EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Strasbourg den 18.4.2023

COM(2023) 212 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om den gemensamma tillsynsmekanismen enligt förordning (EU) nr 1024/2013

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om den gemensamma tillsynsmekanismen enligt förordning (EU) nr 1024/2013

1. Inledning

1.1 Rapportens syfte

Den gemensamma tillsynsmekanismen infördes i november 2014 som ett viktigt första steg i riktning mot en europeisk bankunion för att säkerställa högkvalitativ tillsyn över kreditinstituten i EU, genomföra EU:s politik för tillsyn över kreditinstitut på ett logiskt och ändamålsenligt sätt och konsekvent tillämpa det enhetliga regelverket. Tillsynsmekanismen utformades som ett integrerat system bestående av Europeiska centralbanken (ECB), som överstatlig myndighet, och nationella behöriga myndigheter i de medlemsstater som ingår i euroområdet och i de medlemsstater som har ingått ett avtal om nära samarbete med ECB.

Tillsynsmekanismens funktion och ansvarsområden bygger på den förordning som ger ECB tillsynsuppgifter, nämligen förordning (EU) nr 1024/2013 (förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen eller förordningen). Enligt förordningen ska kommissionen 1 genomföra en bred granskning av den övergripande tillämpningen av den vart tredje år. Syftet med översynen är att fastställa vilka potentiella effekter förordningen kan ha på den inre marknadens förmåga att fungera väl.

Den första översynen genomfördes 2017, och kommissionens rapport offentliggjordes i oktober 2017 2 . Den andra översynen skulle ha genomförts 2020 men sköts upp till 2022 på grund av covid-19-pandemin och prioriteringen av arbetet på 2021 års bankpaket. Kommissionen offentliggör nu sin rapport om den andra översynen.

1.2 Översynens omfattning

Översynen följer upp slutsatserna från rapporten om översynen av den gemensamma tillsynsmekanismen 2017 för att bedöma huruvida de fastställda bristerna har avhjälpts. Den omfattar även områden inom ramen för artikel 32 i förordningen som inte bedömdes i översynen 2017, eftersom det vid den tidpunkten ännu inte fanns tillräcklig information för att dra några slutsatser (exempelvis fanns det ännu inte några avtal om nära samarbete att granska). Dessutom är översynen inriktad på vissa prioriterade utvecklingar och risker för banksektorns finansiella stabilitet, nämligen

·lämplighetsbedömning – ett viktigt tillsynshjälpmedel som utgör majoriteten av de beslut som Europeiska centralbankens råd antar på banktillsynsområdet,

·klimatrisker samt miljömässiga, sociala och styrningsrelaterade risker – klimatförändringen drabbar i allt högre grad ekonomin och kan utgöra ett stort hot mot den finansiella stabiliteten under de kommande åren,

·risker kopplade till penningtvätt och terrorismfinansiering – en prioriterad punkt på EU:s politiska agenda,

·tredjelandskoncerner efter brexit – utmaningar för tillsynen genom att en rad stora tredjelandsbanker etablerar nya dotterbolag i EU,

·IKT- och cyberrisker – mot bakgrund av den ökade digitaliseringen av de finansiella tjänsterna och de stora geopolitiska spänningarna.

Översynsprocessen bestod av i) skrivbordsundersökningar, ii) information från den gemensamma tillsynsmekanismen, iii) informella intervjuer med alla nationella behöriga myndigheter som deltar i mekanismen och med nationella behöriga myndigheter i EU som inte deltar, iv) informella intervjuer med Europeiska bankmyndigheten (EBA) och Gemensamma resolutionsnämnden (SRB) samt v) informella diskussioner med berörda parter i branschen.

Som ett led i skrivbordsundersökningarna granskade kommissionens grupp en rad offentliga handlingar samt handlingar från ECB (exempelvis riktlinjer, förfaranden och presentationer). Gruppen hade också en rad kontakter med ECB:s personal under hela processen, däribland i form av ett besök på plats hos ECB.

Informella möten med företrädare för alla 21 nationella behöriga myndigheter som deltar i eller har samarbetsavtal med den gemensamma tillsynsmekanismen gav användbar feedback om hur mekanismen fungerar i nuläget ur de nationella behöriga myndigheternas perspektiv, om mekanismens verksamhet och om de prioritetsområden som omfattas av översynen. Informella möten med företrädare för de sex nationella behöriga myndigheter i EU som inte deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen gav dessutom användbar information om deras syn på samarbetet med mekanismen.

Kommissionen träffade också flera branschorganisationer 3 för att diskutera deras åsikter om hur mekanismen fungerar och om de prioritetsområden som omfattas av översynen.

1.3 Rapportens huvudbudskap och struktur

Översynen leder kommissionen till slutsatsen att den gemensamma tillsynsmekanismen överlag fungerar väl. Den har blivit en fullt utvecklad och etablerad tillsynsmyndighet som uppnår de mål som fastställdes vid inrättandet. Den gör att bankerna är väl förberedda och försedda med kapital för ekonomiska kriser och finanskriser. Den tillhandahåller också proaktiv banktillsyn av hög kvalitet och anpassar sig snabbt till tillsynsutmaningar, vilket visade sig under covid-19-krisen. Samarbetet inom mekanismen mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna fungerar väl. Även återkopplingen om hur det nära samarbetet fungerar är positiv.

Rapporten är strukturerad enligt följande: I avsnitt 2 ges ett historiskt perspektiv på EU:s tillsyn och på den gemensamma tillsynsmekanismens funktion samt dess utveckling i riktning mot en fullt utvecklad och etablerad tillsynsmyndighet. Avsnitt 3 är inriktat på samarbetsaspekterna, som är grundläggande för mekanismen. I avsnitt 4 granskas tillsynsverksamhetens kvalitet och ändamålsenlighet, särskilt mot bakgrund av covid-19-krisen nyligen, kriget i Ukraina och nya risker. I avsnitt 5 behandlas mekanismens effekter på den inre marknadens funktion. I avsnitt 6 sammanfattas slutligen slutsatserna från översynen.

2. Historiskt perspektiv och uppföljning av den tidigare rapporten

2.1 Översikt

Införandet av den gemensamma tillsynsmekanismen 2014 innebar en stor förändring när det gäller banktillsynen i euroområdet. Efter att förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen antogs 2013 och en översyn av tillgångarnas kvalitet i viktiga banker i euroområdet antogs 2014 tog ECB ansvaret för att utöva tillsyn över kreditinstituten i bankunionen. Den utövar direkt tillsyn över betydande institut: den 1 januari 2023 omfattade detta 111 banker i de länder som deltar i bankunionen. Dessa banker innehar 82 % av de totala banktillgångarna i de deltagande länderna 4 . Mindre betydande institut står under tillsyn av de nationella behöriga myndigheterna, under övervakning av ECB. Dessutom är ECB ensamt ansvarig för alla beslut som måste fattas om förfaranden som är gemensamma för både betydande och mindre betydande institut (såsom tillstånd och kvalificerat innehav). ECB har också rätten att utöva direkt tillsyn över mindre betydande institut för att säkerställa att höga tillsynsstandarder tillämpas konsekvent i bankunionen 5 . Denna ram kräver ett starkt centralt organ – ECB:s banktillsyn – samt att samordningen och samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna fungerar väl.

Införandet av den gemensamma tillsynsmekanismen krävde en ny styrstruktur och nya processer och verktyg samt ett nytt sätt att tänka när det gäller banktillsyn. Under de första åren fick ECB utarbeta sina egna tillsynsregler för att tillsynen skulle vara av hög kvalitet.

I oktober 2020 förändrade ECB banktillsynens interna organisation. Både de nationella behöriga myndigheterna och andra berörda parter har påpekat att omorganiseringen har förbättrat den gemensamma tillsynsmekanismens tillsynsverksamhet och dess förmåga att utvecklas och anpassa sig till nya utmaningar.

Dessa förändringar utgör ytterligare ett steg i riktning mot förbättrad riskbaserad tillsyn och en förstärkning av tillsynsstrategin, riskhanteringsfunktionen och de tematiska genomgångarnas funktion, vilka samordnas på central nivå. Syftet var att säkerställa ändamålsenligare tillsyn och enhetligare tillsynsresultat samt förbättra tillsynsåtgärdernas öppenhet och förutsägbarhet.

2.2 Uppföljning av tidigare slutsatser

Kommissionens grupp granskade ECB:s åtgärder som svar på slutsatserna i rapporten från 2017, och konstaterade överlag att de var ändamålsenliga. De viktigaste åtgärderna presenteras och bedöms nedan, medan andra behandlas i särskilda avsnitt (t.ex. lämplighetsbedömning eller samarbetet inom tillsynsmekanismen) 6 .

När det gäller godkännanden av interna modeller innehöll rapporten från 2017 en övergripande bedömning av ECB:s och de nationella behöriga myndigheternas process för godkännande av nya modeller (modellgodkännandeprocess) och den fortlöpande översynen av befintliga modeller (den riktade översynen av interna modeller – TRIM-projektet). Det nämndes att det finns en eftersläpning i modellgodkännandet på grund av hur funktionerna för godkännande och översyn av modeller är utformade, vilket potentiellt ökade tiden på den inledande fasen av godkännandet. Vid den tidpunkten var tillsynsmekanismen säker på att kunna ta itu med eftersläpningen i framtiden. Sedan dess har tillsynsmekanismen infört processer för att rationalisera modellutredningarna och modellgodkännandeprocessen. Dessa omfattar i) den nya intensitetsramen för modellutredning och en lättare godkännandeprocess för mindre väsentliga framställningar baserad på EBA:s förbättringsprogram för internmetoden, ii) godkännande av framställningar som rör den nya definitionen av betalningsinställelse via skrivbordsbedömningar, iii) integrering av vissa framställningar om modellgodkännande inom ramen för TRIM-utredningar, och iv) prioritering, sedan 2021, för kreditrisk, av bedömningen av framställningar om godkännande avseende genomförandet av EBA:s nya tillsynsprodukter som kan bedömas via utredning av interna modeller. Dessa initiativ har bidragit till att avhjälpa vissa problem med den tid modellgodkännandet tar.

På grund av brist på resurser och, på vissa områden, särskild kompetens (t.ex. marknadsriskmodeller) finns det dock en erkänd kapacitetsbrist för behandling av modellansökningar och ändringsframställningar på tillsynsmekanismens nivå, vilket fortfarande leder till förseningar. Denna aspekt framhävdes av både berörda parter i branschen och ECB. Under de senaste åren har antalet modellansökningar av nyetablerade banker från tredjeländer efter brexit också bidragit till förseningar i modellgodkännandet.

Strax före myndighetens modellöversyner eller till och med i början av granskningen meddelade dessutom vissa banker som ansökte om modellgodkännande i vissa fall att de inte hade slutfört sitt modellgenomförande som förväntat. Detta ledde till att uppdrag ställdes in och att tillsynsmekanismen med kort varsel inte kunde omfördela resurser till andra uppdrag.

Detta område är avgörande, eftersom förseningar i godkännandeprocessen kan leda till att olämpliga modeller används eller att risken underskattas. Det är dock knappast möjligt för en tillsynsmyndighet att ha tillräckliga resurser för att svara omedelbart på mycket varierande krav från bankernas sida när det gäller modellansökningar, däribland modelländringar.

När det gäller åtgärder för tidigt ingripande samt anmälan av när ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera ingick tillsynsmekanismen ett reviderat samförståndsavtal med SRB. Det möjliggjorde ett närmare samarbete när det gäller bankkrishantering. Vissa ytterligare åtgärder för att samarbetet ska fungera ännu smidigare diskuteras, vilket visar att graden av samarbete mellan ECB och SRB ökar med tiden på grundval av erfarenheterna. En viktig punkt är ECB:s och SRB:s asymmetriska deltagande i sina respektive ledningsorgan. Medan ECB är ständig observatör i SRB:s verkställande sessioner och plenarsessionerna (i enlighet med artikel 43.3 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen), kan SRB endast bjudas in som observatör till tillsynsmekanismens tillsynsnämnd i vissa frågor på dagordningen. I praktiken bjuder ECB in SRB till diskussioner om enskilda banker samt om övergripande frågor och policyfrågor, för att se till att SRB deltar i alla diskussioner som rör dess uppgifter. Detta regelbundna deltagande av en företrädare för SRB i tillsynsmekanismens tillsynsnämnd stärker samarbetet mellan de båda organen.

Vid den första översynen erkändes tillsynsmekanismens förmåga att tillämpa översyns- och utvärderingsprocessen (ÖuP) och enhetligt och snabbt införliva utvecklingen av regelverket i sina metoder. Ytterligare framsteg har gjorts på flera områden, särskilt när det gäller att förbättra kommunikationen med de nationella behöriga myndigheterna vad gäller de metoder som används för att justera ÖuP-beslut som de gemensamma tillsynsgrupperna föreslår på den övergripande nivån och införliva återkopplingen från EBA inom ramen för konvergensbedömningsarbetet. Den nuvarande testningen av en ÖuP-pilotmetod, för att använda en grundläggande översyns- och utvärderingsprocess som standardmetod, kompletterat med en heltäckande process vart tredje år, är ett exempel på ytterligare ett steg i riktning mot en tillsynsprocess som är mer inriktad på bankernas idiosynkratiska risker, utöver en referensutvärdering som förväntas vara lämpligare för översyns- och utvärderingsprocessens bankspecifika karaktär. Det är viktigt att besluten under översyns- och utvärderingsprocessen, även beslut som är kopplade till benchmarking mot andra banker, meddelas berörda parter på ett öppet sätt för att säkerställa utbytets kvalitet med bankerna och deras förståelse av tillsynsmyndigheternas förväntningar och de resultat myndigheterna eftersträvar.

När det gäller kreditrisk, och särskilt i förhållande till nödlidande lån, påpekades det i den första rapporten om översynen av den gemensamma tillsynsmekanismen att ECB kan öka bankernas avsättningsnivå genom sina tillsynsredskap 7 inom gränserna för gällande redovisningsram. Översynen visar att ECB i huvudsak vädjar till den moraliska känslan för att få bankerna att tillämpa en aktsam avsättningspolicy för kreditrisk och fastställer tillsynsförväntningar som ett sätt att meddela vilket resultat som eftersträvas. I början av covid-19-pandemin skickade exempelvis ECB skrivelser 8 till bankernas direktörer med ytterligare riktlinjer och tillsynsförväntningar när det gäller hanteringen av kreditrisk.

När det gäller informationsutbytet med revisionsrätten föreslogs det i den första översynen av tillsynsmekanismen att ECB skulle införa ett effektivare system för informationsutbyte med revisionsrätten. Följaktligen ingick ECB ett interinstitutionellt avtal om informationsutbyte med revisionsrätten 9 .

När det gäller den administrativa omprövningsnämnden framhävdes i den första översynen de potentiella fördelarna med att förbättra insynen i besluten, exempelvis genom att publicera sammanfattningar av besluten på ECB:s webbplats med vederbörligt iakttagande av sekretessregler. Insynen har faktiskt ökat generellt, delvis tack vare fler förklaringar på webbplatsen för ECB:s banktillsyn om den administrativa omprövningsnämndens verksamhet de senaste åren, däribland behandlade ärenden och delar av dess egen rättspraxis.

Slutligen konstaterades det i den första översynen att ECB kunde ha beaktat huruvida proportionaliteten kan ökas i dess avgiftsmetoder. Detta har i stor utsträckning uppnåtts genom den översyn av förordningen om tillsynsavgifter 10 som genomfördes från avgiftsperioden 2020 och framåt. Bland andra metodförbättringar infördes genom den nya processen en rabatt på den lägsta avgiftskomponenten för ECB:s tillsyn över mindre betydande institut.

3. Samarbetsaspekter

3.1 Översikt

För att tillsynsmekanismen ska fungera väl och institutionen framgångsrikt ska kunna fullgöra sin ledande tillsynsuppgift över bankerna i EU är det viktigt med samarbete och samordning mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna samt ett fortlöpande informationsutbyte. I översynen konstateras det att ECB de senaste åren har kunnat förbättra samarbetet med de nationella behöriga myndigheterna och främja en rad organisatoriska och operativa initiativ för att stärka samordningen och kommunikationen på de flesta tillsynsområden med befintliga personalresurser.

Det förbättrade samarbetet med ECB har generellt lovordats i diskussionerna med de nationella behöriga myndigheterna. Dessa framhävde bland annat stödet och utbildningen som finns tillgänglig för myndigheterna, det konstruktiva och pragmatiska informationsutbytet mellan nätverken och tillgången till tillsynsmekanismens it-verktyg, som gör att rapporteringen och översynerna blir enhetligare. Det har också medgetts att tillsynsverksamhetens allt större komplexitet, vilket också illustreras av det ökade antalet nya tillsynsinitiativ, kräver betydande resurser, både på ECB:s och de nationella myndigheternas nivå. Om dessa resurser inte finns tillgängliga måste lösningar för optimering av tillsynsprocesserna genomföras.

Det ökade tillsynsansvaret har också lett till att ECB har inriktat sig mer på aspekter som medför högre risker för den globala finansiella stabiliteten. Till följd av detta har vissa initiativ som de nationella behöriga myndigheterna kan betrakta som en prioritering (t.ex. att uppdatera tillsynsriktlinjerna för mindre betydande institut) i vissa fall skjutits upp.

Feedback från branschorganisationerna har framhävt vissa områden som tillsynsmekanismen skulle kunna ta itu med för att förbättra utbytet med de institut som omfattas av tillsyn och öka medvetenheten om dess strategi och mål på individuell nivå och i branschen som helhet. Ett område där branschen vill se förbättringar är bättre kommunikation, särskilt i förhållande till omfattningen av och målen för de tematiska genomgångarna och undersökningarna, som ibland kan vara resurskrävande för bankerna och vara förenade med snäva tidsfrister. Vissa berörda parter i branschen skulle också vilja att resultaten från den benchmarking som utförs under översyns- och utvärderingsprocessen och från de tematiska genomgångarna meddelas mer systematiskt.

3.2 Direkt tillsyn över betydande institut

Tillsynsmekanismens direkta tillsyn över betydande institut har varit ändamålsenlig och utförts i tid, även under exceptionella omständigheter (t.ex. pragmatisk översyns- och utvärderingsprocess under covid-19-pandemin), och täcker nya typer av risker (penningtvätt och terrorismfinansiering, cyberrisker, miljömässiga, sociala och styrningsrelaterade risker).

Gemensamma tillsynsgrupper bestående av personal från ECB och de nationella behöriga myndigheterna är en central del av tillsynen över betydande institut. Feedback från de nationella myndigheterna och branschens berörda parter tyder på att de gemensamma tillsynsgruppernas tillsyn generellt är ändamålsenlig, med tydliga rapporteringsvägar och ansvarsområden. I vissa fall har grupperna haft brist på särskild kompetens (t.ex. språk eller teknisk sakkunskap). Tillsynsmekanismen bedömer regelbundet vilka typer av kompetens som saknas i dessa grupper, så att den om möjligt kan utbilda eller rekrytera ny personal.

Den nuvarande översyns- och utvärderingsprocessen utvecklas från att ha varit detaljerad och omfattande till att bli mer riskbaserad. Detta ger de gemensamma tillsynsgrupperna mer tid att fokusera på de viktigaste idiosynkratiska riskerna för varje betydande institut. Den benchmarking som utförs av ECB:s övergripande funktioner under översyns- och utvärderingsprocessen gör det möjligt att tillämpa besluten på ett konsekvent och enhetligt sätt. Sedan den senaste översynen har de nationella behöriga myndigheterna varit mer engagerade i processen, särskilt i fråga om de metoder som används för att justera ÖuP-beslut som tillsynsgrupperna föreslår på den övergripande nivån.

Dessutom har tillsynsmekanismen arbetat med att ta fram metoder och processer för tillsyn, särskilt vad gäller tillämpningen av kraven och de vägledande riktlinjerna för den andra pelaren, i syfte att harmonisera tillsynen. Denna harmonisering av tillsynsprocesserna tillämpas också på resultaten av inspektioner på plats.

Före och under pandemin fastställde ECB att högrisklån innebär en stor sårbarhet för betydande institut, vilket kräver ökad granskning och uppföljning 11 . Den stora tillväxten av högrisklån och de betydande risker som är förenade med dessa transaktioner, vilket också beror på en brist på villkor och lägre kvalitet på kreditbetygen samt brister i bankernas riskhantering, fick ECB att betrakta finansiering med hög andel främmande kapital som en tillsynsprioritering (2022–2024).

Som svar på den förändrade räntemiljön prioriterade ECB också granskningar av hur ränterisk och kreditspreadrisk hanteras 12 , med början från andra halvåret 2021. ECB tog med båda dessa risker i sina tillsynsprioriteringar 2022.

3.3 Indirekt tillsyn över mindre betydande institut

Under de bilaterala diskussionerna lämnade de nationella behöriga myndigheterna positiv feedback om kvaliteten på samarbetet med ECB vid tillsynen över mindre betydande institut, vilket byggde vidare på det goda resultatet på denna punkt vid översynen 2017. De nationella myndigheterna pekade på områden där det hade skett avsevärda förbättringar:

·En stadig förbättring av diskussionerna mellan de nationella myndigheterna och ECB:s nationella kontor, vilka också sker allt oftare (i praktiken också underlättade av den virtuella arbetsmiljön).

·Upprättandet av nätverk där ledande befattningshavare kan diskutera policygenomförandet.

·Harmoniseringen av tillsynsmetoderna tack vare tillsynsmekanismens nya övergripande funktioner.

·Den frivilliga användningen av informationshanteringssystemet portal för mindre betydande institut.

De tillsynsmetoder som fastställs på tillsynsmekanismens nivå för mindre betydande institut antas normalt av de nationella behöriga myndigheterna, med viss grad av proportionalitet. De nationella myndigheterna har noterat att metoden för mindre betydande institut, som är avgörande för att de ska kunna säkerställa enhetlig tillsyn, inte uppdateras som helhet varje år (den senaste heltäckande revideringen gjordes 2020). Samtidigt har vissa delar av metoden setts över mer nyligen, exempelvis inkluderingen av it-risk i operativ risk. Tillsynsriktlinjer om inkludering av risker knutna till penningtvätt och terrorismfinansiering kommer att integreras i metoden 2023. Dessutom bekräftade de bilaterala diskussionerna med de nationella myndigheterna att översynerna av mindre betydande institut, särskilt små och icke-komplexa institut, görs med en annan frekvens.

Vissa av de frivilliga initiativen kan också gynnas av ytterligare rationalisering, såsom användning av informationshanteringssystemet för alla mindre betydande institut med hög risk och stor inverkan samt för vissa andra delar av den fortlöpande tillsynen över dessa institut, då deras riskprofil motiverar ett nära samarbete med ECB. Systemet kan utvidgas till små banker med en högriskaffärsmodell, eftersom en sådan försiktighetsåtgärd skulle göra det möjligt för ECB att utöva en närmare tillsyn och vid behov ta över den direkta tillsynen över vissa institut.

Vad gäller tillsynen över både betydande institut och mindre betydande institut konstaterade vissa nationella behöriga myndigheter att det avsevärda arbete som tillsynsmekanismen utför i vissa fall kan innebära en påfrestning för myndigheter med begränsade personalresurser, exempelvis på grund av deltagande i olika initiativ, arbetsgrupper och kurser. För att ta itu med detta har tillsynsmekanismen nyligen fokuserat på att inrätta regionala kunskapsnav. Dessa ska utveckla en bred och djupgående kunskap om en viss typ av risk, hitta lösningar för att avhjälpa den och därefter sprida denna kunskap inom tillsynsmekanismen. Ett exempel som redan prövats är inrättandet av ett värdepapperiseringsnav under ledning av den franska tillsynsmyndigheten (ACPR). Dessa nav illustrerar inte bara det nära samarbetet mellan ECB och de nationella myndigheterna, utan även målet att optimera tillgängliga resurser och samtidigt uppnå enhetliga resultat i hela tillsynsmekanismen.

3.4 Avtal om nära samarbete

Sedan översynen av tillsynsmekanismen 2017 har tillsynsmekanismen ingått två avtal om nära samarbete med Bulgarien och Kroatien, vars myndigheter nu deltar i tillsynsmekanismen 13 . Avtalen har ett mycket specifikt särdrag, eftersom den berörda nationella behöriga myndigheten ansluter sig till tillsynsmekanismen på något andra villkor än myndigheterna i deltagande medlemsstater från euroområdet. Den största skillnaden är att de nationella myndigheterna i medlemsstater med nära samarbete deltar i tillsynsmekanismen, men i fråga om beslutsfattandet agerar de baserat på tillsynsmekanismens instruktioner, som de omsätter till nationella beslut.

Erfarenheterna av Bulgariens och Kroatiens anslutning har varit positiva. Avtalen om nära samarbete föregicks av djupgående diskussioner och grundliga förberedelser. Detta gjorde processen smidigare, särskilt genom att de bulgariska och kroatiska myndigheterna fick tillräckligt med tid att anpassa sin policy och praxis till den nya samarbetsramen.

Utformningen av avtalen om nära samarbete gör att beslutsprocessen baserad på instruktioner tar mer tid jämfört med tillsynsmekanismens interna beslutsfattande. Ett exempel är att nationella myndigheter normalt får instruktioner på engelska, som därefter måste översättas till de nationella språken och genomföras via nationella rättsliga instrument. Dessutom är det besvärligt att organisera gemensamma inspektioner på plats, eftersom förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen endast ger ECB en observatörsroll för inspektioner i länder med avtal om nära samarbete.

I allmänhet har dock avtalen om nära samarbete fungerat väl, med snabba resultat på flera områden efter att avtalen ingicks. Detta inbegriper ett snabbt upprättande av direkta kommunikationskanaler mellan enheter som omfattas av tillsyn och de gemensamma tillsynsgrupperna, smidig integrering av enheterna i den centraliserade översyns- och utvärderingsprocessen samt maximalt utnyttjande av bulgarisk och kroatisk sakkunskap i lokala frågor och deras erfarenhet av sina betydande institut.

3.5 Samarbete med tredjeländers tillsynsmyndigheter och effekten av brexit

Många betydande institut som omfattas av tillsynsmekanismens tillsyn har en betydande internationell närvaro. Mot denna bakgrund är det avgörande med gränsöverskridande samarbete och samordning vid fastställandet och minskningen av risker för den finansiella stabiliteten.

Under senare år har tillsynsmekanismen strävat efter att fördjupa sitt strategiska samarbete med tredjeländers myndigheter i tillsynsfrågor. Den har undertecknat mer än 15 samförståndsavtal med bank- och marknadstillsynsmyndigheter utanför EU, vilka offentliggörs på ECB:s webbplats på villkor att partnermyndigheten samtycker till detta. Denna typ av avtal främjar ett smidigt tillsynssamarbete och informationsutbyte.

Sedan 2016 har internationella banker genomgått en omorganisation till följd av brexit för att även fortsättningsvis vara närvarande i EU. Detta gav upphov till 25 brexitrelaterade godkännandeförfaranden för tillsynsmekanismen. Det rörde sig både om etablering av nya kreditinstitut och omstrukturering av befintliga institut. Tillsynsmekanismen fick ta itu med utmaningen att integrera dem under en relativt kort tidsperiod, vilket var särskilt komplext för dotterbolag till stora internationella banker med andra affärsmodeller.

ECB offentliggjorde sina tillsynsförväntningar på bankernas bokföringsmodeller i augusti 2018. Dessa fokuserade på att säkerställa att nyetablerade enheter under tillsynsmekanismens tillsyn har sunda ramar för riskhantering och kontroll och är operativt motståndskraftiga vid en kris.

Mot denna bakgrund, och som ett led i dess tillsynsuppgifter för att säkerställa att dotterbolag från tredjeländer har tillräcklig styrning och riskhantering, håller tillsynsmekanismen på att slutföra en översyn av handlarbordens bokförings- och riskhanteringspraxis (bordskartläggning). Översynen är inriktad på bokförings- och riskhanteringspraxis för handlarbord som ägnar sig åt exempelvis verksamhet som marknadsgarant, likviditet och derivat 14 inom ”inkommande brexitbanker”.

Översynen är ett centralt tillsynsverktyg som gör att tillsynsmekanismen kan kontrollera huruvida praxis i branschen närmar sig ECB:s tillsynsförväntningar för alla enheter inom tillsynsmekanismen, däribland dotterbolag till tredjelandskoncerner i EU. Den visade att de flesta inkommande banker inte hade uppfyllt tillsynsmekanismens förväntningar och hade vissa drag av skalbolag. Tillsynsmekanismen har fastställt olika riskindikatorer för varje handlarbord för att bättre förstå handelsverksamhetens väsentlighet och alla relevanta risker den ger upphov till. ECB ska ta itu med dessa brister i rättsliga förelägganden till berörda banker i lämpliga faser under andra kvartalet 2023.

3.6 Samarbete med tillsynsmyndigheter utanför banksektorn

Tillsynsmekanismen har infört en rad samarbetsmekanismer med tillsynsmyndigheterna för andra enheter i den finansiella sektorn, såsom försäkringsföretag och värdepappersföretag (tillsynsmyndigheter utanför banksektorn). Denna form av samarbete är särskilt viktig, eftersom en rad bankkoncerner kontrollerar försäkringsföretag, värdepappersföretag och andra enheter i den finansiella sektorn som står under finansiell tillsyn av andra tillsynsmyndigheter. Med tanke på att många kreditinstitut som står under tillsyn av tillsynsmekanismen emitterar värdepapper på EU:s reglerade marknader har tillsynsmekanismen upprättat kommunikationskanaler med marknads- och värdepappersmyndigheter.

Tillsynsmekanismen huvudsyfte på detta område är att utbyta information för att säkerställa att samordnade åtgärder vid behov kan vidtas. Inom tillsynsmekanismen är det i regel de gemensamma tillsynsgrupperna som ser till att informationen flödar som den ska med tillsynsmyndigheter utanför banksektorn.

En central punkt är att ett effektivt informationsutbyte mellan tillsynsmekanismen och tillsynsmyndigheter utanför banksektorn är beroende av hur tillsynen över finansmarknaden är organiserad på nationell nivå. Tillsynsmekanismens uppgifter omfattar endast tillsynen över kreditinstitut, men i vissa medlemsstater är de berörda nationella myndigheterna med ansvar för tillsynen över finanssektorn (bankverksamhet, försäkring, värdepapper) integrerade i en enda tillsynsmyndighet eller uppdelade mellan en tillsynsmyndighet och en finansinspektion. En mekanism för utbyte av information mellan tillsynsmekanismen och tredjeländers marknadstillsynsmyndigheter kan också vara motiverad. Det nya samförståndsavtalet mellan U.S. Securities and Exchange Commission och ECB 2021 kan fungera som förebild i detta avseende.

Dessutom är tillsynsmekanismen en av huvudaktörerna i den extra tillsynen över finansiella konglomerat. Detta är företagsgrupper med bank-, försäkrings- och värdepappersverksamheter, som är underkastade reglerna för extra tillsyn i direktivet om finansiella konglomerat. I direktivet föreskrivs det särskilt att en samordnare ska utses bland de sektorsvisa tillsynsmyndigheterna med ansvar för de olika verksamheterna i ett konglomerat 15 . Med hänsyn till att tillsynsmekanismen utövar tillsyn över betydande institut utses den ofta till samordnare för några av de största finansiella konglomeraten som är verksamma i EU. Fram till nyligen har tillsynsmekanismen varit inriktad på löpande tillsyn på detta område, nämligen identifiering av prioriterade tillsynsfrågor. Men nu har ECB ingått samarbetsavtal med försäkringstillsynsmyndigheter för att främja samarbete och informationsutbyte om bank- och försäkringskonglomerat. Dessutom samarbetar ECB mer aktivt med Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten för att utbyta sakkunskap och information för att bättre ringa in konglomeratspecifika risker och har inrättat ett internt formaliserat arbetsområde för finansiella konglomerat.

3.7 Framsteg i samarbetet på andra områden av den fortlöpande tillsynen

Lämplighet

Som erkänns i den första rapporten om tillsynsmekanismen står lämplighetsbedömningar för de flesta av de beslut som antas av ECB-rådet på förslag av tillsynsnämnden.

Sedan den senaste översynen av tillsynsmekanismen har samarbetet med de nationella behöriga myndigheterna förbättrats avsevärt när det gäller lämplighetsbedömningar. Detta har i stor utsträckning erkänts av de nationella myndigheterna vid diskussionerna under översynen. De lovordar i allmänhet vad tillsynsmekanismen har uppnått, särskilt det riskbaserade beslutssystemet och genomförandet av nya it-verktyg.

ECB och de nationella behöriga myndigheterna ingår i lämplighetsnätverket, som utarbetar och uppdaterar relevanta vägledningar och mallar som gör bedömningarna och godkännandeprocessen för lämplighetsbedömningar inom den fortlöpande tillsynen mer konsekvent, effektiv och ändamålsenlig. Det rör sig om viktiga dokument såsom i) intervjumallar för olika chefsbefattningar, däribland personer som innehar nyckelfunktioner, ii) riktlinjer för utformningen så att konsekventa formuleringar används i alla lämplighetsförfaranden och lämplighetsbeslut, iii) en lämplighetsvägledning med en beskrivning av tillsynsmekanismens tillämpliga policyer, praxis och processer för bedömning av om medlemmar i betydande kreditinstituts ledningsorgan är lämpliga, och iv) en handbok för de gemensamma tillsynsgruppernas och de nationella myndigheternas handläggare vid den löpande tillämpningen av tillsynsmekanismens lämplighetsståndpunkter vid utarbetandet av utkast till lämplighetsbedömning.

Sedan den tidigare översynen av tillsynsmekanismen har den strävat efter att lämplighetsbesluten ska fattas på ett effektivare sätt. Den har förenklat beslutsprocessen genom att införa både en delegationsprocess och en snabbprocess för mindre komplexa beslut och har fokuserat på att ta fram lämpliga it-verktyg för att hantera alla lämplighetsbedömningar och samtidigt se till att tillsynen är ändamålsenlig. I några fall har den övervägt tillfälliga lösningar för att ta itu med lämplighetsproblem som är specifika för vissa medlemsstater och undersöker om det är möjligt att genomföra framgångsrika strategier i liknande ärenden.

Dessutom införde tillsynsmekanismen en alternativ lämplighetsprocess 2018. Detta är ett snabbt beslutsförfarande som ska öka effektiviteten, förkorta behandlingen av lämplighetsbeslut och möjliggöra en mer riskbaserad inriktning. I detta förfarande har den nationella behöriga myndigheten ansvar för att utarbeta förslaget tillsammans med den gemensamma tillsynsgruppen, i stället för ett preliminärt förslag från myndigheten och en gemensam bedömning av myndigheten och ECB. Förslaget inges sedan direkt till tillsynsmekanismens sekretariat för en kvalitetskontroll och till ECB:s högre chefer för antagande 16 .

För att rationalisera lämplighetsbedömningen och hantera den stora informationsvolymen har tillsynsmekanismen strävat efter att förbättra sina it-verktyg. Tillsynsmekanismen har börjat använda informationshanteringssystemet portal, som infördes i början av 2021 som stöd för tillsynen, för att bankerna direkt och säkert ska kunna överföra alla nödvändiga dokument för lämplighetsansökningar. Relevant information om lämplighetsprocessen, såsom uppdaterade förfaranden och mallar, laddas upp till det interna nätverket för att de nationella behöriga myndigheterna ska ha enkel tillgång till den senaste dokumentationen.

När det gäller verktyg som särskilt har tagits fram för lämplighetsbedömningarna testar tillsynsmekanismen ett maskininlärningssystem med två nationella myndigheter för att underlätta inläsningen och bedömningen av frågeformulär och uppmärksamma eventuella problem i ett tidigt skede. Målet är att systemet ska ha tagits i drift i större skala senast första halvåret 2023.

Även om framsteg har gjorts tillsammans med de nationella myndigheterna 17 finns det fortfarande utmaningar, särskilt på grund av bristen på harmonisering mellan nationella ramar och förekomsten av nationella särdrag. Detta har framhävts av vissa nationella myndigheter, som pekade på tillsynsmekanismens begränsningar utan ytterligare harmonisering. Det bankpaket som kommissionen föreslog i oktober 2021 omfattar ett förslag om att ytterligare harmonisera regelverket för lämplighetsbedömningar. Förslaget diskuteras nu i Europaparlamentet och rådet.

Verkställighets- och sanktioneringsbefogenheter

I rapporten om översynen av tillsynsmekanismen 2017 påpekades det att det krävs mer praktisk erfarenhet för att bedöma ECB:s verkställighets- och sanktioneringsbefogenheter. Efter åtta års verksamhet har tillsynsmekanismen visat att den gradvis har skaffat denna erfarenhet. Tillsynsmekanismens senaste rapport om sanktioner 18 visar att verkställighetsåtgärderna främst har varit inriktade på överträdelser av tillsynskrav inom den interna styrningen (i linje med tillsynsmekanismens prioriteringar för 2021). Dessutom har det skett en ökning i sanktioneringsåtgärderna mot överträdelser av rapporteringsskyldigheterna. Vad gäller metoden publicerade ECB i mars 2021 en vägledning om fastställande av administrativa sanktioner, som förbättrade insynen.

En av ECB:s verkställighetsbefogenheter är att den kan förelägga ett vite 19 vid fortsatt överträdelse av ett ECB-tillsynsbeslut eller en ECB-förordning. Hittills har ECB använt detta verkställighetsverktyg i ett begränsat antal ärenden.

Tillsynsmekanismen utnyttjar sina befogenheter att förelägga sanktioner inom ramen för de deltagande medlemsstaternas införlivande av kapitalkravsdirektivet i den nationella lagstiftningen. Skillnaderna i medlemsstaternas genomförande av viktiga delar av sanktionsordningen undergräver dock ECB:s förmåga att på ett konsekvent sätt tillämpa lämpliga sanktioner.

I förslaget om bankpaketet finns det en strävan att harmonisera vissa tillsynsbefogenheter och befogenheter att förelägga sanktioner i EU. För det första är syftet att utvidga sanktioneringsbefogenheternas tillämpningsområde genom att komplettera förteckningen över överträdelser som är föremål för administrativa sanktioner med ytterligare tillsynskrav. För det andra är syftet att ge de nationella behöriga myndigheterna större befogenheter att övervaka att reglerna efterlevs genom att införa viten i lagstiftningen så att kreditinstituten snabbt rättar sig efter tillsynskraven. Förslaget om det sjätte kapitalkravsdirektivet skulle därför tillhandahålla ändamålsenliga, proportionella och avskräckande verkställighets- och sanktionsverktyg för tillsynsmyndigheterna.

4. Banktillsynen anpassas till nya utmaningar

4.1 Översikt

De utmaningar banksektorn står inför sedan den globala finanskrisen har framhävt hur viktigt det är att stärka tillsynen för ekonomin i stort. Ändamålsenlig banktillsyn av hög kvalitet, gräns- och sektorsöverskridande kommunikation och samarbete mellan tillsynsmyndigheter är avgörande för att snabbt identifiera och åtgärda risker för kreditinstitutens säkerhet och sundhet samt för den finansiella stabiliteten. För att uppnå detta måste tillsynsmyndigheterna omsorgsfullt fastställa sina mål, utveckla och upprätthålla en framåtblickande bedömning av riskerna för den finansiella stabiliteten samt tillämpa en proaktiv integrerad strategi för banktillsyn och för sin förmåga att extrapolera data över hela finanssektorn för att uppnå de eftersträvade målen.

Vid översynen har fyra områden med utmaningar för tillsynen bedömts:

·Insatser mot covid-19-krisen.

·Tillsyn över it- och cyberrisker.

·Tillsynsutmaningar i förhållande till klimatrisker.

·Tillsynsutmaningar i förhållande till penningtvätt.

Tillsynsmekanismens svar på kriget i Ukraina bedömdes endast indirekt under denna översyn, med avseende på den ökade geopolitiska riskens inverkan på bankernas finansiella stabilitet och banktillsynen, särskilt vad gäller cyberrisk och kreditrisk. Det kan noteras att tillsynsmekanismen reagerade snabbt och genomgripande 20 för att minska de viktigaste riskerna, i likhet med svaret på covid-19-pandemin. Dessa risker omfattade Rysslandsexponeringen för en rad banker som är under tillsyn, sanktionernas effekter, cyberangrepp och de försämrade makroekonomiska utsikterna till följd av energikrisen. I sina tillsynsprioriteringar för 2023–2025 anger tillsynsmekanismen att kriget i Ukraina och de framväxande riskerna är ett av de viktigaste orosmomenten 21 . Tillsynsmekanismen har visat att den var förmögen att anpassa sig till en ny typ av kris en kort tid efter covid-19-pandemin, även om det fortfarande är för tidigt att bedöma åtgärdernas långsiktiga effekter.

4.2 Åtgärder med anledning av covid-19-pandemin

Ur ett banktillsynsperspektiv utgjorde covid-19-pandemin ett viktigt test av tillsynsmekanismens förmåga att snabbt anpassa sig till tillsynsutmaningarna. De nationella behöriga myndigheterna och berörda parter i branschen anser att tillsynsmekanismens svar på pandemin har varit snabbt. Tillsynsmyndigheternas verktyg var tillräckliga och ändamålsenliga när det gäller att ta itu med krisens effekter, som en del av de större politiska åtgärderna mot pandemin. Samarbetet mellan ECB, de nationella myndigheterna och de europeiska tillsynsmyndigheterna fungerade också väl under krisen.

Även om det kan vara svårt att bedöma de exakta effekterna av enskilda kapital- och likviditetsräddningsåtgärder – de finanspolitiska och monetära stödåtgärderna vidtogs samtidigt på europeisk och nationell nivå – har följande åtgärder av tillsynsmekanismen mot pandemins sidoeffekter visat sig vara ändamålsenliga:

·Operativa räddningsåtgärder: Dessa åtgärder, som enligt branschen var särskilt verkningsfulla, såsom längre tidsfrister för att fullgöra tillsynsskyldigheter (t.ex. för genomförandet av avhjälpande åtgärder på grundval av nyligen genomförda inspektioner på plats och utredningar av interna modeller), vidtogs i god tid och gav bankerna nödvändig kapacitet att hantera krisens omedelbara sidoeffekter.

·Fortlöpande övervakning av bankernas risker: Pandemin framhävde behovet av att intensifiera och fördjupa tillsynen över kreditriskhanteringen. De flesta nationella behöriga myndigheter lovordade insikterna tack vare bankernas svar på skrivelsen till bankdirektörerna.

·Rekommendationen om utdelning: ECB:s rekommendation om utdelning för betydande institut var ändamålsenlig och bevarade 28 miljarder euro i kapital i bankerna som en extra kapitalbuffert under pandemin. Den praktiska tillämpningen av rekommendationen var mindre ändamålsenlig för mindre betydande institut, trots att den följdes av alla nationella behöriga myndigheter, eftersom ett stort antal mindre betydande institut fortfarande lämnade utdelning 22 – en fråga som de berörda parterna tog upp med hänvisning till kravet på lika villkor.

·Buffertens användbarhet: Under covid-19-pandemin tillät ECB bankerna att utnyttja medel som avsatts enligt de vägledande riktlinjerna för den andra pelaren och använda kapital- och likviditetsbuffertar för att motverka en potentiell försämring av sina balansräkningar och likvida medel. Med hänsyn till de offentliga och monetära stödåtgärdernas omfattning drabbades inte bankerna av några större förluster och använde dessutom inte sina buffertar på grund av begränsningarna avseende högsta utdelningsbara belopp 23 och upplevda marknadskrav (t.ex. potentiell stigmatisering).

Covid-19-pandemin har belyst områden inom banktillsynen som skulle kunna förbättras. Bland dessa har erfarenheterna av en ”pragmatisk” översyns- och utvärderingsprocess gett värdefulla insikter för eventuella förenklingar av den normala processen. På området för kreditrisk belyste covid-19-pandemin stora brister i bankernas kreditriskhantering, vilka inte var så tydliga för tillsynsmyndigheterna före pandemin på grund av den låga andelen nödlidande lån 24 (t.ex. avvikelser i kreditriskpolicyerna för amorteringsfria perioder, identifieringen av dem som sannolikt inte kommer att betala samt avsättningspolicyerna). Åtgärderna för att ta itu med dessa brister kommer att bli föremål för ökad tillsyn i framtiden.

4.3 IKT-/cyberrisk

Förbättrad IKT- och cyberrisktillsyn har prioriterats i förhållande till de risker som har växt fram under de senaste 5–10 åren till följd av den ökade digitaliseringen av finansiella tjänster och den exponentiella tillväxten av de datavolymer bankerna använder. Cyberrisker och utkontrakteringsrisker har ansetts vara de två viktigaste frågorna. Tillsynsmekanismen har erkänt detta och har fastställt att IKT-/cyberrisktillsyn är ett prioriterat område på kort och medellång sikt.

Översynen visade att tillsynsmekanismen har tillräckliga formella tillsynsbefogenheter för att ta itu med IKT-/cyberrisker – särskilt med tanke på den kommande rättsakten om digital operativ motståndskraft för finanssektorn. Ramen för IKT- och cyberrisktillsyn anses vara lämplig mot bakgrund av de cyberangrepp som observerats hittills. Ett cyberriskscenario begärdes för återhämtningsplanerna 2022/2023, och ett stresstest för cyberrisker övervägs för 2024 för att bedöma bankernas beredskap för cyberincidenter.

Bankernas utkontraktering av it-tjänster ger anledning till oro över koncentrationsrisker (ett litet antal leverantörer anlitas), anlitande av koncerninterna enheter i tredjeländer (på grund av potentiella geopolitiska risker) och risken för kedjor av utkontrakterade verksamheter. ECB har därför begärt att betydande institut varje år ska lämna in ett register över alla utkontrakteringar. Syftet är att ge ECB den information som krävs för att bedöma riskerna med utkontrakteringarna, med slutmålet att främja tillförlitligare utkontrakteringar i alla betydande institut. Dessutom kan ECB och nationella behöriga myndigheter genomföra övergripande analyser av utkontrakteringsriskerna. Detta gör att de gemensamma tillsynsgrupperna kan jämföra sina bankers utkontrakteringsrisker med andra banker, och generellt bedöma finanssektorns kopplingar till tredjepartsleverantörer och den potentiella koncentrationsrisken på instituts- och sektorsnivå. De första inlagorna skulle lämnas in i juli 2022, och ECB har redan slutfört sin första övergripande analys. Detta kommer att bidra till framtida tillsynsverksamhet.

Vad gäller samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna konstaterades det i översynen att samarbetet fungerar väl. Många nationella myndigheter lovordade tillsynsmekanismens nätverk om cyberrisk, där information regelbundet utbyts mellan myndigheterna och ECB. Vissa nationella myndigheter nämnde att ECB:s roll i tillsynen över mindre betydande institut i denna fråga kunde stärkas, exempelvis genom att ta fram bästa praxis för dessa institut. ECB skulle också kunna ge ytterligare förtydliganden när ett nytt initiativ inleds för betydande institut, om de nationella myndigheterna förväntar sig att det ska utvidgas även till mindre betydande institut.

En central fråga som framkom i översynen var bristen på IKT-resurser, cyberriskresurser och sakkunskap bland tillsynsmyndigheterna både på de nationella myndigheternas och ECB:s nivå. Med hänsyn till konkurrensen från andra marknadsaktörer när man lockar talang på området kan det vara svårt att rekrytera specialister. Det är viktigt att utbilda både ECB:s och de nationella myndigheternas personal, men detta löser inte problemet helt.

4.4 Klimatförändring

De klimatrelaterade riskernas betydelse för det finansiella systemets stabilitet och därmed tillsynen har fått tillsynsmekanismen att avsevärt öka sitt engagemang på området genom flera tillsynsinitiativ. Dessa initiativ, som genomfördes långt före liknande åtgärder av tillsynsmyndigheter i de flesta andra jurisdiktioner utanför EU, är exempel på tillsynsmekanismens anpassningsbarhet och förmåga att proaktivt ta itu med nya tillsynsutmaningar. Det bidrar till att tillsynsmekanismen allmänt uppfattas som en ledare på detta framväxande riskområde.

Att gå i bräschen för tillsynsarbetet på klimatriskområdet innebär att hitta lämpliga lösningar på en rad globala problem som man normalt inte stöter på när man hanterar traditionella risker. Dessa problem omfattar klimatriskernas framtidsinriktade karaktär och bristen på lättillgängliga, detaljerade och jämförbara uppgifter.

För att avhjälpa detta lade tillsynsmekanismen 2020 fram tillsynsförväntningar för bankerna, i form av en vägledning om ansvarsfull hantering och öppen redovisning av klimatrisker. ECB bedömde efterlevnaden av dessa förväntningar, men det fanns också en självbedömning som bankerna skulle göra. Som komplement till dessa point-in-time-bedömningar publicerar ECB regelbundna uppdateringar om bankernas framsteg när det gäller att informera om klimat- och miljörisker och ger marknadsaktörerna exempel på bästa praxis. Dessutom gjorde ECB ett stresstest avseende klimatrisker under 2022 för att bedöma bankernas beredskap att hantera finansiella och ekonomiska chocker som bottnar i klimatrisker. Detta fick också bankerna att aktivt samla in data och ta fram mått för att uppskatta sina exponeringar. Resultaten tyder på att bankerna för närvarande inte har tillförlitliga ramar för stresstest avseende klimatrisker och saknar relevanta data. Under 2022 genomförde ECB också de första inspektionerna på plats avseende klimatrisk.

I översynen av tillsynsmekanismen framhävdes det goda samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna när det gäller risker som står i samband med klimatförändringarna. Som ett exempel på det dubbelriktade informationsutbytet och samarbetet vad gäller klimatrelaterade risker har ECB utnyttjat tillämplig tillsynspraxis som vissa nationella myndigheter redan har och tillämpat den på hela tillsynsmekanismen. Detta har främjat ytterligare dialog och därmed samförstånd om bästa praxis. De nationella myndigheterna erkände i stor utsträckning samarbetets kvalitet och omfattning i dessa frågor vid översynen. Sammantaget är de nationella myndigheterna mycket nöjda med tillsynsmetoden och är eniga om behovet av att stegvis vidta åtgärder med avseende på klimatrelaterade risker för att stadigt öka medvetenheten om dessa risker i branschen och åstadkomma de nödvändiga förändringarna.

ECB har gett stöd till de nationella behöriga myndigheterna genom utbildningsprogram. Övergripande grupper och ett gemensamt nätverk inriktat på klimatrisker har också inrättats. De nationella myndigheterna använde dessa för att bidra till ECB:s klimatrelaterade produkter, såsom vägledningen om tillsynsförväntningar, och till utformningen av stresstestet avseende klimatrisker 2022. ECB har också gett de nationella myndigheterna möjlighet att låta mindre betydande institut delta i vissa moment, exempelvis 2022 års tematiska genomgång av klimatrelaterade och miljömässiga risker. 

Samtidigt har vissa nationella myndigheter utarbetat och offentliggjort sina egna riktlinjer om miljömässiga, sociala och styrningsrelaterade risker för de mindre betydande institut som är under tillsyn, vilka kompletterar ECB:s egna riktlinjer för betydande institut. Även om det i översynen inte framkom att detta leder till starkt skilda förväntningar avseende mindre betydande institut har det konstaterats att det trots en rad åtgärder av ECB – i vägledningen om klimatrelaterade risker, i flera rundabordsdiskussioner om tillsyn över klimatrelaterade risker och i en inventering och jämförelse av de nationella myndigheternas sätt att gripa sig an tillsynen över dessa risker – finns en uppfattning att samordningen mellan de nationella myndigheterna i deras hållning till mindre betydande institut i denna fråga skulle kunna förbättras. Brist på samordning vad avser mindre betydande institut kan leda till skiljaktiga tillsynsförväntningar och metoder för dessa institut. ECB skulle kunna göra en benchmarkinganalys av dessa tillsynsmetoder för att säkerställa att tillsynsmetoderna för detta framväxande riskområde harmoniseras ytterligare. Resultatet av denna analys kan därefter integreras i tillsynsmetoderna för mindre betydande institut så att de blir enhetliga.

