1.

Kan privata institutioner för högre utbildning betraktas som organisationer för forskning och kunskapsspridning? Detta är det centrala i de frågor som ställts av Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstolen i första instans) och Administratīvā apgabaltiesa (regionala förvaltningsdomstolen).

2.

Närmare bestämt har domstolen i de båda målen ombetts att tolka begreppet ”organisation för forskning och kunskapsspridning” i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen. ( 2 )

3.

I artikel 1.1 d i den allmänna gruppundantagsförordningen föreskrivs att denna förordning bland annat ska tillämpas på stöd till forskning, utveckling och innovation.

4.

Begreppen som rör denna kategori av stöd beskrivs närmare i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen där en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” definieras på följande sätt:

en enhet (såsom universitet eller forskningsinstitut, tekniköverföringsorgan, innovationsmäklare, forskningsinriktade fysiska eller virtuella gemensamma enheter), oberoende av dess rättsliga status (om den omfattas av offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning) eller finansieringssätt, vars främsta syfte är att bedriva oberoende grundforskning, industriell forskning eller experimentell utveckling, eller att sprida resultaten av sådan verksamhet genom undervisning, offentliggörande eller kunskapsöverföring. Om en sådan enhet även bedriver ekonomisk verksamhet måste finansieringen, kostnaderna och intäkterna av den ekonomiska verksamheten redovisas separat. Företag som kan utöva ett avgörande inflytande över en sådan organisation, exempelvis i egenskap av aktieägare eller medlemmar, får inte ha företräde till de resultat organisationen uppnår. Om en sådan enhet även bedriver ekonomisk verksamhet måste finansieringen, kostnaderna och intäkterna av den ekonomiska verksamheten redovisas separat.”

5.

De faktiska omständigheterna i de två målen är nästan identiska: Båda två klagande är privata institutioner för högre utbildning som ansökt till två olika inbjudningar från Latvijas Zinātnes padome (det lettiska vetenskapsrådet) om finansiering av forskningsprojekt.

6.

Det lettiska vetenskapsrådet avslog i båda fallen ansökningarna som obehöriga, eftersom de sökande delvis bedrev ekonomisk verksamhet.

7.

Båda inbjudningarna att lämna projektförslag upprättades i enlighet med Ministru kabineta 2017. gada 12. decembra noteikumi Nr. 725 ”Fundamentālo un lietišķo pētījumu projektu izvērtēšanas un finansējuma administrēšanas kārtība” (ministerrådets dekret nr 725 av den 12 december 2017 om förfaranden för att bedöma förslag om grundforskning och tillämpad forskning och för att administrera finansieringen av dessa) (nedan kallat dekret nr 725).

8.

För att ett projekt ska vara berättigat till forskningsfinansiering måste det enligt dekret 725 genomföras av en vetenskaplig institution som finns upptagen i registret över vetenskapliga institut som, oberoende av om det är en juridisk person (som omfattas av offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning) eller hur det finansieras enligt de bestämmelser som reglerar dess verksamhet (stadgar, föreskrifter eller stiftelseurkund), vars främsta verksamhet inte sker i vinstsyfte och som motsvarar definitionen av en organisation för forskning i den mening som avses i artikel 2.83 i förordning nr 651/2014.

9.

Klaganden i det nationella målet, SIA Baltijas Starptautiskā Akadēmija, tillhandahåller tjänster inom högre akademisk och icke-akademisk utbildning. Klaganden är en ackrediterad högre utbildningsanstalt som bedriver sin verksamhet i enlighet med Komerclikums (handelslagen) i den mån denna inte strider mot Augstskolu likums (lagen om högre utbildningsanstalter). Ett av Klagandens definierade verksamhetsområden är vetenskaplig verksamhet. Klaganden finns upptaget i registret över vetenskapliga institutioner.

10.

Genom ett beslut av den 23 januari 2020 godkände det lettiska vetenskapsrådet förordningen om den allmänna inbjudan för projekt inom grundforskning och tillämpad forskning för 2020 (nedan kallad förordningen om inbjudan att lämna förslag), till vilken klaganden har lämnat in ett projektförslag.

