24.8.2017   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 218/19

(1)

Genom en skrivelse av den 16 juli 2010 (dokument nr 565828) lämnade Míla ehf. (nedan kallad Míla eller klaganden) ett klagomål till Eftas övervakningsmyndighet om att påstått olagligt statligt stöd hade beviljats av det isländska utanríkisráðuneytið, utrikesministeriet, genom leasing för användning och drift av två optiska fibrer som tidigare drevs av Nordatlantiska fördragsorganisationen (nedan kallad Nato). Efter sin undersökning antog myndigheten beslut nr 410/12/KOL den 21 november 2012 där slutsatsen drogs att det leasingavtal som slutits mellan utanríkisráðuneytið och Og fjarskipti hf. (för närvarande Fjarskipti hf., men nedan kallat Vodafone eller Vodafone Iceland) (2) av den 1 februari 2010 för användning och drift av optisk fiber, inte innebär statligt stöd i enlighet med artikel 61 i EES-avtalet (3).

(2)

Den 19 februari 2013 lämnade Míla in en ansökan till Eftadomstolen om att ogiltigförklara beslut nr 410/12/KOL Eftadomstolen ogiltigförklarade myndighetens beslut genom sin dom av den 27 januari 2014 i mål E-1/13 (4).

(3)

Den 16 juli 2014 antog myndigheten beslut nr 299/14/KOL om att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 1.2 i del I i protokoll 3 och uppmanade de isländska myndigheterna och berörda parter att lämna synpunkter.

(4)

Myndigheten mottog synpunkter från de isländska myndigheterna (dokumenten nr 722921–722923) samt synpunkter från de berörda parterna Míla (dokument nr 729699), Vodafone (dokument nr 723556) och en privatperson (dokument nr 729917). Synpunkterna från de berörda parterna vidarebefordrades till de isländska myndigheterna, som yttrade sig om dem (dokumenten nr 744468–744471 och 753302–753303).

(5)

Den 15 augusti 2007 tog den isländska regeringen helt över driften av ratsjárstofnun, radarbyrån (5), som dittills hade drivits under de amerikanska myndigheternas överinseende. Ratsjárstofnun hade tidigare drivit tre optiska fibrer i den ca 1 850 km långa optiska kabeln med åtta fibrer som sträcker sig runt Island och dess nordvästra region (6). Detta gav den isländska regeringen möjligheten att använda en eller flera av de tre fibrerna för andra ändamål.

(6)

De isländska myndigheterna beslutade att använda en av fibrerna för det isländska luftförsvarssystemet (nedan kallat IADS) och för säker statlig telekommunikation. Vidare beslutade myndigheterna att ríkiskaup, statens handelscentrum, skulle genomföra upphandlingen för användning och drift av de andra två fibrerna (7).

(7)

Närmare information om anbudsinfordran fastställdes i den projektbeskrivning som utarbetades av ríkiskaup (8). Enligt det dokumentet inbjöd ríkiskaup, på utrikesministeriets försvarsavdelnings vägnar, till ett anbudsförfarande för användning och drift av två av de tre optiska fibrerna för leasing till två icke-närstående parter, i avsikt att förhandla fram ett leasingavtal för en tioårsperiod.

(8)

Den optiska kabeln är enligt anbudsinfordran ca 1 850 km lång, ligger intakt mellan de nuvarande 16 anslutningspunkterna (vid tidpunkten för upphandlingen) och går igenom telefonväxlar och andra telekommunikationsinstallationer längs sin väg runt Island. Telefonväxlar och andra telekommunikationsinstallationer ägs till största delen och övervakas av Míla. Enligt punkt 2.3 i upphandlingen omfattar förslaget till leasingavtal inte anläggningar för leasetagarens utrustning. Leasetagaren ansvarar för att skaffa nödvändiga anläggningar för sin utrustning eller andra anläggningar som behövs för att utnyttja fibrerna. Leasetagaren ansvarar således för att säkra tillgången till anläggningar och anslutningspunkter där den avser att ansluta sin utrustning till fibern. Leasetagaren bär kostnaderna om leasetagaren behöver förvärva eller hyra anläggningar för sin utrustning, ytterligare anslutningar eller andra objekt. Leasetagaren ansvarar för all kommunikation med anläggningarnas ägare eftersom leasegivaren varken är en mellanhand eller en leverantör av anläggningar av något slag, eller kan garantera att leasetagaren har tillgång till anläggningarnas kopplingspunkter eller någon annanstans. Leasetagaren kan lägga till nya anslutningspunkter till den optiska fibern men detta måste göras i samråd med leasegivaren och fiberns andra delägare. Leasetagaren bär alla kostnader i samband med tillägg av nya anslutningspunkter. Detaljerade krav ställs på säkra att leasetagarens tillgång till kabeln och att tilläggen av anslutningspunkter förbereds noga och utförs på ett professionellt sätt för att se till att andra användare har en oavbruten tillgång till kabeln.

(9)

I anbudsinfordran fastställs den lägsta hyreskostnaden till 19 000 000 isländska kronor per år för varje fiber för att täcka kostnaden för drift och underhåll av optiska fibrer (9). Sista dagen för inlämnande av anbud var den 19 juni 2008.

(10)

Bedömningen av anbud utgick från följande kriterier:

Tabell 1

Tilldelningskriterier i upphandlingen

(11)

Som ett resultat av upphandlingen mottogs fem anbud från fyra oberoende företag, enligt sammanfattningen i tabell 2 nedan. Två av anbuden var anbudsvarianter:

Tabell 2

Anbud som inkommit under upphandlingen

(12)

Ríkiskaup utvärderade av mottagna anbud efter en bedömning av det oberoende konsultföretaget Mannvit. Enligt information från ríkiskaup och Mannvit konstaterades de att samtliga fyra företag hade uppfyllt alla krav på teknisk kapacitet för att genomföra projektet, samt de allmänna kraven i anbudsinfordran om projektkandidaternas personliga och finansiella situation. Mannvit gjorde dock ett förbehåll för anbudet från Hringiðan. Enligt det anbudet skulle projektet genomföras av ett företag som Hringiðan skulle bilda. Mannvit ansåg att det inte var möjligt att bedöma varken den ekonomiska eller den tekniska kapaciteten för detta företag som ännu inte hade bildats. Enligt villkoren i anbudsinfordran kunde Hringiðans anbud därför uteslutas. Mannvit gjorde en simulering av hur en uteslutning av Hringiðans anbud skulle inverka på resultatet av upphandlingen, men fann ingen effekt då Hringiðans anbud inte var ett av de två bästa anbuden och under alla omständigheter inte skulle vinna.

(13)

De två företagen som fick mest poäng baserat på tilldelningskriterierna (se tabell 2) var Fjarski ehf. (92,18 poäng) och Vodafone (89,67 poäng). Förhandlingar inleddes med dessa två företag. På grund av den finansiella krisen på Island från hösten 2008 ägde förhandlingar inte rum förrän i slutet av 2009 och avslutades i början av 2010. Fjarski ehf. beslutade sig dock för att dra sig ur projektet. Ett leasingavtal förhandlades därför fram med Vodafone och endast för en av de två fibrerna.

(14)

I avtalet, som slöts den 1 februari 2010 mellan Vodafone och varnarmálastofnun, den isländska försvarsbyrån, föreskrivs användningen av en optisk fiber ingående i den åtta-fibriga, ca 1 850 km långa optiska kabeln runt Island. Leasingpriset fastställs till 19 150 000 isländska kronor per år (exklusive moms) och justeras efter byggnadskostnadsindexet från och med juni 2008. Avtalstiden är tio år.

(15)

Enligt avtalet var fibern i fråga registrerad i Natos inventarieförteckning. Enligt artikel 16 i varnarmálalög nr 34/2008 hade leasegivaren rätt att, för statens och Natos räkning, ingå ett leasingavtal för användningen av sådana anläggningar. Med tanke på Islands internationella åtaganden var det dock nödvändigt att införa en klausul som ger leasegivaren rätt att i krigstider ta över de nämnda anläggningarna utan förvarning. Bestämmelser i det syftet finns i artikel 8 i avtalet.

(16)

I avtalet upprepas bestämmelsen att anbudet inte omfattar anläggningar för leasetagarens utrustning. Leasetagaren ansvarar för att skaffa nödvändiga anläggningar för sin utrustning eller andra anläggningar som behövs för att kunna använda fibrerna. Leasetagaren ansvarar således för att säkra tillgången till anläggningar och kopplingspunkter där den avser att ansluta sin utrustning till fibern. Leasetagaren bär kostnaderna om leasetagaren behöver förvärva eller hyra anläggningar för sin utrustning, ytterligare anslutningar eller andra objekt. Leasetagaren ansvarar för all kommunikation med kabelns eller anläggningarnas ägare.

