EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 18.11.2015

COM(2015) 576 final

BILAGA

Rapport om den europeiska koldioxidmarknadens funktion

Åtföljer dokumentet

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Lägesrapport om klimatåtgärder, inklusive rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion och rapporten om översynen av direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid

{SWD(2015) 246 final}

Innehållsförteckning

1.    INLEDNING    

2.    EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM I DEN TREDJE HANDELSFASEN    

3.    INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM    

3.1.    Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas    

3.2.    Unionsregistret    

4.    KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2013 OCH 2014    

4.1.    Tillgång: utsläppsrätter i omlopp    

4.1.1.    Tak    

4.1.2.    Utfärdade utsläppsrätter    

4.1.2.1.    Gratis tilldelning    

4.1.2.2.    NER300-programmet    

4.1.2.3.    Auktionering av utsläppsrätter    

4.1.2.4.    Undantag från full auktionering för energisektorn    

4.1.3.    Internationella reduktionsenheter    

4.2.    Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp    

4.3.    Balansera tillgång och efterfrågan    

5.    LUFTFART    

6.    MARKNADSÖVERSIKT    

6.1.    Utsläppsrätternas rättsliga egenskaper och skattebehandling    

7.    ÖVERVAKNING, RAPPORTERING OCH VERIFIERING AV UTSLÄPP    

7.1.    Krav i fas 3    

7.2.    Övervakningen i praktiken    

7.3.    Ackrediterad verifiering    

8.    ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA ORDNINGAR I MEDLEMSSTATERNA    

9.    EFTERLEVNAD OCH VERKSTÄLLANDE    

10.    STRUKTURELL REFORM AV EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM    

10.1.    Senareläggning och reserv för marknadsstabilitet    

10.2.    Reform av EU:s utsläppshandelssystem    

11.    SLUTSATSER OCH UTSIKTER    

BILAGA    

1.INLEDNING

En ambitiös klimatpolitik ingår som en integrerad del i initiativet till en energiunion 1 . Detta avspeglas också i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030, som de europeiska ledarna ställde sig bakom i oktober 2014. 2 Europeiska unionens utsläppshandelssystem, som infördes 2005 och är hörnstenen i EU:s strategi för att minska utsläppen av växthusgaser, fyllde tio år 2015. Genom reserven för marknadsstabilitet och de nödvändiga åtgärder som har föreslagits för att uppnå den höjda ambitionsnivån i ramen fram till 2030, ska EU:s utsläppshandelssystem skapa ett meningsfullt pris på koldioxidutsläpp, stimulera till minskade utsläpp av växthusgaser och spela sin roll som teknikneutral, kostnadseffektiv och EU-omfattande drivkraft för koldioxidsnåla investeringar. Systemet förstärker inte bara den inre energimarknadens funktion genom sin prisbildning på EU-nivå, utan stimulerar också användningen av förnybar och annan koldioxidsnål och energieffektiv teknik.

Den första rapporten om tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden 3 offentliggjordes i november 2012 (nedan kallad rapport om koldioxidmarknaden 2012). Syftet var att analysera koldioxidmarknadens funktion och överväga om det krävs regleringsåtgärder med tanke på det växande överskottet av utsläppsrätter.

Den här rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion krävs enligt artiklarna 10.5 och 21.2 i direktiv 2003/87/EG 4 (nedan kallat direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) och omfattar två år: 2013 som är det första året i den tredje handelsfasen och har inneburit många förändringar i EU:s utsläppshandelssystem, och 2014. Dessutom presenteras vissa initiativ som har föreslagits eller godkänts under 2015. De uppgifter som används i denna rapport är de som fanns offentligt tillgängliga och som kommissionen hade tillgång till i juni 2015, om inte annat anges.

Europeiska revisionsrätten offentliggjorde i juli 2015 en särskild rapport om integriteten i och genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem 5 . När det är relevant hänvisar vi i den här rapporten också till frågor som revisionsrätten granskade.

Frågor som berör luftfarten behandlas främst i avsnitt 5 i denna rapport.

2.EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM I DEN TREDJE HANDELSFASEN

EU:s utsläppshandelssystem infördes 2005 och är hörnstenen i Europeiska unionens strategi för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet är inte bara världens första stora koldioxidmarknad, utan har också behållit sin ställning som den största koldioxidmarknaden och omfattar tre fjärdedelar av de utsläppsrätter som handlas på den internationella marknaden.

EU:s utsläppshandelssystem omfattar nu omkring 11 000 kraftverk och produktionsanläggningar i de 28 EU-medlemsstaterna, Island, Norge och Liechtenstein, samt utsläpp från mer än 600 flygbolag med trafik mellan europeiska flygplatser.

EU:s utsläppshandelssystem bygger på utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Ett utsläppstak, eller en gräns, fastställs för den sammanlagda mängd av vissa växthusgaser som får släppas ut från fabriker, kraftverk och andra anläggningar i systemet. Taket sänks allt eftersom, så att de sammanlagda utsläppen minskar.

År 2020 ska utsläppen från de sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem vara 21 % lägre än 2005. År 2030 ska de vara 43 % lägre.

År 2013 gick EU:s utsläppshandelssystem in i sin tredje flerårsfas för handeln. Denna fas kommer att löpa fram till 2020. Efter en stor omarbetning av systemet 2009 6 drivs det nu enligt mer harmoniserade regler. Den tredje fasen har inneburit flera förbättringar i systemets utformning, varav de viktigaste är följande:

Ett gemensamt, EU-omfattande tak för utsläppsrätter som sänks med 1,74 % per år och som ersätter det tidigare systemet med nationella tak och ger större förutsägbarhet och stabilitet.

 Auktionering , inte gratis tilldelning, blir standardmetoden för att tilldela utsläppsrätter. Auktioneringen styrs av förordningen om auktionering av utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem 7 för att garantera en öppen, transparent, harmoniserad och icke-diskriminerande process för auktioneringen av utsläppsrätter.

 Harmoniserade regler för gratis tilldelning av utsläppsrätter utifrån ambitiösa EU-omfattande förhandsriktmärken.

Förordningar om övervakning och rapportering 8 och om verifiering av rapporter om utsläpp och ackreditering och övervakning av kontrollörer 9 .

Strängare regler och villkor för att använda internationella reduktionsenheter för koldioxid i EU:s utsläppshandelssystem, med harmoniserade gränser för verksamhetsutövarnas utnyttjande av dem 10 .

Ett centralt elektroniskt unionsregister som ersätter de nationella registren och som styrs av en registerförordning 11 .

Utsläppsrätter, finansiella derivatinstrument eller auktionerade produkter som baseras på sådana omfattas av direktivet och förordningen om marknader för finansiella instrument enligt det andra paketet om marknader för finansiella instrument (MiFID2) 12 (från och med januari 2017) och av förordningen om marknadsmissbruk 13 (från och med januari 2017).

De första barnsjukdomarna hos EU:s utsläppshandelssystem avhjälptes till stora delar genom reformen. Men den ekonomiska krisen, som började 2008, fick enorma effekter och ledde till en ackumulering av ett överskott av utsläppsrätter, som 2012 hade vuxit till två miljarder utsläppsrätter. I den första rapporten om koldioxidmarknaden, som offentliggjordes 2012, förutspåddes ett överskott på ungefär två miljarder överskottsrätter 2013, en sjunkande ökningstakt i överskottet 2014 och ingen förväntad minskning av det totala överskottet fram till 2020. Denna växande obalans på marknaden utlöste i kombination med en svag prissignal en intensiv offentlig diskussion om de politiska alternativ för att hantera problemen i EU:s utsläppshandelssystem som presenterades i rapporten om koldioxidmarknaden 2012. Systemet var inte tillräckligt pådrivande för investeringar i koldioxidsnål teknik och ökade också sannolikheten för att det skulle införas ny nationell politik. Därför föreslog kommissionen i november 2012 en åtgärd för att på kort sikt skjuta upp (senarelägga) auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter till 2019 och 2020. Europaparlamentet och rådet godkände förslaget i december 2013 14 och senareläggningen inleddes i mars 2014. I rapporten om koldioxidmarknaden 2012 presenterades flera strukturella alternativ för att hantera den ackumulerade stora obalansen i utsläppsrätter. Ett lagstiftningsförslag lades fram i januari 2014 för att inrätta en reserv för marknadsstabilitet. Samtidigt offentliggjordes också ett meddelande om en ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030 15 (se avsnitt 10.1). Europaparlamentet och rådet godkände förslaget i oktober 2015 16 .

I oktober 2014 kom EU:s stats- och regeringschefer överens om de överordnade målen och strukturen för EU:s ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030. Målen omfattar bland annat en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 40 % fram till 2030 jämfört med 1990 års nivå. EU ska gemensamt uppnå detta interna mål om att minska utsläppen med minst 40 % på ett kostnadseffektivt sätt, med sänkningar inom de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet och de sektorer som ligger utanför systemet. Ett välfungerande reformerat utsläppshandelssystem i EU kommer tillsammans med ett instrument för att stabilisera marknaden i enlighet med kommissionens förslag att vara det viktigaste verktyget för att nå detta mål, som motsvarar en minskning med 43 % av utsläppen jämfört med 2005 i de sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Den 15 juli 2015 lade kommissionen fram ett lagstiftningsförslag för att ändra EU:s utsläppshandelssystem i linje med ramen fram till 2030 (se avsnitt 10.2).

3.INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM

I det här avsnittet går vi igenom den grundläggande infrastrukturen för EU:s utsläppshandelssystem, dess räckvidd (dvs. vilka typer av anläggningar och gaser som omfattas av systemet) och unionsregistret där innehav av och transaktioner med utsläppsrätter registreras.

3.1.Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas

De sektorer med fasta anläggningar som från och med fas 3 ska omfattas av EU:s utsläppshandelssystem är energiintensiva industrier, däribland kraftverk och andra förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på ≥20MW (utom anläggningar för farligt avfall eller kommunalt avfall), oljeraffinaderier, koksverk och anläggningar för produktion av järn och stål, klinker, glas, kalk, tegel, keramiska produkter, massa, papper och kartong, aluminium, petrokemiska produkter, ammoniak, salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra samt anläggningar för avskiljning, transport i rörledningar och geologisk lagring av koldioxid. När det gäller luftfarten är EU:s utsläppshandelssystem begränsat till flygningar inom EES-området fram till 2016. 17

I fråga om växthusgaser omfattar EU:s utsläppshandelssystem nu koldioxidutsläpp, kväveoxidutsläpp från all produktion av salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra och utsläpp av perfluorkolväten (PFC) från aluminiumproduktion.

Från och med fas 3 kommer systemet att omfatta ungefär hälften av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. EU-medlemsstaterna får lägga till fler sektorer och utsläpp av växthusgaser till EU:s utsläppshandelssystem (anslutningsförfarande).

I sina rapporter 2015 om rapporteringsåret 2014 18 uppgav medlemsstaterna 19 att sammanlagt cirka 11 200 anläggningar omfattades av EU:s utsläppshandelssystem, jämfört med cirka 11 400 under det föregående rapporteringsåret 2013. Anläggningarna har mycket olika egenskaper, varför fyra anläggningskategorier definieras i förordningen om övervakning och rapportering, utifrån deras genomsnittliga årliga utsläpp. 20 Enligt artikel 21-rapporterna för 2014 tillhörde 72 % av anläggningarna kategori A, 21 % kategori B och endast 7 % (868 anläggningar) tillhörde kategori C, vilket liknar fördelningen 2013. Under 2014 klassificerades mer än 5 700 anläggningar (51 % av det totala antalet) som anläggningar med låga utsläpp, jämfört med 5 600 anläggningar (49 % av det totala antalet) under rapporteringsåret 2013. Den stora andelen anläggningar med låga utsläpp och anläggningar i kategori A bekräftar att den nivåbaserade utformningen av övervaknings-, rapporterings- och verifieringssystemet är relevant med hänsyn till proportionalitetsprincipen.

När det gäller anläggningskategorier ser bilden ganska likartad ut hos de olika medlemsstaterna, men det finns variationer i vilka industrisektorer eller verksamhetsområden som omfattas. Anläggningar som ingår i EU:s utsläppshandelssystem och som omfattar förbränningsverksamhet finns i alla medlemsstater. Andra verksamhetsområden som rapporteras av majoriteten av medlemsstaterna är oljeraffinering, stålproduktion, produktion av klinker, glas, keramiska produkter samt massa och papper. Endast två länder (Frankrike och Norge) rapporterade att verksamheter som berörde avskiljning och lagring av koldioxid hade fått tillstånd utfärdade 2014. När det gäller de nya gaserna (de som har lagts till i bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem för att införas i systemet från och med fas 3), har tillstånd utfärdats för verksamhet som släpper ut perfluorkolväten i tretton länder, medan tillstånd för produktion av salpetersyra har utfärdats i 20 medlemsstater. De återstående dikväveoxidsektorerna finns endast i tre medlemsstater (Tyskland, Frankrike och Italien).