11.

Genom ett beslut av den 14 april 2020 avslog det lettiska vetenskapsrådet detta projektförslag med motiveringen att klaganden inte är en vetenskaplig institution i den mening som avses i dekret nr 725.

12.

Enligt projektförslaget uppgick år 2019 den del av omsättningen som härrörde från icke-ekonomisk verksamhet i förhållande till den ekonomiska verksamheten till 95 procent jämfört med 5 procent. Emellertid utgörs 84 procent av den totala omsättningen av avgifter som uppbärs för akademisk verksamhet, vilken med hänsyn till arten av klagandens verksamhet (aktiebolag vars huvudsakliga syfte är att generera vinst) utgör ekonomisk verksamhet. Klagandens huvudsakliga verksamhet är därför kommersiell, enligt det lettiska vetenskapsrådet.

13.

Klaganden överklagade detta avslag till den hänskjutande domstolen och anförde att oberoende forskning utgör dess huvudsakliga verksamhet. Klaganden har gjort gällande att varken den allmänna gruppundantagsförordningen eller förordningen om inbjudan att lämna förslag föreskriver att en sökande inte får bedriva ekonomisk verksamhet och göra en vinst därav. De fastställer inte heller vilken procentandel av verksamheten som ska vara ekonomisk respektive icke-ekonomisk. Klaganden gör gällande att det tydligt skiljer den huvudsakliga verksamhet som till sin natur är icke-ekonomisk från den som är ekonomisk.

14.

Inom ramen för detta förfarande har Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstolen i första instans) ställt följande frågor till domstolen:

15.

Skriftliga yttranden har lämnats in av parterna i det nationella målet, den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen.

16.

Den 22 maj 2019 godkände det lettiska vetenskapsrådet reglerna för en inbjudan att lämna projektförslag inom grundforskning och tillämpad forskning för 2019 och tillkännagav en inbjudan att lämna förslag till vilken klaganden, SIA Stockholm School of Economics i Riga, lämnade in ett projektförslag.

17.

Genom ett beslut av Lettlands vetenskapsråd av den 19 september 2019 avslogs projektförslaget med motiveringen att det inte uppfyllde de urvalskriterier som anges i dekret nr 725. Detta beslut grundade sig på att 34 procent av klagandens verksamhet var icke-ekonomisk, i förhållande till 66 procent, som var av ekonomisk karaktär. Det lettiska vetenskapsrådet beslutade därför att klagandens huvudsakliga verksamhet var av kommersiell karaktär och att det inte kunde anses att klagandens primära mål var att självständigt bedriva grundforskning, industriell forskning eller experimentell utveckling eller att i stor utsträckning sprida resultaten av sådan verksamhet genom undervisning, publicering eller kunskapsöverföring.

18.

Klaganden överklagade detta beslut och hävdade att den uppfyllde kraven i dekret nr 725 eftersom den var upptagen i registret över vetenskapliga institutioner och dess huvudsakliga verksamhet var av icke-ekonomisk karaktär. Klaganden har i detta avseende ingett handlingar för att visa att de finansiella bidragen från huvudverksamheten separerades från verksamheter av ekonomisk art och att vinsterna från denna ekonomiska verksamhet återinvesterades i forskningsorganisationens huvudsakliga verksamhet.

19.

Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstolen i första instans) avslog överklagandet genom dom av den 8 juni 2020. Enligt den domstolen framgår det av omsättningsrapporten för 2018 att intäkterna och kostnaderna för klagandens ekonomiska verksamhet dominerar i förhållande till verksamhet som inte är av ekonomisk karaktär. Den domstolen ansåg därför att klaganden inte ingår bland de vetenskapliga institut för vilka den statliga finansieringen av grundforskning och tillämpad forskning avses.

20.

Klaganden överklagade domen från Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstolen i första instans) till den hänskjutande domstolen. I detta sammanhang har Administratīvā apgabaltiesa (regionala förvaltningsdomstolen) ställt följande frågor till EU-domstolen:

21.

Skriftliga yttranden har lämnats in av parterna i det nationella målet och av Europeiska kommissionen.

