–

Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis, i egenskap av ombud,

–

Belgiens regering, genom P. Cottin och M. Jacobs, båda i egenskap av ombud,

–

Greklands regering, genom K. Boskovits, E. Zisi och A. Dimitrakopoulou, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom P. Arenas och M. Wasmeier, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av den 26 oktober 2005 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen (EUT L 309, 2005, s. 9).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Lu Zheng och Ministerio de Economía y Competitividad (ekonomi- och konkurrensministeriet, Spanien) angående den sanktionsavgift som Lu Zheng ålagts till följd av att han underlåtit att fullgöra plikten att anmäla en summa kontanta medel som han transporterade när han skulle lämna Spanien.

3

Skälen 2 och 3 i förordning nr 1889/2005 har följande lydelse:

4

Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:

”1.   Denna förordning kompletterar bestämmelserna i direktiv 91/308 … när det gäller transaktioner som utförs genom finans- och kreditinstitut och vissa yrken med harmoniserade regler för de behöriga myndigheternas kontroll av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.

2.   Denna förordning skall inte påverka nationella åtgärder för att kontrollera förflyttningar av kontanta medel inom gemenskapen, om de vidtas i enlighet med artikel [65 FEUF].”

5

I artikel 3.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

”Varje fysisk person som reser in i eller ut ur gemenskapen och medför kontanta medel till ett värde av minst 10000 EUR skall anmäla detta belopp till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat genom vilken denne reser in i eller ut ur gemenskapen i enlighet med denna förordning. Anmälningsplikten har inte uppfyllts om informationen är oriktig eller ofullständig.”

6

Artikel 9.1 i samma förordning har följande lydelse:

”Varje medlemsstat skall införa sanktioner, som skall tillämpas om den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 3 inte fullgörs. Dessa sanktioner skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.”

7

Det framgår av artikel 2.1 v jämförd med artikel 34 i Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (lag 10/2010 om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism) av den 28 april 2010 (BOE nr 103, av den 29 april 2010) att fysiska personer som reser in i eller lämnar det nationella territoriet med betalningsmedel som uppgår till minst 10000 euro är skyldiga att i förväg lämna in en anmälan med uppgifter om betalningsmedlens innehavare, ägare, mottagare, belopp, art, ursprung och avsedd användning, resrutt och transportmedel.

8

I artikel 35.2 i denna lag föreskrivs att tjänstgörande tjänstemän vid tullen eller polisen, för det fall någon anmälan inte inges, när en anmälningsplikt föreskrivs, eller om anmälan innehåller oriktiga uppgifter, när oriktigheten anses vara av särskild vikt, ska besluta om beslag av samtliga betalningsmedel som påträffats, med undantag för ett minimibelopp för försörjning.

9

Enligt artikel 52.3 a i lag 10/2010 utgör ett åsidosättande av denna anmälningsplikt en allvarlig överträdelse, som enligt artikel 57.3 i nämnda lag beivras med en sanktionsavgift som uppgår till minst 600 euro och som högst kan uppgå till det dubbla beloppet av de kontanta medel som inte anmälts.

10

I artikel 59.3 i lagen anges följande:

”Vid fastställandet av sanktionen för underlåtenhet att uppfylla den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 34 ska följande beaktas som försvårande omständigheter:

11

Den 10 augusti 2014 checkade Lu Zheng, en kinesisk medborgare, in sitt bagage på flygplatsen i Gran Canaria (Spanien) för en flygning till Hongkong (Kina), med mellanlandning i Madrid (Spanien) och Amsterdam (Nederländerna).

12

I samband med en kontroll som genomfördes vid mellanlandningen på flygplatsen Madrid-Barajas konstaterades det att Lu Zhengs bagage innehöll ett belopp om 92900 euro i kontanter som han hade underlåtit att anmäla, i strid med den skyldighet som föreskrivs i artikel 34 i lag nr 10/2010.

13

Beloppet beslagtogs, med undantag för ett belopp om 1000 euro motsvarande det minimibelopp för försörjning som avses i artikel 35.2 i denna lag.

