1.

Får fel i samband med fastställande av rätt till jordbruksstöd bara korrigeras om korrigeringen är till nackdel för jordbrukaren, och ska en sådan korrigering till jordbrukarens fördel nekas? Detta är frågan i förevarande mål.

2.

Vid en första anblick ligger det visserligen nära tillhands att gå konsekvent tillväga när det gäller korrigering av fel och alltså göra korrigeringar både till nackdel och till fördel för jordbrukaren, men vid en närmare analys framgår det emellertid att detta kan strida mot rättssäkerhetsprincipen, såsom denna har kommit till uttryck i bestämmelserna om jordbruksstöd.

3.

Jag ska därför i det följande undersöka både den rättsliga grunden för korrigering av fel och bestämmelserna om upprätthållande av rättssäkerheten.

4.

Tidigare fanns det olika system för stöd till jordbruksföretagen enligt unionsrätten. Till en del stöddes produktionen av vissa varor, och för vissa grödor betalades stöd också ut för den mark som användes för jordbruk. Genom förordning nr 1782/2003 ( 2 ) sammanfördes dessa olika stödåtgärder till ett enhetligt driftstöd.

5.

Enligt artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003 skulle för detta till att börja med ett så kallat referensbelopp fastställas. Det motsvarade genomsnittet av de belopp som beviljats en jordbrukare enligt vissa stödsystem under en viss period före omställningen.

6.

Detta gör det möjligt att beräkna de så kallade stödrättigheterna enligt artikel 43 i förordning nr 1782/2003, som har följande lydelse:

”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 48 skall en jordbrukare erhålla en stödrättighet per hektar, som beräknas genom att referensbeloppet divideras med det treåriga genomsnittet av antalet hektar som under referensperioden gav rätt till de direktstöd som förtecknas i bilaga VI.

Det totala antalet stödrättigheter skall vara detsamma som ovan nämnda genomsnittliga antal hektar.

…

2.   …

3.   ... [med] ’grovfoderareal’ [avses i det aktuella sammanhanget] den areal på jordbruksföretaget som under hela kalenderåret ... var tillgänglig för djuruppfödning, inbegripet arealer med gemensam användning och arealer med blandad odling. Foderarealen får inte omfatta

4.   Stödrättigheterna per hektar får inte ändras, såvida inte annat föreskrivs.”

7.

Begreppet stödberättigande hektar som definieras i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 är också intressant i det aktuella fallet:

”Med ’stödberättigande hektar’ avses alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet.”

8.

Förordning nr 1782/2003 har ersatts av förordning nr 73/2009 ( 3 ) vilken förevarande begäran om förhandsavgörande avser.

9.

Enligt artikel 33.1 a i förordning nr 73/2009 ska jordbrukarna få stöd inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd om de innehar stödrättigheter som de har erhållit i enlighet med förordning nr 1782/2003.

10.

I artikel 34 i förordning nr 73/2009 föreskrivs att stödrättigheter bara får utnyttjas för stödberättigande hektar som används för jordbruk:

”1.   Inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd ska jordbrukare beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. Aktiverade stödrättigheter ska ge rätt till utbetalning av de belopp som anges i dem.

2.   …

De stödberättigande hektaren ska uppfylla stödvillkoren under hela kalenderåret utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter.”

11.

Artikel 36 i förordning nr 73/2009 avser ändring av stödrättigheterna:

”Stödrättigheterna per hektar ska inte ändras, utom när så föreskrivs i den här förordningen.

Kommissionen ska i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2 fastställa närmare föreskrifter för ändring från och med 2010 av stödrättigheter, särskilt vid delrättigheter.”

12.

Genom artikel 137 i förordning nr 73/2009 regleras särskilt giltigheten av vissa stödrättigheter.

”1.   Stödrättigheter som tilldelades jordbrukare före den 1 januari 2009 ska betraktas som lagliga och korrekta från och med den 1 januari 2010.