22.

I enlighet med domstolens begäran kommer jag i min bedömning att fokusera på de två första tolkningsfrågorna från den hänskjutande domstolen i mål C‑164/21 och de tre första tolkningsfrågorna i mål C‑318/21.

23.

Dessa två grupper av frågor syftar i huvudsak till att få klarhet i hur artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen ska tolkas för att hjälpa de hänskjutande domstolarna avgöra huruvida en privat institution för högre utbildning, huvudsakligen finansierad med avgifter som uppbärs för akademisk verksamhet, kan anses utgöra en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” i den mening som avses i den bestämmelsen. De hänskjutande domstolarna frågar huruvida andelen finansiering av ekonomisk verksamhet i förhållande till icke-ekonomisk verksamhet är relevant för att fastställa organisationens primära mål.

24.

Jag anser att domstolen saknar behörighet att besvara dessa frågor. Jag kommer att förklara min ståndpunkt i avsnitt IV.A. Om domstolen beslutar annorlunda kommer jag att ge svar på de frågor som ställs i avsnitt IV.B.

25.

Domstolen är behörig att tolka unionsrätten i ett förhandsavgörandeförfarande när dess tillämpning är aktuell vid en nationell domstol ur ett unionsrättsligt perspektiv. ( 3 )

26.

De frågor som ställts av de hänskjutande domstolarna avser tolkningen av artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen.

27.

Det är därför först nödvändigt att fastställa skälen till att denna bestämmelse är relevant i förevarande mål.

28.

Syftet med den allmänna gruppundantagsförordningen är att fastställa i vilka situationer ett statligt stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden, även när det inte har anmälts och godkänts individuellt av Europeiska kommissionen. Målen vid de hänskjutande domstolarna rör dock inte frågan huruvida de aktuella stöden var anmälningspliktiga som statligt stöd eller inte. I stället förefaller artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen ha blivit relevant inom ramen för nationella förfaranden genom dekret nr 725, i vilket definitionen från den allmänna gruppundantagsförordningen användes för att fastställa vilka institutioner som kunde komma i åtnjutande av offentliga forskningsbidrag.

29.

Artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen är därför inte tillämplig i egenskap av unionslagstiftning utan snarare som en följd av det lettiska ministerrådets val, uttryckt i dekret nr 725, att använda en definition från en unionsrättsakt för rent nationella ändamål: att fastställa vem som har rätt till offentliga forskningsbidrag.

30.

Därför är artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen tillämplig som nationell rätt och inte som unionsrätt.

31.

Det framgår vidare av parternas hänvisningar och synpunkter att skälet till valet att använda definitionen från den allmänna gruppundantagsförordningen är den lettiska statens strävan att säkerställa överensstämmelse med EU:s regler om statligt stöd.

32.

Omvänt har skälet till att begreppet ”organisation för forskning och kunskapsspridning” inkluderas i den allmänna gruppundantagsförordningen inget samband med lagenligheten eller rättsstridigheten av forskningsstöd som beviljas direkt till sådana organisationer, vilket jag kommer att redogöra för nedan.

33.

Den allmänna gruppundantagsförordningen utesluter inte genom någon av sina bestämmelser om stöd till forskning och utveckling anmälningsskyldighet i förhållande till typen av stödmottagande enhet. Den allmänna gruppundantagsförordningen använder i stället ett funktionellt synsätt: det är stödet till verksamhet inom grundforskning, industriell forskning, experimentell utveckling och genomförbarhetsstudier som uppfyller andra kriterier i kapitel III avsnitt IV i den allmänna gruppundantagsförordningen som är undantaget från anmälningsskyldigheten ( 4 ) och därmed antas vara förenligt med den inre marknaden.

34.

Att en enhet som definieras som ”organisationer för forskning och kunskapsspridning” i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen fyller en funktion för beslutet om anmälan krävs eller inte, såsom jag strax kommer att förklara nedan. Denna definition i sig påverkar dock inte huruvida det forskningsbidrag som beviljas en forskningsinstitution är förenligt med den inre marknaden.

35.