14

Den 15 april 2015 ålade Secretario General del Tesoro y Política Financiera (generalsekreterare för statskassan och finanspolitiken, Spanien) under ministeriet för ekonomi och konkurrenskraft, Lu Zheng en administrativ sanktionsavgift på 91900 euro. Som försvårande omständigheter beaktades att de medel som inte anmälts uppgick till ett högt belopp, att det inte visats att de kontanta medlen hade ett lagligt ursprung, att det saknades samband mellan den berördes uppgifter angående hans yrkesverksamhet och det förhållandet att de kontanta medlen befann sig på en plats som tydde på att det fanns en avsikt att dölja dem.

15

Lu Zheng har överklagat det beslut genom vilket han ålades sanktionsavgiften till den hänskjutande domstolen och yrkat att beslutet ska upphävas eller att han ska åläggas en minimisanktion eller en sanktion som står i proportion till det begångna brottet. Han har i detta hänseende åberopat att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

16

Den hänskjutande domstolen anser att Lu Zheng, även om de kontanta medel som är aktuella i det nationella målet var kvar inom Europeiska unionens territorium, omfattades av den anmälningsplikt som avses i artikel 3.1 i förordning nr 1889/2005, eftersom han inte hade tillgång till de kontanter som befann sig i hans bagage som incheckats på flygplatsen i Gran Canaria före sin ankomst till Kina.

17

Den hänskjutande domstolen är mot bakgrund av domstolens tolkning av artikel 9.1 i den förordningen i sin dom av den 16 juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475) osäker på bestämmelsens räckvidd och på om vissa delar av den nationella lagstiftning som beivrar underlåtenhet att anmäla förflyttningar av kontanta medel är förenliga med denna bestämmelse.

18

Mot denna bakgrund har Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Överdomstolen i den autonoma regionen Madrid, Spanien) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

19

Den spanska regeringen har bestritt att den första frågan kan tas upp till sakprövning, på grund av att den sanktionsavgift som är aktuell i det nationella målet är lägre än beloppet av de kontanta medel som inte anmälts och således långt ifrån det dubbla beloppet. Svaret på frågan är därför inte nödvändigt för avgörandet av det nationella målet.

20

Domstolen erinrar i detta hänseende om att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen eller giltigheten av en unionsbestämmelse (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 24).

21

Av detta följer att frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen eller giltighetsprövningen av en unionsbestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 25).

22

I förevarande fall har den spanska regeringen inte bestritt att det enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är möjligt att ålägga en sanktionsavgift på upp till två gånger beloppet av de kontanta medel som inte anmälts. Såsom framgår av punkt 9 i denna dom föreskrivs det i artikel 57.3 i lag 10/2010 att en underlåtenhet att iaktta anmälningsplikten, såsom den som är aktuell i det nationella målet, kan beivras med en sanktionsavgift som uppgår till minst 600 euro och som högst kan uppgå till det dubbla beloppet av de kontanta medel som inte anmälts.

23

Även om det är riktigt att den sanktionsavgift som ålagts i det nationella målet inte uppgår till det högsta belopp som tillåts enligt denna lagstiftning, så har avgiften fastställts med tillämpning av denna lagstiftning, med beaktande av det högsta belopp som där föreskrivs.

24

Det är således inte uppenbart att den första frågan är hypotetisk eller saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet.

25

Under dessa omständigheter kan den första grunden upptas till sakprövning.

26

Den första och den andra frågan, som bör prövas gemensamt, avser tolkningen av artikel 9.1 i förordning nr 1889/2005, och närmare bestämt huruvida denna bestämmelse utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en underlåtenhet att anmäla betydande belopp av kontanta medel som förs in i eller ut ur landet ska beivras med en sanktionsavgift som har beräknats med hänsyn till vissa försvårande omständigheter och som kan uppgå till två gånger det belopp som inte anmälts.