Det är bara ett fåtal medlemsstater som har utnyttjat möjligheten att utesluta små utsläppskällor från EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med artikel 27 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Denna möjlighet medges enligt direktivet för att minska de administrativa kostnaderna för små utsläppskällor och får utnyttjas när det har vidtagits likvärdiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Enligt de rapporter som lämnades in 2015 använder åtta länder (Tyskland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Island, Italien, Slovenien och Storbritannien) denna möjlighet, särskilt för anläggningar med förbränningsverksamhet och tillverkning av keramiska produkter. Mängden utsläpp som utesluts uppgår till ungefär 3,9 miljoner ton koldioxid, dvs. 0,2 % av de totala verifierade utsläppen 2014, jämfört med 4,7 miljoner ton koldioxid 2013.

När det gäller täckningen av luftfartygsoperatörer beräknades att ungefär 600 luftfartygsoperatörer verkligen omfattades av EU:s utsläppshandelssystem 2014.

3.2.Unionsregistret

Innehav av och transaktioner med utsläppsrätter har registrerats i det centrala unionsregistret sedan 2012. Detta gemensamma register drivs och underhålls av kommissionen, medan de nationella registeradministratörerna i alla de 31 länder som deltar i EU:s utsläppshandelssystem fortsätter att fungera som kontaktpersoner för företrädarna för mer än 20 000 konton (företag eller fysiska personer).

Registerförordningen ändrades 2013 för att slutligt införa de funktioner som behövs för fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem och införliva redovisning av de transaktioner som görs inom ramen för beslutet om insatsfördelning. 21 För EU:s utsläppshandelssystem införs i den ändrade registerförordningen också en mekanism för att tillämpa bestämmelserna i artikel 11a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, som innebär att verksamhetsutövare kan byta internationella reduktionsenheter mot utsläppsrätter (se även avsnitt 4.1.3).

I enlighet med direktivet om EU:s utsläppshandelssystem och registerförordningen ska tilldelningsförfarandena i fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem genomföras centralt i unionsregistret, både för gratis tilldelning av utsläppsrätter till fasta anläggningar och luftfartygsoperatörer (se även avsnitten 4.1.2.1 och 4.1.2.4) och för auktionering av utsläppsrätter genom den gemensamma auktionsplattformen och två plattformar som det är frivilligt att ansluta sig till (se även avsnitt 4.1.2.3). Som central administratör av unionsregistret strävar kommissionen också hela tiden efter att förbättra registrets funktioner, säkerhet och användarvänlighet, i samråd med de nationella registeradministratörerna.

4.KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2013 OCH 2014 

I det här kapitlet tar vi upp de viktigaste delarna i EU:s utsläppshandelssystem, på både tillgångs- och efterfrågesidan. Här finns information om tak, gratis tilldelning, auktionering och undantag från full auktionering för energisektorn i vissa medlemsstater. Dessutom tar vi upp användningen av internationella reduktionsenheter.

På efterfrågesidan innehåller kapitlet information om de verifierade utsläppen och balanseringen av tillgång och efterfrågan.

4.1.Tillgång: utsläppsrätter i omlopp

4.1.1.Tak

EU:s utsläppshandelssystem bygger på utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Taket är den absoluta mängd växthusgaser som får släppas ut i systemet för att garantera att målet för utsläppsminskningen uppfylls. Det motsvarar antalet utsläppsrätter som har satts i omlopp under en handelsfas.

Från och med fas 3 tillämpas ett EU-omfattande tak som fastställs i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Taket kommer att sänkas varje år med en mängd som motsvarar 1,74 % av mängden utsläppsrätter 2010. Denna minskningstakt kallas den linjära minskningsfaktorn. I absoluta tal innebär detta att antalet utsläppsrätter varje år kommer att minskas med ett fastställt antal på ungefär 38 miljoner utsläppsrätter. Den linjära minskningsfaktorn beslutades i samband med det övergripande målet på en minskning med 20 % och leder till en minskning med 21 % jämfört med utsläppen inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem 2005.

I faserna 1 och 2 fastställdes det EU-omfattande taket nedifrån och upp, utifrån den sammanlagda totala mängd utsläppsrätter som medlemsstaterna hade fastställt i sina nationella fördelningsplaner.

För 2013 utfärdades sammanlagt 2 084 301 856 utsläppsrätter. Tabell 1 visar siffrorna för taket varje år under perioden 2013–2020.

Tabell 1: Tak för EU:s utsläppshandelssystem 2013–2020

4.1.2.Utfärdade utsläppsrätter

4.1.2.1.Gratis tilldelning

I fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem införs stora förändringar när det gäller gratis tilldelning av utsläppsrätter: i princip ska utsläppsrätter inte längre tilldelas gratis för elproduktion (se nedan i avsnitt 4.1.2.4) och auktionering blir standardförfarandet.

Principen för att tilldela utsläppsrätter gratis till sektorer i EU:s utsläppshandelssystem har förändrats i grunden jämfört med de båda föregående faserna. För det första ska gratistilldelningen av utsläppsrätter göras i enlighet med EU-omfattande harmoniserade regler, vilket innebär att samma regler gäller för anläggningar av samma typ i alla medlemsstater. För det andra baseras gratistilldelningen av utsläppsrätter på riktmärken för att stärka incitamenten att minska utsläppen av växthusgaser och belöna de effektivaste anläggningarna. För det tredje ska det införas en EU-omfattande reserv för nya deltagare (New Entrants’ Reserve, NER) på motsvarande 5 % av det sammanlagda antalet utsläppsrätter för fas 3. Genom NER300-programmet har 300 miljoner utsläppsrätter gjorts tillgängliga från denna reserv för att stimulera uppförandet och driften av storskaliga demonstrationsprojekt för avskiljning och lagring av koldioxid (Carbon Capture and Storage, CCS) och innovativ förnybar energiteknik. Ett förslag (se avsnitt 10.2) är att de resterande utsläppsrätterna i reserven ska användas för gratis tilldelning till nya och växande anläggningar inom EU:s utsläppshandelssystem från och med 2021.

Industrianläggningar får gratis tilldelning av utsläppsrätter för att hantera risken för koldioxidläckage (att industrier överför produktion till tredjeländer med mindre stränga begränsningar för utsläpp av växthusgaser, vilket leder till ökade utsläpp globalt) från energiintensiv tillverkningsindustri. Tillhandahållandet av gratis utsläppsrätter minskar kostnaderna betydligt för de industrier i EU som är utsatta för internationell konkurrens. Sektorer och delsektorer som möter konkurrens från industrier utanför EU anses vara utsatta för risk för koldioxidläckage och får därför en större andel gratis utsläppsrätter än industrier som inte anses löpa en sådan risk.

Kommissionen antog den första förteckningen över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage (nedan kallad koldioxidläckageförteckningen) 22 2009 och den tillämpades för gratis tilldelning av utsläppsrätter 2013 and 2014. Nya sektorer och delsektorer lades till koldioxidläckageförteckningen 2011, 2012 och 2013. Eftersom den första koldioxidläckageförteckningen löpte ut 2014 antog kommissionen efter omfattande samråd med intressenter, däribland medlemsstater, industri, icke-statliga organisationer och forskare, ett beslut 23 om att förlänga giltighetstiden för den befintliga förteckningen till perioden 2015–2019.

Under fas 3 beräknas omkring 43 % av det totala taket för fas 3 (motsvarande 6,6 miljarder utsläppsrätter) tilldelas gratis till industriella anläggningar. Nya deltagare kan få ytterligare gratis tilldelning från reserven för nya deltagare.

Tabell 2: Antal utsläppsrätter (i miljoner) som tilldelats gratis till industrin 2013, 2014 och 2015 24

Under fas 3 kan nya anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och kapacitetshöjande anläggningar få gratis tilldelning av ytterligare utsläppsrätter ur reserven för nya deltagare. Den ursprungliga reserven för nya deltagare innehöll 480,2 miljoner utsläppsrätter, efter avdrag för 300 miljoner utsläppsrätter till NER300-programmet. Fram till juli 2015 har 91,3 miljoner utsläppsrätter reserverats för 369 anläggningar för hela fas 3. Den återstående reserven för nya deltagare kan fördelas i framtiden om det uppförs nya anläggningar eller befintliga anläggningar höjer sin kapacitet. Ett stort antal av dessa utsläppsrätter väntas dock förbli outdelade.

Fram till juli 2015 har tilldelningen minskats med ungefär 165,4 miljoner utsläppsrätter på grund av att anläggningar har stängts eller minskat sin produktion eller produktionskapacitet jämfört med vad som ursprungligen användes för att beräkna tilldelningen för fas 3.

4.1.2.2.NER300-programmet

NER300-programmet är ett av världens största finansieringsprogram för innovativa demonstrationsprojekt för koldioxidsnål energi. Det finansieras genom monetarisering av 300 miljoner utsläppsrätter från den reserv för nya deltagare som har inrättats för den tredje fasen i EU:s utsläppshandelssystem. Medlen från monetariseringen fördelas till projekt som väljs ut genom två ansökningsomgångar. Vid den första ansökningsomgången beviljades resultatbaserade bidrag i december 2012, då 1,1 miljarder euro fördelades på 20 projekt för förnybar energi. I juli 2014 tilldelade kommissionen vid den andra ansökningsomgången 1 miljard euro till ett projekt för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) och 18 projekt för förnybar energi.

Syftet med programmet är att demonstrera framgångsrik och miljömässigt säker CCS-teknik och innovativ teknik för förnybar energi i kommersiell skala för att öka produktionen av koldioxidsnål teknik i EU.

Programmet genomförs framgångsrikt och tre projekt som fick anslag i den första NER300-ansökningsomgången framställer redan ren energi:

Det italienska bioenergiprojektet Best omvandlar utvalda energigrödor till andra generationens biodrivmedel vid en demonstrationsanläggning i Crescentino nära Turin. I den mycket innovativa integrerade biodrivmedelsanläggningen framställs etanol av italienskt rör, som är en ny snabbväxande energigröda som är motståndskraftig mot torka, och av vetehalm. Anläggningen har en årlig produktionskapacitet på 51 miljoner liter per år. Best, som leds av det italienska bolaget Bio Product S.p.A., togs i drift den 1 juni 2013 och fick medfinansiering på 28,4 miljoner euro från NER300-programmet.

Verbiostraw är ett tyskt bioenergiprojekt som omvandlar jordbruksavfall till biogas genom en anläggning som är den första i sitt slag. Projektet har en kapacitet på 16,5 MW och kommer att leverera 136 gigawattimmar per år i biogas och använda ungefär 40 000 ton halm per år. Råmaterialet utgörs enbart av jordbruksavfall, varför det inte kommer att krävas åkermark för odling av energigrödor för anläggningen. Den konditionerade biogasen kommer att ledas in i naturgasnätet eller användas som avancerat biodrivmedel i transportsektorn. Verbiostraw leds av Verbio Ethanol Schwedt GmbH & Co och är beläget i Tyskland, i Schwedt/Oder. Anläggningen togs i drift den 3 januari 2014 och fick medfinansiering på 22,3 miljoner euro från NER300-programmet.

Det svenska vindkraftprojektet Blaiken ska utveckla en vindpark på 225 MW i det arktiska klimatet i norra Sverige. När parken är i full drift kommer den att omfatta 90 vindturbiner med ett innovativt avisningssystem i form av värmeelement på rotorbladens kanter. Projektet, som uppförs i tre etapper om 30 turbiner över en treårsperiod, är anslutet till det nationella nätet. De två första etapperna av turbiner är redan i drift och den tredje ska beställas 2015. Projektet leds av Blaiken Vind AB, togs i drift den 1 januari 2015 och fick medfinansiering på 15 miljoner euro från NER300-programmet.

4.1.2.3.Auktionering av utsläppsrätter

Från och med fas 3 är auktionering via den primära marknaden standardmetoden för tilldelning av utsläppsrätter. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem var kommissionen ålagd att anta en förordning om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering för att se till att auktioneringen genomförs öppet, transparent, harmoniserat och icke-diskriminerande. Därför antogs förordningen om auktionering 26 i november 2010. Enligt förordningen ska medlemsstaterna och kommissionen gemensamt upphandla en gemensam plattform för auktionering av utsläppsrätter för medlemsstaternas räkning, men där föreskrivs också att enskilda medlemsstater ska ha möjlighet att avstå från att delta. Tyskland, Polen och Storbritannien har beslutat sig för att utnyttja denna möjlighet och förordna en egen auktionsplattform. Ett sådant förordnande ska villkoras av att den berörda auktionsplattformen förtecknas i bilaga III 27 .

Enligt auktioneringsförordningen ska auktionsplattformarna förordnas genom konkurrensutsatta upphandlingar. Kommissionen och de medlemsstater som deltar i den gemensamma åtgärden har undertecknat ett gemensamt upphandlingsavtal om förordnande av den gemensamma aktionsplattformen och detta avtal har trätt i kraft. I augusti 2012 förordnades European Energy Exchange (EEX) som den första gemensamma auktionsplattformen.

Enligt auktioneringsförordningen ska det också förordnas en auktionsövervakare inom ramen för ett gemensamt upphandlingsavtal mellan medlemsstaterna och kommissionen. Alternativen för detta bedöms för närvarande.

Varje auktionsplattform ska fastställa och offentliggöra volymerna och datumen för varje enskild auktion (den så kallade auktionskalendern) före varje kalenderårs början.

Per den 30 juni 2015 hade det genomförts mer än 650 auktioner för fas 3. I tabellen nedan finns en översikt över de volymer utsläppsrätter i fas 3 som har auktionerats av EEX och ICE under 2012 (så kallade tidiga auktioner 28 ), 2013, 2014 och 2015. EEX, som anordnar auktioner för 27 medlemsstaters räkning (25 medlemsstater som samarbetar på en gemensam auktionsplattform samt Tyskland och Polen), auktionerade 88 % av den totala auktionerade mängden 2012–2014, medan ICE auktionerade 12 % av den totala volymen för Storbritanniens räkning.

Auktionerna genomfördes i allmänhet friktionsfritt och auktionspriserna låg generellt i linje med sekundärmarknadspriserna, utan att det uppstod några allvarligare problem eller incidenter. Auktioner ställdes in i enlighet med artikel 7.6 i auktioneringsförordningen vid tre tillfällen i EEX under 2013, kort efter det att auktionerna hade inletts.

De mängder som skulle auktioneras 2014 reviderades från och med den 12 mars 2014 (ICE) och den 17 mars 2014 (EEX) i enlighet med beslutet att senarelägga 900 miljoner utsläppsrätter från 2014, 2015 och 2016 till 2019 och 2020, enligt kommissionens förordning(EU) nr 176/2014. Auktioneringen av utsläppsrätter för luftfart avbröts 2012 efter beslutet om att ”stoppa klockan” 29 och återupptogs 2014. Kroatien började auktionera sin andel av utsläppsrätterna från och med januari 2015. Island, Liechtenstein och Norge har ännu inte börjat auktionera utsläppsrätter.

Tabell 3: Antal utsläppsrätter för fas 3 som har auktionerats av EEX och ICE

De totala inkomsterna från auktionerna mellan 2012 och juni 2015 uppgick till mer än 8,9 miljarder euro. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem bör minst 50 % av inkomsterna från auktioneringen eller ett ekonomiskt värde motsvarande dessa inkomster, inklusive alla inkomster från utsläppsrätter som fördelas för solidaritet och tillväxt, användas av medlemsstaterna för klimat- och energirelaterade ändamål. I genomsnitt för 2014 har medlemsstaterna använt, eller planerat att använda, ungefär 87 % av dessa inkomster eller motsvarande ekonomiska värde för klimat- och energirelaterade ändamål, främst för att stödja inhemska investeringar i klimat och energi (se avsnitt 6.1.1. i lägesrapporten om klimatåtgärder).

Auktionsplattformarna offentliggör de detaljerade resultaten av varje auktion på särskilda webbplatser. Dessutom offentliggör Tyskland, Polen och Storbritannien samt kommissionen (för de medlemsstater som använder den gemensamma auktionsplattformen) månadsrapporter om auktionerna 31 .

4.1.2.4.Undantag från full auktionering för energisektorn

I artikel 10c i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem införs ett undantag från den allmänna regeln om auktionering för att möjliggöra investeringar i modernisering av elsektorn i vissa medlemsstater. Åtta av tio medlemsstater 32 som har rätt till det använder detta undantag och tilldelar elproducenter ett antal utsläppsrätter gratis förutsatt att motsvarande investeringar genomförs. De utsläppsrätter som har tilldelats gratis enligt artikel 10c dras av från den mängd som respektive medlemsstat annars skulle ha auktionerat. Beroende på de nationella reglerna för tillämpning av undantaget kan elproducenterna få gratis utsläppsrätter motsvarande det ekonomiska värdet av de investeringar som de gör eller har gjort enligt den nationella investeringsplanen, eller göra inbetalningar till en nationell fond som kan användas för att finansiera sådana investeringar.

Antalet sådana utsläppsrätter som har tilldelats gratis till elproducenter för 2013 och 2014 anges i tabell 4. Om antalet tilldelade utsläppsrätter är lägre än det högsta tillåtna antalet får dessa ”oanvända” utsläppsrätter tilldelas gratis under det efterföljande året eller de efterföljande åren, beroende på medlemsstatens gällande nationella regler. I slutändan kommer utsläppsrätter som inte har tilldelats gratis i enlighet med undantaget att auktioneras. Under det första året fick investeringar som hade genomförts från juni 2009 och framåt enligt den nationella planen rapporteras. För 2013 och 2014 redovisades kostnader för 500 investeringar, varav 135 var slutförda och 22 investeringar hade avbrutits. Resten pågår, men har ännu inte slutförts.

Det sammanlagda värdet av de rapporterade investeringskostnaderna är 5,9 miljarder euro för 2009–2013 och 1,9 miljarder euro för 2014. Ungefär 80 % av dessa användes för att uppgradera och utrusta infrastruktur, medan resten av investeringarna gällde ren teknik eller diversifiering av tillgången. Som exempel på investeringar kan nämnas en ny kraftvärme–kondenseringsångturbin i Estland (uppgradering av infrastruktur), renovering av fjärrvärmenät i Bulgarien (utrustning av infrastruktur), utbyte av kol mot förnybara energikällor genom avfallsanvändning i Tjeckien (ren teknik) och uppförande av en anslutningsrörledning för naturgas i Ungern (diversifiering av tillgång).

Tabell 4: Antal gratis utsläppsrätter som har utfärdats (eller ska utfärdas) i enlighet med artikel 10c

Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem ska de medlemsstater som utnyttjar undantaget offentliggöra årliga rapporter om genomförandet av investeringar enligt deras nationella planer. Ansökningarna ska också offentliggöras. Erfarenheten visar att de rapporter som har offentliggjorts varierar i format och innehåll. I vissa fall begränsar eller aggregerar medlemsstaterna de uppgifter som lämnas om investeringskostnader, med hänvisning till affärshemligheter. Rapporterna brukar offentliggöras på webbplatsen för det ansvariga ministeriet, t.ex. energiministeriet (Bulgarien, Rumänien, Litauen) eller miljöministeriet (Tjeckien, Cypern, Estland, Ungern, Polen).

4.1.3.Internationella reduktionsenheter

Fram till 2020 får deltagarna i EU:s utsläppshandelssystem använda reduktionsenheter från mekanismen för ren utveckling (CDM) och mekanismen för gemensamt genomförande (JI) – två FN-baserade program för utfärdande av reduktionsenheter – för att uppfylla en del av sina skyldigheter enligt EU:s utsläppshandelssystem, med undantag för kärnenergi och beskognings- eller återbeskogningsprojekt 33 . Enligt kommissionens förordning (EU) nr 550/2011 34 får reduktionsenheter som har genererats av projekt som omfattar destruktion av industrigaser (däribland trifluorometan (HFC23) och dikväveoxid (N2O) från produktion av adipinsyra) inte längre utnyttjas från och med början av fas 3. Dessutom infördes ytterligare begränsningar under fas 3 för reduktionsenheter från projekt som har registrerats efter 2013 i andra länder än de minst utvecklade. Sedan den 31 mars 2015 och i enlighet med artikel 11a.3 och 11a.4 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem får reduktionsenheter som har utfärdats för utsläppsminskningar under den första åtagandeperioden för Kyotoprotokollet (2008–2012) inte längre utnyttjas i utbyte mot utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem.

I artikel 11a.8 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem finns också bestämmelser om nivåerna för utnyttjandet av reduktionsenheter per kategori av verksamhetsutövare och luftfartygsoperatör och om miniminivåer för rätten att utnyttja dem. I kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 fastställs reglerna för att bestämma enskilda verksamhetsutövares och luftfartygsoperatörers rätt till internationella reduktionsenheter fram till 2020.

Det exakta antalet reduktionsenheter för fas 2 och 3 kommer delvis att bero på mängden framtida verifierade utsläpp, men marknadsanalytiker bedömer att det kommer att röra sig om ungefär 1,6 miljarder reduktionsenheter. Under fas 3 överlämnas reduktionsenheterna inte direkt utan går att byta mot utsläppsrätter när som helst under kalenderåret. Per den 30 april 2015 har sammanlagt 1 445 miljoner internationella reduktionsenheter använts eller utbytts.

Tabell 5: Sammanfattning av utbytet av internationella reduktionsenheter till den 30 april 2015

4.2.Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp

Enligt de uppgifter som har förts in i unionsregistret beräknas utsläppen av växthusgaser 2014 från fasta anläggningar som deltar i EU:s utsläppshandelssystem ha minskat med ungefär 4,5 % jämfört med 2013 års nivå, vilket är en snabbare minskning än under tidigare år. År 2013 beräknades de verifierade utsläppen av växthusgaser ha minskat med åtminstone 3 % jämfört med 2012.

Det bör påpekas att det finns vissa metodproblem med att göra säkra bedömningar av förändringen av utsläpp jämfört med 2012, eftersom omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem ändrades från fas 2 till fas 3. De beräknade utsläppen 2013 på lika basis var minst 3 % lägre än 2012 års nivå för anläggningar i de sektorer som ingår i både fas 2 och fas 3. Verifierade utsläpp av växthusgaser från fasta anläggningar uppgick till 1 895 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2013, medan ytterligare utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem till följd av systemets utvidgning beräknas till 79–100 miljoner ton. Sammanfattningsvis fick den kraftiga lågkonjunktur som inleddes 2008 stor inverkan på utsläppen, men även efter korrigeringen för systemets utvidgning mellan fas 2 och fas 3 ligger utsläppen 2014 under nivåerna före krisen. Volatiliteten i de årliga utsläppen kan inte enbart förklaras av ekonomiska faktorer utan beror också på ökad energieffektivitet och renare energimix.

Tabell 6: Verifierade utsläpp

Källa: Den offentliga webbplatsen för Europeiska unionens transaktionsförteckning (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/)

BNP-uppgifter som rapporterats på http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115

Antalet utsläppsrätter som annullerats på frivillig basis (dvs. som inte har använts för att uppfylla kraven) uppgår till 13 219 utsläppsrätter 2013 och 4 278 utsläppsrätter 2014.

4.3.Balansera tillgång och efterfrågan

Som anges i rapporten om koldioxidmarknaden 2012 rådde det en stor obalans mellan tillgång och efterfrågan i EU:s utsläppshandelssystem när fas 3 inleddes, vilket ledde till ett överskott på ungefär 2 miljarder utsläppsrätter. För 2013 ökade detta överskott ytterligare, till mer än 2,1 miljarder. För 2014 har det minskat något, till ungefär 2,07 miljarder. År 2014 minskades auktionsvolymerna med 400 miljarder utsläppsrätter på grund av att senareläggningsåtgärderna hade börjat tillämpas. Åtgärderna innebär att auktioneringen av dessa utsläppsrätter skjuts upp. Utan senareläggningen skulle överskottet 2014 ha uppgått till nästan 2,5 miljarder utsläppsrätter.

Orsakerna till denna obalans beskrevs i rapporten om koldioxidmarknaden 2012. Det handlar främst om en bristande överensstämmelse mellan auktionstillgången på utsläppsrätter, som fastställs i förhållande till utsläppstaket, och efterfrågan på utsläppsrätter, som är flexibel och påverkas av konjunkturcykler, priset på fossila bränslen och andra drivkrafter som kompletterande politikområden och teknisk utveckling. Inflödet av internationella reduktionsenheter har också påverkat tillgången till utsläppsrätter och har lett till en avsevärd ökning. För att avhjälpa denna situation har kommissionen lagt fram ett lagstiftningsförslag om att inrätta en reserv för marknadsstabilitet och göra auktionstillgången på utsläppsrätter mer flexibel. Syftet med reserven för marknadsstabilitet är att stabilisera marknaden genom att ta itu med obalansen mellan tillgång och efterfrågan (se avsnitt 10.1).

Ett nyckelbegrepp för reserven för marknadsstabilitet är det totala antalet utsläppsrätter i omlopp. Utsläppsrätter ska läggas till reserven om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger över ett visst tak (833 miljoner utsläppsrätter). Om antalet är lägre än ett visst förutbestämt tröskelvärde (mindre än 400 miljoner utsläppsrätter eller när åtgärder vidtas i enlighet med artikel 29a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) ska utsläppsrätter tas ut från reserven. På så sätt ska reserven för marknadsstabilitet ta upp eller frisläppa utsläppsrätter om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger utanför ett fastställt intervall. Reserven ska också fyllas på med de senarelagda och icke tilldelade utsläppsrätterna 37 .

Tillgången på utsläppsrätter består av de utsläppsrätter som har överförts från fas 2, auktionerade utsläppsrätter, utsläppsrätter som tilldelats gratis och utsläppsrätterna i reserven för nya deltagare, medan efterfrågan avgörs av anläggningarnas utsläpp och de annullerade utsläppsrätterna. Se närmare detaljer i tabellen i bilagan.

Utgångspunkten för att fastställa det totala antalet utsläppsrätter i omlopp är det totala antalet utsläppsrätter som återstår efter fas 2 av EU:s utsläppshandelssystem (2008–2012) och som inte har överlämnats eller annullerats. Dessa utsläppsrätter ersattes av fas 3-utsläppsrätter vid utgången av den andra handelsperioden. Inga andra utsläppsrätter från tiden före den tredje handelsperioden bidrar till det totala antalet utsläppsrätter i omlopp 38 . Denna ”totala överföring från en handelsperiod till nästa” motsvarar alltså det exakta antalet utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet som är i omlopp vid inledningen av den tredje handelsperioden för EU:s utsläppshandelssystem. Sammanlagt har 1 749 540 826 utsläppsrätter överförts (denna siffra inkluderar inte tidiga auktioner för fas 3 som hölls 2012 men avspeglar däremot utnyttjandet av internationella reduktionsenheter före inledningen av fas 3. Det totala antalet internationella reduktionsenheter som har utnyttjats sedan 2008 anges i avsnitt 4.1.3.).

Det totala antal utsläppsrätter i omlopp som är relevant för in- och utflödet i reserven för marknadsstabilitet beräknas med följande formel:

Totalt antal utsläppsrätter i omlopp = tillgång − (efterfrågan 39 + utsläppsrätter i reserven för marknadsstabilitet)

I den årliga rapporten om koldioxidmarknaden går det att konsolidera de siffror för tillgång och efterfrågan som offentliggörs enligt tidsplanen för de rapporter som ska offentliggöras i enlighet med direktivet om EU:s utsläppshandelssystem och dess tillämpningsföreskrifter. Denna tidsplan, relevanta uppgifter och omfattning beskrivs i tabell 7.

Tabell 7: Tidslinje för offentliggörande av uppgifter

När reserven för marknadsstabilitet tas i drift 2019 kommer kommissionen regelbundet att i mitten av maj offentliggöra det sammanlagda antalet utsläppsrätter i omlopp för det föregående året, från och med 2017.

I figur 1 visas siffrorna för kumulativ tillgång och efterfrågan fram till utgången av 2014. Den totala tillgången 2013 var ungefär 2,18 miljarder utsläppsrätter och den totala efterfrågan var ungefär 1,96 miljarder utsläppsrätter. Under 2014 minskade den sammanlagda tillgången och efterfrågan till omkring 1,87 miljarder utsläppsrätter. Överskottet ökade därför med ungefär 220 miljoner utsläppsrätter 2013, till mer än 2 miljarder utsläppsrätter, och var därefter stabilt under 2014. Den minskade tillgången och efterfrågan under år 2014 återspeglar den minskade auktioneringen på grund av senareläggningen av utsläppsrätter och en fortsatt utsläppsminskning. När det gäller siffrorna för 2013 och 2014 bör det påpekas att de bygger på de senaste uppgifter för de åren som går att få fram från Europeiska unionens transaktionsförteckning. Det innebär att de kan innehålla färska uppgifter om 2013 och 2014.

Figur 1: Balans mellan kumulativ tillgång och efterfrågan fram till utgången av 2014

5.LUFTFART

Luftfartsverksamhet införlivades i EU:s utsläppshandelssystem genom direktiv 2008/101/EG 41 . Enligt direktivet ska utsläppen från alla flygningar mellan flygplatser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), flygningar med avgång från flygplatser inom EES-området till tredjeländer och – om de inte är undantagna genom delegerad lagstiftning – inkommande flygningar till flygplatser från tredjeländer ingå i EU:s utsläppshandelssystem.

I september 2013 beslöt Internationella civila luftfartsorganisationens församling (ICAO-församlingen) att fram till 2016 utveckla en global marknadsbaserad åtgärd (MBM) som ska genomföras från och med 2020 för att ta itu med utsläppen från internationell luftfart. EU välkomnade detta resultat och har ändrat EU-lagstiftningen. Genom förordning (EU) nr 421/2014 42 minskas därför omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem tillfälligt, till utsläpp från flygningar inom EES-området under perioden 2013–2016.

Enligt de artikel 21-rapporter som har lämnats in 2015 har 611 luftfartygsoperatörer en övervakningsplan. Av dessa var 50 % (305) kommersiella luftfartygsoperatörer och resterande 50 % (306) var icke-kommersiella luftfartygsoperatörer. Sammanlagt klassificerades 329 (53,8 % av det totala antalet) av dem som små utsläppskällor.

Enligt den offentliga webbplatsen för EU:s transaktionsförteckning (EUTL) uppgick de verifierade koldioxidutsläppen från luftfartsverksamhet som bedrivits mellan flygplatser inom EES-området till 53,4 miljoner ton koldioxid 2013 och 54,9 miljoner ton koldioxid 2014, vilket motsvarar en ökning med 2,8 % 2014 jämfört med 2013. 

Luftfartygsoperatörernas inledande tilldelning justerades också efter den minskade EES-interna räckvidden. Den justerade tilldelningen av gratis utsläppsrätter uppgick 43 till 32,4 miljoner utsläppsrätter 2013 och 32,3 miljoner utsläppsrätter 2014.

Mängden utsläppsrätter som skulle auktioneras för åren 2013 och 2014 fastställdes utifrån en förväntad årlig mängd på 5,7 miljoner efter de justeringar som gjordes av auktionsvolymerna i enlighet med förordning (EU) nr 421/2014. Dessa utsläppsrätter auktionerades mellan den 1 januari och den 30 april 2015.

Siffrorna visar en utsläppsminskning på ungefär 32 miljoner ton 2013 och 2014.

6.MARKNADSÖVERSIKT

Merparten av transaktionerna med utsläppsrätter sker i form av derivat (terminer, forwardkontrakt, optioner, swappar) som redan omfattas av EU:s förordning om finansiella marknader (och det nu gällande direktivet om marknader för finansiella instrument, MiFID-direktivet). 44 Detta ska ersättas av MiFID2-paketet, som ska tillämpas från och med januari 2017 och för detta krävs att flera genomförandeåtgärder antas.

Enligt MiFID2 ska utsläppsrätter klassificeras som finansiella instrument. Detta innebär att de regler för marknader för finansiella instrument som är tillämpliga på traditionella finansiella marknader (dessa omfattar handel med koldioxidderivat på ledande plattformar) också ska tillämpas på spotsegmentet av den sekundära koldioxidmarknaden (transaktioner i utsläppsrätter för omedelbar leverans på den sekundära marknaden, som för närvarande är oreglerad på EU-nivå), vilket gör att detta segment får samma ställning som derivatmarknaden när det gäller transparens, investerarskydd och integritet 45 . 

Dessutom kommer andra delar av lagstiftningen om finansiella marknader att vara tillämplig genom korshänvisningar till MiFID2-definitioner av finansiella instrument. Detta gäller särskilt förordningen om marknadsmissbruk, som kommer att omfatta transaktioner och beteenden som berör utsläppsrätter både på sekundära marknader och i auktioner på den primära marknaden inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. På liknande sätt kommer en korshänvisning till MiFID2 i direktivet om bekämpning av penningtvätt att göra det obligatoriskt för koldioxidhandlare med MiFID-licens att göra kundkontroller på den sekundära spotmarknaden för utsläppsrätter. 46

I MiFID2 och förordningen om marknadsmissbruk, som båda antogs 2014, föreskrivs vissa anpassningar av den allmänna ordningen efter de särskilda egenskaperna för koldioxidmarknaden, däribland följande:

Särskilda undantag från MiFID2 för deltagare i koldioxidmarknaden (bl.a. för att sådan verksamhet utgör sidoverksamhet i förhållande till den huvudsakliga verksamheten, framför allt riktat till regelefterlevnadsköpare (compliance buyers) och enheter som handlar för andras räkning i begränsad omfattning).

Skyldighet att offentliggöra insiderinformation gäller endast för de största deltagarna/utsläpparna.

Mer detaljerad positionsrapportering (men inga positionsgränser) per handelsplats.

Behandling av utsläppsrätter som en separat kategori i skyldigheterna i fråga om transparens före och efter handel (för att underlätta utvecklingen av anpassade genomförandebestämmelser).

Fullständig täckning av utsläppsderivat (i likhet med derivat med ”finansiella” underliggande instrument och till skillnad från råvaruderivat).

Under 2014 och 2015 har det utvecklats flera nivå 2-åtgärder för att fastställa detaljer i bestämmelserna enligt MiFID2 och förordningen om marknadsmissbruk och dessa ska nu antas. Bl.a. har det fastställts tröskelvärden för att avgöra vad som betraktas som sidoverksamhet inom ramen för MiFID2, tröskelvärden för tillämpning av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation på deltagare i koldioxidmarknaden inom ramen för förordningen om marknadsmissbruk och insynskrav för sekundära marknader i fråga om utsläppsrätter och deras derivat, däribland tröskelvärden för att betrakta dem som likvida marknader enligt MiFID2.

6.1.Utsläppsrätternas rättsliga egenskaper och skattebehandling

Precis som i många andra fall definieras utsläppsrätters rättsliga egenskaper och deras skattebehandling inte på EU-nivå. Trots avsaknaden av harmonisering har det emellertid utvecklats en mogen och mycket likvid marknad under det senaste årtiondet. Den nuvarande rättsliga ramen skapar den rättsliga grund som krävs för en transparent och likvid koldioxidmarknad samtidigt som den garanterar marknadens stabilitet och integritet. Även om intressenterna inte har uttryckt behov av ökad tydlighet i den rättsliga definitionen av utsläppsrätter har kommissionen för avsikt att undersöka fördelarna med att förtydliga deras rättsliga ställning enligt Europeiska revisionsrättens rekommendation.

Tjugotre medlemsstater har i sina artikel 21-rapporter beskrivit de rättsliga egenskaperna hos en utsläppsrätt i deras rättsliga system. Utsläppsrätter beskrivs omväxlande som finansiella instrument, immateriella tillgångar, äganderätter och råvaror. Ett land (Tyskland) anser att lagstiftningen behöver ses över. Andra medlemsstater behandlar utsläppsrätterna som finansiella instrument, definierar dem som äganderätter eller betraktar dem som statlig egendom.

När det gäller skattebehandlingen av utsläppsrätter anger ett fåtal medlemsstater i sina artikel 21-rapporter att mervärdesskatt (moms) 47 tillämpas på utfärdandet av utsläppsrätter, medan moms tas ut på transaktioner med utsläppsrätter på den sekundära marknaden i 24 medlemsstater. En majoritet av medlemsstaterna anger att de tillämpar metoden för omvänd skattskyldighet 48 på transaktioner som berör utsläppsrätter. Utsläppsrätter för bolag kan beskattas ytterligare. Sexton medlemsstater uppgav att utsläppsrätter för bolag inte beskattades.

7.ÖVERVAKNING, RAPPORTERING OCH VERIFIERING AV UTSLÄPP

7.1.Krav i fas 3

Korrekt övervakning, rapportering och verifiering utgör ryggraden i EU:s utsläppshandelssystem. Detta kompletteras med ett tillförlitligt ackrediteringssystem för att se till att kontrollörer från tredje part håller tillräckligt hög kvalitet. Förordningen om övervakning och rapportering och förordningen om ackreditering och verifiering antogs för att förbättra och harmonisera kraven på övervakning, rapportering och verifiering i fas 3 (se avsnitt 2).

Kommissionen har även utfärdat en omfattande uppsättning vägledande handlingar och elektroniska rapportmallar, som medlemsstater har använt i hög grad.

Efterlevnadssystemet har också effektiviserats genom att förordningen om övervakning och rapportering ger medlemsstaterna möjlighet att göra elektronisk rapportering obligatorisk. Tio medlemsstater rapporterade under 2015 att de har ett särskilt it-system för rapportering enligt EU:s utsläppshandelssystem.