(17)

Mílas klagomål rör avtalet som avses ovan, som ingicks baserat på anbudet den 1 februari 2010 mellan isländska varnarmálastofnun och teleoperatören Vodafone. Klaganden hävdar att det avtal som tilldelades innebär statligt stöd i form av en hyra för användning av den optiska fibern på en nivå som är betydligt lägre än vad en marknadsinvesterare skulle ha ansett vara acceptabelt.

(18)

Till stöd för detta påstående anförde Míla i huvudsak följande skäl (11):

(19)

Klaganden har genom skrivelse av den 19 september 2012 lämnat ytterligare uppgifter om sitt påstående om statligt stöd till Vodafone. Klaganden uppmärksammade särskilt företaget Orkufjarskiptis (13) nya taxa för hyra av en optisk fiberkabel (14). I taxan anges en månadshyra i isländska kronor för varje fiber i en sexfibrig optisk kabel per kilometer kabel (15). Genom att multiplicera den taxan med kabelns längd – ca 1 850 km enligt leasingavtalet med Vodafone – drar klaganden slutsatsen att det skulle kosta 107 137 200 isländska kronor per år att hyra en fiber i den längden enligt taxan.

(20)

Som svar på klagomålet hävdade de isländska myndigheterna att leasing av Natos optiska fiber inte utgör statligt stöd eftersom tilldelningen av kontraktet inte ger leasetagaren någon ekonomisk fördel som går utöver marknadsvillkoren, inte innebär en användning av statliga medel och varken snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

(21)

De isländska myndigheterna hänvisar här till en promemoria från utanríkisráðuneytið av den 7 maj 2008, om den föreslagna leasingen av Natos optiska fiber. Promemorian beskriver föreslaget till anbudsförfarande i allmänna termer, inklusive villkoren för anbudsinfordran och kriterierna för att välja godtagbara leasetagare bland anbudsgivarna. Målen med projektet var att sänka kostnaderna för underhåll och drift av Natos optiska fiber, öka den allmänna tillgången till bredband och uppmuntra konkurrensen om dataöverföring på den inhemska marknaden. De isländska myndigheterna anser att leasingen av de två fibrerna inte var en stödåtgärd. De konstaterar vidare att projektet skulle gagna genomförandet av offentlig politik för elektroniska kommunikationstjänster och informationssamhället. Det skulle också möjliggöra infrastrukturkonkurrens på marknaden för hyrda förbindelser på områden där det inte fanns någon konkurrens vid den tidpunkten, vilket i sin tur skulle leda till ökad konkurrens i efterföljande marknadsled, till exempel på marknaden för snabbt bredband.

(22)

Med tanke på den klagandes argument att fibern ägdes av den isländska staten och att hyran skulle ha omfattat fasta kostnader i samband med konstruktion, förnyelse och avskrivning av kablarna, klargjorde de isländska myndigheterna ägandet och kostnaderna för konstruktion. De konstaterar att det var Nato och inte den isländska staten som finansierade installationen av kabeln. Dessutom var kabeln registrerad i organisationens inventarieförteckning, och tre av åtta fibrer var reserverade för användning i samband med de amerikanska styrkornas verksamhet på Island. Efter det att de amerikanska styrkorna lämnade Island 2006 och 2007, tog den isländska staten över driften av tre fibrerna i egenskap av värdland och användarland, enligt en skriftlig överenskommelse med Nato. Även om de isländska myndigheterna har tagit över den operativa förvaltningen av fibrerna har Nato kvar ett antal exklusiva rättigheter. Den isländska staten äger inte de tre fibrerna. Så länge försvarsavtalet mellan Island och Förenta staterna är i kraft tillhör de tre fibrerna Nato. Nato har en prioriterad rätt att använda fibrerna. Eventuella hyresintäkter från fibrerna kan endast användas för drift och underhåll av Natos tillgångar (16). Detta innebär särskilt att Island inte kan behålla de intäkter som överstiger dessa kostnader utan de måste överföras till Nato.

(23)

Nato investerade ursprungligen i och betalade kostnaden för installationen av den optiska fiberkabeln. Underhåll och drift av fibrerna är en del av Islands skyldigheter som medlem i Nato och är inte valfritt. Enligt de isländska myndigheterna stämmer inte klagandens påstående att staten behöver investera 250 miljoner isländska kronor för att en av fibrerna ska göras tillgänglig och kunna användas av den vinnande anbudsgivaren eftersom två av fibrerna användes aktivt för IADS-systemet. Avsikten var från början att hyra ut två fibrer. Kostnaden för att båda fibrerna skulle kunna användas för kommersiellt bruk bedömdes vara 20–65 miljoner isländska kronor. Eftersom en av de två vinnande anbudsgivarna drog tillbaka sitt erbjudande, behöver bara en fiber vara tillgänglig för kommersiellt bruk. Kostnaden var därför mycket lägre än den som först beräknats och långt under Vodafones hyra för fibern. Det erinras om att enligt punkt 1.2.4 i anbudsinfordran i april 2008, uppskattade den isländska statens kostnader för drift och underhåll av var och en av de två fibrerna som skulle hyras ut till ca 19 000 000 isländska kronor per år (17).

(24)

Enligt de isländska myndigheterna innebär åtgärden inte någon statlig finansiering tack vare den framgångsrika upphandlingen. Åtgärderna ger tvärtom upphov till intäkter för staten genom leasing av fiber som staten annars skulle ha fortsatt att upprätthålla med statliga medel. De isländska myndigheterna påpekade dessutom att de begränsningar som härrör från Natos ägande och Natos prioriterade användning i krigstider betyder att priset kunde ha varit lägre om ingen sådan begränsning hade funnits. Denna faktor skulle ha påverkat alla anbudsgivare på samma sätt, och marknadspriset var tvunget att anpassa sig till detta faktum (18).

(25)

De isländska myndigheterna ansåg att varken tillämpningen av tilldelningskriteriet för konkurrensstimulans eller den påstått effektiva uteslutningen av ett företag i monopolställning på marknaden, skulle i sig kunna leda till slutsatsen att åtgärden snedvrider konkurrensen eller ger en fördel till ett företag. Enligt de isländska myndigheterna hade regeringen rätt att använda flera tilldelningskriterier. Kriterierna var dessutom legitima och eftersträvade viktiga mål för att stärka konkurrensen och säkerställa bra tjänster till allmänheten.

(26)

Slutligen hävdade de isländska myndigheterna att om myndigheten skulle anse att åtgärden utgör statligt stöd, kan detta stöd anses vara förenligt med artikel 61.3 i EES-avtalet med hänsyn till åtgärdens mål, inklusive målet att öka den allmänna tillgången till bredband i stödområden. I detta avseende uppmanade de isländska myndigheterna också myndigheten att bedöma om sådant stöd bör anses utgöra finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som avses i kapitel 2.2.2 i myndighetens riktlinjer för bredband (19).

(27)

Den 21 november 2012 antog myndigheten beslut nr 410/12/KOL där slutsatsen drogs att åtgärden inte innebär statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Myndigheten ansåg att ett leasingavtal för användning och drift av den optiska fibern inte innebär statligt stöd, eftersom leasingavtalet upprättades genom ett öppet anbudsförfarande enligt marknadsmässiga villkor och gav därför inte Vodafone en ekonomisk fördel.

(28)

Den 27 januari 2014 ogiltigförklarade Eftadomstolen myndighetens beslut nr 410/12/KOL. Domstolens slutsats var att myndigheten borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande eftersom myndigheten hade uppgifter och bevis till sitt förfogande som objektivt sett borde ha föranlett tveksamheter eller rest frågor av betydande svårighet när det gäller huruvida leasingavtalet gav Vodafone en ekonomisk fördel (20).

(29)

Domstolen ansåg att myndigheten borde ha tvivlat på huruvida det pris man enats om som ett resultat av anbudet verkligen var ett riktigt marknadspris för leasing av en sådan tillgång. Domstolen framhöll framför allt att tilldelningskriterierna som anges i upphandlingen inte avspeglade vad en privat investerare skulle anse vara relevant för upphandling av ett leasingavtal och att det var uppenbart att myndigheten inte hade bedömt alla omständigheter och konsekvenser för tillämpningen av kriteriet för en privat marknadsekonomisk investerare. De andra tilldelningskriterierna vid sidan av priset verkade återspegla politiska eller rättsliga överväganden, som en privat investerare inte skulle anse ha betydelse. Pris eller leasingavgift var inte det främsta eller det enda tilldelningskriteriet i anbudsförfarandet. Eftadomstolen ansåg dessutom att myndigheten inte hade bedömt sannolikheten av att Nato skulle utnyttja sin prioriterade rätt att använda fibern och sannolikheten att Nato skulle använda sin returrätt.