27

Inledningsvis kan det konstateras att det av fast rättspraxis framgår att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 13 oktober 2016, M. och S., C‑303/15, EU:C:2016:771, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

28

Det ska i detta hänseende påpekas att den hänskjutande domstolen har utgått från antagandet att den förflyttning av kontanta medel som är aktuell i det nationella målet ska betraktas som ett utförande ur unionen, eftersom Lu Zheng inte hade tillgång till de pengar som befann sig i hans resväska som checkats in vid flygplatsen i Gran Canaria före ankomsten till Kina.

29

EU-domstolen erinrar i detta sammanhang om att den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 1889/2005 endast avser fysiska personer som reser in i eller ut ur unionen och därvid medför kontanta medel till ett värde av minst 10000 euro. Det framgår dessutom av denna bestämmelse att den anmälan som föreskrivs genom denna förordning ska göras av den berörda fysiska personen till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat genom vilken denne reser in i eller ut ur unionen.

30

Begreppet ”fysiska personer som reser in i eller ut ur unionen” definieras inte i denna förordning, men domstolen har redan slagit fast att detta begrepp inte kan sägas vara oklart i något avseende och därför ska förstås enligt sin vanliga innebörd. Detta innebär att det avser att en fysisk person som förflyttar sig från en plats som inte ingår i unionens territorium till en plats som ingår i detta territorium eller från sistnämnda plats till en plats som inte ingår i detta territorium (dom av den 4 maj 2017, El Dakkak och Intercontinental, C‑17/16, EU:C:2017:341, punkterna 19–21).

31

Av detta följer att artikel 3.1 i förordning nr 1889/2005 ska tolkas så att en fysisk person, såsom Lu Zheng, som fysiskt reser ut ur unionen och därvid medför minst 10000 euro i kontanta medel är skyldig att anmäla detta belopp till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat genom vilken denne fysiskt reser ut ur unionen.

32

Eftersom det av beslutet om hänskjutande framgår att Lu Zheng skulle lämna unionens territorium via Amsterdams flygplats, var han enligt nämnda förordning skyldig att anmäla de kontanta medel som är aktuella i det nationella målet, dock inte till de spanska myndigheterna utan till de behöriga nederländska myndigheterna.

33

Det kan emellertid konstateras att förordning nr 1889/2005 i princip inte hindrar att lagstiftningen i en medlemsstat innehåller andra skyldigheter att anmäla än de som föreskrivs i förordningen.

34

Det följer nämligen av skäl 3 och artikel 1.2 i denna förordning att förordningen inte påverkar möjligheten för medlemsstaterna att i enlighet med bestämmelserna i EUF-fördraget, särskilt artikel 65 i detta fördrag, utföra nationella kontroller av förflyttningar av kontanta medel inom unionen.

35

Den första och den andra frågan ska följaktligen förstås så att den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 63 och 65 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en underlåtenhet att anmäla betydande belopp av kontanta medel som förs in i eller ut ur denna stat ska beivras med en sanktionsavgift som har beräknats med hänsyn till vissa försvårande omständigheter och som kan uppgå till två gånger det belopp som inte anmälts.

36

I artikel 65.1 b FEUF föreskrivs att artikel 63 FEUF, vilken enligt fast rättspraxis innebär ett allmänt förbud mot restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstaterna (dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth, C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkt 61 och där angiven rättspraxis), inte ska påverka medlemsstaternas rätt att bland annat i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.

37

Nationella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital kan motiveras med de skäl som anges i artikel 65 FEUF, under förutsättning att de är förenliga med proportionalitetsprincipen, vilken kräver att de är ägnade att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth, C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkterna 76 och 77 och där angiven rättspraxis).

38

Det kan i detta hänseende konstateras att domstolen redan har slagit fast att kampen mot penningtvätt, som hör till målet att skydda den allmänna ordningen, är ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i de grundläggande friheter som garanteras i fördraget (dom av den 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

39

Med avseende på den anmälningsplikt som är aktuell i det nationella målet framgår det dessutom av fast rättspraxis att den fria rörligheten för kapital, sådan den följer av fördragen, inte utgör hinder för att en export av sedlar måste föregås av en deklaration (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 1995, Bordessa m.fl., C‑358/93 och C‑416/93, EU:C:1995:54, punkt 31, och dom av den 14 december 1995, Sanz de Lera m.fl., C‑163/94, C‑165/94 och C‑250/94, EU:C:1995:451, punkt 10).