Övervakningssystemet i EU:s utsläppshandelssystem är utformat som ett system av ”byggklossar” som ger verksamhetsutövarna stor flexibilitet för att skapa kostnadseffektivitet och samtidigt uppnå hög tillförlitlighet i uppgifterna om de utsläpp som övervakas. Därför tillåts flera övervakningsmetoder (”beräkningsbaserade 49 ” eller ”mätningsbaserade 50 ” och i undantagsfall ”alternativa metoder”). Metoderna får kombineras för delar av anläggningen. Kravet på att anläggningar och luftfartygsoperatörer ska ha en övervakningsplan som är godkänd av den behöriga myndigheten på grundval av förordningen om övervakning och rapportering förhindrar att övervakningsmetoderna väljs godtyckligt.

7.2.Övervakningen i praktiken

Enligt de artikel 21-rapporter som medlemsstaterna har lämnat in till kommissionen och som omfattar tillämpningen av direktivet om utsläppshandelssystemet 2014 använder de flesta anläggningar den beräkningsbaserade metoden. Endast cirka 140 anläggningar (i 22 medlemsstater) uppgavs använda system för kontinuerlig utsläppsmätning. Endast 13 medlemsstater angav att alternativa metoder används av sammanlagt 32 anläggningar som omfattade 6,1 miljoner ton koldioxid.

Flexibiliteten i valet av övervakningsmetod möjliggör kostnadseffektiv övervakning, rapportering och verifiering. Den nivåbaserade utformningen är också en viktig aspekt som har införts för detta ändamål. För alla de parametrar som krävs för att fastställa utsläppsuppgifterna har det definierats så kallade nivåer för att insatserna eller kraven på osäkerhetsnivåer ska stå i proportion till anläggningens storlek. Enligt förordningen om övervakning och rapportering ska alla verksamhetsutövare nå vissa miniminivåer. Stora utsläppskällor måste nå högre nivåer (t.ex. högre tillförlitlighet i uppgifterna), medan mindre utsläppskällor omfattas av mindre stränga krav av kostnadseffektivitetsskäl.  51  

Anläggningarna uppnår vanligtvis kraven för miniminivåerna. Endast 118 anläggningar i kategori C (14 % av det totala antalet) angavs avvika från minst en parameter i kravet på att de högsta nivåerna ska tillämpas för de viktigaste bränsle-/materialmängderna (2013 var antalet 137 anläggningar, 16 % av det totala antalet). Det verkliga antalet kan emellertid vara större eftersom inte alla medlemsstater rapporterade detaljer om detta. Dessa avvikelser är endast tillåtna om verksamhetsutövaren visar att den högsta nivån inte är tekniskt möjlig eller leder till orimliga kostnader. Om det konstateras att dessa villkor inte längre gäller måste verksamhetsutövarna förbättra sina övervakningssystem. På liknande sätt måste medlemsstaterna rapportera antalet anläggningar i kategori B som inte uppfyller de högsta nivåkraven för viktiga bränsle-/materialmängder eller utsläppskällor. Endast 22 medlemsstater rapporterade om denna fråga och visade att i genomsnitt avviker 28 % av anläggningarna i kategori B från kraven i något avseende (för 2013 rapporterade 24 medlemsstater och angav att i genomsnitt 28 % av anläggningarna i kategori B var berörda). Detta bekräftas att bestämmelserna i förordningen om övervakning och rapportering för sådana avvikelser (med tanke på att de måste vara vederbörligen motiverade av verksamhetsutövaren och godkända av den behöriga myndigheten) går att tillämpa i praktiken och att verksamhetsutövarnas regelefterlevnad överlag är god.

När det gäller luftfartygsoperatörer finns det färre tillämpliga alternativ för att övervaka utsläppen. Endast beräkningsbaserade metoder är genomförbara, där bränsleförbrukningen är den centrala parameter 52 som ska fastställas för de flygningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem.

7.3.Ackrediterad verifiering

Genom förordningen om ackreditering och verifiering för fas 3 och därefter har det införts en EU-omfattande harmoniserad metod för ackrediteringen av kontrollörer. Kontrollörer som är en juridisk person eller en rättslig enhet måste vara ackrediterade av ett nationellt ackrediteringsorgan för att utföra verifieringar i enlighet med förordningen om ackreditering och verifiering. Det är endast för en fysisk person som en medlemsstat får tillåta certifiering som ett alternativ till ackreditering 53 . Det nya enhetliga ackrediteringssystemet har fördelen att det låter kontrollörer arbeta med ömsesidigt erkännande i alla medlemsstater och därför kan dra fördel av den inre marknaden fullt ut och bidra till att säkerställa tillräcklig tillgänglighet överallt.

Medlemsstaterna har i enlighet med artikel 21 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem rapporterat antalet kontrollörer som har ackrediterats per ackrediteringsområde. 54 Sammanlagt har 1 044 kontrollörer ackrediterats för alla områden (kontrollörer kan arbeta med flera områden, så denna siffra motsvarar inte det totala antalet kontrollörer). Det ömsesidiga erkännandet av kontrollörer mellan medlemsstaterna fungerar väl: de flesta medlemsstaterna (28) angav att minst en utländsk kontrollör är verksam inom deras territorium. Tillgången till kontrollörer utgjorde inte någon flaskhals i systemet under vare sig det första eller andra tillämpningsåret för förordningen om ackreditering och verifiering.

Kontrollörernas efterlevnad av förordningen om ackreditering och verifiering konstateras vara god, eftersom medlemsstaterna enligt rapporterna har vidtagit få administrativa åtgärder 55 , med undantag för en upphävning av ackrediteringen för en kontrollör, ett återkallande och sex begränsningar av omfattningen. Sju medlemsstater har rapporterat om fall av klagomål mot en kontrollör, men dessa har kunnat lösas i 99 % av fallen. Åtta medlemsstater rapporterade en viss bristande efterlevnad i fråga om det informationsutbyte som krävs mellan de nationella ackrediteringsorganen och de behöriga myndigheterna.

8.ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA ORDNINGAR I MEDLEMSSTATERNA

Medlemsstaterna använder olika metoder för att tillämpa EU:s utsläppshandelssystem när det gäller vilka behöriga myndigheter som är ansvariga. De flesta medlemsstater har använt befintliga strukturer, medan några få har inrättat nya särskilda organ för genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem. I vissa medlemsstater deltar därför flera lokala myndigheter, medan andra har ett centraliserat system. Artikel 21-rapporterna ger vissa inblickar i varje medlemsstats organisatoriska struktur. I genomsnitt deltar fyra olika behöriga myndigheter i genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem. Femton medlemsstater har angett att lokala myndigheter deltar, oftast för att utfärda tillstånd och för att hantera frågor som berör övervakning, rapportering och verifiering. Samordning mellan myndigheter är en av de viktigaste frågorna för att garantera en enhetlig och korrekt tillämpning av de rättsliga kraven i varje medlemsstat. Detta säkerställs genom lämpliga bestämmelser i förordningen om övervakning och rapportering. När det gäller samordning mellan behöriga myndigheter angav medlemsstaterna att de använder olika verktyg i förekommande fall. För 2014 angav tio medlemsstater att de har rättsliga instrument för central förvaltning av övervakningsplaner eller utsläppsrapporter. I åtta fall utfärdar ett centralt organ bindande instruktioner och vägledning. Tolv medlemsstater angav att de anordnar regelbundna workshoppar för myndigheter, men endast åtta uppgav att de anordnade gemensam utbildning för behöriga myndigheter. Åtta medlemsstater angav att de använde en gemensam it-plattform för samordning.

När det gäller administrativa avgifter som medlemsstaterna tar ut (för tillståndsgivning och godkända övervakningsplaner) angav 14 länder att de inte tar ut några avgifter för verksamhetsutövare. Luftfartygsoperatörer betalar inga avgifter i 16 länder. Sex medlemsstater uppgav att de tar ut en årlig självkostnadsavgift från verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer. Avgifterna ligger på 671–5 250 euro per år per verksamhetsutövare. I två rapporterade fall uttrycks de som ett belopp (0,02–0,07 euro) per utsläppsrätt. Sjutton medlemsstater angav att de tar ut avgifter för vissa specifika tjänster, t.ex. godkännande av övervakningsplaner eller uppdatering av övervakningsplaner eller tillstånd. Avgifterna varierar kraftigt, från mindre än 100 euro till mer än 3 000 euro för godkännande av en ny övervakningsplan.

Rent generellt drar vi slutsatsen att medlemsstaternas system i stort sett är effektiva eftersom de är anpassade efter landets administrativa organisation. Subsidiaritetsprincipen tillämpas. Kommunikationen mellan medlemsstaternas lokala myndigheter och utbytet av bästa metoder mellan behöriga myndigheter bör fortsätta att förbättras.

9.EFTERLEVNAD OCH VERKSTÄLLANDE

De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna bidrar starkt till verksamhetsutövarnas höga grad av regelefterlevnad genom att göra olika efterlevnadskontroller av de årliga utsläppsrapporterna. Enligt uppgifterna i de artikel 21-rapporter som lämnades in 2015 kontrollerade alla medlemsstater (utom Sverige) mellan 95 och 100 % av de årliga utsläppsrapporterna för att se att de var fullständiga och internt konsekventa. Dessutom genomgick 80 % av rapporterna kontroller av att de överensstämde med övervakningsplanerna och i genomsnitt 72 % kontrollerades mot tilldelningsuppgifter. Tjugofyra medlemsstater angav att de dubbelkontrollerar mot andra uppgifter/detaljer.

Alla de kontroller som beskrivs ovan är avsedda att komplettera kontrollörens arbete och säkerställa den höga kvalitetsnivån i systemet för övervakning, rapportering och verifiering. Efter verifiering upptäckte de behöriga myndigheterna fel i enbart 0,2 % av rapporterna 2014 (och 2013).

Antalet fall som rapporteras av medlemsstaterna där den behöriga myndigheten har tvingats göra försiktiga uppskattningar av anläggningars utsläpp 56 är en annan indikator som visar att efterlevnadssystemet i EU:s utsläppshandelssystem fungerar väl. Fjorton medlemsstater rapporterade sammanlagt 37 sådana fall (0,3 % av anläggningarna), som omfattade utsläpp på 9,1 miljoner ton koldioxid (0,5 % av de sammanlagda verifierade utsläpp som rapporterades för 2014). Detta kan jämföras med tolv medlemsstater som rapporterade sammanlagt 70 sådana fall för 2013 (0,6 % av anläggningarna), som omfattade utsläpp på 2,7 miljoner ton koldioxid (0,14 % av de sammanlagda verifierade utsläpp som rapporterades för 2013).

Siffrorna ovan visar att de behöriga myndigheternas kontroller är viktiga, trots verifieringen av tredje part. Resultaten visar emellertid också att 99,5 % av anläggningarna uppfyller rapporteringskraven i EU:s utsläppshandelssystem.

Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem ska det tas ut en avgift i form av en ”avgift för överskridande utsläpp” på 100 euro för varje ton koldioxid som släpps ut och för vilket det inte har överlämnats en utsläppsrätt i tid. Som Revisionsrätten påpekat 57 har EU:s utsläppshandelssystem en mycket hög grad av regelefterlevnad: varje år omfattas ungefär 99 % av utsläppen faktiskt av det antal utsläppsrätter som krävs. Graden av efterlevnad av reglerna för EU:s utsläppshandelssystem var också mycket stor inom luftfartssektorn: reglerna följdes av luftfartygsoperatörer som stod för mer än 99,5 % av de utsläpp från luftfarten som omfattas av systemet. Detta omfattar också mer än 100 kommersiella flygbolag baserade utanför EU som bedrev flygningar inom EES.

För 2014 rapporterades tillämpning av ”avgifter för överskridande utsläpp” i ett litet antal fall (cirka 0,1 % av anläggningarna) i sex medlemsstater (Tyskland, Spanien, Polen, Portugal, Rumänien och Storbritannien). Enligt direktivet bör medlemsstaterna höja avgiften i enlighet med det europeiska konsumentprisindexet 58 .

Andra möjliga avgifter i medlemsstaterna varierar kraftigt i fråga om vilka slags överträdelser som omfattas och graden av påföljder. Många medlemsstater uppgav att avgifterna ska fastställas av domstolen utifrån det berörda fallet. De flesta medlemsstaterna angav en lägre och/eller övre gräns för påföljden (i förekommande fall), där den lägsta nivån varierade från några hundra euro till så mycket som 75 000 euro, och den högsta nivån varierade från 5 000 euro till 15 miljoner euro. Sju medlemsstater rapporterade möjliga påföljder i form av fängelsestraff.

