framgång argumentera mot att sådana förväntningar förekommer genom att åberopa ond tro hos innehavarna av de berörda nyttjanderätterna. Ond tro kan heller inte presumeras utan måste bevisas. ( 128 ) Som kommissionen hävdar kan den ungerska regeringen inte inskränka sig till att abstrakt och utan prövning från fall till fall hävda att varje nyttjanderättshavare som inte är nära släkt med markägaren och som endast brukat de möjligheter som den befintliga rättsliga ramen erbjuder, har handlat i ond tro.

154.

I likhet med artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen ( 129 ) innehåller artikel 17.1 i stadgan tre olika bestämmelser, nämligen en allmän regel (första meningen, ”Var och en har rätt att besitta … egendom …”), en bestämmelse om berövande av egendom (andra meningen, ”Ingen får berövas sin egendom …”) och en bestämmelse om lagstiftningen om nyttjandet av egendomen (tredje meningen, ” Nyttjandet av egendomen får regleras i lag …”).

155.

Som jag redan har angett medför således den omtvistade lagstiftningen enligt min uppfattning ett åsidosättande av den grundläggande rätten till egendom för de nyttjanderättshavare som berörs av denna, vilket bör ses som ett berövande av egendom artikel 17.1 andra meningen).

156.

Av Europadomstolens praxis framgår faktiskt att ett sådant berövande förekommer vid överföring av egendomen till följd av en formell besittningsövergång av egendomen. ( 130 )

157.

Den omtvistade lagstiftningen har genom att upphäva vissa nyttjanderätter till jordbruksmarken berövat innehavarna de ifrågavarande nyttjanderätterna. Dessa personer har berövats möjligheten att nyttja (usus) och få avkastning från (fructus) den berörda marken. ( 131 )

158.

Till följd av upphävandet av de berörda nyttjanderätterna, har de ägandeattribut som tillkom dessa personer i förhållande till den berörda jordbruksmarken (usus och fructus) överförts – eller, mer exakt, – återförts – till markägarna. Som kommissionen med rätta anser saknar det förhållandet att överföringen inte har gagnat staten själv utan privatpersoner – det vill säga nämnda ägare relevans. ( 132 )

159.

De båda rekvisiten för berövande av en egendom – besittningsövergång och överföring – föreligger därmed, enligt min uppfattning, i det aktuella fallet.

160.

Frågan om den omtvistade lagstiftningen eventuellt kan anses vara motiverad påkallar, inledningsvis, ett förtydligande vad beträffar vilken metod som bör tillämpas.

161.

I fråga om artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen innebär prövningen av om en åtgärd som innebär berövande av egendom är motiverad först och främst att man kontrollerar, så som det står i texten, om berövandet har skett i ”det allmännas intresse” och ”under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser”.

162.

I enlighet med de krav som ställs inom Europadomstolens praxis bör det dessutom fastställas om den nationella lagstiftaren har sett till att det föreligger en ”rättmätig balans mellan samhällets krav i det allmännas intresse och kraven på skydd för individens grundläggande rättigheter”, vilket innebär att man undersöker om det föreligger ett ”skäligt samband av proportionalitet mellan de vidtagna åtgärderna och det eftersträvade syftet med alla åtgärder som fråntar en person hans egendom”. ( 133 )

163.

För att fastställa om det aktuella berövandet av egendom innebär att den önskade rättmätiga balansen föreligger bör EU-domstolen bland annat undersöka om det inte kan ha lagt en ”oproportionerligt stor börda” på den berörda privatpersonen. ( 134 ) För att bedöma om så är fallet beaktar Europadomstolen villkoren för gottgörelse. ( 135 ) Enligt Europadomstolens fasta praxis utgör ett berövande av egendom utan erläggande av ett ”belopp som skäligen överensstämmer med egendomens värde” ( 136 ) normalt en orimlig kränkning, och en total avsaknad av skadestånd kan inom ramen för artikel 1 endast rättfärdigas av exceptionella omständigheter. ( 137 ) Dessutom bör, för att tillgodose kravet på proportionalitet, denna ersättning utgå inom rimlig tid. ( 138 )

164.