2.   Punkt 1 ska inte gälla stödrättigheter som tilldelats jordbrukare på grundval av formellt inkorrekta ansökningar, med undantag av sådana fall där felet inte rimligen kunde ha upptäckts av jordbrukaren.

3.   …”

13.

Skäl 49 i förordning nr 73/2009 har följande lydelse:

”Vid medlemsstaternas första fördelning av stödrättigheterna ledde vissa fel till särskilt höga stöd till jordbrukare. För denna överträdelse ska normalt sett en ekonomisk korrigering tillämpas tills korrigeringsåtgärder vidtagits. Med hänsyn till den tid som har gått sedan den första fördelningen av stödrättigheterna gjordes skulle den nödvändiga korrigeringen leda till oproportionerliga rättsliga och administrativa begränsningar för medlemsstaterna. För att skapa ett entydigt rättsläge bör därför fördelningen av sådana stöd regleras [engelska: regularised; franska: régulariser].”

14.

Relevanta genomförandebestämmelser avseende förordning nr 1782/2003 och förordning nr 73/2009 fanns först i förordning nr 796/2004 ( 4 ), och senare i förordning nr 1122/2009 ( 5 ).

15.

I artikel 73a i förordning nr 796/2004 (efter smärre ändringar nu artikel 81 i förordning nr 1122/2009) finns bestämmelser om justering av stödrättigheter:

”Återvinning av felaktigt tilldelade stödrättigheter

1.   Om det efter det att jordbrukare tilldelats stödrättigheter ... konstateras att en jordbrukare har tilldelats vissa stödrättigheter felaktigt, ska den berörda jordbrukaren lämna över de felaktigt tilldelade stödrättigheterna till den nationella reserv[en] ... .

...

2.   Om det efter det att jordbrukare tilldelats stödrättigheter ... konstateras att värdet av stödrättigheterna är för högt ska värdet justeras. ... Värdet av minskningen ska återgå till den nationella reserv[en] ... .

...

2a.   Om det vid tillämpningen av punkterna 1 och 2 konstateras att en jordbrukare tilldelats ett felaktigt antal stödrättigheter ... och om den felaktiga tilldelningen inte påverkar det totala värdet av de stödrättigheter som jordbrukaren tilldelats skall medlemsstaten göra en omräkning av stödrättigheterna och i tillämpliga fall korrigera den typ av stödrättigheter som jordbrukaren tilldelats. Detta gäller dock inte om jordbrukarna rimligtvis kunde ha upptäckt felen.”

16.

Parterna i det nationella målet är oense om stödet till Vonk Noordegraafs jordbruksföretag år 2009. Utgången i målet har emellertid också betydelse för följande år.

17.

Anledningen till tvisten är omställningen av jordbruksstödet från subventionering av vissa former av jordbruksproduktion till det enhetliga systemet med samlat gårdsstöd. För beräkningen av gårdsstödet är det tidigare produktionsstödet numera knutet till företagets jordbruksareal. Under de efterföljande stödperioderna kan de på så sätt beräknade stödrättigheterna per stödberättigande hektar göras gällande, om företaget innehar motsvarande arealer.

18.

Vonk Noordegraaf fick tidigare stöd för am- och dikor och tjurar som inte var knutet till mark som användes för jordbruk, utan till antalet djur. Genom beslut av den 18 juli 2006 fördelades hans tidigare genomsnittliga stöd ‐ vilket fungerar som referensvärde enligt artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003 ‐ på den jordbruksareal som han då innehade. Denna areal fastställdes vid den tidpunkten till 10,76 hektar. Han fick följaktligen 10,76 stödrättigheter. ( 6 ) Med den mätmetod som användes för att fastställa arealen registrerades jordbruksskiftenas bruttoareal inklusive diken, sidoremsor och gångstigar.

19.