Definitionen i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen är endast relevant med avseende på ett fåtal bestämmelser i kapitel III i avsnitt IV i den allmänna gruppundantagsförordningen. För det första kan ett effektivt samarbete mellan ”organisationer för forskning och kunskapsspridning” och företag leda till en höjning av den tillåtna stödnivån för vissa forskningsprojekt. ( 5 ) För det andra kan innovationsstöd till små och medelstora företag täcka kostnaderna för utstationering av högkvalificerade forskare från sådana organisationer för att arbeta med projekt som genomförs av ett stödmottagande litet eller medelstort företag. ( 6 ) Slutligen får stöd till forskning och utveckling inom fiskeri- och vattenbrukssektorn endast beviljas direkt till en ”organisation för forskning och kunskapsspridning”. ( 7 ) Detta är samtliga fall då definitionen ”organisation för forskning och kunskapsspridning” i artikel 2.83 används i den allmänna gruppundantagsförordningen.

36.

Slutligen framgår det inte någonstans i den allmänna gruppundantagsförordningen att begreppet ”organisation för forskning och kunskapsspridning” skulle påverka definitionen av ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. ( 8 ) Om en sådan institution bedriver ekonomisk verksamhet kvalificeras den som företag och det forskningsstöd den erhåller ska godkännas som förenligt med den inre marknaden, antingen i varje enskilt fall vid tidpunkten för anmälan eller automatiskt utan anmälan, förutsatt att den uppfyller villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen.

37.

För att säkerställa att offentlig forskningsfinansiering är förenlig med EU:s regler om statligt stöd och därmed undvika att beslut av det lettiska vetenskapsrådet bryter mot dessa regler är det därför inte nödvändigt att utesluta forskningsorganisationer som även bedriver ekonomisk verksamhet. Beroende på situationen kan sådant stöd vara förenligt med den inre marknaden.

38.

Det bör tilläggas att EU:s politik för statligt stöd är positiv till forskningsstöd. Forskning ökar kunskapsnivån i samhället och skapar nya ekonomiska möjligheter. ( 9 ) Även om resultaten av forskningsprojekt i allmänhet är till nytta för samhället kan emellertid ett antal projekt ha en avkastningsnivå som är oattraktiv för privata investerare. Såsom Europeiska kommissionen har förklarat, kan statligt stöd därför ”bidra till genomförandet av projekt som totalt sett är till nytta för samhället och ekonomin och som annars inte skulle genomföras”. ( 10 ) Vid hantering av sådana marknadsmisslyckanden eller asymmetrier när det gäller information eller samordning mellan olika forskningsenheter, ( 11 ) betraktas stöd till forskning och utveckling i allmänhet som förenligt med den inre marknaden.

39.

Det råder enligt min åsikt inget tvivel om att privata lärosäten kan bidra till forskning, innovation och därmed tillväxt på samma sätt som deras offentliga motsvarigheter. Jag ser därför ingen anledning att utesluta sådana institutioner som potentiella mottagare av forskningsstöd.

40.

EU:s egna program för forskningsfinansiering utesluter inte privata institutioner för högre utbildning från sina projekt, såsom Horisont Europa-fonder, ( 12 ) inbegripet Marie Skłodowska-Curie-åtgärder.

41.

Med detta sagt är det, som den nederländska regeringen påpekar, dock helt och hållet den lettiska staten som väljer vilka institutioner som är berättigade till forskningsstöd med offentliga medel. Den kan välja att utesluta privata forsknings- och undervisningsinstitutioner som tillhandahåller undervisningstjänster mot ersättning. Det beslutet dikteras emellertid inte av unionsrätten, och absolut inte av artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen.

42.

Som mottagare av offentlig forskningsfinansiering kan forskningsorganisationer hamna i olika positioner när det gäller EU:s regler om statligt stöd. Det ska konstateras att dessa regler är tillämpliga på forskningsorganisationer på samma sätt som på alla andra institutioner. Forskningsorganisationer kommer därför att omfattas av reglerna om statligt stöd under förutsättning att de kan betraktas som företag. Om de inte kan det kommer de dock att falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF. EU:s regler om statligt stöd gäller därför inte forskningsstöd som beviljas forskningsorganisationer som inte kan betraktas som företag.