Inom ramarna för stadgan förefaller förhållandena mer komplicerade. Enligt artikel 17.1 i stadgan får en åtgärd som innebär berövande av egendom endast vidtas 1) då samhällsnyttan kräver det, 2) om så föreskrivs i lag och 3) mot ”rättmätig” ersättning utbetald ”i rätt tid” – varvid dessa två sista inslag utgör en kodifiering av de krav som ställs i Europadomstolens praxis.

165.

Vidare tillämpas artikel 52.1 i stadgan som ”en generell undantagsbestämmelse”. I enlighet med denna bestämmelse ska varje begränsning i utövandet av rätten till egendom vara 4) föreskriven i lag, 5) förenlig med det ”väsentliga innehållet” i denna rätt och 6) tillgodose proportionalitetsprincipen, vilket i sin tur kräver att begränsningen är a) nödvändig och b) faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

166.

Med hänsyn till det krav som framgår av artikel 52.3 i stadgan, att skyddsnivån inte får vara lägre än den som föreskrivs i Europakonventionen, förefaller det vara möjligt att omgruppera dessa mångfaldiga villkor på följande sätt:

167.

I det aktuella fallet bör den omtvistade lagstiftningen prövas utifrån dessa fyra villkor.

168.

I enlighet med Europadomstolens praxis innebär formuleringen ”föreskriven i lag” att villkoren och formerna för det aktuella berövandet av egendom är fastställda genom nationella rättsregler som är tillräckligt tillgängliga, precisa och förutsebara. ( 140 )

169.

I detta fall föreskrivs i den omtvistade lagstiftningen på ett tillgängligt, precist och förutsebart sätt upphävande av de nyttjanderätter som upplåtits till jordbruksmark till förmån för personer som inte är nära släkt med markägaren. Vidare anges det exakt i den ungerska lagstiftningen vilka personer som har sådant släktskap. ( 141 ) Jag anser således att detta första villkor är uppfyllt.

170.

I fråga om huruvida det föreligger en ”samhällsnytta” som motiverar det aktuella berövandet tillerkänner Europadomstolen de stater som är parter i Europakonventionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning. Europadomstolen godtar det sätt på vilket den nationella lagstiftaren utformar kraven på ”samhällsnytta” utom om dess bedömning visar sig ”uppenbart sakna rimlig grund”. ( 142 )

171.

Jag erinrar om att den ungerska regeringen har åberopat tre olika syften för att motivera den omtvistade lagstiftningen, nämligen jordbrukspolitiken, önskan att beivra överträdelser av den nationella lagstiftningen om valutakontroll samt önskan att bekämpa otillbörliga förvärvsmetoder med hänvisning till allmän ordning. ( 143 )

172.

Med tanke på det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ska förfoga över på det området anser jag att sådana syften kan betraktas som av unionen erkända mål av allmänt samhällsintresse, i enlighet med artiklarna 17.1 och 52.1 i stadgan.

173.

Generellt bör EU-domstolen i likhet med Europadomstolen, tillerkänna den nationella lagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om proportionaliteten av ett berövande av egendom. ( 144 )

174.

Även om man tar hänsyn till detta utrymme för skönsmässig bedömning, finner jag att det omtvistade berövandet av egendom inte kan betraktas som proportionerligt utifrån de mål som Ungern eftersträvar.

175.

Bevisbördan i fråga om proportionaliteten av upphävandet enligt lag av de berörda nyttjanderätterna åvilar, enligt min åsikt, Ungern. Ungern har dock inte faktiskt tillfört något för detta ändamål utan begränsar sig huvudsakligen till att hävda att de berörda nyttjanderätterna är lagenliga.

176.

Vidare har kommissionen under alla omständigheter angett att vissa åtgärder som är mindre drastiska än ett sådant upphävande enligt lag skulle ha gjort det möjligt att uppnå de mål som Ungern eftersträvar. I fråga om syftet inom jordbrukspolitiken hade det varit möjligt att av nyttjanderättshavaren kräva att vederbörande upprätthåller jordbruksverksamhet på den berörda marken, vid behov genom att själv faktiskt bruka denna, på villkor som kan garantera jordbrukets livskraft. I fråga om syftet att beivra eventuella överträdelser av den nationella lagstiftningen om valutakontroll hade det räckt med böter. I fråga om syftet att bekämpa otillbörliga förvärvsmetoder med hänvisning till allmän ordning kan detta inte motivera ett upphävande av de aktuella nyttjanderätterna utan prövning av i det enskilda fallet om det faktiskt är fråga om missbruk. ( 145 ) För övrigt finner jag att dessa mål inte motiverar upphävande av de berörda nyttjanderätterna med en så kort övergångsperiod. ( 146 )

177.