(30)

Utifrån bland annat det ovannämnda drog domstolen slutsatsen att det fanns konsekventa och objektiva bevis på att myndigheten inte på ett fullständigt sätt och inte i tillräcklig omfattning hade undersökt om leasingavtalet innebar statligt stöd och, om så var fallet, huruvida stödet var förenligt med EES-avtalet.

(31)

Myndigheten beslutade den 16 juli 2014 att inleda det formella granskningsförfarandet om huruvida potentiellt statligt stöd beviljas genom leasingen av Natos optiska fiber. I sitt beslut angav myndigheten att utifrån de uppgifter som lämnats av klaganden och de isländska myndigheterna, kunde det inte uteslutas att det avtal som slutits den 1 februari 2010 mellan isländska varnarmálastofnun och Vodafone Iceland, kan innebära statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Myndigheten förklarade vidare att baserat på tillgängliga uppgifter tvivlade den också på det potentiella stödets förenlighet med EES-avtalets funktion.

(32)

I sitt svar på inledandet av det formella granskningsförfarandet hävdar de isländska myndigheterna att ärendet gäller öppnandet av en sektor som tidigare monopoliserades av ett statligt ägt företag och senare, efter privatisering och försäljning, av Míla. Det var inte realistiskt att tro att någon av konkurrenterna till Míla skulle duplicera nödvändiga nätverk och infrastruktur, dvs. den optiska fibern. Sektorn är mycket viktig för allmänheten och dess tillgång till information. Ärendet gäller också tillgång till och tillhandahållande av tjänster på landsbygden och i glest befolkade områden på Island. De unika inslagen är i detta fall de komplexa ägandefrågorna och betydelsen av begränsningar på grund av fiberns roll i försvarsmekanismen och krishanteringen för Island och andra Nato-medlemmar.

(33)

Huvudsyftet med de isländska myndigheternas åtgärder var att begränsa de offentliga utgifterna för driften av fibern. För övrigt syftade alla åtgärder till att bidra till ökad konkurrens inom sektorn. Åtgärderna var framgångsrika och allmänheten samt privata och offentliga enheter som är starkt beroende av telekommunikation över hela Island, kan nu dra nytta av mer konkurrens och bättre service. Vissa begränsningar infördes för att främja konkurrens på lika villkor som alla hade det slutliga målet att säkerställa att allmänheten skulle få som en så bra och billig tjänst som möjligt.

(34)

De isländska myndigheterna upprepade sitt tidigare ställningstagande om att åtgärden inte innebär statligt stöd. De lade dessutom fram de argument som beskrivs nedan.

(35)

Även om Island inte bestrider att statliga resurser kan överföras på annat sätt än genom att staten själv direkt fördelar statliga medel till andra enheter, betonar de isländska myndigheterna att detta ska bedömas från fall till fall.

(36)

I detta sammanhang begär de isländska myndigheterna att myndigheten särskilt ska ta hänsyn till att ”resursen” (dvs. fibern) inte ägs av isländska staten eller någon av dess enheter. Resursen har finansierats, byggts och ägs permanent av tredje part, dvs. Nato. Överenskommelsen mellan Nato och de isländska myndigheterna utgår från principen ”ingen kostnad, ingen vinst”. Detta innebär att eventuella intäkter från leasingen av fiber främst används för att betala driftskostnader och mindre reparationer. Artikel 16 i isländska varnarmálalög nr 34/2008 återspeglar denna överenskommelse och förklarar vidare att alla tillgångar som ingår i denna kategori är underställda Natos säkerhetsbestämmelser och prioriterade rättigheter. Om intäkterna överstiger dessa kostnader ska ett eventuellt överskott återlämnas till fiberns ägare, Nato. Om kostnaderna överstiger intäkterna, eller vid större reparationer eller byten på grund force majeure-incidenter, är de isländska myndigheterna inte ansvariga för de aktuella kostnaderna. Kostnaden för att reparera kabeln delas i stället mellan fibrernas ägare enligt respektive antal fibrer, dvs. Míla (5/8) och Nato (3/8). Därför är kriteriet om en privat säljare inte direkt tillämpligt i detta fall eftersom de isländska myndigheterna inte har något ekonomiskt intresse av att få in hyresintäkter som överstiger kostnaderna för drift och underhåll av fiber.

(37)

Anbudshandlingarna fastställer att tillgången till fibern beror på flera andra faktorer än leasingavtalet och leasingavgiften. Enligt punkt 2.3 ansvarar leasetagaren för att skaffa nödvändiga anläggningar och kopplingspunkter för fibern. Den isländska staten garanterade inte ens leasetagarens tillgång till sådana anläggningar. I klausul 2.7 föreskrivs dessutom att leasetagaren ska återlämna fibern i princip i samma skick som när den togs emot och där leasetagaren har gjort ändringar ska sådana ändringar överlåtas kostnadsfritt till leasegivaren i slutet av avtalsperioden. Tillgången till fibern måste förhandlas med Míla, som äger de anläggningar som krävs för att använda fiber. Den isländska póst- og fjarskiptastofnun utfärdade till slut två förordnanden som beordrade Míla att, i egenskap av dominerande aktör på marknaden, ge Vodafone tillgång till kopplingspunkterna mot en rimlig avgift.

(38)

De isländska myndigheterna lade fram bevismaterial från Vodafone om Vodafones extra kostnader för att få tillgång till fibern (22). Vodafones investeringar i utrustning, fiberoptiska stammar och inledande avgifter till Míla uppgick till 130 miljoner isländska kronor. Dessutom uppgår de årliga licensavgifterna för utrustningen till 7,5 miljoner isländska kronor. Denna utgift tillkommer utöver den årliga leasingavgiften på 19,15 miljoner isländska kronor, som är knuten till ett prisindex. Vodafone betalar dessutom en månadsavgift på 15 000 isländska kronor till landhelgisgæslan, den isländska kustbevakningen, för varje kopplingspunkt utöver de som omfattas av det befintliga avtalet med landhelgisgæslan.

(39)

Detta visar att ”resurserna” i detta fall inte ägs av staten – den ekonomiska vinningen från leasingavtalet delas med den faktiska ägaren enligt principen ”ingen kostnad, ingen vinst” – och att de isländska myndigheterna inte hade befogenhet att bevilja potentiella investerare full tillgång till fibern. Dessa fakta är viktiga: för det första för bedömning av huruvida statliga medel överfördes, för det andra med hänsyn till anbudsförfarandet och för det tredje påverkas de kommersiella drivkrafterna för den lämpliga leasingavgiften. Slutligen visar omständigheterna att jämförelsen mellan en hypotetisk kommersiell aktör på marknaden och staten nästan är omöjlig eftersom ingen marknadsaktör kunde ha varit i en jämförbar situation. De begränsningar på grund av Nato som diskuteras nedan och det komplexa ägandet och fördelningen av intäkter skulle vara helt främmande för en normal marknadsaktör.

(40)

De isländska myndigheterna anser att sannolikheten för att Nato utnyttjar eller drar in användningen kan variera under leasingavtalets löptid och ligger bortom Islands eller Natos kontroll. Genom sin natur har dock Natos begränsningar en betydande och negativ inverkan på utnyttjandet av fiber för kommersiella ändamål. Inverkan på marknadshyran är negativ och de isländska myndigheterna uppskattar den negativa priseffekten till 15–25 %. Inga sådana begränsningar finns för de fibrer som drivs av Míla.

(41)

De isländska myndigheterna vidhåller att 2008 års anbudsprocess uppfyller kraven på en lämplig metod för att fastställa marknadspriset. Framför allt mot bakgrund av ägarstrukturen, begränsningarna i förhållande till Natos försvarsfunktion och beskaffenheten för den tillgång som var på spel, skulle ingen privat säljare som var tvungen att ta hänsyn till alla dessa relevanta faktorer ha beaktat en process där de enda kriterierna var leasingavgiften.

(42)

De isländska myndigheterna hävdar att de sex olika tilldelningskriterierna för upphandlingen är fullt motiverade och delar inte den åsikt som myndigheten uttrycker i sitt beslut att inleda ett förfarande, nämligen att kriteriet för konkurrensstimulans kan vara till nackdel för den dominerande aktören. De konstaterar framför allt att Míla inte hade något kommersiellt intresse i Natos optiska fiber. Inget argument från Míla om att det hypotetiskt sett kunde ha lagt in ett högre bud bör därför beaktas. Inget bud från Míla skulle ha varit ett kommersiellt erbjudande i god avsikt. De isländska myndigheterna hävdar att de skulle ha haft rätt att utesluta ett sådant bud enligt domen i mål T-244/08, Konsum Nord mot kommissionen (23).