43.

Enligt domstolens fasta rättspraxis på konkurrensrättens område är ett företag en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet i den meningen att den erbjuder varor eller tjänster på marknaden. ( 13 ) Huruvida ett företag är att betrakta som ett företag beror inte på om det är en offentligrättslig eller privaträttslig enhet eller om den har ett vinstsyfte. ( 14 ) Detsamma gäller i princip för forskningsorganisationer. ( 15 )

44.

Huruvida en enhet kan betraktas som ett företag gäller i förhållande till en specifik verksamhet. En enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är att betrakta som ett företag endast med avseende på den ekonomiska verksamheten. ( 16 ) Därför kommer stöd till forskningsorganisationers verksamhet som anses vara ekonomisk att omfattas av reglerna för statligt stöd, medan stöd till dessa organisationers icke-ekonomiska verksamhet inte omfattas av dessa regler.

45.

Universitet är vanligtvis organisationer som bedriver både forskning och kunskapsspridning genom undervisning och publicering.

46.

Domstolen har uteslutit undervisningsverksamhet som tillhandahålls av institutioner som är integrerade i det offentliga utbildningssystemet och som till övervägande del finansieras med offentliga medel från begreppet tillhandahållande av tjänster. ( 17 ) Sådan verksamhet faller därför utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd. Däremot ansåg domstolen att den verksamhet som består i att erbjuda utbildning som finansieras med privata medel ( 18 ) utgjorde tillhandahållande av tjänster. ( 19 ) Detta utgjorde därför en ekonomisk verksamhet, ( 20 ) såvida inte de privata medlen kom från leverantören själv. ( 21 )

47.

En forsknings- och undervisningsorganisation kan bedriva ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet samtidigt, exempelvis genom att erbjuda undervisning mot ersättning som ekonomisk verksamhet och grundforskning som icke-ekonomisk verksamhet. Detta tycks vara situationen för de två universitet som är klagande i målet vid den nationella domstolen.

48.

Den fråga som uppkommer i sådana situationer är huruvida ett stöd som beviljas från eller med hjälp av statliga medel till en organisation som även bedriver ekonomisk verksamhet gör att det med nödvändighet omfattas av artikel 107.1 FEUF.

49.

När det gäller högre utbildning har domstolens rättspraxis klargjort att så inte är fallet. Om en organisation för forsknings- och kunskapsspridnings icke-ekonomiska verksamhet kan särskiljas från dess ekonomiska verksamhet och om det kan fastställas att stödet endast avser icke-ekonomisk verksamhet, betraktas en sådan överföring av statliga medel inte som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. ( 22 )

50.

Mer allmänt har domstolen konstaterat att ”varje verksamhet som bedrivs av en enhet ska kvalificeras för sig, antingen som utövande av offentliga maktbefogenheter eller som ekonomisk verksamhet”. ( 23 )

51.

Europeiska kommissionen godtog samma resonemang i rambestämmelserna. Således förklarade den att ”[o]m en och samma enhet bedriver verksamheter av såväl ekonomisk som icke-ekonomisk art ska den offentliga finansieringen av de icke-ekonomiska verksamheterna inte omfattas av artikel 107.1 [FEUF], under förutsättning att de två typerna av verksamheter och kostnader, finansiering och intäkter från dessa klart kan skiljas från varandra så att korssubventionering av den ekonomiska verksamheten faktiskt kan undvikas”. ( 24 )

52.

Om en forskningsorganisation bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet omfattas offentlig finansiering därför av reglerna om statligt stöd endast i den mån den täcker de kostnader som är kopplade till den ekonomiska verksamheten. Europeiska kommissionen fastställer detta genom att bedöma om den offentliga finansiering som anslagits för en berörda organisation för en viss redovisningsperiod överstiger kostnaderna för den icke-ekonomiska verksamheten under denna period. ( 25 )

53.