Jag framhåller att det i den omtvistade lagstiftningen inte föreskrivs någon specifik ersättningsmekanism för de personer som berövats sin nyttjanderätt. De kan endast erhålla en gottgörelse från markägarna inom ramen för den reglering som bör ske vid nyttjanderättens upphörande, i enlighet med de civilrättsliga bestämmelserna. ( 147 )

178.

Kommissionen och den ungerska regeringen är oeniga i fråga om vilka särskilda regler som ska tillämpas och om omfattningen av den ersättning som nyttjanderättshavaren bör erhålla från ägaren. Kommissionen anser att detta faller under paragraf 5:150.2 i den nya civillagen, ( 148 ) i vilken det endast föreskrivs ersättning, efter upphörandet av nyttjanderätten, för kostnaderna för särskilda renoverings- och reparationsarbeten som utförts av nyttjanderättshavaren men som i princip åvilar ägaren. Den ungerska regeringen har däremot framfört att paragraf 6:180.1 i denna lag, ( 149 ) vilken gäller reglering av konsekvenserna av rättsligt hinder för att verkställa ett avtal, är tillämplig, eventuellt kompletterad med en reglering enligt nämnda paragraf 5:150.2. Totalt sett skulle, enligt den ungerska regeringen, nyttjanderättshavaren kunna erhålla en ersättning motsvarande en andel av den ekonomiska ersättning som denne ursprungligen betalat för nyttjandet och för de investeringar vederbörande gjort – redskap, plantering med mera – och som förbättrar tillgångarna. Kommissionen har genmält att denna ersättning i alla händelser inte skulle täcka vare sig de investeringar som inte är direkt kvantifierbara men som nyttjanderättshavaren har gjort i förväntan om att fortsätta att besitta marken eller utebliven vinst.

179.

Jag anser att bestämmelserna om ersättning, oberoende av vilken paragraf i den ungerska civillagen som är tillämplig, inte är förenliga med kraven i artikel 17.1 i stadgan – och detta trots det utrymme för skönsmässig bedömning som bör tillerkännas medlemsstaterna på området.

180.

Allra först lägger de civilrättsliga bestämmelser som sålunda åberopas bördan på de berörda nyttjanderättshavarna att driva in den ersättning som tillkommer dem med hjälp av förfaranden som kan bli långvariga och kostsamma. ( 150 ) Europadomstolens praxis går dock i riktning mot att en nationell lagstiftning enligt vilken en nödvändig ersättning inte utbetalas med automatik och som tvingar berörd privatperson att hävda sin rätt inom ramen för ett sådant rättsligt förfarande inte tillgodoser kraven i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. ( 151 )

181.

Vidare ger inte dessa civilrättsliga bestämmelser någon garanti för att nyttjanderättshavaren kommer att erhålla en ersättning som skäligen överensstämmer med markens värde. ( 152 ) De gör det som högst möjligt för denne att återfå en del av den ursprungliga betalningen – varvid man således inte beaktar värdet av nyttjanderätten vid den tidpunkt då den upphörde enligt lag – samt kostnaderna för vissa investeringar rörande marken. Eftersom i detta fall den egendom som berövats nyttjanderättshavarna dessutom utgjorde deras ”arbetsredskap” bör ersättningen med nödvändighet täcka denna särskilda förlust, vilket innebär att inte bara förlusterna som uppkommit vid den tidpunkt då nyttjanderätten upphörde ska ersättas utan att man också på ett rimligt sätt bedömer förlusten av den kompletterande del av de framtida intäkter som dessa skulle få genom att bruka marken om deras nyttjanderätter inte hade upphävts. ( 153 )

182.

Slutligen innebär sådana bestämmelser om ersättning att nyttjanderättshavaren ställs inför risken att markägaren blir insolvent och inte kan fullgöra denna gottgörelse. ( 154 )

183.

Med beaktande av ovanstående finner jag att 108 § punkt 1 i 2013 års lag om övergångsbestämmelser är oförenlig med artikel 17.1 i stadgan.

184.

Med beaktande av ovanstående föreslår jag att EU-domstolen ska fastställa följande: