This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0120
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL The Water Framework Directive and the Floods Directive: Actions towards the 'good status' of EU water and to reduce flood risks
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet: åtgärder för att nå ”god status” för EU:s vatten och minska översvämningsriskerna
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet: åtgärder för att nå ”god status” för EU:s vatten och minska översvämningsriskerna
COM/2015/120 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet: åtgärder för att nå ”god status” för EU:s vatten och minska översvämningsriskerna /* COM/2015/0120 final */
1.
Inledning Genomförandet av 2000 års
ramdirektiv för vatten[1] (nedan
kallat vattendirektivet) är beroende av att medlemsstaterna vidtar en
rad kostnadseffektiva åtgärder på ett öppet och inkluderande sätt.
Medlemsstaterna ska sammanställa dessa åtgärder (som ingår i deras
åtgärdsprogram) i sina förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, som
uppdateras vart sjätte år. Under 2012 offentliggjorde kommissionen sin
bedömning av de förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som fanns
tillgängliga vid den tidpunkten[2]. Effektiv vattenförvaltning, i
enlighet med vattendirektivet, hjälper medlemsstaterna att förbereda sig för
extrema väderförhållanden som på grund av klimatförändringar blir allt
vanligare och orsakar enorma skador[3]. För att
komplettera vattendirektivet antogs 2007 översvämningsdirektivet som
föreskriver att medlemsstaterna ska bedöma och kartlägga översvämningsrisker
och översvämningshot och hantera dem genom att införa planer för hantering av
översvämningsrisker[4]. Båda direktiven har nått en
avgörande punkt i genomförandet. I detta meddelande presenteras en utvärdering
av de framsteg som gjorts hittills, med tanke på att de två direktiven är
kopplade och att genomförandet av dem bör samordnas. Utvärderingen grundar sig
på de första rapporterna om de specifika steg som vidtagits av medlemsstaterna
för att genomföra de åtgärder som sammanfattas i deras förvaltningsplaner för
avrinningsdistrikt. Det bygger på kommissionens bedömning av 2012 års
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt[5]
och uppfyller kraven enligt artikel 18. 4 i vattendirektivet, som ålägger
kommissionen att under 2015 offentliggöra en interimsrapport om
medlemsstaternas genomförande av åtgärdsprogrammen. Kommissionens bedömning av
medlemsstaternas åtgärdsprogram och dess utvärdering av deras preliminära
bedömningar av översvämningsrisker bildar grund för de rekommendationer som ges
i slutet av detta dokument. De presenteras nedan inför den andra omgången
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt och den första omgången planer för
hantering av översvämningsrisker som ska antas av medlemsstaterna i slutet av
2015 och som för närvarande är föremål för ett offentligt samråd. Sju arbetsdokument från
kommissionen bifogas detta meddelande. Två innehåller en mer ingående bedömning
av de framsteg som hittills gjorts med genomförandet av vattendirektivet och
översvämningsdirektivet[6]. De
återstående fem innehåller bedömningar av Belgiens, Greklands, Spaniens,
Portugals och Kroatiens[7]
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, som ännu inte hade antagits 2012. 2.
Att ta till vara de möjligheter som EU:s
vattenpolitik innebär Vattendirektivet och andra
vattenrelaterade direktiv[8] har
bidragit till ett bättre skydd av vatten i EU. I allmänhet kan EU-invånarna
dricka kranvatten utan att oroa sig och bada i tusentals kustområden, floder
och sjöar runt om i EU. Föroreningarna från städer, industri och jordbruk
regleras i lag. Vid den ”hälsokontroll” som
utfördes 2012 av EU:s sötvattenspolitik[9]
bekräftades det att den nuvarande vattenpolitiska ramen tar itu med de utmaningar
som EU:s sötvatten står inför. Men vi har en lång väg kvar innan kvaliteten på
alla vatten i EU är tillräckligt god, på grund av den nedbrytning och den
ihållande ineffektiv förvaltning som skett under flera decennier: I sitt
meddelande Strategi för att skydda Europas vattenresurser[10], från 2012, konstaterade kommissionen att
hälften av EU:s ytvatten sannolikt inte kommer att uppnå god ekologisk status
under 2015. Dessutom var bristerna i övervakningen av ytvattnets kemiska status
så betydande att statusen under 2012 för över 40 % av vattenförekomsterna
var okänd och det var omöjligt att fastställa ett referensvärde. Bilden verkar
vara mer positiv för grundvattnet, men problem i vissa avrinningsområden
fortfarande är allvarliga[11]. I sitt svar på det första europeiska
medborgarinitiativet om människors rätt till vatten[12] meddelade kommissionen att den kommer att
stärka genomförandet av sin vattenlagstiftning, varvid den kommer att bygga
vidare på de åtaganden som gjordes i det sjunde miljöhandlingsprogrammet och
vattenstrategin. I strategin föreslogs ett stort antal verktyg för
genomförandet som har tagits upp i arbetsprogrammet 2013–2015 för
vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi[13]. Sedan 2012 har kommissionen förstärkt sin
dialog med medlemsstaterna och har haft omfattande bilaterala möten med dem för
att diskutera sin bedömning av deras förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt
och komma överens om konkreta åtgärder för att förbättra genomförandet. Den gemensamma genomförandestrategin
och bilaterala processer har hjälpt medlemsstaterna genom att klargöra
vattendirektivets krav, skapa nya verktyg för genomförandet och föreslå
lösningar på grundval av tidigare erfarenheter. Om medlemsstaterna
framgångsrikt integrerar och tillämpar dessa i 2015 års uppdatering av
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt, bör ytterligare
efterlevnadsåtgärder inte bli nödvändiga[14].