Dessutom gäller att om en forskningsorganisation tillhandahåller utbildningstjänster mot ersättning, men alla inkomster från dessa verksamheter huvudsakligen återinvesteras i forskningsverksamheter, anses dess verksamheter i regel vara av icke-ekonomisk art. ( 26 )

54.

Huruvida det stöd som beviljas en forskningsorganisation utgör statligt stöd beror därför på om den finansierade verksamheten kan klassificeras som ekonomisk eller icke-ekonomisk. Om den finansierade verksamheten är icke-ekonomisk till sin natur är reglerna om statligt stöd inte tillämpliga, även om samma enhet också bedriver ekonomisk verksamhet, som dock är klart åtskild från den finansierade verksamheten. Om den finansierade verksamheten är ekonomisk verksamhet utgör sådan finansiering statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. Sådant stöd kan därför i slutänden anses vara förenligt med den inre marknaden och följaktligen tillåtas.

55.

En uppmärksam läsare har lagt märke till att artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen inte nämns någonstans i detta avsnitt. Detta beror på att den inte har någon relevans för tillämpningen av reglerna för statligt stöd i form av forskningsbidrag som beviljas forskningsinstitutioner.

56.

Mot bakgrund av ovanstående, och med hänsyn till att den unionsbestämmelse som begärs tolkad endast är tillämplig i nationell rätt och att den är tillämplig i ett annat syfte än det som den tjänar enligt unionsrätten, anser jag att domstolen inte är behörig att besvara tolkningsfrågorna.

57.

Utifrån rättspraxis i Dzodzi och andra liknande mål ansåg domstolen visserligen att den är behörig i situationer där det i nationell lagstiftning antas samma lösningar i situationer som motsvarar dem som regleras av unionsrätten. Den nationella lagstiftaren beslutar i ett sådant fall att använda unionsrätten för att reglera en likvärdig nationell situation. I ett sådant fall anser domstolen att föreligger ett klart unionsintresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, oberoende av de omständigheter under vilka de ska tillämpas, för att i framtiden undvika skilda tolkningar. ( 27 )

58.

I Dzodzi beslutade den belgiska lagstiftaren exempelvis att utvidga tillämpningen av unionsbestämmelserna om gränsöverskridande situationer till att omfatta ett motsvarande helt och hållet internt förhållande. ( 28 )

59.

Ett annat exempel på när domstolen grundade sin behörighet på behovet av en enhetlig tolkning i mål som faller utanför unionsrättens tillämpningsområde rörde förhållanden där medlemsstaterna utvidgade tillämpligheten av direktivet om handelsagenter, som endast gäller för försäljning av varor, till att även omfatta tillhandahållande av tjänster. ( 29 )

60.

Det tredje exemplet där logiken från Dzodzi användes gäller tolkningen av blandade avtal. I Hermès ansåg domstolen, trots att en bestämmelse i ett blandat avtal ( 30 ) var tillämplig i en situation som inte omfattades av EU-rättens tillämpningsområde, att den var behörig att tolka bestämmelsen på grund av dess potentiella tillämpning under motsvarande förhållanden som regleras av unionsrätten. ( 31 ) Det fanns med andra ord ett unionsintresse av en enhetlig tolkning av bestämmelser som är tillämpliga på likvärdiga situationer.

61.

Slutligen resonerade domstolen på liknande sätt i ett antal konkurrensrättsliga mål, där unionsrättsliga bestämmelser hade införlivats med nationell lagstiftning för rent interna situationer utan någon påverkan på handeln mellan medlemsstater. ( 32 )

62.

Ett viktigt skäl som motiverade domstolens behörighet i samtliga ovannämnda mål var att rent interna situationer som enligt nationell rätt reglerades enligt unionsrätten, å ena sidan, och de situationer inom unionen som den relevanta unionsbestämmelsen var avsedd för, å andra sidan, var likvärdiga. I situationer där syftet med unionsbestämmelsen saknade samband med det syfte den hade i en nationell kontext har domstolen däremot förklarat sig sakna behörighet. ( 33 )

63.

Såsom förklaras i punkt IV.A.2. ovan har definitionen i artikel 2.83 ett helt annat syfte inom ramen för den allmänna gruppundantagsförordningen än i dekret nr 725. Det är således uppenbart att målen vid de nationella domstolarna inte utgör interna förhållanden som motsvarar dem som kan uppstå enligt den allmänna gruppundantagsförordningen.