För 2014 och även 2013 uppfyllde mer än 99 % av anläggningarna kravet på att en verifierad årlig utsläppsrapport skulle lämnas in i tid. Det är också viktigt att verksamhetsutövarna följer sitt växthusgastillstånd och den godkända övervakningsplanen. Inom ramen för artikel 21 har medlemsstaterna rapporterat om åtgärder som de vidtar för att säkerställa så hög regelefterlevnad som möjligt. För rapporteringsåret 2014 angav 25 av de 31 rapporterande länderna att de erbjöd regelbundna möten med industrin och/eller kontrollörerna. Inspektioner på plats och stickprovskontroller som utförs av de behöriga myndigheterna rapporteras av 23 medlemsstater. Tjugotvå medlemsstater angav att de förbjuder försäljning av utsläppsrätter så länge som anläggningarna inte uppfyller reglerna. Endast 11 medlemsstater angav att de offentliggör namnen på verksamhetsutövare som inte uppfyller reglerna i förordningen om övervakning och rapportering eller förordningen om ackreditering och verifiering. Dessa åtgärder verkar vara rimligt effektiva. För 2014 angav endast tio medlemsstater att böter hade utdömts. Inga fängelsestraff rapporterades. De vanligaste skälen till böter var underlåtelse att lämna in en verifierad rapport i tid (i sju medlemsstater – Spanien, Ungern, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien och Storbritannien) och underlåtelse att följa tillståndsvillkor (fem medlemsstater – Spanien, Grekland, Ungern, Nederländerna och Storbritannien).

Regelefterlevnadsforumet för EU:s utsläppshandelssystem fortsätter att erbjuda en effektiv mekanism för att dela information om övervakning, rapportering och verifiering mellan medlemsstater och behöriga myndigheter och identifiera bästa metoder för en effektiv tillämpning. Det brukar anordnas en årlig konferens om regelefterlevnad för att skapa så stor medvetenhet som möjligt om verksamheten inom regelefterlevnadsforumet, särskilt i fråga om dess fem arbetsgrupper för övervakning och rapportering, ackreditering och verifiering, luftfart, elektronikrapportering och avskiljning och lagring av koldioxid. Under tiden får alla behöriga myndigheter för EU:s utsläppshandelssystem tillgång till detaljer om arbetsgruppernas möten och pågående arbete.

Registeradministratörernas arbetsgrupp är ett forum för samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen som central administratör om frågor och förfaranden i samband med driften av unionsregistret och tillämpningen av registerförordningen.

10.STRUKTURELL REFORM AV EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM

10.1.Senareläggning och reserv för marknadsstabilitet

Den europeiska koldioxidmarknaden utmärks i dagsläget av en växande obalans mellan tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter (se avsnitt 4.3).

Som kortsiktig åtgärd för att minska överskottets effekter beslutades att auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter skulle senareläggas under de första åren av fas 3. Samtidigt fortsatte kommissionen med hänsyn till överskottets strukturella och långvariga karaktär sitt offentliga samråd om alternativ för en strukturell reform av EU:s utsläppshandelssystem enligt rapporten om koldioxidmarknaden 2012. Diskussionen ledde till att tanken på en reserv för marknadsstabilitet som skulle göra auktionstillgången på utsläppsrätter mer flexibel och öka motståndskraften mot chocker växte fram som det rekommenderade alternativet. Kommissionen lade fram ett motsvarande lagstiftningsförslag för att inrätta en reserv för marknadsstabilitet i januari 2014. Genom Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/1814 av den 6 oktober 2015 inrättas en sådan reserv för marknadsstabilitet.

Syftet med reserven för marknadsstabilitet är dubbelt: för det första att ta itu med den nuvarande obalansen mellan tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem och för det andra att göra EU:s utsläppshandelssystem mer motståndskraftigt mot stora efterfråge- eller tillgångschocker i framtiden.

Reserven kommer att tas i funktion i januari 2019. Utsläppsrätter ska läggas till reserven om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp är större än 833 miljoner utsläppsrätter. 900 miljoner utsläppsrätter senareläggs och ett i dagsläget okänt antal icke tilldelade utsläppsrätter ska också överföras till reserven. Utsläppsrätter ska frigöras från reserven för marknadsstabilitet om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp är mindre än 400 miljoner utsläppsrätter eller om åtgärder antas i enlighet med artikel 29a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem.

Reserven är helt och hållet integrerad i den befintliga ramen för EU:s utsläppshandelssystem.

Mer tekniska förklaringar av hur reserven fungerar finns i avsnitt 4.3.

10.2.Reform av EU:s utsläppshandelssystem

I oktober 2014 beslutade EU:s stats- och regeringschefer – som en del av ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 – att ett välfungerande utsläppshandelssystem för EU tillsammans med reserven för marknadsstabilitet ska utgöra det viktigaste instrumentet för att uppnå målet att minska utsläppen i sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem med 43 % jämfört med 2005. I juli 2015 lade kommissionen fram ett lagstiftningsförslag om ändring av EU:s utsläppshandelssystem från och med fas 4 (2021–2030). De viktigaste ändringarna är följande:

Det övergripande antalet utsläppsrätter ska minska med en årlig takt på 2,2 % från och med 2021, jämfört med nuvarande 1,74 %.

Förslaget innehåller dessutom förutsägbara, tillförlitliga och rättvisa regler för att hantera risken för koldioxidläckage. Systemet med gratis tilldelning ses över för att de tillgängliga utsläppsrätterna ska fördelas så effektivt och ändamålsenligt som möjligt till de sektorer som löper störst risk för att flytta sin produktion utanför EU (sammanlagt omkring 50 sektorer).

En innovationsfond ska inrättas för att utvidga det nuvarande stödet till demonstration av innovativ teknik till att även omfatta genombrottsinnovation i industrin. Utsläppsrätter som tilldelas gratis kommer att fortsätta att finnas tillgängliga för modernisering av energisektorn i medlemsstater med lägre inkomster. Dessutom ska det inrättas en särskild moderniseringsfond för att underlätta investeringar i modernisering av energisektorn och energisystemen i vidare bemärkelse och för att öka energieffektiviteten i dessa medlemsstater.

Förslaget har överlämnats till Europaparlamentet och rådet för antagande och till Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén för yttrande.

11.SLUTSATSER OCH UTSIKTER

Under de senaste tio åren har EU:s utsläppshandelssystem lett till utsläppsminskningar i EU och inspirerat andra internationella partner att använda prissättning av koldioxid som en kostnadseffektiv drivkraft för en gradvis men hållbar minskning av koldioxidutsläppen i sina ekonomier, vilket främjar framtidens generationer. Sedan 2005 har systemet gett en prissignal för fabriker, kraftverk och andra anläggningar som omfattas av systemet, för att främja investeringar i ren, koldioxidsnål teknik. Systemet har visat att prissättning på koldioxid är ett effektivt sätt att uppnå kostnadseffektiva utsläppsminskningar, motivera företagen och bidra till att få fram innovativ teknik till marknaden.

De barnsjukdomar som EU:s utsläppshandelssystem hade i början har till största delen avhjälpts. Utfasningen av gratis tilldelning av utsläppsrätter till kraftverk 2013 har t.ex. framgångsrikt löst problemet med oväntade vinster för kraftverk som lätt kunde överföra koldioxidkostnaderna till elpriserna. De första två åren av fas 3 visade att systemet har en hållbar struktur och att EU:s utsläppshandelssystem har skapat en fungerande marknadsinfrastruktur och en likvid marknad.

De ursprungliga problemen har lösts, men de mer övergripande makroekonomiska omständigheterna efter den finansiella krisen 2008 har haft avgörande effekt på balansen mellan tillgång och efterfrågan i EU:s utsläppshandelssystem. På 24 månader växte ett marknadsöverskott på mer än 2 miljarder utsläppsrätter fram. Överskottet kommer att öka ytterligare under det kommande året och ligga kvar på den nivån fram till 2030. Den intensiva diskussionen på senare år om hur det oväntade och plötsliga fenomenet ska hanteras har lett till besluten om en inledande senareläggning, vilka redan håller på att genomföras, och en stabilitetsreserv, som ska tillämpas från och med 2019. Dessa beslut innebär att EU:s utsläppshandelssystem gradvis kommer att återfå sin betydelse under de kommande åren.

Tillsammans med den föreslagna revideringen av systemet, som ska tillämpas från och med fas 4 (2021–2030) kommer dessa åtgärder att säkerställa att EU:s utsläppshandelssystem – hörnstenen i EU:s klimatpolitik – fortsätter att vara en effektiv metod för att sänka utsläppen under det kommande årtiondet. Ambitiösa klimatåtgärder skapar affärsmöjligheter och öppnar nya marknader för innovation och användning av koldioxidsnål teknik.

Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka koldioxidmarknaden och lämna nästa rapport i slutet av 2016.

BILAGA 

Tabell: Delar i tillgång och efterfrågan i utsläppshandelssystemet

(1)

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1450172369154&uri=CELEX:52015DC0080

(2)

  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-169-2014-INIT/sv/pdf

(3)

KOM(2012) 652 slutlig, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_sv.pdf

(4)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32.

(5)

 http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_SV.pdf

(6)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, EUT L 140, 5.6.2009, s. 63.

(7)

Kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 302, 18.11.2010, s. 1.

(8)

Kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av den 21 juni 2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 181, 12.7.2012, s. 30.

(9)

Kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 av den 21 juni 2012 om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 181, 12.7.2012, s. 1.

(10)

I kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 av den 8 november 2013 om fastställande av rätten till internationella reduktionsenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 299, 9.11.2013, s. 32) fastställs rätten till internationella reduktionsenheter för varje verksamhetsutövare och luftfartygsoperatör fram till 2020.

(11)

Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011, EUT L 122, 3.5.2013, s. 1.

(12)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU, EUT L 173, 12.6.2014, s. 349 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/201, EUT L 173, 12.6.2014, s. 84.

(13)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, EUT L 173, 12.6.2014, s. 1.

(14)

Europaparlamentets och rådets beslut nr 1359/2013/EU av den 17 december 2013 om ändring av direktiv 2003/87/EG vad gäller att förtydliga bestämmelserna om tidsschemat för auktioner av utsläppsrätter för växthusgaser, EUT L 343, 19.12.2013, s. 1.

(15)

COM(2014) 15 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0015:FIN:SV:PDF

(16)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/1814 av den 6 oktober 2015 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG, EUT L 264, 9.10.2015, s. 1.

(17)

EU:s ursprungliga utsläppshandelssystem omfattade luftfartsverksamhet i form av flygningar från eller till en flygplats som var belägen i territoriet för en medlemsstat som fördraget är tillämpligt på, med vissa undantag som förtecknades i bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Med hänsyn till förhandlingarna med ICAO i syfte att föreslå en global mekanism för att minska luftfartens utsläpp har tillämpningsområdet emellertid minskats tillfälligt. För närvarande (och fram till utgången av 2016) omfattas enbart flygningar inom EES-området.

(18)

Artikel 21-rapporter för året (N) ska lämnas in senast den 30 juni året efter (N+1). Rapporterna lämnas in via Eionet som är ett partnerskapsnätverk för uppgifts- och informationsflöden mellan Europeiska miljöbyrån (EEA) och dess medlemmar och samarbetsländer.

(19)

 Vid hänvisningar till artikel 21-rapporterna omfattar uttrycket medlemsstater de 28 EU-medlemsstaterna plus EES-länderna (Island, Norge och Liechtenstein).

(20)

Se kommissionens förordning (EU) nr 601/2012, där kategori C-anläggningar släpper ut mer än 500 000 ton koldioxid per år, kategori B-anläggningar släpper ut mellan 500 000 och 50 000 ton koldioxid per år och kategori A-anläggningar släpper ut mindre än 50 000 ton koldioxid per år. Anläggningar med låga utsläpp är kategori A-anläggningar som släpper ut mindre än 25 000 ton koldioxid per år.

(21)

 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020, EUT L 140, 5.6.2009, s. 136.

(22)

Kommissionens beslut 2010/2/EU av den 24 december 2009 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, EUT L 1, 5.1.2010, s. 10.

(23)

Kommissionens beslut 2014/746/EU av den 27 oktober 2014 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden 2015–2019, EUT L 308, 29.10.2014, s. 114.

(24)

Denna siffra omfattar anmälningar som har tagits emot fram till juli 2015 och kan komma att ändras betydligt på grund av senare anmälningar från medlemsstaterna.

(25)

Ursprunglig mängd, före tillämpning av de minskningar som anges nedan i tabellen.

(26)

Se fotnot 7.

(27)

European Energy Exchange AG (EEX) och Intercontinental Commodity Exchange (ICE) förtecknades i bilaga III till auktioneringsförordningen som fristående plattformar för Tyskland respektive Storbritannien. Polen har ännu inte förordnat någon egen fristående auktionsplattform och använder i avsaknad av en förtecknad sådan den gemensamma auktionsplattformen under en övergångsperiod.

(28)

 Tidiga auktioner av utsläppsrätter för fas 3 hölls 2012 med hänsyn till den vanliga affärsmetoden inom elsektorn, som går ut på att sälja el på forwardkontraktsbasis och köpa in den inmatning som behövs (inklusive utsläppsrätter) när de säljer sin produktion.

(29)

Europaparlamentets och rådets beslut 377/2013/EU av den 24 april 2013 om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 113, 25.4.2013, s. 1.

(30)

För 2015 avser siffran det antal utsläppsrätter som ska auktioneras enligt de offentliggjorda auktionskalendrarna.

(31)

Dessa rapporter finns på kommissionens särskilda webbplats som även innehåller annan information om auktioneringen: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/documentation_en.htm

(32)

Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Malta, Polen och Rumänien har rätt att tillämpa undantaget. Malta och Lettland har beslutat att inte utnyttja undantaget.

(33)

Projekt inom ramen för båda mekanismerna, för ren utveckling respektive gemensamt genomförande, genererar reduktionsenheter enligt Kyotoprotokollet: Certifierade utsläppsminskningar respektive utsläppsminskningsenheter, som var och en motsvarar 1 ton koldioxid.

(34)

Kommissionens förordning (EU) nr 550/2011 av den 7 juni 2011 om fastställande av vissa begränsningar för utnyttjandet av internationella reduktionsenheter från projekt som omfattar industrigas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 149, 8.6.2011, s. 1.

(35)

 Med gemensamt genomförande spår 1 avses förfarandet då en värdpart får utfärda JI-reduktionsenheter efter verifiering utan hänvisning till övervakningskommittén för gemensamt genomförande (JI-kommittén).

(36)

 Med gemensamt genomförande spår 2 avses förfarandet då verifieringen görs enligt förfarandena i övervakningskommittén för gemensamt genomförande (JI-kommittén) . I spår 2 ska ett oberoende organ som har ackrediterats av JI-kommittén fastställa om de gällande kraven har uppfyllts innan värdparten får utfärda och överföra reduktionsenheter.

(37)

Icke tilldelade utsläppsrätter är utsläppsrätter som inte har tilldelats enligt artikel 10a.7 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, dvs. utsläppsrätter som ligger kvar i reserven för nya deltagare och som är en följd av tillämpningen av artikel 10a.19 och 10a.20, dvs. utsläppsrätter som har avsatts för gratis tilldelning till anläggningar men som inte har tilldelats på grund av att driften har lagts ned helt eller delvis, eller att kapaciteten har minskats avsevärt.

(38)

För en förklaring av överföring av utsläppsrätter från en handelsperiod till nästa (”banking”), se http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm

(39)

Detta omfattar också annullerade utsläppsrätter.

(40)

NIM är de nationella genomförandeåtgärderna i enlighet med kommissionens beslut 2011/278/EU. De innehåller den preliminära beräkningen av antalet gratis utsläppsrätter som ska tilldelas varje anläggning inom territoriet för samtliga medlemsstater och EEA-Efta-stater som har anmälts till kommissionen.

(41)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 8, 13.1.2009, s. 3.

(42)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014 av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet senast 2020 av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart, EUT L 129, 30.4.2014, s. 1.

(43)

Uppgifter från september 2015.

(44)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG, EUT L 145, 30.4.2004, s. 1.

(45)

Tillsynen på den primära marknaden kommer fortfarande att omfattas av auktioneringsförordningen, utom frågor som handlar om marknadsmissbruk, där förordningen om marknadsmissbruk kommer att vara direkt tillämplig.

(46)

Kundkontroller är redan obligatoriska på den primära marknaden och på den sekundära marknaden för utsläppsrättsderivat.

(47)

Utsläppsrätter omfattas av moms eftersom de utgör beskattningsbart tillhandahållande av tjänster.

(48)

Omvänd skattskyldighet innebär att ansvaret för att betala momsen flyttas från säljaren till köparen av en vara eller en tjänst och är ett effektivt skydd mot momsbedrägerier.

(49)

Metoden kallas beräkningsbaserad, men kräver flera mätningar. Framför allt måste man mäta mängden bränsle och material som leder till utsläpp. Utsläppen beräknas sedan som ”mängd gånger utsläppsfaktor (gånger andra faktorer i tillämpliga fall)”. Det krävs kemiska analyser för att fastställa utsläppsfaktorerna vid stora utsläpp och/eller mer heterogena bränslen och material. I andra fall får standardfaktorer användas.

(50)

”Mätningsbaserade metoder” avser användningen av system för kontinuerlig utsläppsmätning (CEMS).

(51)

Artikel 26 i kommissionens förordning (EU) nr 601/2012.

(52)

Andra parametrar är utsläppsfaktorn, för vilken det oftast finns ett tillämpligt standardvärde, och bränsletätheten, som även denna ofta kan baseras på ett standardvärde.

(53)

Endast en medlemsstat har uppgett att den har ett sådant system för certifiering och endast en kontrollör har certifierats enligt det systemet.

(54)

Områdena definieras i bilaga I till förordningen om ackreditering och verifiering, vilket skapar en koppling till de verksamhetsområden som förtecknas i bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem.

(55)

De administrativa åtgärder som går att vidta är upphävning eller återkallande av ackrediteringen eller begränsning av omfattningen av en ackreditering.

(56)

Detta sker när verksamhetsutövaren inte lämnar in en verifierad utsläppsrapport eller om den behöriga myndigheten upptäcker allvarliga felaktigheter eller bristande efterlevnad i rapporten.

(57)

Se fotnot 5.

(58)

  http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Harmonised_index_of_consumer_prices_(HICP)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 18.11.2015

COM(2015) 576 final

BILAGA

Rapport om översynen av direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid

Åtföljer dokumentet

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Lägesrapport om klimatåtgärder, inklusive rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion och rapporten om översynen av direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid (som krävs enligt artikel 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG, enligt artiklarna 10.5 och 21.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG och enligt artikel 38 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid)

{SWD(2015) 246 final}

1.INLEDNING

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid (nedan kallat CCS-direktivet (Carbon Capture and Storage – avskiljning och lagring av koldioxid)) antogs inom ramen för 2009 års klimat- och energipaket. Det skapar en rättslig ram för miljösäker geologisk lagring av koldioxid (CO2). Syftet är att se till att det inte finns någon betydande risk för läckage av koldioxid eller skador på människors hälsa eller miljön och att hindra negativa effekter på säkerheten i transportnätet eller lagringsplatserna och på så sätt bemöta allmänhetens oro. Direktivet innehåller också bestämmelser om avskiljnings- och transportkomponenterna i CCS, även om denna verksamhet främst omfattas av EU:s befintliga miljölagstiftning, t.ex. direktivet om miljökonsekvensbedömning 1 och direktivet om industriutsläpp 2 .

Europeiska kommissionen betraktar införlivandeåtgärderna som slutförda för alla medlemsstater utom för en medlemsstat med vilken diskussioner pågår. Kommissionen gör framsteg med efterlevnadskontrollerna av dessa åtgärder.

Enligt artikel 38 i CCS-direktivet ska kommissionen göra en utvärdering av det direktivet i en rapport som ska överlämnas till Europaparlamentet och rådet senast den 31 mars 2015 och vid behov lägga fram ett förslag till översyn av direktivet.

Denna rapport innehåller dessutom en utvärdering av direktivets effektivitet, ändamålsenlighet, samstämmighet, relevans och EU-mervärde i enlighet med kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) 3 .

Rapporten innehåller även en undersökning av i vilken omfattning avskiljning och lagring av koldioxid används och en beskrivning av de ytterligare steg som bör tas ur ett bredare ekonomiskt och politiskt perspektiv för att skynda på utvecklingen.

2.METOD

En webbaserad undersökning och ett samråd med intressenter och sakkunniga anordnades för att styrka slutsatserna i den här rapporten. Mer än 100 svar på undersökningen togs emot från industri och allmännyttiga företag, forskningsorganisationer och icke-statliga organisationer. Dessa kompletterades med riktade intervjuer, en litteraturgenomgång och fallstudier. Dessutom rådfrågade kommissionen medlemsstaterna genom den grupp för informationsutbyte som har bildats enligt artikel 27.2 i direktivet. Undersökningen och analysen utgick från de ämnen för översynen som anges i artikel 38 och Refit-kriterierna. Närmare upplysningar lämnas i utvärderingsrapporten 4 .

Ett hinder för översynen är att antalet CCS-anläggningar (för avskiljning, transport och lagring) hittills har varit mycket mindre än vad som förväntades när direktivet antogs. Endast ett projekt – Road-projektet i Nederländerna 5 – har praktisk erfarenhet av direktivet, utöver undersökningstillstånd och möjligheten till ombyggnad av stora förbränningsanläggningar för CCS. För att göra en heltäckande prövning av innehållet i direktivet och göra en mer ingående bedömning av dess effektivitet och ändamålsenlighet skulle det krävas större erfarenhet av tillämpningen av direktivet och av CCS i allmänhet.

3.NUVARANDE ANVÄNDNING AV CCS-TEKNIK

I juni 2008 uppmanade Europeiska rådet kommissionen att så snart som möjligt utarbeta en mekanism för att uppmuntra investeringar från medlemsstaterna och den privata sektorn i syfte att se till att upp till tolv CCS-demonstrationsanläggningar byggs och tas i drift senast 2015, som ett led i att begränsa klimatförändringen. Detta mål har inte uppnåtts och det finns endast två storskaliga CCS-anläggningar i drift i Europa (båda i Norge).

Kommissionens syn på CCS har bekräftats i flera politiska meddelanden 6 . För att uppnå målen för minskning av koldioxidutsläpp måste den fossilbränslebaserade energisektorn använda CCS från ungefär 2030 och framåt. 7  På längre sikt kan CCS vara det enda tillgängliga alternativet för att minska direktutsläppen från storskaliga industriprocesser. 8

Hittills har ett CCS-projekt – White Rose-projektet i Storbritannien – tilldelats 300 miljoner euro i den andra ansökningsomgången för NER300-programmet 9 . Dessutom har Storbritannien tilldelat undersökningskontrakt till White Rose- och Peterhead-projekten 10 . Det europeiska energiprogrammet för återhämtning 11 har öronmärkt 1 miljard euro för CCS-demonstrationsprojekt. I dag pågår två projekt – Road-projektet i Nederländerna och Don Valley-projektet i Storbritannien. Sammanlagt är fyra projekt i planeringsstadiet i EU och kan komma att tas i drift omkring 2020. När projekten är i drift kommer de att komplettera erfarenheterna från två norska kommersiella projekt i anslutning till naturgasproduktion – Sleipner och Snøhvit. Utvecklingen av storskalig CCS i Europa går emellertid mycket långsammare än väntat.

Utanför EU finns det för närvarande 20 storskaliga CCS-projekt som antingen är i drift eller under uppbyggnad. De flesta är industriprojekt knutna till ökad oljeåtervinning, vilket medför ytterligare ekonomiska fördelar. 12  

Avskiljning och användning av koldioxid (CCU – Carbon Capture and Utilisation) är en förhållandevis ny utveckling som erbjuder möjligheten att återanvända koldioxid som råmaterial i flera tillämpningar. CCU väntas få mycket mindre omfattande effekt på begränsningen av klimatförändringen än CCS, men har ett antal potentiella fördelar, bl.a. ytterligare ekonomiskt värde för CCS-projekt.

4.ÖVERSYN AV CCS-DIREKTIVET

CCS-direktivet är den rättsliga ramen för arbetet med att hantera miljö-, hälso- och säkerhetsfrågor i samband med lagring av koldioxid. Direktivet harmoniserar de administrativa förfarandena för hela cykeln av avskiljning, transport och lagring av koldioxid i alla medlemsstater och skapar därmed den rättsliga säkerhet som investerare behöver för att bygga storskaliga anläggningar för avskiljning av koldioxid och transportledningar och för att utveckla lagringsplatser för koldioxid.

I detta avsnitt tittar vi på de särskilda frågor som kommissionen uppmanades att besvara för Refit-processen och artikel 38 i direktivet.

Ändamålsenlighet och effektivitet

Antalet byggda CCS-anläggningar är mycket mindre än väntat på grund av att tekniken inte innebär någon affärsnytta, främst till följd av den globala ekonomiska lågkonjunkturen och låga koldioxidpriser. Bristen på praktisk erfarenhet av tekniken gör det svårt att bedöma framstegen mot att uppfylla mål som att skapa rättslig säkerhet och se till att anläggningarna är säkra för miljön och människors hälsa. Det är också svårt att avgöra effektiviteten genom att utvärdera administrativa kostnader eller regelbörda. Dessutom innebär bristen på praktisk erfarenhet av CCS-projekt som genomgår den regleringsprocess som beskrivs i CCS-direktivet att det är omöjligt att få fram uppgifter om medlemsstaternas genomförandekostnader och därmed bedöma hur effektivt direktivet är.

Relevans

Direktivet är inriktat på de centrala frågor som är avgörande för en gemensam strategi i utveckling av CCS. Behovet av åtgärder för att minska utsläppen är fortfarande stort och den senaste analysen 13 visar att det har blivit ännu mer akut.

Samstämmighet

Bestämmelserna i CCS-direktivet är samstämmiga med varandra och direktivet är anpassat efter den övergripande klimat- och energipolitiska ramen.

EU-mervärde

Direktivet innehåller den övergripande ramen, medan medlemsstaterna ska fastställa, besluta om och tillämpa de platsspecifika detaljerna för CCS-anläggningarna. Erfarenheterna hittills visar att detta upplägg har tillhandahållit tillräckliga minimikrav och tillräcklig vägledning för att säkerställa en gemensam strategi samtidigt som medlemsstaterna har fått tillräcklig frihet för att anpassa kraven efter nationella omständigheter.

Permanens i koldioxidlagringen

På grund av EU:s begränsade erfarenhet av CCS har permanent lagring ännu inte kunnat demonstreras fullt ut i stor skala. Resultat från lagringsanläggningar i forskningsskala och från projekt i andra länder, särskilt de båda storskaliga norska projekten, där koldioxid har injicerats i saltvattenakviferer under Nordsjön (sedan 1996), tyder på att det är möjligt med säker och långvarig lagring utan läckage.

Behov av kommissionens granskning av utkast till lagringstillstånd och utkast till beslut om överföring av ansvar

Hittills har endast ett tillstånd utfärdats i enlighet med direktivet – till Road-projektet – av den behöriga myndigheten i Nederländerna. Kommissionen yttrade sig positivt om utkastet till tillstånd 14 . Att tillståndsutkast hänvisas till kommissionen för granskning enligt artikel 10 förlänger inte tiden för att få tillstånd särskilt mycket.

Artiklarna 19 och 20 om finansiell säkerhet och den finansiella mekanismen ger medlemsstaterna tillräckligt med utrymme för att avgöra hur verksamhetsutövarna på platsen ska visa att de kan driva och övervaka en lagringsplats på ett säkert sätt tills ansvaret förs över till den behöriga myndigheten

Det finns ingen praktisk erfarenhet av artikel 18 om överföring av ansvar. Tillämpningen av denna artikel kommer att granskas vid nästa översyn av direktivet.

Kriterier för godtagande av koldioxidströmmar, det förfarande som avses i artikel 12, tillträde för tredje part och gränsöverskridande samarbete

Det finns ännu ingen praktisk erfarenhet av dessa krav, varför kommissionen anser att det inte krävs några åtgärder i detta skede. Artiklarna kommer att granskas vid nästa översyn av direktivet.

Tillämpning av bestämmelserna om stora förbränningsanläggningar

Lätt tillgängliga uppgifter om medlemsstaternas tillämpning av artikel 33 om möjligheten att bygga om anläggningar för att avskilja koldioxid finns endast för Storbritannien, där operatörer av stora förbränningsanläggningar måste avsätta tillräckligt med utrymme för att avskilja koldioxid i framtiden 15 . Vissa medlemsstater (t.ex. Tyskland, Frankrike, Ungern, Polen, Rumänien, Slovenien och Storbritannien) har rapporterat att de har tillämpat artikel 33 när de har utfärdat tillstånd för nya kraftverk för fossila bränslen på mer än 300 MW. 16

Utsikter för geologisk lagring av koldioxid i tredjeländer

Det finns i dagsläget inga planer på att lagra koldioxid i tredjeländer på grund av transportkostnaderna och tillgången till lagring inom EU.

Kriterier som avses i bilaga I och bilaga II om lagringsplatsers lämplighet och övervakningsplaner

De kriterier för beskrivning och bedömning av lagringsplatser som anges i bilaga I till direktivet används för att avgöra om geologiska formationer är lämpliga att användas som lagringsplatser. Intressenterna anser i allmänhet att kriterierna är godtagbara.

Vissa intressenter har rapporterat om svårigheter med att få geologiska uppgifter från områden som undersöks eller används av olje- och gasbolag. Kommissionen anser att det inte krävs några åtgärder när det gäller direktivet. Det skulle dock underlätta för nya deltagare om medlemsstaterna undersökte sina regleringsprocesser för att främja överlåtelse av stängda kolvätefält.

I bilaga II till direktivet anges kriterier för upprättande och uppdatering av planerna för driftövervakning och övervakning efter stängning. Dessa kriterier accepteras generellt som användbara. Kommissionen anser att det med hänsyn till bristen på praktisk erfarenhet är för tidigt att ändra de befintliga tekniska kraven.

Incitament för att använda CCS i förbränningsanläggningar för biomassa

Utmaningarna med att använda avskiljning av koldioxid för biomassaanläggningar skiljer sig inte avsevärt från utmaningarna med CCS för kolkraftverk. Det finns i dag inga särskilda incitament i Europa för att använda CCS för förbränningsanläggningar för biomassa,

Miljörisker med koldioxidtransporter

Kommissionen anser att det i nuläget inte krävs någon ytterligare reglering av koldioxidtransporter. Riskerna med koldioxidtransporter är inte större än riskerna med transport av naturgas eller olja och det har inte skett några händelser eller lagts fram förslag som motiverar någon förändring av de nuvarande bestämmelserna.

Behov av att fastställa utsläppsnormer för nya elproducerande stora förbränningsanläggningar

År 2011 undersökte kommissionen den eventuella effekten av utsläppsnormer för nya elproducerande kraftverk och samspelet med utsläppshandelssystemet 17 . Undersökningen visade att även med försiktiga antaganden om utvecklingen av EU:s utsläppshandelssystem skulle införandet av utsläppsnormer från och med 2020 inte innebära några ytterligare incitament för att använda CCS.

Mot bakgrund av den klimat- och energipolitiska ramen inför 2030, som också omfattar ett mål om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 40 % fram till 2030 jämfört med 1990 års nivåer, och som Europeiska rådet ställde sig bakom i oktober 2014 anser kommissionen inte att det är nödvändigt eller praktiskt genomförbart att införa ett obligatoriskt krav på utsläppsnormer för nya kraftverk. Den pågående reformen av EU:s utsläppshandelssystem, med förslaget om att införa en reserv för marknadsstabilitet och höja ambitionsnivån för utsläppshandelssystemet efter 2020 i syfte att minska utsläppen med 43 % fram till 2030 jämfört med 2005, väntas leda till ett betydligt bättre investeringsklimat för koldioxidsnål teknik framöver.

5.SLUTSATSER

5.1.CCS-direktivet

Kommissionen konstaterar med utgångspunkt i utvärderingsundersökningen att CCS-direktivet är ändamålsenligt. Rent generellt, och trots den begränsade information som finns tillgänglig i nuläget om direktivets tillämpning i praktiken, anser intressenterna att det skapar den rättsliga ram som krävs för att garantera säker avskiljning, transport och lagring av koldioxid, samtidigt som medlemsstaterna ges tillräckligt stor flexibilitet. Bristen på praktiska erfarenheter av projekt som genomgått regleringsprocessen gör dock att man inte kan dra några tillförlitliga slutsatser om direktivets resultat. Intressenterna varnar tydligt för att det skulle kunna vara kontraproduktivt att inleda en ändringsprocess av direktivet nu, eftersom detta skulle leda till en period av osäkerhet för CCS, vilket inte skulle underlätta i en sektor där investerarnas förtroende redan är lågt.

När det gäller Refit-utvärderingen konstaterar kommissionen att det saknas tillräckliga belägg i detta skede för att göra en fullständig bedömning av direktivets ändamålsenlighet, göra en effektivitetsanalys av den administrativa bördan och regelbördan och titta på förenklingsaspekter. Intressenterna och medlemsstaterna anser att direktivet är nödvändigt för säker geologisk lagring och för att skapa rättslig säkerhet för investerare. Bestämmelserna i CCS-direktivet är samstämmiga med varandra och med annan relevant lagstiftning. När det gäller mervärdet för EU anses direktivet i allmänhet ha en god balans mellan en övergripande strategi på EU-nivå och medlemsstaternas möjlighet att själva göra en närmare tolkning från fall till fall.

Nästa översyn av CCS-direktivet kommer att göras när det finns mer erfarenhet av CCS inom EU.

5.2.Möjliggörande politik

Det är viktigt att bibehålla stödet till demonstrationsprojekt i kommersiell skala inom både energi- och industrisektorerna eftersom detta är nödvändigt för att få erfarenhet, sänka kostnaderna och demonstrera säker och tillförlitlig lagring under jord av koldioxid. På EU-nivå bör innovationsfonden, som bör tilldelas 450 miljoner utsläppsrätter inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem, ge stöd till CCS utöver innovativ förnybar energi och energiintensiv industri. 18 Det är avgörande för framgångsrika demonstrationsprojekt att medlemsstaterna matchar EU:s finansiella stöd och även involverar den privata sektorn.

Kraftproduktion och andra industriprojekt har långa investeringscykler, varför det är viktigt att medlemsstaterna tar hänsyn till CCS inom ramen för sin långsiktiga planering (helst fram till 2050) som ska göras inom ramen för de kommande styrelseformerna för energiunionen.

Inför den framtida användningen av CCS är det viktigt att planera för tillräcklig transport- och lagringsinfrastruktur för koldioxid och överväga att dela infrastruktur för att minska kostnaderna. Ökade kunskaper om koldioxidlagringskapaciteten och kartläggning av placeringen av viktiga lagringsanläggningar och kluster av koldioxidkällor skulle underlätta planeringen av det framtida transport- och lagringsnätet. Fonden för ett sammanlänkat Europa kan bidra genom att stödja gränsöverskridande nät och regionalt samarbete inom detta område.

Intensifierad forskning och innovation inom detta område är en av de tio åtgärder som anges i den nya strategiska planen för energiteknik för att skynda på energisystemomvandlingen och skapa arbetstillfällen och tillväxt 19 . Stödet ska också fortsätta inom ramen för EU:s ramprogram för forskning och innovation, Horisont 2020 20 .

(1)

Direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

(2)

Direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).

(3)

Refit-utvärderingen av CCS-direktivet ingår i kommissionens arbetsprogram för 2015 En ny start, COM(2014) 910 final.

(4)

 Study to support the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive), Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015.

(5)

Demonstrationsprojektet för lagring och avskiljning i Rotterdam, http://road2020.nl/

(6)

T.ex. i kommissionens meddelande Framtiden för avskiljning och lagring av koldioxid i Europa, COM(2013) 180 och Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, KOM(2011) 112.

(7)

 Energifärdplan för 2050, KOM(2011) 885.

(8)

 En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020–2030, COM(2014) 15.

(9)

NER300-programmet är ett av världens största finansieringsprogram för innovativa koldioxidsnåla demonstrationsprojekt och har anslagit sammanlagt 2,1 miljarder euro till 38 projekt för förnybar energi och ett CCS-projekt. Programmet har inrättats enligt artikel 10a.8 i direktiv 2003/87/EG och finansieras genom försäljningen av 300 miljoner utsläppsrätter från den reserv för nya deltagare som (New Entrants’ Reserve, NER) som har skapats för den tredje fasen i EU:s utsläppshandelssystem. Se http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ner300/.

(10)

För mer information om den brittiska tävlingen för kommersialisering av CCS se https://www.gov.uk/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support.

(11)

Förordning (EU) nr 1233/2010 om inrättande av ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från gemenskapen till projekt på energiområdet.

(12)

Global Carbon Capture and Storage Institute (GCCSI), 2014, The Global Status of CCS.

(13)

Årsrapport från FN:s forskningspanel i klimatfrågor (IPCC) den 5 oktober 2014. http://www.ipcc.ch/.

(14)

Commission Opinion relating to the draft permit for the permanent storage of carbon dioxide in block section P18-4 of block section P18a of the Dutch continental shelf, in accordance with Article 10(1) of Directive 2009/31/EC of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide (ej översatt till svenska), C(2012)1236.

(15)

Storbritannien har också utarbetat ett vägledande meddelande för att förklara vad kraftverksutvecklare bör ta hänsyn till och demonstrera i sina genomförbarhetskontroller för ombyggnad för avskiljning av koldioxid. Carbon Capture Readiness (CCR) – A guidance note for Section 36 Electricity Act 1989 consent applications, URN 09D/810, November 2009,     https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/43609/Carbon_capture_readiness_-_guidance.pdf .

(16)

Rapport om genomförandet av direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid, COM(2014) 99.

(17)

Bloomberg New Energy Finance, 2011, Emission performance standards: Impacts of power plant CO2 emission performance standards in the context of the European carbon market, http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/docs/impacts_en.pdf.

(18)

Förslag om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, COM(2015) 337.

(19)

Kommissionens meddelande Towards an Integrated Strategic Energy Technology (SET) Plan: Accelerating the European Energy System Transformation (ej översatt till svenska), C(2015)6317 final.

(20)

Förordning (EU) nr 1291/2013 om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020).