(43)

De isländska myndigheterna delar inte klagandes åsikt om att man genom att fastställa ett lägsta pris i upphandlingen hade avskräckt anbudsgivarna från att konkurrera om priserna. Ett lägsta priskriterium begränsar inte priskonkurrensen. Anbudsgivarna kunde gå så högt som de ansåg vara kommersiellt gångbart. Ett avskaffande av ett lägsta pris kan bara uppmuntra lägre bud än de som faktiskt erhölls i processen och prisintervallet skulle bara kunna minska. Det faktum att de flesta buden låg inom ett smalt prisintervall visar bara på marknadens ovilja att av kommersiella skäl lägga sig över det lägsta priset.

(44)

De isländska myndigheterna påpekar att upphandlingen faktiskt omfattade inte bara en utan två separata priskomponenter. Förutom hyreskostnaden konkurrerade anbudsgivarna också med antalet nätanslutningspunkter som de åtagit sig att installera. Varje sådan anslutningspunkt kräver betydande investeringar som leasetagaren inte får tillbaka i slutet av leasingperioden, utan i stället ökar värdet på Natos optiska fiber.

(45)

I punkt 87 i myndighetens beslut att inleda ärendet nr 410/12/KOL, uppmanades de isländska myndigheterna att lämna in en oberoende expertvärdering av hyreskostnadens marknadspris. De isländska myndigheternas ursprungliga uppfattning var att denna begäran berodde på de isländska myndigheternas argument om att återkalla anbudsprocessen och att den faktiska hyreskostnaden var ett lämpligt indirekt mått på detta marknadspris. Eftersom dessa argument godtogs av de isländska myndigheterna ingick ingen värderingsstudie i de isländska myndigheternas inledande yttrande. Som svar på tredje parts synpunkter och framför allt Mílas argument om den berörda leasingrättens påstådda marknadsvärde begärde och tillhandahöll emellertid de isländska myndigheterna en värderingsstudie från expertkonsulten Mannvit (24). Mannvit är ett internationellt konsultföretag inom teknik, tekniska tjänster och innovation, och hade redan rådfrågats av de isländska myndigheterna om den aktuella anbudsprocessen.

(46)

Mannvit jämför Natos optiska fiber som hyrs av Vodafone med det produkterbjudande (trunkavsnitt av hyrda förbindelser) som Míla åberopar i sitt klagomål (se den senaste beräkningen i punkt 56). Mannvit förklarar ett antal relevanta skillnader:

(47)

Mannvit uppskattar således till att börja med att en marknadshyra för Natos optiska fiber (före investeringar) ska beräknas baserat på avståndet från punkt till punkt på 1 283 km och Orkufjarskiptis taxa på 5 020 isländska kronor per km/månad med 25 % rabatt, vilket ger ett värde på 57 965 940 isländska kronor per år.

(48)

För att jämföra värdet ovan med hyreskostnaden som betalas av Vodafone måste hänsyn tas till att Vodafone stod inför en mängd kostnader för att göra fibern operativ och uppfylla sina skyldigheter enligt leasingavtalet. Mannvit uppskattar dessa kostnader till 52 miljoner isländska kronor per år. Om detta belopp läggs på den hyra som betalas av Vodafone, för närvarande 28 miljoner isländska kronor per år, blir detta sammanlagt 80 miljoner isländska kronor per år, eller långt över priset på 58 miljoner isländska kronor enligt Orkufjarskiptis taxa. Mannvit drar därför slutsatsen att hyran för leasing av Natos optiska fiber faktiskt överstiger marknadsvärdet.

(49)

Mannvit utvärderade inte effekterna på marknadsvärdet som beror på begränsningarna på grund av fiberns roll i försvarsmekanismen och krishanteringen för Island och andra Nato-medlemmar. De isländska myndigheterna bedömer dock att dessa begränsningar kan ha en negativ inverkan på 15–25 %.

(50)

De isländska myndigheterna anser att ifall åtgärden anses utgöra statligt stöd, bör detta stöd anses vara förenligt med EES-avtalets funktion enligt artikel 59.2 och/eller artikel 61.3 c.

(51)

De isländska myndigheterna har vid tidigare tillfällen påpekat att åtgärden skulle kunna anses utgöra finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i linje med de principer som fastställs i kapitel 2.2.2 i myndighetens riktlinjer för bredband, som var tillämpliga när åtgärden bedömdes.

(52)

De isländska myndigheterna hävdar också att åtgärden alternativt kan anses vara förenlig på grundval av artikel 61.3 c i EES-avtalet. De konstaterar att de isländska myndigheterna tidigare visat att åtgärdens mål, inklusive målet att öka den allmänna tillgången till bredband i stödområden, var av gemensamt intresse. De föreslår att man ska tillämpa principerna i de nuvarande riktlinjerna för bredband på den aktuella åtgärden, och hävdar att åtgärden uppfyller alla materiella villkor för förenlighet.

(53)

I sina synpunkter till beslutet att inleda ett förfarande upprepar och utvecklar Mílas de synpunkter som Míla redan lämnat i klagomålet och i sin ansökan till Eftadomstolen.

(54)

På frågan om statliga medel och ägande av fiber står Míla fast vid att ägandet i princip ligger hos den isländska regeringen. Till stöd för detta påstående hänvisar Míla, för det första, till en rapport från en särskild kommitté för privatisering av det statligt ägda teleföretaget Landssími Íslands hf. (senare Síminn hf. och Míla ehf.) från 2001. För det andra hänvisar Míla till ett avtal mellan den isländska regeringen och Síminn hf. den 27 mars 2001 om ägande, drift och underhåll av fiber. Míla anser att båda dokumenten bekräftar att den isländska regeringen äger fibrerna. Míla förklarar dock också att oavsett om den formella äganderätten till fibrerna tillhör den isländska regeringen eller Nato, så beviljades åtgärden med hjälp av statliga medel.

(55)

Míla hävdar att upphandlingen för leasing av fiber misslyckades med att fastställa ett marknadspris, vilket gör att Vodafone betalar ett leasingpris som understiger vad Míla anser vara marknadsvärdet. Vodafone får därmed en fördel i förhållande till sina konkurrenter. I enlighet med detta innebär avtalet med Vodafone statligt stöd.

(56)

Míla ger också en uppdaterad uppskattning av marknadspriset för Natos optiska fiber. Baserat på den reglerade taxan (i kraft från den 1 augusti 2011) på 7 609 isländska kronor per km/månad för tillgång till en enda fiber och en rabatt på 15 % under avtalets treåriga löptid, bör marknadspriset för en 1 850 km lång fiber vara 143 589 600 isländska kronor per år.

(57)

När det gäller frågan om förenlighet anser Míla att myndigheten bör dra slutsatsen att åtgärden inte uppfyller de relevanta kriterierna i riktlinjerna för bredband och därför inte är förenlig med artikel 61.3 c i EES-avtalet.

(58)

När det gäller den möjliga förenligheten med artikel 59.2 i EES-avtalet som kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, har Míla gjort gällande att Eftastaterna inte kan koppla specifika allmännyttiga skyldigheter till tjänster som redan tillhandahålls av företag som verkar under normala marknadsförhållanden. Eftersom Míla tillhandahöll samma fibertjänst på Island redan innan avtalet ingicks med Vodafone, bör myndigheten dra slutsatsen att den isländska regeringens åtgärd inte kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Statligt stöd kan därför inte tillhandahållas i det aktuella ärendet enligt artikel 59.2 i EES-avtalet.

(59)

Vodafone är huvudsakligen av den uppfattningen att dess avtal med de isländska myndigheterna inte innebär statligt stöd. Avtalet överensstämmer under alla omständigheter med Altmark-principerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Skulle ett inslag av stöd identifieras i ärendet hävdar Vodafone, för det andra, att undantaget i artikel 61.3 c i EES-avtalet är tillämpligt.

(60)

Vad gäller förenligheten anser Vodafone att riktlinjerna för bredband är relevanta för bedömningen av åtgärden i fråga. Vodafone understryker att förekomsten av en nätoperatör inom ett visst område inte nödvändigtvis innebär att det inte förekommer marknadsmisslyckanden eller sammanhållningsproblem. Tvärtom har Mílas monopolställning på den berörda marknaden påverkat både tjänsternas kvalitet och det pris som erbjuds till medborgarna. Det fanns begränsade, om ens några, utsikter för att tredje man skulle bygga en alternativ infrastruktur. Leasing av Natos optiska fiberkabel var därför högst lämpligt för att avhjälpa avsaknaden av infrastrukturkonkurrens och minska de problem som har sitt ursprung i Mílas monopolställning.