40

Proportionalitetsprincipen måste emellertid följas inte bara när rekvisiten för en överträdelse fastställs utan även när reglerna för sanktionsavgifternas storlek fastställs och vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av avgifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkterna 53 och 54).

41

I synnerhet får de administrativa eller repressiva åtgärder som tillåts enligt nationell lagstiftning inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punkt 22).

42

Sanktionsåtgärdernas stränghet ska stå i proportion till hur allvarliga överträdelser som beivras (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punkt 23).

43

EU-domstolen erinrar i detta hänseende om att den har slagit fast att även om medlemsstaterna enligt artikel 9.1 i förordning nr 1889/2005 förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av sanktioner för att säkerställa att den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 3 i denna förordning iakttas, så är en sanktionsavgift vid överträdelse av denna plikt som motsvarar 60 procent av det kontantbelopp som inte anmälts, när detta belopp överstiger 50000 euro, med beaktande av typen av överträdelse inte proportionerlig. Domstolen fann att en sådan sanktionsavgift går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa att denna skyldighet iakttas och för att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas med denna förordning, mot bakgrund av att syftet med den sanktion som avses i artikel 9 inte är att sanktionera eventuella bedrägerier eller olaglig verksamhet, utan att uteslutande sanktionera åsidosättanden av nämnda skyldighet (dom av den 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punkterna 29–31).

44

I förevarande fall kan det konstateras att syftet med artikel 57.3 i lag 10/2010, i likhet med artikel 9 i förordning nr 1889/2005, inte är att sanktionera eventuella bedrägerier eller olaglig verksamhet, utan att sanktionera åsidosättanden av en anmälningsplikt.

45

Även om en sådan sanktionsavgift beräknas med hänsyn till vissa försvårande omständigheter, under förutsättning att de är förenliga med proportionalitetsprincipen, innebär det förhållandet att sanktionens högsta belopp kan uppgå till två gånger beloppet av de kontanta medel som inte anmälts och att sanktionsavgiften, under alla omständigheter, som i förevarande fall, kan fastställas till ett belopp som motsvarar nästan 100 procent av detta belopp att sanktionen går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa att anmälningsplikten iakttas.

46

Av detta följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 63 och 65 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att anmäla betydande belopp av kontanta medel som förs in i eller ut ur denna stat ska beivras med en sanktionsavgift som kan uppgå till två gånger det belopp som inte anmälts.

47

Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den unionsrätt som är relevant i det nationella målet ska tolkas så, att en sanktionsavgift som, oberoende av det belopp som varit föremål för förflyttningen av pengar, kan uppgå till 25 procent av de kontanta medel som inte anmälts, uppfyller kravet på proportionalitet.

48

Även om frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta, såsom angetts i punkterna 20 och 21 i denna dom, framgår det av fast rättspraxis att det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. I begäran om förhandsavgörande måste dessutom den nationella domstolen ange de närmare skälen till varför den anser det vara oklart hur unionsrätten ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen (dom av den 14 juni 2017, Online Games m.fl., C‑685/15, EU:C:2017:452, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

49

Av beslutet om hänskjutande framgår det att den ekonomiska sanktion som den hänskjutande domstolen hänvisar till i sin tredje fråga inte motsvarar den sanktion som klaganden i det nationella målet har ålagts och det framgår dessutom inte att den, som sådan, förekommer i den spanska rättsordningen. Under alla omständigheter följer det inte av någon av handlingarna i målet vid domstolen att det finns en sådan sanktion.

50

Denna fråga kan därför inte tas upp till prövning, eftersom domstolens uppgift enligt artikel 267 FEUF är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att yttra sig avseende allmänna eller hypotetiska frågor (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

51

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artiklarna 63 och 65 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att anmäla betydande belopp av kontanta medel som förs in i eller ut ur denna stat ska beivras med en sanktionsavgift som kan uppgå till två gånger det belopp som inte anmälts.