Efter kritik från kommissionen infördes emellertid år 2009 ett nytt system för registrering av arealer i Nederländerna. I det systemet tas bara jordbruksskiftenas nettoareal med. Diken, sidoremsor och gångstigar ingår inte. Med denna metod beräknades för år 2009 på nytt de stödberättigande hektar som hade registrerats redan år 2006 för Vonk Noordegraafs jordbruksföretag och fastställdes till endast 8,34 hektar. Minskningen av arealen beror inte på att Vonk Noordegraaf inte längre använder viss mark för jordbruk, utan enbart på det nya registreringssystemet. Det får till följd att han bara kan göra stödrättigheter gällande i mindre utsträckning.

20.

Parterna tvistar nu om huruvida också Vonk Noordegraafs gårdsstöd ska minskas i motsvarande grad. Han har nämligen begärt en ny beräkning av sina stödrättigheter i form av en ökning av deras värde på grundval av den minskade arealen. Han anser nämligen att det var fel att fördela referensbeloppet på 10,76 hektar. Det skulle ha fördelats på 8,34 hektar. Därigenom skulle en minskning av det totala beloppet för det jordbruksstöd som han har rätt till ha förhindrats.

21.

Enligt den hänskjutande domstolen tillåter den nederländska lagstiftningen i princip att stödrättigheterna justeras. Eftersom det emellertid råder tvivel om huruvida unionsrätten utgör hinder för en justering har College van Beroep voor het bedrijfsleven hänskjutit följande fråga till domstolen:

Tillämpas förordning nr 73/2009 och särskilt artiklarna 34, 36 och 137 i denna korrekt om en jordbrukare på grundval av stödrättigheter som erhållits från icke markrelaterad produktion, som fördelats på den areal som han förfogar över, på grund av att han i god tro har deklarerat den stödberättigade arealen av det oförändrade antal hektar som han förfogar över enligt den mätmetod som medlemsstaterna tillämpade vid den aktivering av stödrättigheter som avses i artikel 34 i förordningen, men som kommissionen senare har förkastat, inte får ersättning för en betydande del av sina stödrättigheter enbart av det skälet att den fastställda stödberättigade areal som ligger till grund för utbetalningen av stödet har minskat till följd av en ändrad mätmetod?

22.

Endast Nederländerna och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i förfarandet. Muntlig förhandling har inte ägt rum.

23.

För en bättre förståelse av begäran om förhandsavgörande är det till nytta att först förklara systemet för samlat gårdsstöd med hjälp av ett enkelt exempel. En jordbrukares samlade gårdsstöd beräknas i princip, och med förbehåll för ytterligare bestämmelser som inte är relevanta i det aktuella fallet, genom att stödet enligt det tidigare systemet fördelas på den areal som jordbrukaren använder för jordbruk.

24.

För detta beräknas till att börja med ett referensbelopp som motsvarar genomsnittet av det stöd som jordbrukaren fick enligt det gamla stödsystemet under de senaste tre åren före omställningen (artikel 37 i förordning nr 1782/2003). Referensbeloppet fördelas sedan på den areal som i genomsnitt användes för jordbruk under denna period. I enlighet med detta får jordbrukaren ett visst antal stödrättigheter till ett visst värde som motsvarar det antal hektar som ytan omfattar (artikel 43 i förordning nr 1782/2003).

25.

Om jordbrukarens referensbelopp alltså uppgår till 8 000 euro, eftersom detta var genomsnittet av hans stöd under referensperioden och han i genomsnitt använde tio hektar för jordbruk, så har han rätt till tio stödrättigheter till ett värde av 800 euro vardera. Så länge som han fortsätter använda samma areal för jordbruk kan han varje år på nytt hävda dessa rättigheter, alltså totalt 8000 euro (artikel 34 i förordning nr 73/2009).

26.

Om det emellertid senare visar sig att den areal som jag har utgått från i detta exempel i själva verket omfattar bara åtta hektar mark som används för jordbruk, medan resten utgörs av gångstigar och diken, kan jordbrukaren faktiskt bara göra åtta stödrättigheter gällande.

27.

Förevarande mål avser frågan huruvida därmed också det totala värdet av hans stödrättigheter minskade till åtta gånger 800 euro, det vill säga totalt 6400 euro. För att undvika en sådan minskning räcker det inte att den korrigerade arealen beaktas vid utbetalningen av stödet, utan det krävs också att beräkningen av stödrättigheterna korrigeras. Då skulle jordbrukaren få åtta stödrättigheter till ett värde av 1000 euro vardera och skulle också kunna göra gällande hela beloppet 8000 euro på grundval av den på nytt fastställda arealen.

28.

För att besvara begäran om förhandsavgörande ska jag därför klarlägga huruvida en sådan justering är tillåten, det vill säga huruvida det finns någon rättslig grund för detta (se i detta avseende nedan avsnitt B), och därefter huruvida bestämmelsen i artikel 137 i förordning nr 73/2009 om giltigheten av tilldelade stödrättigheter utgör hinder för en justering (se i detta avseende nedan avsnitt C).

29.

Artikel 73a i förordning nr 796/2004 skulle kunna utgöra en rättslig grund för en justering.

30.

Enligt artikel 36.1 i förordning nr 73/2009 ska stödrättigheterna per hektar inte ändras, utom när så föreskrivs i förordningen. Kommissionen kan emellertid enligt artikel 36 andra stycket fastställa föreskrifter för ändring av stödrättigheter.

31.

Eftersom förevarande mål avser stöd för år 2009, gäller enligt artikel 86 i förordning nr 1122/2009 fortfarande tillämpningsföreskrifterna i den tidigare gällande förordningen nr 796/2004. Denna var fortfarande baserad på förordning nr 1782/2003, i vilken det i artikel 43.4, i likhet med vad som är fallet med artikel 36 i förordning nr 73/2009 angavs att stödrättigheterna inte skulle ändras, såvida inte annat föreskrevs.

32.

Såsom kommissionen har förklarat skulle därför artikel 73a.1 och 73a.2a i förordning nr 796/2004 kunna utgöra rättslig grund för en ny beräkning. Enligt stycke 1 ska en jordbrukare lämna stödrättigheterna till den nationella reserven om det konstateras att vissa stödrättigheter har tilldelats felaktigt. Om detta konstateras föreskrivs det i artikel 73a.2a att medlemsstaten ska beräkna stödrättigheterna på nytt om den felaktiga tilldelningen inte påverkar det totala värdet av de stödrättigheter som har tilldelats jordbrukaren. Artikel 73a.2a gäller dock inte om jordbrukaren rimligtvis kunde ha upptäckt felen.

33.

Detta skulle kunna innebära att det inte bara finns en möjlighet utan till och med en skyldighet att göra en ny beräkning av stödrättigheterna för Vonk Noordegraafs jordbruk. I det aktuella fallet skulle en ny beräkning nämligen inte påverka det totala värdet av de stödrättigheter som han tilldelas. Värdet motsvarar ju det oförändrade referensbeloppet, det vill säga hans genomsnittliga stöd före omställningen till samlat gårdsstöd. Man kan också utgå från att Vonk Noordegraaf inte rimligen kunde ha upptäckt de fel som begicks när arealen fastställdes, eftersom felen berodde på den metod som de nederländska myndigheterna använde.

34.

Nederländerna har dock bestritt påståendet att den ursprungliga tilldelningen av stödrättigheter år 2006 inte var korrekt.

35.

Jag ska därför undersöka huruvida antalet tilldelade stödrättigheter inte var korrekta på grund av att områden som gångstigar och diken, som från och med år 2009 inte beaktades vid fastställande av arealer, togs med när de avgörande ytorna fastställdes. Då skulle jordbruksföretaget ha tilldelats ett för stort antal stödrättigheter som var och en motsvarade ett för lågt belopp.

36.

Enligt den ursprungliga lydelsen av artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 utgjorde till att börja med bara åkermark och permanent betesmark stödberättigade hektar, ( 7 ) men senare tillkom också arealer som användes för andra grödor. ( 8 ) Andra områden, särskilt gångstigar och diken, var redan då inte stödberättigande enligt förordningen.

37.