(61)

Tidigare tillämpning av reglerande åtgärder hade inte lyckats skapa lika villkor på marknaden. Som ett resultat var konkurrensen på marknaden ineffektiv. Det bör särskilt noteras att Míla hade lyckats hindra Vodafones inträde på den berörda marknaden genom att vägra ge tillgång till nödvändiga faciliteter.

(62)

Ingående av det omtvistade avtalet förbättrade i hög grad konkurrensen, främst på landsbygden, och ökade därmed konsumenternas välbefinnande. Som ett exempel kunde Vodafone i kommunen Öræfasveit tillhandahålla internetanslutningar i ett avlägset landsbygdsområde där klaganden tidigare hade meddelat att denne inte kunde tillhandahålla några sådana tjänster.

(63)

Leasingavtalet var en avgörande faktor för att Vodafone skulle kunna bygga upp och börja tillhandahålla tjänster i denna del av landet. Míla hade använt förhalningstaktik för att vägra Vodafone tillgång till faciliteter för samlokalisering. Vodafone var tvunget att begära ett formellt beslut om tillgångsfrågan från póst- og fjarskiptastofnun, som offentliggjordes den 1 november 2010. Till följd av det omtvistade leasingavtalet kunde Vodafone utöka grossisterbjudandena till att omfatta mer än 30 olika tjänster.

(64)

I synpunkterna från en privatperson skildras erfarenheter från arbetet att införa fiberoptisk infrastruktur för bredband i tre små och avlägsna kommuner: Öræfasveit, Kirkjubæjarklaustri och Mýrdal. Alla tre systemen är kopplade till Vodafones drift av optisk fiberkabel. Efter en begäran var endast Vodafone berett att åta sig att tillhandahålla tjänsterna till invånare och företag i dessa kommuner. Övriga teleoperatörer svarade inte på invånarnas förfrågan. När bredband hade installerats i Öræfasveit beslutade ytterligare två kommuner att investera i läggning av en optisk fiberkabel till alla invånare, dvs. Skeiða-og gnúpverjahreppur och Hvalfjarðarstrandarhreppur. Privatpersonen anser att utan Vodafones leasing av Natos optiska fibrer skulle tillhandahållandet av teletjänster i avlägsna områden på Island ha utvecklats mycket långsammare.

(65)

I de följande kapitlen bedömer myndigheten om kontraktet mellan isländska varnarmálastofnun, försvarsbyrån, och Vodafone för den sistnämndas leasing av optisk fiber som tidigare använts för Natos räkning, innebär statligt stöd i enlighet med artikel 61.1 i EES-avtalet.

(66)

En åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet om följande villkor samtidigt är uppfyllda: åtgärden i) beviljas av staten eller med hjälp av statliga resurser, ii) ger ett företag en ekonomisk fördel, iii) är selektiv och iv) kan snedvrida konkurrensen mellan de avtalsslutande parterna.

(67)

Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet måste en åtgärd beviljas av staten eller med hjälp av statliga resurser för att utgöra stöd.

(68)

Míla anför som huvudsakligt argument att den isländska regeringen äger fibern. Åtgärden beviljades dock med statliga resurser oavsett om den isländska regeringen eller Nato är den formella ägaren.

(69)

De isländska myndigheterna har klargjort att Nato äger fibrerna, se punkterna 1.4 och 1.7 ovan. Resursen (dvs. de tre fibrerna) ägs inte av isländska staten eller någon av dess enheter. Resursen har finansierats, byggts och ägs permanent av Nato. Överenskommelsen mellan Nato och de isländska myndigheterna är baserad på principen ”ingen kostnad, ingen vinst”, vilket bekräftas i den isländska varnarmálalög nr 34/2008, se artiklarna 5, 15 och 16 däri. Islands regering har ändå en omfattande nyttjanderätt och andra rättigheter, inklusive rätten att hyra ut fibrerna och använda intäkterna till underhåll av dessa och andra driftskostnader (29). Denna nyttjanderätt är dock underställd Natos säkerhetsbestämmelser och prioriterade rättigheter. Nato uppbär dessutom alla intäkter som överstiger driftskostnaderna för fibrerna. Nato kommer också att betala för större reparationer eller byten som beror på force majeure-incidenter (30).

(70)

Med hänvisning till de isländska myndigheternas framläggande anser myndigheten att fibern i fråga inte tillhör den isländska staten. Frågan om äganderätten till fibern är dock inte avgörande för myndighetens bedömning. Det är obestritt att isländska staten har kontrollrättigheter som gör det möjligt att utnyttja en leasingrätt. För att utgöra statliga medel är det tillräckligt, vilket korrekt påpekas av Míla, att resursen i fråga, dvs. leasingrätten, var under offentlig kontroll och stod till de nationella myndigheternas förfogande, (31) även om den inte tillhör den offentliga myndigheten (32).

(71)

När det gäller statliga resurser var syftet med anbudsförfarandet och leasingen av fiber enligt punkt 1.2 inte att ge stöd till intresserade leasetagare utan tvärtom att minska de kostnader som den isländska staten åtagit sig att betala för drift och underhåll av de Nato-fibrer som stod till deras förfogande. I skäl 36 ovan förklarar de isländska myndigheterna att deras överenskommelse med Nato är baserad på principen ”ingen kostnad, ingen vinst”. Detta innebär att eventuella intäkter från leasingen av fiber främst används för att betala driftskostnader och mindre reparationer. Om intäkterna överstiger dessa kostnader ska det eventuella överskottet återlämnas till fiberns ägare, Nato. Om kostnaderna överstiger intäkterna, eller vid större reparationer eller byten på grund force majeure-incidenter, är de isländska myndigheterna inte ansvariga för de aktuella kostnaderna. Kostnaden för att reparera kabeln delas snarare mellan fibrernas ägare enligt respektive antal fibrer. I upphandlingen fastställs ett lägsta acceptpris, i enlighet med denna överenskommelse, som motsvarar Islands betalningsskyldighet för drift och underhåll. Upphandlingen var således utformad för att förhindra en dränering av statliga medel till följd av att leasingrätten leasades ut via anbudsförandet. Enligt myndighetens uppfattning är det relevant att överväga huruvida ett arrangemang av detta slag, under de särskilda omständigheterna i det aktuella ärendet, som syftar till att förhindra en dränering av statliga medel i en situation där överskottsinkomsterna skulle överföras till tredje part enligt en internationell skyldighet, kan anses uppfylla kraven på att åtgärden beviljas av staten eller genom statliga medel enligt artikel 61.1 i EES-avtalet. Med hänsyn till slutsatsen att åtgärden inte ledde till en ekonomisk fördel (se punkt 1.3 nedan) behöver dock myndigheten inte bedöma denna punkt ytterligare.

(72)

För att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet måste åtgärden ge en fördel till ett företag.

(73)

Företag är enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett rättslig form och finansieringsform. Ekonomisk verksamhet är all verksamhet som består av att erbjuda varor eller tjänster på en marknad. Vodafone Iceland påstås vara mottagare av stödåtgärden. Bolaget är verksamt på marknaden för elektronisk kommunikation och tillhandahåller fast telefoni, mobila tjänster och dataöverföringstjänster på Island. Eventuellt stöd i samband med leasing av Natos optiska fiber skulle i enlighet därmed tilldelas ett företag.

(74)

Med fördel avses i artikel 61.1 i EES-avtalet varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden, som gör att det får en mer gynnsam ställning än sina konkurrenter. För att utgöra stöd måste åtgärden ge Vodafone fördelar som innebär att företaget slipper kostnader som det normalt skulle behövt bära. Om transaktionen genomfördes på förmånliga villkor, genom att Vodafone betalade en hyreskostnad under marknadspriset, skulle företaget få en fördel i enlighet med reglerna om statligt stöd.

(75)

För att pröva denna fråga tillämpar myndigheten ”kriteriet om en privat säljare” (33) med vars hjälp staters eller offentliga myndigheters uppförande vid försäljning eller leasing av tillgångar jämförs med privata ekonomiska aktörers. Myndigheten anser i motsats till de isländska myndigheterna att detta kriterium kan tillämpas i detta ärende trots att Island inte själva äger fibern i fråga, eftersom kontraktet med Vodafone avser en leasingrätt som Island har rätten att utnyttja. De särskilda villkor som gäller för denna leasingrätt måste dock beaktas i bedömningen, framför allt det faktum att de isländska myndigheterna bara kunde erbjuda leasing av fibern i det skick den användes för försvarsändamål med endast några få anslutningspunkter tillgängliga för kommersiella ändamål samt Natos särskilda uppsägningsrätt i händelse av krig. Myndigheten konstaterar också att leasingrätten som Island har rätt att förfoga över är underställd en avtalsenlig skyldighet enligt vilken all hyresinkomst som överstiger kostnaderna för drift och underhåll av fiber ska överföras till Nato.

(76)

Syftet med kriteriet om en privat säljare är att bedöma om ett offentligt organs försäljning eller leasing av tillgångar innebär statligt stöd, genom att undersöka om en privat leverantör skulle ha agerat på samma sätt under normala marknadsförhållanden. Den offentliga myndigheten måste bortse från offentliga politiska mål och i stället fokusera på det enda målet att erhålla en marknadsavkastning eller vinst på sina investeringar och ett marknadspris för försäljning eller leasing av tillgångar (34). Myndigheten konstaterar dock att denna bedömning normalt måste ta hänsyn till eventuella särskilda rättigheter eller skyldigheter som är kopplade till den berörda tillgången, särskilt de som kan påverka marknadspriset.

(77)

Vissa indirekta variabler kan användas för att fastställa överensstämmelsen med marknadsförhållandena och om det överenskomna priset i en transaktion motsvarar marknadspriset. Ett lämpligt sätt att se till att nationella myndigheters försäljning eller leasing av tillgångar är förenligt med kriteriet om en privat säljare och att ett skäligt marknadsvärde har betalats för de aktuella varorna och tjänsterna, är att anordna ett öppet och villkorslöst anbudsförfarande. Detta innebär dock inte automatiskt att avsaknaden av ett ordnat anbudsförfarande eller ett möjligt fel i ett sådant förfarande motiverar en presumtion om statligt stöd. Lagstiftning om offentlig upphandling och statligt stöd existerar parallellt och det finns ingen anledning att en kränkning av till exempel en regel om offentlig upphandling automatiskt innebär att reglerna om statligt stöd har överträtts (35).

(78)

Enligt Land Burgenland-målet, som nämns i punkt 97 i Eftadomstolens dom i målet E-1/13, kan det å andra sidan presumeras att marknadspriset motsvarar det högsta anbudet när en myndighet överlåter ett av sina företag genom ett öppet, överblickbart och villkorslöst anbudsförfarande, förutsatt att det fastställs, för det första, att anbudet är bindande och trovärdigt samt, för det andra, att det inte är motiverat att beakta andra ekonomiska faktorer än priset (36). Samma princip måste gälla vid leasing av tillgångar. En privat aktör som leasar sina tillgångar skulle normalt försöka få det bästa anbudet ur ett prisperspektiv, och till exempel inte beakta inslag som avser den avsedda användningen av sådana tillgångar, såvida de inte kan påverka tillgångarnas värde efter hyresperioden. Under förutsättning av att nämnda förutsättningar är uppfyllda kan det därför antas att marknadspriset är det högsta priset som en privat aktör som verkar under normala konkurrensförhållanden är beredd att betala för att använda tillgångarna i fråga (37).

(79)

Av det ovanstående följer att försäljning eller leasing av tillgångar kan innebära statligt stöd även när det sker genom ett konkurrensförfarande. Detta kan framför allt inträffa när skyldigheter som åläggs köparen leder till ett lägre pris. Den typ av skyldigheter som har en sådan effekt är de som införs för att uppnå offentliga politiska mål och minska köparens förväntade vinst. Sådana skyldigheter skulle normalt inte införas av en privat aktör eftersom de minskar den maximala mängden intäkter från försäljning eller leasing av tillgången.

(80)

Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska myndigheten kontrollera om anbudsförfarandet och tilldelningskriterierna var tillräckliga och väl lämpade för att fastställa ett marknadspris. För att kontrollera detta måste myndigheten överväga om staten agerade som en privat aktör när anbudsförfarandet utarbetades och tilldelningskriterierna fastställdes, eller om offentliga politiska och rättsliga överväganden är mer dominerande.

(81)

Anbudsprocessen och de argument som framförts om användningen av valda tilldelningskriterier beskrivs i detalj i avsnitt 12.1 samt i beslut nr 299/14/KOL Såsom det anges i tabell 1 bestod de multipla tilldelningskriterierna av sex separata inslag som skulle utvärderas med viktningen 10 eller 15 %, med undantag av kriteriet konkurrensstimulans som hade viktningen 40 %.

(82)

De isländska myndigheterna har nu klargjort att utöver hyreskostnaden (som motsvarar 15 % av tilldelningskriterierna) bör anbudskriteriet om antalet nätanslutningspunkter (ytterligare 15 % av tilldelningskriterierna) också anses vara en priskomponent eftersom anslutningspunkter är nödvändiga för tjänsten och värdet av tjänsten har ett positivt samband med antalet anslutningspunkter. Varje anslutningspunkt kräver stora investeringar i utrustning (se uppskattningen i Mannvit-studien i avsnitt I.7 ovan) som kommer att tillfalla leasegivaren i slutet av hyresavtalet, och därmed påverka den aktuella leasingrättens värde efter hyresperioden (38). Myndigheten anser således att de anbudskriterier som var knutna till priset sammanlagt stod för 30 % av tilldelningskriterierna. Andra icke-prisöverväganden som avser stimulans av konkurrens (40 %), en enda taxa för hela landet (10 %) samt tillhandahållande (10 %) och inledande av tjänster (10 %) uppväger dock fortfarande priskomponenterna.

(83)

Vid tidpunkten för anbudet ägde och drev Míla de flesta telekommunikationsanläggningarna i olika områden i Island. För att Natos optiska fibrer skulle bli operativa behövde aktörerna med fiber investera i kopplingspunkter. Enligt myndighetens uppfattning tycks kriterierna för inledande av tjänster (10 %) och tillhandahållande av tjänster (10 %) således gynna Míla. Med andra ord bestod tilldelningskriterierna av två prisrelaterade inslag och fyra andra icke-prisrelaterade inslag. Av de icke-prisrelaterade inslagen har ett inslag, med den högsta viktningen, sannolikt varit till nackdel för den dominerande nätverksoperatören, Míla, medan två inslag sannolikt att har gynnat Míla till nackdel för potentiella nya aktörer.

(84)

I kriteriet om en privat säljare är huvudregeln att marknadspriset motsvarar det högsta priset som en privat aktör som verkar under normala konkurrensförhållanden är beredd att betala. Denna princip är dock inte utan undantag. Undantag avser, för det första, fall där det kan fastställas att erbjudandet i fråga inte är bindande eller trovärdigt eller kan jämföras med ett lägre bud. För det andra, enligt punkt 94 i Land Burgenland, är presumtionen föremål för förbehållet ”att det inte är motiverat att beakta andra ekonomiska faktorer än priset”. Ett exempel på en sådan motivering kan hittas i mål T-244/08, Konsum Nord mot kommissionen (39). I det ärendet hade en kommun i Sverige sålt en tomt till en livsmedelskedja till ett pris under det pris som erbjöds av högstbjudande. Tribunalen ansåg att marknadsvärdet vid markförsäljningen i fråga inte kunde fastställas enbart utifrån förekomsten av ett högre bud utan att beakta de särskilda omständigheter som åberopas av de svenska myndigheterna. Vidare ansåg domstolen i mål C-39/14, BVVG att en bestämmelse i nationell lagstiftning som gör det möjligt för en offentlig myndighet att förkasta ett anbud på jordbruksmark som är oproportionerligt högt och av spekulativ karaktär, inte innebär statligt stöd förutsatt att det leder till ett pris som ligger så nära marknadsvärdet för den aktuella marken som möjligt (40).

(85)

Denna rättspraxis är inte direkt tillämplig på det aktuella ärendet eftersom Míla inte lämnat ett anbud. De isländska myndigheterna hävdar dock att valen av tilldelningskriterier var befogade i detta ärende. De hävdar särskilt att det omtvistade kriteriet för främjande av konkurrens var avsett att bemöta det påstått monopolistiska inslaget på den berörda marknaden som domineras av den historiska leverantören Míla. Myndigheten konstaterar också att Míla själv förklarade att den inte hade några ekonomiska skäl att delta i anbudet eftersom det redan hade gott om överföringskapacitet i sina egna fibrer.

(86)

I detta fall är de särskilda omständigheter som åberopas av de isländska myndigheterna dock inte tillräckliga för att påvisa att en privat säljare i samma situation skulle ha utformat anbudet på ett liknande sätt. Eftadomstolen ansåg i mål E-1/13 att de andra tilldelningskriterier vid sidan av priset verkade återspegla politiska eller rättsliga överväganden, som en privat investerare inte skulle anse ha betydelse. Myndigheten anser också att de icke-prisrelaterade kriterierna i anbudet delvis återspeglar offentliga politiska eller rättsliga överväganden, såsom främjande av konkurrens, förbättrad allmän tillgång till bredband och regional sammanhållning som en privat investerare inte skulle anse ha betydelse. Dessa kriterier för tilldelning uppväger de prisrelaterade kriterierna.

(87)

Myndigheten drar därför slutsatsen att tilldelningskriterierna i anbudet inte uppfyller kraven i kriteriet om en privat säljare. Därför kan resultatet av anbudet inte tillhandahålla en tillförlitlig indirekt variabel för att fastställa marknadspriset för leasingrätten i fråga.

(88)

Det är inte nödvändigtvis omöjligt för myndigheten att tillämpa kriteriet om en privat säljare i avsaknad av en tillräcklig anbudsprocess, vilket nämns ovan. Myndigheten måste dock undersöka innehållet i transaktionen i fråga, och i synnerhet jämföra det överenskomna priset med marknadspriset. För detta ändamål åberopar myndigheten normalt en oberoende expertvärderingsstudie som ett indirekt mått på marknadspriset. En sådan studie bör helst förberedas vid tidpunkten för transaktionen. Myndigheten kan dock också vara hänvisad till en efterhandvärderingsstudie i sin bedömning (41).

(89)

De isländska myndigheterna har lämnat in en värderingsstudie från Mannvit, ett internationellt konsultföretag med fokus på Island, som regelbundet ger expertråd om infrastrukturprojekt. Studien är daterad den 30 januari 2015.

(90)

Myndigheten konstaterar att Mannvit redan hade rådfrågats av de isländska myndigheterna om anbudsprocessen. Värderingsstudien hade dessutom utarbetats på begäran av de isländska myndigheterna som svar på prisuppskattningen som lagts fram av klaganden. Myndigheten har inte funnit några indikationer på att dessa omständigheter har påverkat expertkonsulternas objektivitet. Under dessa omständigheter anser myndigheten dock att det är nödvändigt att undersöka värderingsstudien i detalj.

(91)

I detta avseende konstaterar myndigheten först att bedömningen av den aktuella leasingrättens marknadsvärde är särskilt komplex med tanke på tillgångens särskilda karaktär (inklusive Natos uppsägningsrätt) och förekomsten av regleringar i sektorn. Dessutom måste hänsyn tas till förekomsten av två priskomponenter, nämligen hyreskostnaden och investeringarna i anslutningspunkter.

(92)

Mannvitstudien utgår från en jämförelse mellan två olika scenarier för att få tillgång till fiberkabeln runt Island: En aktör kunde antingen leasa Natos optiska fiber (som Vodafone har gjort) eller alternativt upphandla tillgång från Míla, som erbjuder en reglerad grossistprodukt (trunkavsnitt att hyra) till reglerade priser. Med tanke på detta val skulle en marknadsaktör som vill ha tillgång till fiberkabeln inte vara beredd att betala ett högre pris för den reglerade grossistprodukt som erbjuds av Míla. Det reglerade grossistpriset fungerar således som ett prissättningstak för leasing av Natos optiska fiber, även om det kanske inte direkt avspeglar marknadspriset för leasingrätten på grund av de komponenter som beskrivs i följande punkter. Myndigheten anser att denna strategi som bygger på en prisjämförelse är rimlig med tanke på att det finns två alternativa sätt att få tillgång till parallella fibrer i samma kabel (42).

(93)

Prisjämförelsen i Mannvitstudien och den senaste studien som lämnats in av klaganden är inte baserade på priser vid tidpunkten för anbudet. Myndigheten anser dock att de prisreferenser som tillhandahålls under de särskilda omständigheterna i det aktuella ärendet, fortfarande erbjuder en bra proxyvariabel för marknadspriset vid tidpunkten för transaktionen.

(94)

De reglerade grossistpriserna som används som jämförelse är baserade på historiska kostnader och brukar vara oförändrade under ett antal år (43). Till exempel är Mílas reglerad taxa på 7 609 isländska kronor per km/månad baserad på en kostnadsanalys som förbereddes 2010 och avslutades i maj 2011 (44). Taxan har varit i kraft oförändrad från den 1 augusti 2011 till och med 2015. Detta visar att de reglerade grossistpriserna som används i prisjämförelsen brukar vara stabila över tiden och att Mílas taxa framför allt är baserad på en kostnadsanalys som genomfördes vid ungefär samma tid som avtalet av den 1 februari 2010 med Vodafone. Dessutom justeras den hyra som ska betalas av Vodafone enligt byggnadskostnadsindexet från och med juni 2008 (dvs. vid tidpunkten för anbudet). När hänsyn har tagits till denna indexering kan beräkningen till dagens priser således ge en bra indikation på huruvida leasingrätten hade beviljats på marknadsmässiga villkor vid tidpunkten för transaktionen.

(95)

Som förklaras i avsnitt I.7 lyfter Mannvit fram ett antal skillnader mellan den reglerade grossistprodukten som erbjuds av Míla och Natos optiska fiber som bör beaktas när man jämför priser.

(96)

För det första anser myndigheten att det är rimligt att Mannvit anpassar längden på den Natofiber som beaktas för prisberäkningen, eftersom priser vanligtvis beräknas från punkt till punkt (dvs. som direkta förbindelser mellan de berörda anslutningspunkterna). Genom att tillämpa detta på de befintliga anslutningspunkterna längs Natos optiska fiber vid tidpunkten för transaktionen drar Mannvitstudien slutsatsen att den totala längden 1 283 km ska beaktas.

(97)

Mannvit bedömer sedan vilket grossistpris och vilken rabatt det skulle vara mest lämpligt att tillämpa i det aktuella ärendet.

(98)

Studien betonar att Mílas reglerade taxa (7 609 isländska kronor per km/månad) kanske inte är det rätta riktmärket för att fastställa marknadspriset eftersom den reglerade taxan är baserad på kostnaderna och utnyttjandegraden i hela Mílas fibernät, inklusive Mílas alla berörda anslutningspunkter, och inte bara i ett fibernät som kan jämföras med Natos optiska fiber. Mannvit påpekar att Natos fiberkabel är enklare och har mycket färre anslutningspunkter, vilket tyder på att den lämpliga kostnadsbasen bör vara lägre. Mannvit föreslår därför att snarare använda grossistpriset från en annan aktör, Orkufjarskipti, som grund för beräkningen av marknadspriset. Orkufjarskiptis taxa är 5 020 isländska kronor per km/månad.

(99)

Mannvitstudien granskar också rabattsatserna och drar slutsatsen att en rabatt på 25 % bör ges på grossistpriset, i stället för högst 15 % enligt det för närvarande tillgängliga treårskontraktet. Mannvit motiverar denna justering genom att påpeka att leasingperioden är tio år, vilket gott och väl överskrider den period som avses i Mílas och Orkufjarskiptis reglerade taxa. Den motiveras vidare av den 25-procentiga rabatt som Míla erbjuder kunder som hyr en längd fiber som kan jämföras med Natos optiska fiber vid tidpunkten för anbudet.

(100)

Myndigheten instämmer i att Mílas reglerade taxa för trunkavsnitt att hyra inte ger en lämplig marknadsprisjämförelse i det aktuella ärendet. Framför allt baseras Mílas taxa inte bara på investerings- och driftskostnader för fibrer i samma kabel som Natos optiska fiber (som troligen redan är amorterad) utan även på nyare investeringar i andra fibrer. Myndigheten konstaterar dock att Orkufjarskiptis taxa som framställs av Mannvit inte heller är en idealisk referenspunkt eftersom den är baserad på den enskilda kostnadsstrukturen hos den aktören, ett allmännyttigt företag. Myndigheten erkänner att det inte verkar finnas någon perfekt prisjämförelse eftersom det inte finns några tillgängliga marknadspriser som gäller specifikt för Natos optiska fibrer och de parallella fibrerna i samma kabel.

(101)

Myndigheten ställer sig på liknande sätt frågande till den rabatt som ska tillämpas. De för närvarande tillgängliga grossisterbjudandena ger bara 15 % rabatt för treårskontrakt. Det är emellertid sannolikt att en marknadsaktör skulle ge större rabatter för långfristiga avtal som avser stora volymer. Myndigheten konstaterar att Míla tidigare gav 25 % rabatt i en liknande situation (45).

(102)

Med hänsyn till det ovanstående anser myndigheten att det är lämpligt att uppskatta leasingrättens marknadspris för Natos optiska fiber i ett prisintervall, baserat på de antaganden för grossistpriser och rabatter som diskuteras ovan.

Tabell 3

Beräknade marknadsprisintervaller (hyreskostnad per år) baserade på tillgängliga taxor och rabattantaganden

(103)

I tabell 3 ovan visas ett prisintervall mellan 58 miljoner isländska kronor, uppskattningen av marknadspriset i Mannvitstudien, och högst 100 miljoner isländska kronor. Det genomsnittliga marknadspriset uppskattas till 78 miljoner isländska kronor.