64.

”Dzodzi-behörighet” kräver i princip att två villkor är uppfyllda: att det finns ett unionsintresse av en enhetlig tolkning och att de aktuella interna förhållandena och de aktuella unionsförhållandena är likvärdiga. ( 34 )

65.

Även om det är tämligen långsökt, går det att hävda att tolkningen av artikel 2.83 den allmänna gruppundantagsförordningen i förevarande mål ligger i intresset av en enhetlig unionsrätt. Det är tänkbart att föreställa sig förhållanden där de behöriga nationella myndigheterna och de nationella domstolarna använder denna tolkning vid tillämpningen av kapitel III avsnitt 4 den allmänna gruppundantagsförordningen.

66.

De förhållanden där artikel 2.83 den allmänna gruppundantagsförordningen ska användas i förevarande mål motsvarar emellertid inte dess användning inom ramen för den förordningen. Eftersom domstolen endast kan tolka artikel 2.83 den allmänna gruppundantagsförordningen inom ramen för själva den allmänna gruppundantagsförordningen och i linje med dess särskilda syfte, kan den tolkning som domstolen kan göra i förevarande mål, enligt min mening, inte vara av någon användning för de hänskjutande domstolarna. Det vore att jämföra äpplen och päron.

67.

Slutligen ska det även tilläggas att de hänskjutande domstolarna inte har förklarat på vilket sätt tolkningen av artikel 2.83 den allmänna gruppundantagsförordningen kan vara relevant i ett funktionellt och rättsligt annorlunda sammanhang i nationell rätt. ( 35 )

68.

Jag anser därför att domstolen inte kan fastställa att den är behörig i förevarande mål, eftersom villkoret avseende en likvärdig inhemsk situation enligt Dzodzi och andra liknande mål inte är uppfyllt.

69.

För den händelse att domstolen ändå skulle besluta att den har behörighet, kommer jag nu att göra en tolkning av artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen.

70.

I artikel 2.83 den allmänna gruppundantagsförordningen beskrivs en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” som en enhet vars främsta syfte är att bedriva oberoende forskning (grundforskning, industriell forskning eller experimentell utveckling) ( 36 )eller att sprida resultaten av sådan verksamhet genom undervisning, offentliggörande eller kunskapsöverföring.

71.

Detta kursiverade ”eller” skapar förvirring.

72.

Kan en enhet enbart eller endast huvudsakligen bedriva forskning? Kan den endast eller huvudsakligen ägna sig åt kunskapsspridning? Måste den bedriva forskning? Måste den ägna sig åt kunskapsspridning? Eller måste den ägna sig åt både forskning och kunskapsspridning, vilket lydelsen ”forskning och kunskapsspridning” kan tyda på?

73.

Enligt mening bör uttrycket ”främsta syfte” förstås i ljuset av den verksamhet för vars bedrivande enheten ursprungligen upprättades. Det kan naturligtvis finnas mer än en verksamhet som omfattas av det främsta syftet.

74.

Exempelvis inrättas institutioner som universitet vanligtvis för att både sprida kunskap och bedriva forskning. Här omfattas både undervisnings- och forskningsverksamhet av det främsta syftet. Forskningsinstitut kan inrättas enbart för forskning och för att sprida sina forskningsresultat i externa publikationer. Forskning är således deras enda verksamhet som kan definieras som deras primära syfte. Slutligen kan vissa institutioner, t.ex. språkskolor eller yrkesutbildningsinstitutioner, inrättas för att bedriva undervisning. De senare kan även bedriva forskning för att exempelvis förbättra sina undervisningsmetoder. Denna typ av forskning är emellertid inte ett primärt syfte för en sådan institution. Forskningen är i det scenariot endast instrumentell och därmed underordnad det primära syftet att undervisa.

75.

Med beaktande av att definitionen i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen återfinns i den del av artikeln som har rubriken ”Definitioner för stöd till forskning, utveckling och innovation”, anser jag att forskning bör vara ett av de främsta syftena med ”organisationer för forskning och kunskapsspridning”.