Kommissionen kommer emellertid att fortsätta driva överträdelseförfaranden inom
prioriterade områden,[15] där
ovanstående metoder visar sig ineffektiva när det gäller att förbättra
genomförandet. EU:s vattenpolitik har också
gjort det möjligt för EU att utveckla en dynamisk, världsledande vattensektor
som omfattar 9 000 aktiva små och medelstora företag[16] och skapar ny arbetstillfällen motsvarande
nästan 500 000 heltidsekvivalenter[17].
Därför är det så mycket mer än en åtgärd som är nödvändig för miljöskyddet: det
är en byggsten som EU kan använda för att skapa grön och blå tillväxt och bli
mer resurseffektivt. Till exempel står metoder för vattenförvaltning i centrum
för miljöinnovation, och kommissionen har lanserat europeiska
innovationspartnerskapet om vatten under 2012[18]
för att främja utvecklingen av innovativa lösningar som har potential att bidra
till hållbar ekonomisk återhämtning i kombination med anpassning till
klimatförändringar. 3.
Kommissionens bedömning av vattendirektivets
åtgärdsprogram Åtgärdsprogrammen består av
obligatoriska grundläggande åtgärder, däribland några som vidtas enligt ett
antal direktiv som fanns före vattendirektivet och andra åtgärder som är
specifika för vattendirektivet, såsom kontroller vid uttag av vatten, utsläpp,
förorening från diffusa utsläpp eller fysisk förändring av vattenförekomster.
Dessutom är medlemsstaterna skyldiga att vidta ytterligare åtgärder om så
skulle krävas för att uppnå miljömålen. Figur
1. Förenklad illustration av en metod för att fastställa och åtgärda avvikelsen
mellan ”business as usual” och 2015 års mål om en god vattenstatus. Kommissionens bedömning visar
att många medlemsstater har planerat sina åtgärder på grundval av ”vad som
redan gjorts och/eller är på gång” och ”vad som är genomförbart”, utan att
vattenförekomsternas nuvarande status och den påverkan som identifierats i
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt som ett hinder för att uppnå ”god
status”. I stället för att utforma de lämpligaste och mest kostnadseffektiva
åtgärderna för att säkerställa att deras vatten uppnår god status, och
därigenom ta itu med de kvarstående bristerna, har många medlemsstater ofta
endast uppskattat i vilken utsträckning befintliga åtgärder kommer att bidra
till att uppnå vattendirektivets miljömål. Detta leder till att undantag
tillämpas alltför brett och utan tillräcklig motivering. I de flesta fall där
undantag tillämpas och uppnåendet av ”god status” skjuts upp, är det oklart om
åtgärder vidtas för att göra framsteg med att uppnå målet, vilket krävs enligt
direktivet. Miljömålen i vattendirektivet
är kvantifierade och kopplade till en tydlig tidsplan. Det tillvägagångssätt
som används i många medlemsstater – ”ett steg i rätt riktning” som (till
största delen) grundar sig på ”business as usual”-scenarier – är inte
tillräckligt för att uppnå miljömålen för de flesta vattenförekomster. 3.1.
Vattenföroreningar
orsakade av jordbruk, industri och hushåll För att det ska gå att minska
föroreningarna i syfte att uppfylla vattendirektivets mål måste först flera
andra direktiv och förordningar genomföras korrekt. Detta inbegriper direktivet
om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, nitratdirektivet, direktivet om
hållbar användning av bekämpningsmedel, och direktivet om industriutsläpp, som
spelar en avgörande roll när det gäller att bekämpa föroreningar från
punktkällor eller diffusa källor och bör därför beaktas i förvaltningsplanerna
för avrinningsdistrikt och åtgärdsprogrammen. Inom jordbrukssektorn
anger den senaste rapporten om nitratdirektivet[19] en svag förbättring i nitratförorening av
grundvattnet och betonar samtidigt behovet av ytterligare åtgärder för att
minska och förebygga föroreningar. Detta bekräftas av den analys av
åtgärdsprogrammen som lämnats in av medlemsstaterna. Trots att 63 % av
avrinningsdistrikten rapporterat att genomförandet av nitratdirektivet är inte
tillräckligt för att ta itu med diffusa utsläpp i den utsträckning som krävs
för att säkerställa målen i vattendirektivet, har inga nya nödvändiga åtgärder
lagts till för att avhjälpa de kvarstående bristerna. Diffusa föroreningar
påverkar[20] i
betydande grad 90 % av avrinningsdistrikten, 50 % av
ytvattenförekomsterna och 33 % av grundvattenförekomsterna i hela EU.
Jordbrukssektorn är den främsta källan till diffusa föroreningar. Trots vissa
framsteg med en minskande konsumtion av mineralgödselmedel[21] finns det fortfarande många brister i de
grundläggande åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att hantera belastningen
från jordbruket, bland annat bristen på åtgärder för att begränsa fosfat- och
nitratutsläpp utanför de nitratkänsliga områden som fastställts enligt
nitratdirektivet. Kompletterande åtgärder som rapporterats inom jordbruket är i
stor utsträckning frivilliga, inklusive rådgivningssystem och åtgärder för
miljövänligt jordbruk inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), t.ex.
extensifiering av jordbruksproduktionen och ekologiskt jordbruk. När det gäller hushållen
har genomförandet av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
varit en utmaning, framför allt på grund av de ekonomiska och organisatoriska
aspekterna av stora investeringar i infrastruktur avseende avloppssystem och
reningsverk. Genomförandet har kommit långt inom EU-15[22], där flera medlemsstater är nära full
efterlevnad. För de flesta av EU-13 håller dock de övergångsperioder som
förhandlats fram i anslutningsfördragen på att löpa ut, och de flesta länder är
fortfarande långt ifrån full överensstämmelse, trots att mycket arbete utförts
under det senaste årtiondet. De största utmaningarna för EU-15 rör bibehållande
och förnyelse av systemen för uppsamling och rening av avloppsvatten, medan de
nyare medlemsstaterna måste fortsätta sitt arbete med att bygga ut den
nödvändiga infrastrukturen. Dessutom är översvämningar av avloppssystemen[23] en av de viktigaste källorna till
föroreningar i stadsområdena och kräver betydande investeringar under de
kommande åren i hela EU. För att förbättra efterlevnaden av bestämmelserna bad
kommissionen medlemsstaterna att lämna detaljerade program för genomförandet
under 2014, däribland planering av investeringar i infrastruktur. Kommissionen
granskar för närvarande dessa. Föroreningar orsakade av
industriell verksamhet kan vara särskilt allvarliga
med avseende på specifika förorenande ämnen och vattenförekomster. I direktivet
om industriutsläpp anges de huvudsakliga sätten att komma rätta med detta,
bland annat kravet att verksamhetsutövare vid industrianläggningar ska använda
”bästa tillgängliga teknik” för att garantera en hög skyddsnivå för miljön som
helhet (dvs. vatten-, luft- och markkvaliteten). De behöriga nationella
myndigheterna ser till att utsläppsgränsvärdena i utsläppstillstånd för
industriell verksamhet är förenliga med ”bästa tillgängliga teknik” och tar
hänsyn till relevanta miljömål för vatten. Även om detta i viss mån är sant
visar åtgärdsprogrammen att det inte sker systematiskt eller, om det sker, att
det inte rapporteras[24]. De flesta medlemsstater har
redan börjat utarbeta sina inventeringar av utsläpp av prioriterade ämnen
i enlighet med direktivet om miljökvalitetsnormer. De använder dessa uppgifter
och sina analyser av påverkan och konsekvenser för att identifiera
föroreningskällor. Andelen vattenförekomster som konstateras vara påverkade av
punktkällor eller diffusa källor varierar avsevärt mellan medlemsstaterna. För
inventeringen kvantifierar de flesta medlemsstater ännu inte diffusa utsläpp
från en rad olika källor. Antalet förorenande ämnen som medlemsstaterna
identifierar som nationella[25]
varierar också betydligt. Följaktligen är de flesta av de åtgärder som
identifieras av medlemsstaterna avseende kemiska föroreningar inte ämnes- eller
källspecifika, utan alltför allmänna och med okvantifierade resultat. 3.2.
Användning av för mycket vatten: överuttag Ett vattenuttag som är större
än naturens förnyelseförmåga sätter stor press på EU:s ytvatten och
grundvatten, och förorsakas i synnerhet av bevattningen i länderna kring
Medelhavet och Svarta havet, men är även ett resultat av urbanisering och annan
ekonomisk verksamhet i olika delar av EU. Överuttag påverkar i väsentlig grad
10 % av ytvattenförekomsterna och 20 % av grundvattenförekomsterna.
På de ställen där det redan sker ett överuttag i avrinningsområden som är
utsatta för intensiv vattenanvändning måste enligt vattendirektivet
medlemsstaterna införa åtgärder för att återupprätta den långsiktiga
hållbarheten för uttag såsom en översyn av tillstånd och bättre tillsyn. De
första åtgärdsprogrammen visade att det görs tillräckligt för att ta itu med
detta problem, eftersom undantag har tillämpats i stor utsträckning i de
påverkade vattenförekomsterna, ofta utan tillräcklig motivering. De första
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt visade också att de flesta
medlemsstater inte har vidtagit åtgärder för att tillgodose naturens
vattenbehov, vilket de är skyldiga att göra om vattendirektivets miljömål ska
kunna uppnås. De säkrade ofta endast de minimiflöden som ska upprätthållas
under sommarperioden, utan att ta hänsyn till de olika faktorer[26] som är avgörande för att ekosystem ska
kunna vara friska och ge full nytta. Detta innebär att de åtgärder som
vidtagits inte garanterar att ”god status” uppnås i många vattenförekomster som
är föremål för betydande vattenuttag eller flödesreglering (t.ex. för
bevattning, vattenkraft, dricksvattenförsörjning eller navigering). Samtidigt
har medlemsstaterna aktivt stött utvecklingen av en gemensam förståelse av
ekologiska flöden och hur man bättre kan beakta dem vid genomförandet av
vattendirektivet. Detta har resulterat i riktlinjer som medlemsstaterna bör
börja genomföra under 2015[27].
Vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi har också gjort det möjligt
att utbyta god praxis för vattenbalansanvändning som inbegriper miljömässiga
behov för att garantera en hållbar vattentilldelning,[28] och god praxis för användning av teknik för
fjärranalys för att stödja inspektioner och följa upp olagligt uttag[29]. 3.3.
Ändra vattenförekomsternas flöde och form Ändringar av vattenförekomsternas
flöde och fysiska form (”hydromorfologin”) hos är bland de främsta faktorer som
förhindrar uppnåendet av en god vattenstatus, men i allmänhet föreslås
otillräckliga åtgärder i de första åtgärdsprogrammen för att motverka detta.
Förändringarna beror oftast på utvecklingen av grå infrastruktur, såsom
dräneringskanaler, dammar för bevattning och vattenkraft, uppdämningar för att
underlätta navigation, vallar eller diken för översvämningsskydd osv. Vissa
åtgärder för att rätta till detta har fastställts i nästan alla
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, men de är ofta mycket allmänna,
saknar prioritering och åtgärderna saknar tydlig koppling till befintlig
påverkan eller förväntade konsekvenser. Dessutom har vissa medlemsstater inte
utvecklat metoder för bedömning av vattenstatus som är känsliga för
hydromorfologiska förändringar, och detta begränsar deras förmåga att lösa
problemet på ett effektivt sätt. 4.
Kopplingen till översvämningsdirektivet Det är allmänt erkänt att
stora delar av Europa kommer att ställas inför fler översvämningar på grund av
klimatförändringarna. Under 2007 skapades genom översvämningsdirektivet en
alleuropeisk ram som kan stödja medlemsstaterna i arbetet med att identifiera,
utvärdera och hantera översvämningsrisker. I likhet med vad som
generellt gäller vid riskhantering genomförs översvämningsdirektivet i
iterativa cykler. I slutet av varje sexårig omgång utarbetas planer för
hantering av översvämningsrisker. Den första uppsättningen planer ska läggas
fram i slutet av 2015 och bör samordnas med förvaltningsplanerna för
avrinningsdistrikt[30] enligt
vattendirektivet för att synergieffekter mellan instrumenten ska kunna
utnyttjas. Åtgärder för naturlig vattenupptagning[31] är ett exempel på åtgärder som kan bidra
till uppnåendet av målen enligt vattendirektivet och översvämningsdirektivet
genom att stärka och bevara akviferers, markers och ekosystems naturliga
retention och lagringsförmåga. Åtgärder såsom att åter koppla ihop
översvämningsplanet med floden, återskapa meandrar och återställa våtmarker kan
minska eller fördröja uppkomsten av flödestoppar nedströms och samtidigt
förbättra vattenkvaliteten och tillgången till vatten, bevara livsmiljöer och
öka motståndskraften mot klimatförändringar. De första stegen i den
riskhanteringsprocess som fastställts i översvämningsdirektivet var att
utarbeta preliminära bedömningar av översvämningsrisker senast i slutet av 2011
och fastställa områden med möjliga betydande översvämningsrisker, som gör det
möjligt för medlemsstaterna att inrikta insatserna på de områden där denna risk
är betydande. De preliminära bedömningarna baserades till stor del på
tillgänglig information om tidigare betydande översvämningar och på prognoser
för möjliga betydande framtida översvämningar. De flesta medlemsstater har
utvecklat nya preliminära bedömningar av översvämningsrisker, medan andra har
förlitat sig på befintliga bedömningar eller på en kombination av nya och
befintliga. Den överlägset vanligaste rapporterade källan till översvämningar i
EU är flodvatten, följt av regnvatten och havsvatten. De vanligaste
rapporterade konsekvenserna är ekonomiska, följt av konsekvenserna för
människors hälsa[32].
Kriterierna för att definiera betydande översvämningar och metoderna för att
kvantifiera konsekvenserna av dem är vitt åtskilda; och i vissa fall är de inte
tillräckligt detaljerade. Endast en tredjedel av
medlemsstaterna beaktade uttryckligen den långsiktiga utvecklingen (klimat och
socioekonomiska förändringar) i sin bedömning av översvämningsriskerna. Detta
är förvånande eftersom förlusterna på grund av översvämningar i Europa har ökat
kraftigt under de senaste årtiondena, främst på grund av socioekonomiska
faktorer såsom ökande välstånd i översvämningsbenägna områden, men även på
grund av klimatförändringarna. Det andra steget i
översvämningsdirektivets riskhanteringsprocess var att senast i slutet av 2013
framställa kartor över översvämningshotade områden och kartor över
översvämningsrisker för de områden som identifierats som områden där risken för
översvämning är betydande. Kommissionen bedömer för närvarande den information
som inrapporterats av medlemsstaterna[33]. Trots ovannämnda brister
vidtar för första gången alla medlemsstater samtidigt åtgärder, inom samma ram,
för att undanröja eller minska de sociala, ekonomiska och miljömässiga skadorna
förknippade med översvämningsrisken. Dessutom har översvämningsdirektivet
utgjort ett starkt incitament för dem att inrikta sig på förebyggande åtgärder
och information, utöver skydd[34]. Kartor
över översvämningshotade områden och kartor över översvämningsrisker bör nu
föranleda beslutsfattare och myndigheter att vidta åtgärder som syftar till att
minska översvämningsriskerna på ett effektivt och hållbart sätt för vattnet och
samhället. 5.
Hur man går till väga: investeringsmöjligheter och
prissättning av vatten för att minska ineffektiviteten Behovet av att förbättra
genomförandet av vattenpolitiska mål och bättre integrera dem i andra
politikområden, inklusive finansieringspolitik såsom den gemensamma
jordbrukspolitiken och Europeiska struktur- och investeringsfonderna, erkänns.
Resultaten av finansieringsperioden 2007–2013 visar att medlemsstaterna inte i
full utsträckning har utnyttjat möjligheterna till EU-finansiering för att
stödja målen i vattendirektivet[35] trots
några goda exempel[36]. Till
exempel har artikel 38 i den tidigare förordningen om landsbygdsutveckling[37], som skulle kunna användas för att
finansiera åtgärder som följer av vattendirektivet, knappt utnyttjats[38]. Medel tillgängliga för att bygga kommunala
avloppsreningsverk för tätorter har i vissa fall inte tagits upp eller har
tilldelningen av dem försenats, delvis på grund av brist på lämplig planering.
Kommissionen ålade 2014 medlemsstaterna att lägga fram program för
genomförandet, inbegripet detaljerade investeringsplanering, enligt artikel 17
i direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och kommer att noga
övervaka genomförandet av dem. Mer allmänt utnyttjas åtgärdsprogrammen inte
alltid EU:s finansieringsmöjligheter för att bidra till målen i förvaltningsplanerna
för avrinningsdistrikt. Det bekräftas också i
åtgärdsprogrammen att incitament för effektiv vattenanvändning och transparent
vattenprissättning inte tillämpas i alla medlemsstater och alla
vattenanvändande sektorer, delvis på grund av bristande mätning. I syfte att
införa incitament genom prispolitiken bör vattenåtgången automatiskt bli
föremål för volymetriska avgifter som baseras på faktisk användning. Detta
kräver omfattande mätning, i synnerhet för jordbruk i avrinningsområden där bevattningen
är den huvudsakliga vattenanvändaren. Trots vissa medlemsstaters betydande
framsteg när det gäller att anpassa prispolitiken för vatten till
vattendirektivets krav är åtgärderna för att säkerställa täckning av miljö- och
resurskostnader begränsade. Avsaknaden av kostnadstäckning, inbegripet miljö-,
resurs- och infrastrukturkostnader, har enbart ökat det pris som måste betalas
av de kommande generationerna i de områden som står inför dramatisk vattenbrist
och undermålig vatteninfrastruktur. För att främja en korrekt
tillämpning av vattenpriser fastställde förordningen om gemensamma bestämmelser[39] förhandsvillkoren för att få tillgång till
medel från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och
Sammanhållningsfonden. I detta sammanhang är kommissionen i färd med att göra
en utvärdering av medlemsstaternas politik för prissättning av vatten och
strategier för kostnadstäckning, och kräver handlingsplaner när brister
upptäcks. I en nyligen avkunnad dom från EU-domstolen[40] fastställdes att kostnadstäckning – genom
prissättningsförfaranden eller andra medel – potentiellt omfattar ett brett
spektrum av vattentjänster som påverkar vatten. Om en medlemsstat väljer att
inte tillämpa kostnadstäckning för en viss vattenanvändande verksamhet måste
den tydligt förklara vilka andra åtgärder som har vidtagits för att säkerställa
att målen för vattendirektivet uppnås. 6.
Slutsatser och rekommendationer Följande slutsatser och
rekommendationer lägger grunden för hur åtgärdsprogrammen kan
uppnå miljömässiga och ekonomiska mål samtidigt
genom att förlita sig på åtgärder som ger rent vatten i tillräcklig mängd
för naturen, människorna och företagen,
säkerställa långsiktig hållbarhet och ekonomisk
bärkraft hos EU:s jordbruk och vattenbruk,
stödja energiproduktion, hållbara transporter och
utvecklingen av turism, och därigenom bidra till en verkligt grön tillväxt
i EU:s ekonomi.
Behovet av en solid grund
för åtgärdsprogrammen Medlemsstaterna måste öka
sina ansträngningar för att grunda sina åtgärdsprogram på en tillförlitlig
bedömning av påverkan och konsekvenser på akvatiska ekosystem och på en
tillförlitlig bedömning av vattenstatus. I annat fall, om den allmänna
bedömningen av påverkan är bristfällig, kommer alla förvaltningsplaner för
avrinningsdistrikten att vara dåligt underbyggda, och det finns då en risk för
att medlemsstaterna inte kommer att utföra sitt arbete där det bäst behövs och
på ett kostnadseffektivt sätt. Övervakningen bör bibehållas
och/eller förbättras. I synnerhet övervakning av vattenstatusen bör förbättras
för ytvatten, särskilt när det gäller prioriterade ämnen. Återstående brister i
metoderna för bedömning av ekologisk status hos vatten bör omedelbart åtgärdas
i flera medlemsstater. Utvecklingen av metoder som är känsliga för hydrologiska
och fysiska förändringar i vattenförekomster är särskilt viktiga, och några
medlemsstater har redan utvecklat sådana. Den ökade kunskapsbasen till följd av
detta bör garantera att åtgärder riktas bättre för att uppnå målen i
vattendirektivet. Bristanalys: vad måste
göras för att nå målen? För att korrekt utforma
åtgärdsprogrammen måste medlemsstaterna identifiera den mest kostnadseffektiva
kombinationen av åtgärder som behövs för att överbrygga tomrummet mellan
vattnets nuvarande status och ”god status”. Denna bristanalys är nödvändig för
att förstå vad som måste göras för att nå målen, hur lång tid det kommer att
ta, hur mycket det kommer att kosta och vem som ska betala. Undantag på grund
av tekniska hinder eller oproportionerliga kostnader kan dessutom endast
motiveras på grundval av denna analys. Även om undantagen är motiverade måste
medlemsstaterna vidare säkerställa att åtgärderna i största möjliga
utsträckning innebär framsteg mot målen. Anpassa vattenanvändningen
till vattendirektivets miljömål och övervaka att förändringarna införs Befintliga tillstånd för
t.ex. vattenuttag (inklusive vattenrättigheter), utsläpp och vattenkraft bör
ses över och vid behov uppdateras för att säkerställa att åtgärderna är
förenliga med målen i vattendirektivet. En del medlemsstater gör redan detta,
och de andra bör följa efter i samma spår. Efter det att tillstånden har
setts över måste medlemsstaterna se till att de iakttas. Detta kan inbegripa
inspektioner baserade på risken för bristande efterlevnad och tillräcklig kapacitet
för kontroll av efterlevnaden. Åtgärda föroreningar Medlemsstaterna måste stärka
sina grundläggande åtgärder för att bekämpa diffusa föroreningar från
jordbruket. Trots att det är lång väg att vandra innan ”god status” uppnås och
att de åtgärder som vidtogs innan vattendirektivet existerade är otillräckliga
i många avrinningsdistrikt, förlitar sig många medlemsstater enbart på
frivilliga åtgärder. Även om dessa kan åtgärda en bråkdel av de återstående
bristerna, kan betydande förbättringar endast uppnås med hjälp av de
obligatoriska grundläggande åtgärderna. Medlemsstaterna bör ta itu
med källorna till förorening genom ett fullständigt genomförande av
vattendirektivet, särskilt nitratdirektivet, direktivet om industriutsläpp och
direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Detta är mycket
bättre än en behandling vid slutet av processen, exempelvis för att säkerställa
hög kvalitet på dricksvattnet och samtidigt undvika höga reningskostnader och
skydda miljön. Medlemsstaterna uppmanas att fortsätta utvidga upprättandet av
säkerhetszoner för att skydda områden som används för uttag av dricksvatten,
särskilt när det gäller ytvatten. Dessutom är det viktigt att se till att deras
åtgärder inriktas på de källor och kemikalier som gör så att vattenförekomster
inte når ”god status”. Ta itu med kvantitativa
aspekter, inbegripet kopplingen till kvalitet Kommissionens bedömning av
åtgärdsprogrammen visar behovet av att bättre hantera sambandet mellan kvalitet
och kvantitet vid bedömningen av påfrestningar på de akvatiska ekosystemen och
att införa åtgärder som är inriktade på uttags- och flödesreglering. Vattenbrist och torka är ett
växande problem i många delar av Europa, åtminstone under vissa säsonger, till
följd av klimatförändringen. Kvantitativa problem påverkar gradvis alltfler
avrinningsdistrikt runtom i EU och medlemsstaterna måste vidta förebyggande
åtgärder för att undvika en övergång till ohållbara uttagsnivåer. I de fall där
uttagen redan är alltför stora bör medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för
att återställa vattenanvändning till hållbara nivåer. Detta är särskilt viktigt
för grundvattnet, särskilt i de fall då det är kopplat till betydande
vattenberoende ekosystem, ofta skyddade områden, såsom våtmarker. Alla undantag
måste vara vederbörligen motiveras i förvaltningsplanerna för
avrinningsdistrikt utifrån villkoren i vattendirektivet. Hantera
vattenförekomsternas flöde och fysiska form Trots att en tredjedel av
EU:s vattenförekomster har påverkats väsentligt av regleringar av (det hydrologiska)
flödet och fysiska (morfologiska) förändringar, rymmer många medlemsstaters
åtgärdsprogram inte tydliga åtgärder för att komma till rätta med denna
situation. Medlemsstaterna bör tillämpa
ekologiska flöden i enlighet med den nyligen antagna vägledningen inom den
gemensamma genomförandestrategin och genomföra de åtgärder som kan skydda
och/eller återställa dessa flöden för både befintliga och nya
användningsområden. Detta kräver att medlemsstaterna utvecklar metoder för
övervakning och utvärdering för att identifiera situationer där hydrologiska
förändringar sannolikt hindrar uppnåendet av en god ekologisk status. De mest
betydande förändringarna kan redan identifieras och åtgärdas med de
tillgängliga verktygen, och en minskning av effekterna av uttagen och av
flödesregleringarna bör prioriteras i de nästa åtgärdsprogrammen. För många vattenförekomster
är fysiska förändringar kopplade till flödesändringar, så ekologiska flöden
kanske inte kommer att vara tillräckliga och måste kombineras med återställande
åtgärder om målen i vattendirektivet ska uppnås. Använda ekonomiska
instrument och incitament klokt Medlemsstaterna bör korrigera
olämplig prissättning av vattenresurserna, särskilt inom jordbrukssektorn, men
inte enbart. Denna orsakar fortfarande mycket betydande miljömässiga och
ekonomiska skador, exempelvis ineffektiv användning av knappa vattenresurser
eller föroreningar som kräver kostsam behandling. Detta minskar deras
tillgänglighet för en rad ekonomiska verksamhetsområden, vilket urholkar de
framtida tillväxtmöjligheterna för flera av EU:s regioner. Lämplig prissättning
som överensstämmer med vattendirektivet och baseras på mätning och
kostnadstäckning skulle medföra effektiv vattenanvändning och därmed minska
onödig konsumtion, vilket skulle främja val av grödor eller jordbruksmetoder
som sänker produktionskostnaderna och stärker jordbrukens ekonomiska ställning
samt säkerställa långsiktig hållbarhet i infrastrukturinvesteringar och åtgärda
svinnet på grund av läckage[41]. Samordna genomförandet
medför många fördelar För att åtgärdsprogrammen ska
bli framgångsrika är det nödvändigt med samarbete på olika nivåer baserat på
befintliga strukturer som visat sig effektiva. Det gäller för det första
avrinningsdistrikten, där administrativa eller nationella gränser inte bör
utgöra ett hinder för valet av de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Det gäller
också de instrument som genomför olika delar av miljölagstiftningen eftersom
till exempel vattendirektivets åtgärdsprogram är nödvändiga för att uppnå vissa
mål i rambeslutet, ramdirektivet om en marin strategi och EU:s strategi för
biologisk mångfald och habitatdirektivet. De harmoniserade
tidsfristerna för förvaltningsplaner som ska tas fram enligt vattendirektivet
och ramdirektivet är ett utmärkt tillfälle att tillsammans använda tillgängliga
uppgifter om status och påverkan, och att utarbeta åtgärdsprogram som bidrar
till att uppnå ”god status” och samtidigt minska översvämningsriskerna. Dessa
synergieffekter måste utnyttjas fullt ut. När medlemsstaterna väljer
riskhanteringsåtgärder enligt översvämningsdirektivet bör de överväga de många
långsiktiga fördelarna med åtgärder för naturlig vattenupptagning. Dessa bör
också beaktas vid bedömningen av de mer miljövänliga
alternativ som krävs enligt artikel 4.7 i vattendirektivet för projekt som
fysiskt ändrar vattenförekomsterna. Genomförandet av
översvämningsdirektivet visar hittills uppmuntrande tecken på framsteg. Med tanke
på direktivets ramstrategi kommer dess framgång i slutändan att bero på
medlemsstaternas ambitioner och på att de på ett korrekt och mätbart sätt
genomför 2015 års planer[42]. De
metoder som används för att identifiera möjliga betydande framtida översvämningar
och kvantifiera möjliga framtida konsekvenser bör förbättras. Klimatmässiga och
socioekonomiska förändringar (t.ex. stadsutbredning och markanvändning som
hårdgör marken) bör beaktas i större utsträckning eftersom de är viktiga
faktorer som ingår i hanteringen av översvämningsrisker. Den andra omgången
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt gör det också möjligt att ta tillvara
synergier med utvecklingen av det första åtgärdsprogrammet enligt ramdirektivet
om en marin strategi. Detta direktiv och vattendirektivet kompletterar varandra
och bör genomföras samtidigt. Ta tillvara
investeringsmöjligheter Medlemsstaterna bör utnyttja
de många möjligheter som EU erbjuder att ekonomiskt stödja genomförandet av
åtgärdsprogrammen. Dessa innefattar betalningar för införandet av
jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön enligt programmen
för landsbygdsutveckling, finansiering från sammanhållningsfonderna inom ramen
för mål som rör vatten och anpassning till klimatförändringar, integrerade Life-projekt,
Horisont 2020-stöd till innovation i vattensektorn och införande av innovativa
naturbaserade lösningar för att hantera samhällsutmaningar som rör
vattenförvaltning och hantering av översvämningsrisker. Kommissionen har
utförligt kommenterat de partnerskapsavtal, de program för landsbygdsutveckling
och de operativa program som föreslagits av medlemsstater för att maximera
deras bidrag till att uppnå målen i vattendirektivet och mer allmänt deras
miljömässiga fördelar, men den faktiska användningen av medlen är varje
medlemsstats och regionernas ansvar. På samma sätt bör
medlemsstaterna utnyttja de innovationer som utvecklats inom ramen för de
europeiska innovationspartnerskapen om vatten respektive produktivitet och
hållbarhet inom jordbruket, och koppla samman dem med utmaningarna i samband
med genomförandet av vattendirektivet. Slutligen skulle
medlemsstaterna också kunna utnyttja möjligheterna med den EU-investeringsplan[43] som kommissionen föreslagit, särskilt för
att stödja utvecklingen av vatteninfrastruktur. [1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober
2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens
område (EGT L 327, 22.12.2000). [2] Se http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX%3A52012DC0670. [3]
Om ingen anpassning görs (dvs. om man tänker sig en fortsättning av nuvarande
skydd mot flodöversvämningar som grundar sig på ett nuvarande 100-årsflöde),
förväntas skadorna i EU från den kombinerade effekten av klimatmässiga och
socioekonomiska förändringar öka från 6,9 miljarder euro/år till 20,4 miljarder
euro/år på 2020-talet och 45,9 miljarder euro/år på 2050-talet och 97,9
miljarder euro/år på 2080-talet. Se
Rojas et al. (2013) Climate change and river floods in the European Union:
Socio-economic consequences and the costs and benefits of adaptation, Global
Environmental Change 23, 1737–1751, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378013001416#. [4] Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober
2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker (EUT L 288, 6.11.2007). [5] Se http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/impl_reports.htm#third. [6] Rapport om framstegen i genomförandet av [7] Rapport om genomförandet av vattendirektivets förvaltningsplaner. [8] Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december
2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372,
27.12.2006, s. 19); Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG om
miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område (EUT L 348, 24.12.2008, s. 84);
rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten
förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 31.12.1991, s. 1);
rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från
tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40); Europaparlamentets och rådets
direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade
åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 17.12.2010,
s. 17); rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på
dricksvatten (EGT L 330, 5.12.1998, s. 32); Europaparlamentets och
rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av
badvattenkvaliteten (EUT L 64, 4.3.2006, s. 37);
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om
upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område
(Ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 25.6.2008, s. 19);
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om
upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar
användning av bekämpningsmedel (EUT L309, 24.11. 2009, s.11). [9] SWD(2012) 393 final. [10] COM(2012) 673 final. [11] Med tanke på de olika situationer som råder i europeiska
avrinningsområden innebär EU-genomsnittet (ungefär 90 % av
vattenförekomsterna förväntas uppnå god kvantitativ status och 77 % god
kemisk grundvattenstatus under 2015) att stora regionala problem döljs. Dessutom
bör siffrorna tolkas försiktigt på grund av de stora brister och svagheter i de
metoder som används av vissa medlemsstater för bedömning av grundvattnets
status. [12] COM(2014) 177 final. [13] Den gemensamma genomförandestrategin är en öppen samarbetsprocess som
inbegriper kommissionen, medlemsstaterna och berörda parter. Den inleddes 2001
och syftar till att underlätta genomförandet av vattendirektivet. [14] Bilagan till rapporten om framsteg när det gäller genomförandet av
vattendirektivets åtgärdsprogram innehåller specifika rekommendationer för
åtgärder som ska genomföras av medlemsstaterna. Rekommendationerna avspeglar
kommissionens bedömning och resultaten av den bilaterala processen. [15] Här ingår tillämpning av tidsfrister för antagandet av
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt, övervakning och bedömning,
förorening från diffusa utsläpp från jordbruket, infrastruktur som inte
överensstämmer med vattendirektivet osv. samordnat med tillämpning av
nitratdirektivet och direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. [16] COM(2012) 216 final. [17] Potential for stimulating sustainable
growth in the water industry sector in the EU and the marine sector – input to
the European Semester, Water Industry Final REPORT,
Acteon – ännu inte publicerad. [18] http://ec.europa.eu/environment/water/innovationpartnership/about_en.htm. [19] COM(2013) 683 final. [20] En vattenförekomst som påverkas av en betydande belastning riskerar
att inte uppnå ”god status” med nuvarande åtgärder. [21]http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Agri-environmental_indicator_-_mineral_fertiliser_consumption. [22] Medlemsstater som anslöt sig till EU före den 1 maj 2004.
EU-13-länderna anslöt sig efter detta datum. [23] Både översvämningar av dagvattensystem och av kombinerade
avloppssystem (avlopp + dagvatten). [24] Åtgärder för att modernisera eller förbättra
industriavloppsreningsverk rapporteras såsom viktiga typer av åtgärder i endast
29 avrinningsdistrikt i åtta medlemsstater. [25] Dessa är antingen avrinningsområdesspecifika ämnen som förorenar
ytvatten eller grundvatten, för vilka medlemsstaterna upprättar tröskelvärden. [26] T.ex. flödesomfattning, frekvens, varaktighet, förekomst i tiden och
variation hos översvämningar. [27] Se den gemensamma genomförandestrategins vägledningsdokument om
ekologiska flöden (eflows) i genomförandet av vattendirektivet på https://circabc.europa.eu/w/browse/a3c92123-1013-47ff-b832-16e1caaafc9a. [28] Den gemensamma genomförandestrategins vägledningsdokument om vattenbalans
väntas komma under våren 2015. [29] Se studien Applying Earth observation to support the detection
of non-authorised water abstractions på https://circabc.europa.eu/w/browse/fe1bf504-5dc4-4e12-a466-37c3a8c3eab4. [30] Se dokumentet Links between the Floods Directive (FD 2007/60/EC)
and Water Framework Directive (WFD 2000/60/EC) inom ramen för den
gemensamma genomförandestrategin på https://circabc.europa.eu/w/browse/b91b99c7-835f-48fe-b0f5-57740b973d4c. [31] Se policydokumentet
inom ramen för den gemensamma genomförandestrategin om åtgärder för naturlig
vattenupptagning på https://circabc.europa.eu/w/browse/2457165b-3f12-4935-819a-c40324d22ad3. [32] Ungefär nio tiondelar av de över 8 000 områden där risken för
översvämning är betydande som redovisas av medlemsstaterna har samband med
flodöversvämningar och de möjliga negativa ekonomiska konsekvenserna uppges av
de flesta vara främst ekonomiska. [33] I februari 2015 hade tre medlemsstater ännu inte anmält kartor över
översvämningshotade områden och kartor över översvämningsrisker. [34] Riskhantering är ett nytt stödberättigande område inom
sammanhållningspolitiken 2014–2020, så projekt för att förebygga och hantera
väderrelaterade risker och naturkatastrofer kan medfinansieras. [35] Se Revisionsrättens särskilda rapport nr 4/2014 – Integrering av
EU:s vattenpolitikmål i den gemensamma jordbrukspolitiken: delvis en framgång
http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_EN.pdf. [36] Till exempel icke-produktiva investeringar enligt artikel 41 i
förordningen om landsbygdsutveckling (1698/2005) användes för att förbättra
flodstränder (t.ex. i Flandern) och för att återställa våtmarker (t.ex. i
Danmark). [37] Rådets förordning (EG) nr 1698/2005
av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska
jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1). [38] För programperioden 2007–2013 aktiverades vattenrelaterade åtgärder
enligt artikel 38 i förordning 1698/2005 om landsbygdsutveckling
under 2010 när åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivet blev
tillgängliga. När det gäller åtgärder enligt artikel 30 i förordning
1305/2013 om landsbygdsutveckling har det stora flertalet landsbygdsutvecklingsprogram
för perioden 2014–2020 ännu inte godkänts och det återstår att se om
vattenåtgärder kommer att införas. [39] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17
december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska
regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden,
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och
fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska
regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och
Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG)
nr 1083/2006. [40] Dom av den 11 september 2014 i mål C-525/12, kommissionen mot
Tyskland. [41] Se dokumentet om bästa praxis avseende läckage på https://circabc.europa.eu/w/browse/bb786001-ed42-416d-836e-4835481ba508. [42] Utvecklingen av riktlinjer för insamlingen av uppgifter om katastrofförluster
i EU:s medlemsstater är viktig för att mäta framgång: http://drr.jrc.ec.europa.eu/LossDataWorkshopOctober2014. [43] http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_en.htm.