(104)

Enligt avtalet av den 1 februari 2010 betalar Vodafone en hyreskostnad på 19 150 000 isländska kronor (exklusive moms) för leasingrätten, som indexeras från och med den 19 juni 2008 enligt byggnadskostnadsindex och förfaller till betalning den 1 juli varje år. Myndigheten konstaterar att Mílas och Orkufjarskiptis taxor inte är indexerade. Därför måste indexeringseffekten beaktas i jämförelsen.

(105)

Vodafones hyresinbetalningar indexeras enligt byggnadskostnadsindexet (46). Enligt statistiken ökade byggnadskostnaderna kraftigt till följd av finanskrisen under hösten 2008 och under 2009, upp till 30 % per år, men har sedan dess ökat måttligt med en liten ökning i slutet av 2011 och början av 2012. Mellan juni 2008 och juli 2010, när den första hyresinbetalningen skulle ske, hade indexet redan stigit med 20,5 %.

(106)

Indexets utveckling sedan januari 2008 och den relativa förändringen från föregående år illustreras i figuren nedan:

Byggnadskostnadsindex från januari 2008

Källa: Hagstofa Íslands.

(107)

Enligt avtalet av den 1 februari 2010 låg hyreskostnaden på 19 150 000 isländska kronor före indexeringen. I mitten av 2010 hade indexeringseffekten ökat kostnaden till 23 miljoner isländska kronor. Idag betalar Vodafone en hyreskostnad på 28 miljoner isländska kronor, vilket motsvarar ungefär halvtid för det tioåriga leasingavtalet. Förutsatt att byggnadskostnadsindexet fortsätter att öka gradvis som det har gjort under de senaste 4–5 åren, är detta pris också ett rimligt genomsnitt för årlig hyreskostnad när den beaktas över hela kontraktstiden.

(108)

Myndigheten anser därför att hyreskostnaden på 28 miljoner isländska kronor som används av Mannvit är en rimlig strategi för prisjämförelsen i det aktuella ärendet. Hyreskostnaden för Natos optiska fiber kan bara jämföras med taxor för kommersiellt använda faciliteter om lämplig hänsyn tas till de betydande investeringarna i transmissionsutrustning som krävs av operatören av Natos optiska fiber, Vodafone, för att anpassa fibern till kommersiellt bruk. Mannvit uppskattar kostnaden till 52 miljoner isländska kronor per år för de investeringar som krävs för att leasingpriset som betalas av Vodafone ska kunna jämföras med Mílas erbjudande och uppfylla villkoren i anbudsinfordran, dvs. investeringen som krävs i nya anslutningspunkter (47). Myndigheten konstaterar att det belopp som beräknas av Mannvit tar hänsyn till både teknisk utrustning för att göra Nato-fibern operativ och priskomponenten som identifieras i anbudet för investeringar i nya anslutningspunkter. Myndigheten har dubbelkontrollerat expertens bedömning av investeringskostnaderna för anslutningspunkter (totalt 120 miljoner isländska kronor) mot Vodafones faktiska investeringar som sammanlagt uppgår till 130 miljoner isländska kronor. Myndigheten konstaterar att Vodafone dessutom måste betala en årlig licensavgift för utrustning på 7,5 miljoner isländska kronor, som Mannvit inte tar hänsyn till.

(109)

På grundval av ovanstående uppgår Vodafones årliga ekonomiska bidrag i form av hyresinbetalningar och investeringskostnader till sammanlagt 87,5 miljoner isländska kronor (inklusive den årliga licensavgiften). Jämfört med uppskattningarna av leasingrättens marknadspris i tabell 3 överstiger Vodafones finansiella bidrag marknadsprisets uppskattade genomsnitt på 78 miljoner isländska kronor samt genomsnittspriserna baserat på 15 och 25 % rabatt. Det är också betydligt högre än prisuppskattningen baserad på Orkufjarskiptis taxa (med antingen 15 eller 25 % rabatt) och ligger mycket nära Mílas taxa med 15 % rabatt.

(110)

Myndigheten konstaterar att marknadsprisjämförelsen ovan inte tar hänsyn till effekterna av den särskilda uppsägningsrätten till följd av att Nato äger den optiska fibern. De isländska myndigheterna har beräknat priseffekten för denna rätt till ett intervall på 15–25 %. Genom att tillämpa detta intervall på Vodafons bidrag skulle bidragens respektive underliggande marknadsvärde utan hänsyn till Natos rättigheter uppgå till mellan 94 och 107 miljoner isländska kronor, vilket vida överstiger de genomsnittliga uppskattningarna av marknadspriset i tabell 3.

(111)

Dessutom tar Mannvitstudien inte hänsyn till Islands skyldighet att överföra de eventuella hyresintäkter som överstiger kostnader för drift och underhåll av fiber till Nato. Myndigheten anser att även om denna skyldighet kan påverka de isländska myndigheternas incitament att inte maximera hyresintäkter (och till exempel föredra andra kriterier i anbudsprocessen, se ovan) påverkas inte leasingrättens marknadsvärde som har uppskattats ovan med hänsyn till teleoperatörernas faktiska taxor. I motsats till den särskilda uppsägningsrätten som diskuteras i stycket ovan påverkar avtalet mellan Island och Nato om fördelningen av eventuella inkomster från leasingrätten inte användaren av denna rätt (dvs. Vodafone).

(112)

Myndigheten konstaterar för fullständighetens skull att denna bedömning inte påverkas av Mílas påståenden om att anbudsprocessens utformning påverkade priset. Myndigheten har inte mottagit bevis på att man genom att fastställa ett acceptpris – vilket är en vanlig företeelse i anbud – kunde ha minskat incitamenten för anbudsgivare att konkurrera med priset. Myndigheten konstaterar också att fyra oberoende konkurrenter i anbudsförfarandet lade fem bud och att alla anbudsgivare fick full poäng (40 %) för kriteriet för främjande av konkurrens. I praktiken svarade följaktligen prisrelaterade kriterier för 50 % (dvs. 30 av de återstående 60 poängen). På samma sätt finns det inga bevis på att ett potentiellt bud från Míla – som inte var intresserad av ytterligare överföringskapacitet – kunde ha lett till högre anbud från de faktiska anbudsgivarna i avsaknad av ett konkurrenskriterium i anbudsförfarandet. Myndigheten konstaterar framför allt att Mílas kapacitet i Natos kabel var allmänt känd och att varje potentiellt bud från Míla bara skulle ha tjänat till att skydda dess marknadsställning mot en ny aktör (48).

(113)

På grundval av ovanstående anser myndigheten att leasingen till Vodafone inte understeg marknadspriset.

(114)

Myndigheten konstaterade dessutom att anbudsprocessen ägde rum i juni 2008, dvs. strax före den finansiella krisen på Island. Under finanskrisen stoppades processen. Kontraktet med Vodafone avslutades först i februari 2010 då Fjarski (den högsta rankade anbudsgivaren i anbudet) var oförmögen eller ovillig att leasa den andra tillgängliga fibern baserat på sitt erbjudande från juni 2008. I början av 2010 var det enligt de isländska myndigheterna inte längre möjligt att acceptera erbjudanden från andra anbudsgivare i 2008 års process eftersom deras erbjudanden hade löpt ut och det var uppenbart att marknadsvillkoren hade försämrats dramatiskt efter finanskrisen. Trots finanskrisen och den försämrade ekonomiska situationen på Island var Vodafone villigt att gå vidare med leasingavtalet enligt de villkor som överenskommits efter anbudsgivningen 2008. Myndigheten har inte fått någon information som antyder att andra aktörer fortfarande var intresserade efter finanskrisen av att få en leasingrätt till någon av de två tillgängliga fibrerna. Myndigheten anser att en privat säljare i en liknande situation också skulle ha ingått leasingavtalet med Vodafone eftersom det var den enda möjligheten att ta igen driftskostnader och generera värde från en outnyttjad tillgång (dvs. fibern som inte användes).

(115)

Mot bakgrund av ovanstående drar myndigheten slutsatsen att Vodafone inte fick en ekonomisk fördel från transaktionen.

(116)

För att betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1. i EES-avtalet måste åtgärden måste vara selektiv, hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna i EES-avtalet. Med hänsyn till att ingen ekonomisk fördel beviljades i detta ärenden och de kumulativa villkoren för förekomsten av statligt stöd därför inte uppfyllts, behöver myndigheten inte göra någon ytterligare bedömning i detta avseende.

(117)

Utifrån det ovanstående drar myndigheten drar slutsatsen att åtgärden inte innebär statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.