Det föreskrivs visserligen inte uttryckligen i artikel 43 i förordning nr 1782/2003 att bara stödberättigande hektar ska beaktas vid beräkningen av stödrättigheter, men enligt skäl 30 i förordningen ska stödrättigheterna ha samband med de stödberättigande arealerna. För den alternativa tilldelningsmetoden för stödrättigheter enligt artikel 59 nämns följaktligen uttryckligen de stödberättigande arealerna. Man kan följaktligen utgå från att samma arealer generellt ska beaktas vid beräkningen av stödrättigheter som vid den senare utbetalningen av stödet.

38.

I artikel 43.3 i förordning nr 1782/2003 klargörs det för övrigt beträffande foderarealer som ska beaktas att dessa i synnerhet inte får omfatta dammar och gångstigar. Man kan därför inte utgå från att sådana områden kan inkluderas i andra jordbruksarealer.

39.

Områden som inte användes som åkermark eller betesmark eller för andra godkända grödor fick följaktligen redan år 2006 inte beaktas vid beräkningen av stödrättigheterna. Om detta ändå hade skett, så skulle det fastställda antalet stödrättigheter enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 ha varit felaktigt redan från början, vilket förklaras i begäran om förhandsavgörande.

40.

Det kan således fastslås att den ansvariga medlemsstaten enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 ska göra en ny beräkning av en jordbrukares stödrättigheter, om ett tidigare stöd genom bidragsrättigheter för am- och dikor och tjurar har fördelats på ett större antal hektar på grund av den metod som används i denna medlemsstat för att fastställa stödberättigande hektar.

41.

Nederländerna anser att artikel 137.1 i förordning nr 73/2009 utgör hinder för en ny beräkning av stödrättigheterna. Enligt denna bestämmelse ska stödrättigheter som tilldelades jordbrukare före den 1 januari 2009 betraktas som lagliga och korrekta från och med den 1 januari 2010.

42.

Nederländerna tolkar bestämmelsen så, att eventuella fel som före den 1 januari 2009 har gjorts när stödberättigande hektar har fastställts inom ramen för den ursprungliga tilldelningen av stödrättigheter inte längre kan korrigeras från och med den 1 januari 2010.

43.

Artikel 137.2 första ledet skulle kunna strida mot förordning nr 73/2009, enligt vilken punkt 1 inte ska gälla stödrättigheter som har tilldelats jordbrukare på grundval av formellt inkorrekta ansökningar. Enligt artikel 34 i förordning nr 1782/2003 borde ansökan om beräkning av stödrättigheterna ha innehållit de felaktiga uppgifter om antal hektar som de nederländska myndigheterna kände till, alltså jordbruksskiftenas bruttoareal inklusive gångstigar och diken.

44.

Detta torde ändå sakna betydelse. Enligt artikel 137.2 andra ledet gäller punkt 1 ändå för de fall där felet inte rimligen kunde ha upptäckts. Så skulle vara fallet om ansökan är baserad på den officiella nederländska metoden för att fastställa arealen.

45.

Kommissionen anser dock att artikel 137 i förordning nr 73/2009 inte är tillämplig av tidsmässiga skäl. Även om de nederländska myndigheterna fattade det överklagade beslutet först efter den 1 januari 2010 avser det nämligen stödrättigheterna för år 2009. Jag tolkar kommissionens argument på denna punkt så, att de ansvariga myndigheterna när de prövade ansökan skulle ha gjort korrigeringen enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004, eftersom felet vid tilldelningen av stödrättigheterna blev uppenbart i detta sammanhang. Det kan inte ha någon betydelse om beslut fattats före eller efter den 1 januari 2010 om en stödåtgärd, om denna avser en period som ligger före det datumet.

46.

Denna uppfattning är inte helt grundlös. Det skulle knappast vara rimligt att, när en sökande har behandlats ofördelaktigt, bara tillåta att en korrigering görs om de ansvariga myndigheterna handlägger en ansökan särskilt snabbt, medan en fördröjning i handläggningen hindrar en omprövning.

47.

Lösningen kan emellertid inte vara att inskränka tillämpligheten i tiden av artikel 137.1 i förordning nr 73/2009 i strid med ordalydelsen. Bestämmelsens grundläggande problem skulle nämligen kvarstå. Den skjuter uppenbarligen över målet, eftersom den enligt ordalydelsen utgör hinder för korrigering av tidigare fel som i framtiden i samband med jordbruksstödet missgynnar jordbrukare som har handlat i god tro.

48.

Jag ska därför undersöka huruvida artikel 137.1 i förordning nr 73/2009 generellt och oberoende av vid vilken tidpunkt förfarandet har inletts utgör hinder för justeringar enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004.

49.

Enligt ordalydelsen konkretiserar artikel 137.1 i förordning nr 73/2009 i stor utsträckning rättssäkerhetsprincipen för tilldelning av stödrättigheter. Det skulle vara i överensstämmelse med denna att uppfatta den 1 januari 2010 som den senaste möjliga tidpunkten för att ansöka om korrigering.

50.

Enligt skäl 49 i förordning nr 73/2009 är syftet med artikel 137.1 dock bara att säkerställa giltigheten av vissa särskilda tilldelningar. Bestämmelsen infördes för att göra det möjligt för medlemsstaterna att inte kräva tillbaka vissa särskilt stora belopp som har betalats ut felaktigt.

51.

Detta syfte framgår också av ovannämnda artikel 137.2 i förordning nr 73/2009. Bestämmelsen begränsar den rättssäkerhet som stadgas i artikel 1, eftersom den inte kan tillämpas på jordbrukare som är ansvariga för fel som gjorts när stödrättigheterna beräknades. Det är alltså fråga om att skydda jordbrukare som utan egen förskyllan har fått för höga belopp, men inte om att omvänt för framtiden fastställa oförskylld orättvis behandling av jordbrukare.

52.

Bara en sådan tolkning kan i förevarande mål leda till att den förbättrade kunskapen om de stödberättigande arealerna beaktas på ett mer konsekvent sätt. I annat fall skulle storleken på de jordbruksarealer som har fastställs på nytt och mer exakt visserligen i framtiden beaktas till nackdel för jordbrukaren, men inte om den är till dennes fördel. Det skulle inte vara konsekvent.

53.

Kommissionen har i egenskap av lagstiftare vad avser tillämpningsbestämmelser bekräftat denna tolkning av artikel 137 i förordning nr 73/2009 genom lydelsen av artikel 81 i kommissionens förordning nr 1122/2009, vilken i stor utsträckning motsvarar artikel 73a i förordning nr 796/2004 som är tillämplig i det aktuella fallet. Befogenheterna att göra justeringar enligt artikel 81.1 och 81.2 i förordning nr 1122/2009 kompletterades jämfört med förordning nr 796/2004 med påpekandet att de gäller oberoende av artikel 137 i förordning nr 73/2009. Därför ska jordbrukare som i god tro har erhållit för stora belopp förskonas. Däremot gjorde kommissionen inget motsvarande påpekande beträffande artikel 81.3 i förordning nr 1122/2009. Denna bestämmelse tillåter att sådana fel korrigeras som inte har lett till att för stora belopp betalats ut, och den är undantagen från dess tillämpningsområde, eftersom det inte finns någon motsvarande regel i artikel 137 i förordning nr 73/2009. Detsamma måste gälla för artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004, som motsvarar artikel 81.3 i förordning nr 1122/2009.

54.

Således är artikel 137 i förordning nr 73/2009 inte tillämplig på korrigeringar enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004.

55.

Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:

Den ansvariga medlemsstaten ska enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 göra en ny beräkning av en jordbrukares stödrättigheter, om ett tidigare stöd genom bidragsrättigheter för am- och dikor och tjurar på grund av den metod som används i denna medlemsstat för att fastställa stödberättigande hektar har fördelats på ett för stort antal hektar. Artikel 137 i förordning nr 73/2009 är inte tillämplig på korrigeringar enligt artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004.