De gemensamma tillsynsgrupperna genomförde den tematiska genomgången av klimat- och miljörelaterade risker 2022 och lovordade stödet från ECB:s övergripande funktioner, särskilt mot bakgrund av att genomgången sammanföll med översyns- och utvärderingsprocessen. Ett viktigt nästa steg är att integrera klimatrisk i den ordinarie översyns- och utvärderingsprocessen för att klimatrisktillsynen ska bli en del av den ordinarie tillsynsprocessen. I detta syfte är tillsynsmekanismen i färd med att uppdatera sin tillsynsmetod.

4.5 Bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering

Utöver den direkta negativa inverkan som penningtvätt och finansiering av terrorism har på samhället kan sådana bruk även undergräva förtroendet för enskilda banker och finanssektorn som helhet, vilket skadar dess anseende och möjligen även påverkar dess stabilitet och normala funktion. Överträdelser av kraven i detta avseende har ofta varit kopplade till brister i bankernas interna kontroller av riskhanteringen. Av de rapporter 25 som kommissionen offentliggjorde på detta område 2019 framgår det tydligt att flera fall av tillsyn inte förhindrade risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Därför är det centralt att tillsynsmyndigheterna tar hänsyn till konsekvenserna av dessa risker och att de och berörda myndigheter på området samarbetar på ett effektivt sätt. Vid utövandet av sina tillsynsuppgifter måste ECB ta hänsyn till dessa risker i ljuset av hur sund den berörda enheten är, eftersom dess mandat är begränsat av att ECB inte är tillsynsmyndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Sedan den senaste översynen av tillsynsmekanismen har flera ändringar av EU-lagstiftningen ytterligare klargjort samspelet mellan dessa olika former av tillsyn och gett tillsynsmyndigheterna mandat att agera på grundval av information om penningtvätt och finansiering av terrorism i samband med exempelvis översyns- och utvärderingsprocessen, beviljandet av tillstånd och lämplighetsbedömningar 26 .

Sedan 2019, och till följd av lagändringarna, har ECB systematiskt beaktat tillsynskonsekvenserna av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism som ett led i översyns- och utvärderingsprocessen 27 . ECB har ingått ett multilateralt avtal med en rad tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism inom kredit- och finansinstitut i EES-länderna, vilket har ökat informationsutbytet. Sedan 2019 har fler än 50 tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism undertecknat det multilaterala avtalet med ECB.

Dessutom har ECB förbättrat sin egen beslutsprocess för utbyte av information om penningtvätt och finansiering av terrorism med tillsynsmyndigheter på detta område sedan revisionsrättens senaste rapport om bekämpning av penningtvätt 28 , i vilken det framhölls att ECB:s information om penningtvätt och finansiering av terrorism till tillsynsmyndigheter på området är förenad med vissa förseningar. Under 2019 inrättade ECB en övergripande enhet inriktad på dessa frågor ur ett tillsynsperspektiv, som central kontaktpunkt för olika myndigheter 29 . Enheten tillhandahåller tekniskt stöd och en gemensam metod för dessa frågor som hjälp för de gemensamma tillsynsgrupperna, vilket säkerställer bättre samordning och en enhetlig tillsynsmetod 30 . Den övergripande enheten tillhandahåller exempelvis en lista över varningssignaler som de gemensamma tillsynsgrupperna integrerar i översyns- och utvärderingsprocessen, vilket leder till att tillsynskonsekvenserna av potentiella risker för penningtvätt och finansiering av terrorism återspeglas på ett proaktivt sätt i tillsynen. Det underlättar också tillsynen över mindre betydande institut inom ramen för ECB:s tillsynsfunktion.

ECB deltar också som observatör i tillsynskollegier för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. Som anges i Europeiska bankmyndighetens rapport26 ger ett sådant deltagande ytterligare en kanal för informationsutbyte mellan ECB och tillsynsmyndigheter på området om de betydande institut som dessa kollegier är inriktade på. Som tillsynsmyndighet bidrar dessutom ECB till Europeiska bankmyndighetens databas för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering (EuReCA).  

Det krävs dock fortfarande framsteg på området genom att harmonisera tillsynsmetoderna med avseende på risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Med hänsyn till att varje tillsynsmyndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har sin egen metod för bedömning av dessa risker måste ECB hantera olika metoder. Detta kan öka risken för inkonsekvenser i hur dessa risker hanteras och i hur deras konsekvenser återspeglas i tillsynen över de banker som står under tillsyn.

För att ta itu med dessa brister föreslog kommissionen 31 inrättandet av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (Amla) som skulle ha en central roll när det gäller att stärka och förenkla informationsutbytet mellan alla berörda tillsynsmyndigheter, där så är relevant, vilket skulle leda till ytterligare förbättringar av hur dessa riskers tillsynskonsekvenser återspeglas i tillsynen.

5. Tillsynsmekanismens inverkan på den inre marknadens funktion

En fullbordad bankunion är en av EU:s politiska prioriteringar. Stora framsteg i riktning mot en enhetligare bankmarknad har redan gjorts genom inrättandet av tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen. De inrättades för att åtgärda brister som uppdagats i samband med tidigare finanskriser. I vissa fall ledde de till uppdelning av integrerade gränsöverskridande bankkoncerner längs nationella linjer för att hantera bankkriserna med nationella resurser. Genom tillsynsmekanismen infördes en stark banktillsyn för hela bankunionen, vilket gör det lättare att ta itu med bankmarknadens fragmentering och främja verkligt europeiska intressen. Hittills har dock ihållande politiska svårigheter att fullborda bankunionen visat sig vara ett hinder för upprättandet av en fullständigt effektiv inre bankmarknad.

Mot denna bakgrund finns det gränser för vilken inverkan tillsynsmekanismen ensam kan ha på den inre marknaden. Tillsynsmekanismens centraliserade banktillsynsverksamhet sedan starten, däribland som svar på de senaste årens kriser, kan anses bidra avsevärt till att förtroendet byggs upp mellan medlemsstaterna genom att säkerställa att EU:s banksektor är mer motståndskraftig och genom att förbättra samarbetet inom banktillsynen i EU 32 . Diskussionerna med de nationella behöriga myndigheterna pekade faktiskt på tydliga framsteg med att integrera dem i beslutsprocessen i tillsynsfrågor, bättre kommunikation och deltagande i fastställandet av tillsynsprioriteringar och tillsynsstrategi samt förbättrad delning av tillsynsresurser för gränsöverskridande inspektioner. Dessutom bidrog tillsynsmekanismen till en verklig riskminskning inom EU:s banksektor och stora framsteg med att förbättra bankernas riskhantering av nödlidande lån 33 . Men trots att tillsynsmekanismen har fungerat allt bättre under senare år och har mognat och utvecklats som institution, förblir dess inverkan på den inre marknadens förmåga att fungera väl begränsad på grund av de politiska utmaningarna med bankunionen. I praktiken leder det till en viss grad av marknadssegmentering längs nationella gränser och även till begränsad konsolidering mellan banker i olika medlemsstater.

Ett orosmoment som togs upp när tillsynsmekanismen inrättades rörde risken för att den kan leda till att banker i deltagande medlemsstater och banker i icke deltagande medlemsstater integreras på olika sätt, vilket fragmenterar den inre marknaden. I praktiken har dessa farhågor inte förverkligats, å ena sidan eftersom integrationen i deltagande medlemsstaters banksystem fortfarande är otillräcklig, och å andra sidan eftersom samarbetet mellan ECB och de behöriga myndigheterna i icke deltagande medlemsstater har varit friktionsfritt, särskilt tack vare kollegier och informationsutbyten inom fasta ramar (samförståndsavtal).

6. Slutsatser

Den analys från översynen som läggs fram i denna rapport ger stöd för uppfattningen att tillsynsmekanismen har utvecklats till en mogen organisation som fungerar väl. Mer än åtta år sedan starten har tillsynsmekanismen blivit en respekterad tillsynsmyndighet som kan fullgöra sitt uppdrag enligt förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.

Sedan den senaste översynen har tillsynsmekanismen fortsatt att förbättra sina tillsynsmetoder och ytterligare öka sitt anseende. Under senare år har den utarbetat mer harmoniserade, öppna och jämförbara tillsynsmetoder, exempelvis för fastställande av bankernas pelare 2-krav och vägledande riktlinjer för den andra pelaren samt för de genomförda lämplighetsbedömningarna. Dessa förbättringar har haft en positiv effekt på det nära samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna, vilket är en viktig och unik dimension av tillsynsmekanismen. Den feedback som mottagits under översynen har varit mycket positiv vad gäller detta samarbete och har framhävt det ömsesidiga förtroendet mellan ECB och de nationella myndigheterna, även de myndigheter som deltar i tillsynsmekanismen genom nära samarbete. Detta gör i sin tur att tillsynsmekanismen kan vidareutveckla sin riskbaserade metod i tillsynen, såsom framgår av pilotstudien för översyns- och utvärderingsprocessen. Detta leder till effektivare resurstilldelning.

Det har också visat sig att tillsynsmekanismen snabbt kan anpassa sig till nya tillsynsutmaningar och till oväntade bakslag. I översynen lovordades i allmänhet tillsynsmekanismen, även av berörda parter i branschen, för sitt snabba svar på de utmaningar som covid-19-krisen gav upphov till. Samtidigt visar det sig att tillsynsmekanismen har en proaktiv och långsiktig hållning till banktillsyn, vilket framgår av insatserna på området för klimatrisker.

Översynen har också framhävt vissa områden som kräver fortsatta insatser. För det första står tillsynsmekanismen inför utmaningar när det gäller att hitta den kompetens som krävs för tillsyn på starkt specialiserade områden. Detta begränsar möjligheterna att prioritera arbetet på områden såsom IKT-/cyberrisker och bedömningar av interna modeller. För det andra pekade översynens resultat på vikten av extern kommunikation och samarbete. Öppenheten om tillsynsinitiativ har förbättrats gentemot de banker som står under tillsyn, men kommunikationen med berörda parter är fortsatt viktig för att säkerställa att de förstår tillsynsmyndigheternas förväntningar och de resultat myndigheterna eftersträvar. Under senare år har tillsynsmekanismen också satsat mycket på sitt samarbete med andra tillsynsmyndigheter, såsom den gemensamma resolutionsmekanismen, Europeiska bankmyndigheten, myndigheter för bekämpning av penningtvätt, tillsynsmyndigheter utanför banksektorn och tillsynsmyndigheter från tredjeländer. I detta syfte har tillsynsmekanismen upprättat samförståndsavtal med många av dem. Under de kommande åren är det viktigt att se till att dessa används på ett ändamålsenligt sätt, särskilt i förhållande till samarbetet med tillsynsmyndigheter utanför banksektorn, vilket leder till bättre tillsynsresultat. För det tredje är ett sista område som kommer att kräva ytterligare insatser, men som inte omfattas av tillsynsmekanismens behörighet, harmoniseringen av vissa lagstiftningsområden. Översynen har framhävt de svårigheter tillsynsmekanismen står inför vad gäller lämplighetsbedömning, befogenheter att förelägga sanktioner och bekämpning av penningtvätt, där tillsynsmekanismen i stor utsträckning är beroende av nationell lagstiftning. Tillsynen skulle gynnas av en mer harmoniserad rättslig ram, eftersom detta skulle ta itu med oron över olika villkor inom tillsynsmekanismen.

Som helhet har översynen inte identifierat områden som i detta skede skulle kräva större ändringar av förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen. Baserat på insikterna från översynen drar kommissionen slutsatsen att bankunionens tillsynspelare nu är väl etablerad och fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Det bör därför inge förtroende när det gäller de möjligheter en fullbordad bankunion kan erbjuda, inte minst för den inre marknaden.

(1)

Artikel 32 i förordningen .

(2)

  Rapporten om översynen av den gemensamma tillsynsmekanismen 2017.

(3)

 Diskussioner ägde rum med de viktigaste bankförbunden på europeisk nivå, såsom Europeiska bankförbundet, Association for Financial Markets in Europe, Europeiska sparbanksföreningen, Europeiska föreningen för offentligägda banker och European Federation of Building Societies.

(4)

En lista över banker under tillsyn (senaste versionen i januari 2023) finns här: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/list/html/index.sv.html .

(5)

Artikel 6 i förordningen .

(6)

Vissa mycket specifika slutsatser tas upp i samband med slutsatserna i andra avsnitt: ineffektiv resursanvändning i förhållande till beslutsprocessen [avsnitten 3.7 och 4.5], eller gemensamma tillsynsgrupper utan tillräcklig personal eller tillräckliga språkkunskaper [avsnitt 3.2].

(7)

Banktillsynsmyndigheter inom ramen för tillsynsmekanismen har inte befogenhet att införa särskilda avsättningskrav baserat på redovisningsstandarder. Tillsynsregelverket omfattar dock en rad tillgängliga sätt att påverka bankernas avsättningsnivå när redovisningen inte är tillräckligt aktsam och potentiellt kan leda till tillsynsrisker för de berörda bankerna.

(8)

  Skrivelse till bankdirektörerna.

(9)

Interinstitutionellt avtal om informationsutbyte mellan ECB och revisionsrätten: MOU_ECA-ECB.pdf

(10)

  Förordningen om tillsynsavgifter.

(11)

ECB offentliggjorde en skrivelse som skickades till de verkställande direktörerna för betydande institut med en beskrivning av tillsynsförväntningarna när det gäller högrisktransaktioner ( högrisktransaktioner ) baserat på riktlinjerna från 2017.

(12)

Denna inriktning på ränteriskhantering är särskilt relevant mot bakgrund av de svårigheter som vissa amerikanska medelstora banker hade i mars/april 2023.

(13)

Kroatien anslöt sig till euroområdet den 1 januari 2023. Landet blev också fullvärdig medlem av tillsynsmekanismen.

(14)

  The desks mapping review – integrating Brexit banks into European banking supervision.

(15)

I direktivet om finansiella konglomerat fastställs en ram för samarbete mellan alla tillsynsmyndigheter som deltar i tillsynen över enheterna i ett finansiellt konglomerat. I direktivet fastställs kriterier för att utse en samordnare, vilket är den tillsynsmyndighet som främst utövar de extra tillsynsbefogenheterna.

(16)

 Förfarandet, som i början tillämpades på elva medlemsstater och på institut med totala tillgångar under tre miljarder euro, utvidgades 2022 till samtliga medlemsstater i tillsynsmekanismen och till institut med totala tillgångar upp till tio miljarder euro.

(17)

Det genomsnittliga tid det tar att handlägga lämplighetsbedömningar för medlemmar i ledningsorgan har minskat med 33 %, från 164 dagar 2017 till 110 dagar 2021. Den totala handläggningstiden för lämplighetsförfaranden som slutfördes 2021 var i genomsnitt 3,7 månader.

(18)

  2021 års rapport om sanktioner.

(19)

 Artikel 129 i ramförordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) gör det möjligt för mekanismen att förelägga viten.

(20)

  Tillsynsmyndigheternas reaktion på kriget i Ukraina (europa.eu).

(21)

  ECB:s banktillsyn: SSM:s tillsynsprioriteringar för 2023–2025.

(22)

Mellan mars 2020 och september 2021 lämnade 925 mindre betydande institut utdelning till det totala beloppet 2,9 miljarder euro.

(23)

I kapitalkravsdirektivet introducerades konceptet högsta utdelningsbara belopp, vilket innebär att tillsynsmyndigheterna automatiskt ska begränsa utdelningarna om bankens totala kapital är lägre än summan av dess buffertkrav enligt första pelaren, andra pelaren och kapitalkravsdirektivet.

(24)

Det är värt att notera att ECB före pandemin genomförde flera tillsynsinitiativ för att underlätta en minskning och ansvarsfull förvaltning av nödlidande lån i EU:s banksektor. Den lämnade tillsynsriktlinjer om den lämpliga klassificeringen och förvaltningen av samt avsättningar för nödlidande lån. Den tillhandahöll också bankspecifika tillsynsförväntningar om avsättningar för nödlidande lån. ECB:s strategi för nödlidande lån har generellt bidragit till att minska de nödlidande lånen i EU:s banksektor.

(25)

  Report_assessing_recent_alleged_money-laundering_cases_involving_eu_credit_institutions.pdf .

(26)

Se särskilt artiklarna 91 och 97 i kapitalkravsdirektivet, i dess ändrade lydelse enligt femte kapitalkravsdirektivet.

(27)

ECB:s genomförande av riktlinjerna för översyns- och utvärderingsprocessen 2019 återspeglar dess vaksamma inställning till dessa risker.

(28)

ECB har infört en förenklad process för informationsutbyte inom ramen för avtalet om bekämpning av penningtvätt efter revisionsrättens revision (se EU:s insatser för att bekämpa penningtvätt i banksektorn är fragmenterade och genomförandet är otillräckligt .

(29)

 Myndigheter för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering samt finansunderrättelseenheter.

(30)

Europeiska bankmyndighetens nya riktlinjer för översyns- och utvärderingsprocessen säkerställer också en enhetlig och harmoniserad tillsynsmetod för risker för penningtvätt och finansiering av terrorism ( Guidelines for common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP) and supervisory stress testing | European Banking Authority )

(31)

  Kommissionens förslag om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

(32)

I detta hänseende har ECB nyligen antagit ett samförståndsavtal med de sex nationella behöriga myndigheter i EU som inte deltar i mekanismen, i enlighet med artikel 3.6 i förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen.

(33)

Enligt ECB:s uppgifter har volymen nödlidande lån i EU:s banksektor minskat med 64 % sedan 2015. Länk: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2023/html/ssm.sp230208~4ee762ce05.en.html .