76.

Om en enhet har forskning som sitt främsta syfte är den en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” oberoende av om den omfattas av offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning och oavsett hur den finansieras. Jag tolkar det sistnämnda som att en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” kan bedriva både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet. ( 37 ) Det enda relevanta är att oberoende forskning är en av dess huvudsakliga verksamheter.

77.

Även om en sådan enhet således kan bedriva ekonomisk verksamhet, kan det emellertid utläsas av artikel 2.83 andra meningen i den allmänna gruppundantagsförordningen att en del av dess forskningsverksamhet måste vara icke-ekonomisk. Enligt andra meningen i artikeln gäller följande: ”Om en sådan enhet även bedriver ekonomisk verksamhet måste finansieringen, kostnaderna och intäkterna av den ekonomiska verksamheten redovisas separat.” ( 38 )

78.

Slutsatsen att en forskningsverksamhet åtminstone till viss del ska vara icke-ekonomisk bekräftas även av kunskapsspridningskomponenten i definitionen i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen. Det är naturligt att resultaten av forskning av icke-ekonomisk karaktär sprids brett och offentligt. Den sista meningen i denna bestämmelse ger stöd för den tolkningen, eftersom forskningsorganisationen inte får ge sina aktieägare eller medlemmar företräde till de resultat organisationen uppnår.

79.

Min slutsats att forskning som en verksamhet som omfattas av det främsta syftet med organisationen åtminstone delvis måste vara icke-ekonomisk, följer även av den roll den allmänna gruppundantagsförordningen ger en ”organisation för forskning och kunskapsspridning”. Deltagande från sådana organisationer i samarbetsprojekt eller deras ledande roll inom vissa typer av forskning ökar sannolikheten för att forskningsstöd ska vara förenligt med den inre marknaden utan anmälan.

80.

Jag kan således av ordalydelsen i artikel 2.83 i den allmänna gruppundantagsförordningen sluta mig till att en ”organisation för forskning och kunskapsspridning” ska bedriva forskning vars resultat är tillgängliga för allmänheten och sprida forskningsresultaten genom undervisning, publicering eller på annat sätt. Detta under förutsättning att forskningen (eller en del av den) bedrivs som icke-ekonomisk verksamhet kan undervisning tillhandahållas mot ersättning.

81.

Flera faktorer kan vara användbara för bedömning av en organisations främsta syfte och huvudsakliga verksamhet: stadgan eller ett liknande grunddokument för enheten i fråga, dess årsrapporter samt huruvida den uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att få status som lärosäte eller forskningsinstitution (exempelvis ackreditering), ( 39 ) liksom rapporter från den nationella ackrediteringsmyndigheten. Med tanke på att ackrediteringar för högre utbildning vanligtvis beviljas för en begränsad period och förnyas, kan beslut om förnyad ackreditering även ses som ett tillfälle att fastställa en enhets främsta syfte.

82.

I beslutet om hänskjutande i mål C‑164/21 anges att den kommersiella verksamhet som klaganden i det nationella målet bedriver är tillåten i den mån den inte strider mot lagen om högre utbildningsanstalter. Detta kan även vara relevant för att avslöja den berörda enhetens huvudsakliga verksamhet.

83.

Om en organisation bedriver forskning och undervisning som sina huvudsakliga verksamheter är det inte relevant vilken procentandel av denna verksamhet som är ekonomisk respektive icke-ekonomisk för bedömningen av om den ska kunna betraktas som en ”organisation för forskning och kunskapsspridning”. En tydlig uppdelning av kostnaderna för ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är relevant endast för att avgöra om ett forskningsbidrag som beviljas en sådan organisation omfattas av reglerna för statligt stöd.

84.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen förklarar att den saknar behörighet att besvara tolkningsfrågorna som ställts av Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstolen i första instans) och Administratīvā apgabaltiesa (regionala förvaltningsdomstolen).

85.

I andra hand föreslår jag, för det fall domstolen inte avstår från att vara behörig, att den ger följande svar: