52015DC0032

KOMMISSIONENS SVAR PÅ EUROPEISKA REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORT

FÖRVALTAS EU:S STÖD TILL FÖREBYGGANDE OCH RESTAURERING AV SKOGSSKADOR SOM ORSAKATS AV BRÄNDER OCH NATURKATASTROFER VÄL?

Sammanfattning

IV. Kommissionen anser att katastrofförebyggande åtgärder för skogarna generellt bidrog till landsbygdsutvecklingsprogrammens mål. Konkreta resultat har nåtts och färre skogsbränder uppstod. Dessutom har lärdomar dragits och den kunskapen används nu för perioden 2014–2020, särskilt för att se över åtgärdens omfattning och förbättra vägledningen.

V. I enlighet med förordningen om landsbygdsutveckling[1] ska åtgärder mot skogsbrand omfatta skogsområden där risken för skogsbränder enligt medlemsstaternas skogsskyddsplan anses vara medelhög till hög. Dessa skogsskyddsplaner och medlemsstaternas nationella eller regionala skogsprogram eller likvärdiga instrument utgjorde ett tillräckligt underlag för målinriktning och prioritering under urvalsskedet.

Kommissionen analyserade situationen för skogssektorn, inbegripet katastrofförebyggande åtgärder och övervakningsåtgärder för skogar, i sitt arbetsdokument från 2005, som åtföljde meddelandet om genomförandet av EU:s skogsstrategi[2]. Enligt förordningen om landsbygdsutveckling ska skogsbruksåtgärder bidra till genomförandet av gemenskapens skogsstrategi. Den ovannämnda skogsstrategin täcker ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter av ett hållbart skogsbruk.

När det gäller den nya programperioden analyserade kommissionen situationen för skogssektorn i sitt arbetsdokument från 2013, som åtföljde kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: En ny EU-skogsstrategi: för skogarna och den skogsbaserade sektorn[3].

VI. Som ett led i ett hållbart skogsbruk kan skogsvägar (eller andra investeringar) som främst anläggs i förebyggande syfte mot bränder, även användas för att förebygga andra risker samt för restaurering och återställningsarbete, rekreation eller ekonomiska ändamål. Anläggandet av ett lämpligt skogsvägsnät bidrar inte bara till ett bättre brandskydd för skogarna, utan även till en hållbar ekonomisk värdering av skogsresurserna i många regioner. Dessa åtgärder måste ofta vidtas för att undvika en fullständig förlust av skogsområdens socioekonomiska intresse. Detta kan nämligen leda till att skogarna överges helt, vilket i sin tur ökar brandrisken.

När det gäller den nya programperioden har vägledningsdokument utarbetats för att se till att medlemsstaterna/regionerna använder åtgärden på korrekt sätt. Om medlemsstaterna/regionerna vill göra sina vägsystem tätare måste de dessutom ange sina behov och orsakerna till detta mer detaljerat än tidigare.

VII. Kommissionen antar de nationella eller regionala landsbygdsutvecklingsprogrammen inom ramen för den delade förvaltningen. Det är dock medlemsstaterna och deras förvaltningsmyndigheter som har ansvaret för att genomföra programmen och se till att stödet är kostnadseffektivt och ändamålsenligt.

När det gäller valet att utföra manuellt arbete i stället för maskinarbete beror sådana val ibland på terrängens beskaffenhet (orografi, miljöaspekter osv.), och bör ses i ett bredare landsbygdsutvecklingssammanhang.

VIII. Kostnaderna för övervakning och utvärdering måste vägas noggrant mot de möjliga fördelarna.  Det är särskilt svårt och därför dyrt att fastställa orsakskedjan när det gäller mätning av förebyggande åtgärder. Skogsinsatsers ändamålsenlighet kan dessutom först mätas efter flera år eller till och med årtionden.

Dessutom har förbättringar införts för perioden 2014–2020.  En ny indikator för stödområde för förebyggande åtgärder kommer exempelvis att samlas in inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. För att få användbara utvärderingsresultat planerar kommissionen dessutom en årlig genomföranderapport 2019. Inom ramen för denna rapport kommer en utvärdering av landsbygdsutvecklingsprogrammet att göras, vilken kommer att visa de första resultaten av programmets effektivitet.

IX.

Första stycket

b) Kommissionen anser att Natura 2000-skogsområden utgör höga miljövärden och ger flera olika viktiga ekosystemtjänster.  Dessutom är ett antal Natura 2000-bestämmelser tillämpliga på alla skogar i EU, både inom och utanför Natura 2000-områden. I detta avseende är även skogar utanför Natura 2000 mycket relevanta.

c) Kommissionen påpekar att den nya förordningen om landsbygdsutveckling innehåller en reviderad åtgärd för skydd och restaurering av skogar. Via den nya åtgärden är det möjligt att stödja förebyggande åtgärder och åtgärder för restaurering av skador på skogar till följd av skogsbränder, naturkatastrofer och andra katastrofer. Det är också möjligt att stödja förebyggande åtgärder mot skadegörare och sjukdomar, på villkor att katastrofrisken i fråga stöds av vetenskapliga belägg och bekräftas av offentliga vetenskapsorganisationer.

e) Det finns redan ett antal miljögarantier för de åtgärder som fått stöd. För Natura 2000 garanterar t.ex. skyddssystemet enligt artikel 6.2 och 6.3 i habitatdirektivet[4] att allvarligare försämring av dessa områden undviks. Inom andra områden bidrar miljökonsekvensbedömningar till att förebygga kontraproduktiva miljöeffekter. För alla åtgärder som ska medfinansieras med EU-medel kan kommissionen dessutom kräva ett intyg på god miljöpraxis eller hållbart skogsbruk från de behöriga nationella myndigheterna som ett förhandskrav för medfinansiering från EU:s sida.

Under den nya programperioden står stödmottagarnas miljöresultat i förgrunden för genomförandet av de olika åtgärderna.

f) Kommissionen anser att när standardkostnader tillämpas i programmen ska medlemsstaterna/regionerna se till att de relevanta beräkningarna är lämpliga och korrekta, att de görs på ett rättvist och rimligt sätt och är möjliga att kontrollera. Ett oberoende organ bör utses för att göra beräkningarna av samtliga standardkostnader eller för att bekräfta att beräkningarna är korrekta.

g) En vägledning om kontroller och påföljder på landsbygdsutvecklingsområdet håller på att utarbetas och diskuteras med medlemsstaterna. Bilaga I till vägledningen innehåller en checklista för medlemsstaterna som de ska använda för att bedöma om kostnaderna är rimliga.

Andra stycket

a) Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation.

Behovet av en lämplig beskrivning av de förebyggande åtgärderna anges i avsnittet om behovsanalyser i strategin för landsbygdsutvecklingsprogrammet för 2014–2020, och i vissa fall även i partnerskapsavtalen.

Kommissionen granskar de inlämnade landsbygdsutvecklingsprogrammen och kontrollerar interventionslogiken samt behoven av förebyggande åtgärder under programgodkännandeperioden, och kräver att de förebyggande åtgärderna ska grundas på skyddsplanen för det berörda området.

b) Kommissionen samtycker till rekommendationen.

Kommissionen kommer tillsammans med de nationella myndigheterna undersöka möjligheten att fastställa en lämplig åtgärdsnivå inom området gemensamma grundläggande kriterier för en differentiering av skogsområden så att brandrisken kan klassas som låg, medelhög och hög.

c) Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation.

Kommissionen genomför granskningar av överensstämmelsen i medlemsstaterna för att kontrollera att de betalda utgifterna är förenliga med reglerna. Om brister påvisas under granskningen tillämpas finansiella korrigeringar.

De åtgärder och utbetalande organ som ska granskas avgörs i en riskanalys. Åtgärdens ekonomiska betydelse är en tungt vägande faktor i kvantifieringen av riskexponeringen. Detta innebär att det är mer sannolikt att ett granskningsområde med höga utgifter hamnar högt upp på listan och därmed granskas. Åtgärd 226 har granskats 2014 och kommer att granskas igen under 2015.

d) Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation genom regelverket för landsbygdsutvecklingsprorammen samt kompletterande vägledning.

Den nya åtgärden täcker fler typer av risker och skador. För perioden 2014–2020 har en vägledning tagits fram för åtgärden, som innehåller detaljerade krav och klargöranden. Vägledningen fungerar således som ett hjälpmedel för medlemsstaterna så att de kan utforma åtgärden på lämpligt sätt.

Medlemsstaterna/regionerna uppmärksammades på att det finns andra åtgärder som särskilt inriktas på att öka skogars ekonomiska värde i den händelse de är osäkra på ändamålet med de berörda åtgärderna.

e) Kommissionen samtycker till rekommendationen.

Vissa justeringar har redan gjorts. Indikatorn för stödområde för förebyggande åtgärder kommer t.ex. att samlas in inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020.

För att få värdefulla utvärderingsresultat tidigare kommer en årlig förbättrad genomföranderapport att införas 2019. Den förbättrade genomföranderapporten innehåller en granskning av programresultaten och när så är möjligt en konsekvensbedömning.

Inledning

1. Eftersom skogen är mångsidig och fyller ekonomiska, sociala och miljömässiga syften genom att tillhandahålla viktiga ekosystemtjänster anser kommissionen att det inte är möjligt att helt skilja mellan dessa olika funktioner. Skogsbruksåtgärder som främst har ekonomiska mål kan därför också bidra till att uppfylla sociala eller miljömässiga mål. Insatser som främst är skyddande kan även ge sociala, ekonomiska och andra miljöfördelar. Skogsbruksprocessernas särskilda karaktär bör således beaktas vid utformning, förvaltning och kontroll av skogsbruksåtgärder.

4. Minskningen av brunnen areal kan bero på att det system för förebyggande av skogsbränder som ingår i åtgärden har genomförts väl.

Statistiken kan visa att den brunna arealen ligger på en mer eller mindre stabil nivå nu, men det innebär inte att det inte finns ett ökat hot för skogsbränder och andra katastrofer.

5. Skogsbränder har en allvarlig socioekonomisk inverkan, som påverkar människor som är beroende av skogen för sin försörjning. De stör också virkesmarknaderna och orsakar olyckor.

IAKTTAGELSER

21.

Första punktsatsen: Kommissionen anser att det pågående arbetet i kommissionens expertgrupp för skogsbränder och ständiga kommittén för skogsbruk, som fungerar som en plattform för rådgivning för medlemsstaterna, ger kommissionen lämplig information om skogsbränder och andra katastrofer, inklusive skadegörare och sjukdomar. De inlämnade landsbygdsutvecklingsprogrammen innehåller ett kapitel med en beskrivning av skogarna och miljösituationen. Dessa upplysningar ligger till grund för bedömningen av programförslagen.

Till följd av det nyligen offentliggjorda meddelandet om EU:s skogsstrategi inrättades en modul om störningar av skogar inom ramen för skogsinformationssystemet för Europa. Denna modul kommer att förbättra övervakningen av skogsrelaterade naturkatastrofer.

Andra punktsatsen: Landsbygdsutvecklingsprogrammen omfattar en behovsutvärdering (swot-analys) som hjälper medlemsstaterna och regionerna att göra strategiska val när det gäller de prioriteringar, mål och åtgärder som ska tas med i programmet. Behovsutvärderingen bör även ligga till grund för övervakningen och utvärderingen av programmen.

Gemensamt svar på punkterna 22–24:

Det finns stora biogeografiska och klimatrelaterade skillnader i medlemsstaterna, från Nordpolen till Indiska oceanen (ön Réunion, Frankrike). Klassificeringen av skogsbränder bör därför återspegla särdragen hos varje region där det föreligger brandrisk.

I enlighet med förordning (EEG) nr 2158/92 ska denna klassificering föreslås av medlemsstaterna och godkännas av kommissionen.

Inom nuvarande Ejflu behöver medlemsstaterna inte lämna in förslag på vilka områden som ska omfattas av de olika brandriskklasserna. Det är medlemsstaterna som är behöriga att klassificera sådana områden.  Samtliga nya medlemsstater deltar i expertgruppen om skogsbränder och samarbetar i verksamheterna inom ramen för det europeiska informationssystemet för skogsbränder (Effis). Information om skogsbränder finns följaktligen tillgänglig. Dessa bestämmelser är ett uttryck för kommissionens och medlemsstaternas gemensamma avsikt att se till att åtgärderna mot skogsbränder är så målinriktade och enhetliga som möjligt, samtidigt som hänsyn tas till de stora skillnaderna mellan medlemsstaternas biogeografiska förhållanden.

Ett av målen för inrättandet av det europeiska informationssystemet för skogsbränder är att ha tillgång till harmoniserad information om skogsbränder i Europa. Denna information är central för det ömsesidiga samarbetet om förebyggande och bekämpning av skogsbränder.

25. Kommissionens avdelningar är medvetna om den allmänna skogsbrandsrisken i en medlemsstat eller region när de granskar landsbygdsutvecklingsprogrammen.

Kommissionen har föreslagit en metod för bedömning av skogsbrandsrisker inom ramen för verksamheterna i Effis. Mer behöver dock göras i samarbete med medlemsstaterna för att ta fram en harmoniserad karta över skogsbrandsrisker i Europa.

26. Kommissionen har uppmanat de slovakiska myndigheterna att göra en grundlig översyn av metoden för klassificering av skogsområden med brandrisk i den skrivelse som skickades under förhandlingarna om landsbygdsutvecklingsprogrammet 2014–2020. Kommissionen kommer tillsammans med de slovakiska myndigheterna att noggrant utvärdera behoven för perioden 2014–2020, med beaktande av de långsiktiga uppgifterna om förekomsten av bränder och om finansieringen är proportionell till de förebyggande åtgärderna.

27. Kommissionen anser att den har allsidig information om den historiska och den förutsedda utvecklingen när det gäller förekomsten av naturkatastrofer och andra katastrofer samt eventuell utveckling av skadegörare och sjukdomar inom ramen för skogsinformationssystemet för Europa och genom undersökningar (t.ex. om skogens anpassning till klimatförändringen[5] och andra undersökningar om katastrofer[6]). Denna information är ännu inte harmoniserad i medlemsstaterna. Kommissionen hörsammar också medlemsstaternas krav på att de europeiska solidaritetsfonderna ska aktiveras efter större katastrofer och deras krav på ändringar av landsbygdsutvecklingsprogrammen. Medlemsstaterna informerar dessutom ständiga kommittén för skogsbruk regelbundet om allvarligare extrema händelser.

28. Kommissionen arbetar för närvarande med att inrätta skogsinformationssystemet för Europa. En prototyp av systemet kommer att finnas tillgänglig och läggas fram för ständiga kommittén för skogsbruk i december 2014.

29. Kommissionen anser att den har tillräcklig kunskap om de typer av naturkatastrofer som påverkar skogar och även om behoven av katastrofförebyggande för att kunna göra korrekta analyser av landsbygdsutvecklingsprogrammen. Kunskapen inhämtas genom direkta kontakter med medlemsstaterna och regionerna, regelbundna möten med ledande personer inom EU:s skogsmyndigheter och det pågående arbetet i ständiga kommittén för skogsbruk och skogsinformationssystemet för Europa.

30 Med tanke på att det inte finns någon gemensam definition av ”mest värdefulla skogsområden” skulle kommissionen se positivt på inrättandet av en ”prioriterad åtgärdsram” för EU:s medfinansiering, liknande de ramar som redan finns i medlemsstaterna för finansieringen av Natura 2000 via de olika EU-fonderna. Medlemsstaternas prioriteringar inom denna ram skulle därefter avspeglas i urvalet. 

Gemensamt svar på punkterna 31–33:

Ett av de kriterier som fastställts av förvaltningsmyndigheten för urvalet av verksamheter är att de ska överensstämma med den regionala skogsbruksplanen och med andra planeringsinstrument för skogar. Detta garanterar en viss kvalitet på de utvalda verksamheterna. Insatser i områden med högre risk för skogsbränder prioriteras.

När det gäller de program för förebyggande av skogsbränder som fått stöd från EU-fonder sedan 1992, har medlemsstaterna dessutom omfattande erfarenhet av prioriteringen av projekt.

På regional nivå/medlemsstatsnivå innehåller skogsskyddsplanerna information om hur skogsbränder och andra katastrofer ska hanteras. Information finns även tillgänglig på administrativ provinsnivå (Nuts 3-nivån) om plats, storlek och orsaker till skogsbränder. Under den nya programperioden krävde kommissionen att behoven av förebyggande och skydd skulle förstärkas genom skogsskyddsplanen i landsbygdsutvecklingsprogrammen.

34. Österrike införde ett urvalssystem för projekten som godkändes av övervakningskommittén den 19 juni 2014. Systemet består av tre steg och bygger på de villkor för stödberättigande som anges i åtgärderna, kompletterande nationella rättsliga regler och, om relevant, på mer detaljerade kriterier. Detta nya system bör säkerställa hög kvalitet på de verksamheter som valts ut för programperioden 2014–2020.

35. Medlemsstaterna har fastställt prioriterade handlingsramar för finansieringen av sina Natura 2000-nätverk sedan 2012. Under den nya finansieringsperioden kommer dessa prioriterade handlingsramar att vara ett mycket användbart verktyg för att prioritera åtgärder i Natura 2000-områden. Kommissionen kommer att se till att de åtgärder som föreslås för Natura 2000-områden enligt respektive medlemsstats prioriterade handlingsramar, men även åtgärder i andra miljömässigt värdefulla områden som nationalparker, prioriteras på lämpligt sätt.

Kommissionen anser att skogar är mångsidiga och deras miljövärden måste övervägas i rätt sammanhang. De urvalskriterier som tagits fram inom ramen för programmen bör därför även omfatta andra aspekter av hållbart skogsbruk.

Flera Natura 2000-bestämmelser gäller dessutom alla skogar i EU, både inom och utanför Natura 2000-områden.

Ruta 1 – Prioritering av miljöbehov på medlemsstatsnivå

De slovakiska myndigheterna har föreslagit att miljökriterier ska ingå i urvalskriterierna för de underordnade åtgärderna 8.3 och 8.4 (förebyggande och restaurering av skador på skogar) under landsbygdsutvecklingsprogrammet 2014–2020.

När det gäller de specifika insatserna i Frankrike bör urvalet göras enligt lokala förhållanden. I fråga om torr sandmark med mycket begränsat organiskt innehåll i det översta lagret kan användningen av bulldozers anses lämplig, och är en snabb lösning för att restaurera det skadade området. Beroende på de särskilda biogeografiska förhållandena i vissa områden bör effektiva och snabba insatser för att förebygga spridning av skadegörare och sjukdomar (vilka kan ha negativa effekter på oskadade och skyddade skogar) och för att minska risken för skogsbränder och undvika ökenspridning vara en hög prioritering.

37. Skogsvägar som anlagts i brandförebyggande syfte kan även användas för andra ändamål. De fyller en viktig funktion i restaureringen och förebyggandet av negativa effekter av katastrofer. Att anlägga två typer av vägar, en typ för förebyggande av skogsbränder och en typ för andra ändamål, skulle dessutom vara en ineffektiv och dyr investering.

I Slovakien användes vägar som anlagts för att förebygga skogsbränder inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogrammen på ett effektivt sätt för snabba restaureringsinsatser efter de senaste stormarna och vindarna. Det förbättrade tillträdet bidrog till att minimera risken för ytterligare katastrofer (bränder eller utbrott av skadegörare) och tack vare att man hade tillträde till skogarna minimerades störningarna av jorden, vilket räddade markens organiska material och gynnade växtlivet och jordens djurliv.

Det finns inga effektiva mekanismer för att skydda skogar från katastrofer orsakade av vindar eller snöfall. Åtgärderna inriktas därför främst på förebyggande av skogsbränder. De förebyggande åtgärderna är aldrig kopplade till uppkomna abiotiska skador, utan inriktas på att förebygga sådana skador. Andelen offentligt stöd i förebyggande åtgärder mot skogsbränder kan därför inte kopplas direkt till skador orsakade av skogsbränder.

Se även svaret på punkt 50.

38. Riskbedömningen av skogar finansieras av EU och med nationella medel. Österrike anslår vissa belopp (kvoter) av EU-medel till de olika regionerna. Återstoden finansieras med nationella medel.

Gemensamt svar på punkterna 39–41:

Budgeten för åtgärd 226 är tillgänglig för alla typer av skogar, både privata och offentliga. Trots att offentligt ägda skogsområden fick större finansiellt stöd under genomförandet av programmet har detta neutraliserats om man ser på antalet hektar som fått stöd. Enligt 2013 års årliga framstegsrapport för Andalusien var 78 % av skogsområdena privatägda.

Kommissionen anser att det är medlemsstaternas och förvaltningsmyndigheternas ansvar att välja ut de bästa projekten med hänsyn till de socioekonomiska och geografiska förhållandena, och motivera lämpligheten av beräkningen av de beräknade kostnaderna.

Stödet till arbetskraftsintensiva verksamheter kan kopplas till terrängens beskaffenhet (orografi, miljöaspekter osv.), och bör ses i ett bredare landsbygdsutvecklingssammanhang.

42. Kommissionen anser att avbränning som en metod för röjning av områden är en mycket riskabel åtgärd. Avbränning omfattas av mycket restriktiva administrativa villkor och är inte socialt accepterat.

44. Kommissionen anser att på grund av den ökade förekomsten och styrkan hos värmeböljor och långvarig torka (”primära orsaker”), som under vissa omständigheter också kan förklaras som naturkatastrofer, infördes åtgärder mot ”sekundära skador” (skadegörare och sjukdomar) i vissa program för att förebygga spridning i större skala av skador som orsakar allvarliga miljömässiga och socioekonomiska konsekvenser. De insatser som fick stöd via landsbygdsutvecklingsåtgärder kan därför anses ha bidragit till målet för åtgärden och de respektive programmen på ett effektivt sätt.

45. Kommissionen insåg att Österrike under programperiodens gång fick problem med genomförandet av åtgärderna 224 och 225. Trots ständig uppmuntran lyckades Österrike inte genomföra åtgärderna med lyckat resultat. Därför godkände Österrike projekt för att upprätthålla och förbättra skogsområdenas miljöfunktioner även inom åtgärd 226.

46. På grundval av tillgänglig kunskap om skog anser kommissionen att klimatsamverkan, diversifiering av skog och införandet av olika trädarter kan bidra till att förbättra skogens motståndskraft mot många katastrofer samt skogsbränder. Sådana åtgärder kan dessutom bidra till att förbättra skogarnas klimatanpassning. Sådana diversifieringsåtgärder bör vidtas innan en katastrof inträffar, baserat på sakkunnigutlåtanden, skogsskyddsplaner och långsiktiga skogs- eller klimatanpassningsstrategier.

47. Till följd av att FN:s forskningspanel i klimatfrågor i sin rapport[7] förutser en ökad förekomst av extrema väderhändelser anser kommissionen att denna åtgärd är lämplig för att man ska kunna reagera snabbt på framtida katastrofer.

När det gäller bokskog kan inte bara insekter utan även ett antal svampsjukdomar skada virket, vilket orsakar stora värdeförluster och ökar risken för att skadegörare och sjukdomar sprids till oskadade skogar, vilket i sin tur kan leda till skador på tidigare sunda ekosystem.

Kommissionen kommer att undersöka det särskilda fall som revisionsrätten tar upp.

Ruta 3 – Exempel på otillräcklig information eller dokumentation om beviljandet av stöd inom åtgärd 226

Situationen har åtgärdats. I Aquitaine används nu satellitbilder för att spåra skadade områden. Alla skadade områden kontrolleras av en expert som bekräftar skadans omfattning innan ersättning begärs. Därefter behandlar den statliga myndigheten ansökningarna och utför kontroller på plats med hjälp av provtagning innan ersättningen betalas ut.

De slovakiska myndigheterna tillstod att de begått ett administrativt fel och informerade kommissionen om att de berörda interna förfarandena redan hade uppdaterats.

50. Skogsvägar kan tjäna flera syften. De kan underlätta tillträdet vid skogsbränder, ge tillträde för förebyggande åtgärder mot bränder och kan även användas för att utvinna virke och andra skogsprodukter.

Kommissionen anser att skogsvägar som anlagts i brandförebyggande syfte även kan tjäna andra ändamål, under förutsättning att deras ursprungliga funktion inte hindras av alternativ användning.

Se även svaret på punkt 51.

51. Användningen av skogsvägar för ekonomiska ändamål förhindrar inte att de kan användas i brandförebyggande syfte. Gallring och avlägsnande av biomassa är en viktig del av åtgärder för att förebygga skogsbränder. Skogsvägarna används även för virkestransporter som ett led i de nödvändiga förebyggande verksamheterna. Sammantaget ökar den mångsidiga användningen av dessa vägar investeringens kostnadseffektivitet.

52. Användningen av skogsvägar för ekonomiska ändamål behöver inte förhindra att de kan användas i katastrofförebyggande syfte.

53. De lokala skogarna och de biogeografiska, geologiska och ekologiska förhållandena varierar mycket stort inom EU. På grund av detta anser kommissionen att inrättandet av gemensamma EU-kriterier för minimikrav skulle kunna vara problematiskt. Sådana minimikrav bör fastställas på lämpligaste nivå.

Anläggandet av ett lämpligt skogsvägsnät bidrar dessutom inte bara till ett bättre brandskydd för skogarna, utan även till en hållbar ekonomisk värdering av skogsresurserna i många regioner. Detta är ofta nödvändigt för att undvika en fullständig förlust av skogsområdens socioekonomiska intresse. Detta kan nämligen leda till att skogarna överges helt, vilket i sin tur ökar brandrisken.

54. Kommissionen är av åsikten att skogsvägars täthet kan vara högre eller lägre beroende på de lokala biogeografiska och geologiska förhållandena. Dessutom kan skogsvägar användas för flera områden och av flera företag, och vissa avsnitt av skogsvägarna kan täcka områden där vägtätheten redan är tillräckligt hög. Inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogrammen 2014–2020 uppmanade kommissionen de slovakiska myndigheterna att införa vägtäthet i området som ett av urvalskriterierna.

Ruta 5 – Exempel på otillräcklig motivering av standardkostnaderna

Rörliga stödbelopp uteslöts inte under den föregående programperioden. De är dock inte tillåtna under den nya programperioden.

Exempel 2

Se svaret på punkt 57.

57. Stödet till arbetskraftsintensiva verksamheter kan kopplas till terrängens beskaffenhet (orografi, miljöaspekter osv.), och bör ses i ett bredare landsbygdsutvecklingssammanhang. Manuellt arbete kan medföra miljövänligare metoder och ge stora socioekonomiska fördelar, vilket också är ett av landsbygdsutvecklingspolitikens mål.

Ruta 6 – Exempel på en kostnadskrävande verksamhet på grund av att manuellt arbete användes

Kostnadsnivån kan variera på grund av ett antal ekogeografiska och geologiska förhållanden samt andra faktorer. Det kan av olika orsaker även vara omöjligt att använda maskiner helt och hållet, eller så måste dyrare maskiner användas, t.ex. på grund av markens lutning, svårt tillträde, miljöbestämmelser osv.

58. Kommissionen har uppmanat de slovakiska myndigheterna att inbegripa kontroller av att kostnaderna är rimliga inom landsbygdsutvecklingsprogrammen för perioden 2014–2020.

60. Inom vissa områden finns det endast ett begränsat antal tjänsteleverantörer för vissa uppgifter.

61. Kommissionen anser att det är förvaltningsmyndigheterna som är de ansvariga organen för att säkerställa att stödet är effektivt på projektnivå.

Dödvikt i sig bör förebyggas genom att man ser till att investeringen görs först efter det att stödansökan lämnats in eller stödet beviljats. Annars kan bedömningen av dödvikt bli subjektiv och leda till ojämlik behandling av de sökande.

62. När det gäller investeringsprojekt för perioden 2014–2020 ska i enlighet med artikel 60.2 i förordning (EU) nr 1305/2013 endast utgifter som uppstått efter det att stödmottagaren lämnat in sin ansökan vara stödberättigande. Medlemsstaterna kan till och med fastställa en senare tidpunkt, t.ex. beslutet om beviljande.

63. Kommissionen anser att stödmottagarens svar bör granskas närmare. De frågor som bör klargöras är under vilka förhållanden en sådan investering skulle ha gjorts, hur effektiv den skulle ha varit och om det ursprungliga målet kunde ha uppnåtts överhuvudtaget utan stöd enligt åtgärden. 

64. Med vissa begränsningar får ”stödberättigande hektar”, för att stödrättigheter ska aktiveras, innehålla en del träd, snår eller buskar.

Begränsningen av överdriven utveckling av sådana träd, snår eller buskar kan bidra till att minska risken för skogsbränder i skiftet i de omgivande skogsområdena.

Gemensamt svar på punkterna 65–67:

De naturliga processerna i skogar är komplexa och effekterna av vissa insatser kan mätas först efter flera år eller årtionden. Kommissionen anser därför att katastrofförebyggande åtgärder för skogar bör ses i ett bredare landsbygdsutvecklingssammanhang och i ett långsiktigt perspektiv. Medlemsstaternas skogsinventeringar, som kan upprepas efter 10–20 år, samt andra skogsövervakningsprogram kan ge information om förändringarna. Skogsbruksåtgärder utformas och genomförs på grundval av den kunskap och erfarenhet som vunnits under den långa traditionen, som sträcker sig över 100–150 år, av förvaltningsmodeller som används av medlemsstaternas skogsbruksinstitut och universitet.

68. Av proportionalitetsskäl innehöll den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen 2007–2013 en uppsättning gemensamma outputindikatorer som garanterar sammanställning och jämförelse inom landsbygdsutvecklingsprogrammen och är utformade för att vara relevanta för de flesta fall. Medlemsstaterna kan i förekommande fall använda kompletterande indikatorer för att åskådliggöra speciella förhållanden.

Indikatorn stödområde för förebyggande åtgärder kommer att samlas in inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020. Detta bidrar till att fylla den lucka som identifierats i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2007–2013.

69. Iakttagelserna visar att det på grund av komplexiteten hos och de inbördes förhållandena mellan olika åtgärder i många fall inte är meningsfullt att dela upp resultatindikatorerna på en alltför detaljerad nivå. Därför har kommissionen i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för programperioden 2014–2020 valt att bedöma resultaten på fokusområdesnivå.

70. Denna indikator är ett av inslagen i utvärderingssystemet. Det nya utvärderingssystemet bör ses i ett generellt perspektiv.

71. Kommissionen har bekräftat att utvärderingen efter halva tiden har begränsat mervärde för landsbygdsutvecklingsprogrammen.  Kravet på halvtidsutvärderingar har därför avskaffats för programperioden 2014–2020.

72. Se svaren på punkterna 69 och 71.

73. Även om den genomsnittliga brunna arealen i EU inte ökar koncentreras brandskadorna per år ofta till ett fåtal länder. Dessa länder varierar från år till år (t.ex. Portugal och Spanien 2003, Portugal 2005, Italien och Grekland 2007, Spanien 2012, osv.) Extrem brandfara på grund av lokalt varmt och torrt väder kombinerat med starka vindar kan uppstå i vissa regioner varje år. Vissa länder kan därför ställas inför extrem brandaktivitet ett givet år till följd av rådande meteorologiska förhållanden som orsakar brandfara i Medelhavsområdet eller på andra håll i Europa.

På medlemsstatsnivå beror observerade skillnader i tendenserna ofta på extrema förhållanden som orsakar brandfara inom den undersökta tidsserien, vilket blir uppenbart vid en analys av årsuppgifterna mot meteorologiska indikatorer för brandfara.[8]

74. Kommissionen anser att den har betydande erfarenhet av de förbyggande åtgärdernas art, bland annat kunskap om hur effektiva och ändamålsenliga de är per programområde. Ett antal katastrofförebyggande projekt och program för skogar har fått stöd från EU-fonder och flera undersökningar och forskningsprojekt har genomförts under de senaste 20 åren.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

76. Kommissionen anser generellt sett att de katastrofförebyggande åtgärderna för skogar på ett framgångsrikt sätt har bidragit till landsbygdsutvecklingsprogrammens mål. Konkreta resultat har nåtts och färre skogsbränder uppstod. Dessutom har lärdomar dragits och den kunskapen används nu för perioden 2014–2020, särskilt för att se över åtgärdens omfattning och förbättra vägledningen.

78. I enlighet med förordningen om landsbygdsutveckling[9] ska åtgärder mot skogsbrand omfatta skogsområden där risken för skogsbränder enligt medlemsstaternas skogsskyddsplan anses vara medelhög till hög. Dessa skogsskyddsplaner och medlemsstaternas nationella eller regionala skogsprogram eller likvärdiga instrument utgjorde ett tillräckligt underlag för målinriktning och prioritering under urvalsskedet.

Kommissionen analyserade situationen för skogssektorn, inbegripet katastrofförebyggande åtgärder och övervakningsåtgärder för skogar, i sitt arbetsdokument från 2005, som åtföljde meddelandet om genomförandet av EU:s skogsstrategi. Enligt förordningen om landsbygdsutveckling ska skogsbruksåtgärder bidra till genomförandet av gemenskapens skogsstrategi. Den ovannämnda skogsstrategin täcker ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter av ett hållbart skogsbruk.

När det gäller den nya programperioden analyserade kommissionen situationen för skogssektorn i sitt arbetsdokument från 2013, som åtföljde kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: En ny EU-skogsstrategi: för skogarna och den skogsbaserade sektorn.[10]

Rekommendation 1

Medlemsstaterna bör

Andra strecksatsen: Kommissionen anser att Natura 2000-skogsområden utgör höga miljövärden och ger flera olika viktiga ekosystemtjänster.  Dessutom är ett antal Natura 2000-bestämmelser tillämpliga på alla skogar i EU, både inom och utanför Natura 2000-områden. I detta avseende är även skogar utanför Natura 2000 mycket relevanta.

Kommissionen bör

Första strecksatsen: Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation.

Behovet av en lämplig beskrivning av de förebyggande åtgärderna anges i avsnittet om behovsanalyser i strategin för landsbygdsutvecklingsprogrammet för 2014–2020, och i vissa fall även i partnerskapsavtalen.

Kommissionen granskar de inlämnade landsbygdsutvecklingsprogrammen och kontrollerar interventionslogiken samt behoven av förebyggande åtgärder under programgodkännandeperioden, och kräver att de förebyggande åtgärderna ska grundas på skyddsplanen för det berörda området.

Andra strecksatsen: Kommissionen samtycker till rekommendationen.

Kommissionen kommer tillsammans med de nationella myndigheterna undersöka möjligheten att fastställa en lämplig åtgärdsnivå inom området gemensamma grundläggande kriterier för en differentiering av skogsområden så att brandrisken kan klassas som låg, medelhög och hög.

79. Som ett led i ett hållbart skogsbruk kan skogsvägar (eller andra investeringar) som främst anläggs i förebyggande syfte mot bränder, även användas för att förebygga andra risker samt för restaurering och återställningsarbete, rekreation eller ekonomiska ändamål. Anläggandet av ett lämpligt skogsvägsnät bidrar inte bara till ett bättre brandskydd för skogarna, utan även till en hållbar ekonomisk värdering av skogsresurserna i många regioner. Dessa åtgärder måste ofta vidtas för att undvika en fullständig förlust av skogsområdens socioekonomiska intresse. Detta kan nämligen leda till att skogarna överges helt, vilket i sin tur ökar brandrisken.

När det gäller den nya programperioden har vägledningsdokument utarbetats för att se till att medlemsstaterna/regionerna använder åtgärden på korrekt sätt. Om medlemsstaterna/regionerna vill göra sina vägsystem tätare måste de dessutom ange sina behov och orsakerna till detta mer detaljerat än tidigare.

Rekommendation 2

Medlemsstaterna bör

Första strecksatsen: Kommissionen påpekar att den nya förordningen om landsbygdsutveckling innehåller en reviderad åtgärd för skydd och restaurering av skogar. Via den nya åtgärden är det möjligt att stödja förebyggande åtgärder och åtgärder för restaurering av skador på skogar till följd av skogsbränder, naturkatastrofer och andra katastrofer. Det är också möjligt att stödja förebyggande åtgärder mot skadegörare och sjukdomar, på villkor att katastrofrisken i fråga stöds av vetenskapliga belägg och bekräftas av offentliga vetenskapsorganisationer.

Tredje strecksatsen: Kommissionen anser att det redan finns ett antal miljögarantier för de åtgärder som fått stöd. För Natura 2000 garanterar t.ex. skyddssystemet enligt artikel 6.2 och 6.3 i habitatdirektivet[1] att allvarligare försämring av dessa områden undviks. Inom andra områden bidrar miljökonsekvensbedömningar till att förebygga kontraproduktiva miljöeffekter. För alla åtgärder som ska medfinansieras med EU-medel kan kommissionen dessutom kräva ett intyg på god miljöpraxis eller hållbart skogsbruk från de behöriga nationella myndigheterna som ett förhandskrav för medfinansiering från EU:s sida.

Under den nya programperioden står stödmottagarnas miljöresultat i förgrunden för genomförandet av de olika åtgärderna.

Kommissionen bör

Första strecksatsen: Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation.

Kommissionen genomför granskningar av överensstämmelsen i medlemsstaterna för att kontrollera att de betalda utgifterna är förenliga med reglerna. Om brister påvisas under granskningen tillämpas finansiella korrigeringar.

De åtgärder och utbetalande organ som ska granskas avgörs av en riskanalys. Åtgärdens ekonomiska betydelse är en tungt vägande faktor i kvantifieringen av riskexponeringen. Detta innebär att det är mer sannolikt att ett granskningsområde med höga utgifter hamnar högt upp på listan och därmed granskas. Åtgärd 226 har granskats 2014 och kommer att granskas igen under 2015.

Andra strecksatsen: Kommissionen genomför för närvarande denna rekommendation genom regelverket för landsbygdsutvecklingsprogrammen samt kompletterande vägledning.

Den nya åtgärden täcker fler typer av risker och skador. För perioden 2014–2020 har en vägledning tagits fram för åtgärden, som innehåller detaljerade krav och klargöranden. Vägledningen fungerar således som ett hjälpmedel för medlemsstaterna så att de kan utforma åtgärden på lämpligt sätt.

Medlemsstaterna/regionerna uppmärksammades på att det finns andra åtgärder som särskilt inriktas på att öka skogars ekonomiska värde i den händelse de är osäkra på ändamålet med de berörda åtgärderna.

80. Kommissionen antar de nationella eller regionala landsbygdsutvecklingsprogrammen inom ramen för den delade förvaltningen. Det är dock medlemsstaterna och deras förvaltningsmyndigheter som har ansvaret för att genomföra programmen och se till att stödet är kostnadseffektivt och ändamålsenligt.

När det gäller valet att utföra manuellt arbete i stället för maskinarbete beror sådana val ibland på terrängens beskaffenhet (orografi, miljöaspekter osv.), och bör ses i ett bredare landsbygdsutvecklingssammanhang.

Rekommendation 3

Medlemsstaterna bör

Första strecksatsen: Kommissionen anser att när standardkostnader tillämpas i programmen ska medlemsstaterna/regionerna se till att de relevanta beräkningarna är lämpliga och korrekta, att de görs på ett rättvist och rimligt sätt och är möjliga att kontrollera. Ett oberoende organ bör utses för att göra beräkningarna av samtliga standardkostnader eller för att bekräfta att beräkningarna är korrekta.

Andra strecksatsen: En vägledning om kontroller och påföljder på landsbygdsutvecklingsområdet håller på att utarbetas och diskuteras med medlemsstaterna. Bilaga I till vägledningen innehåller en checklista för medlemsstaterna som de ska använda för att bedöma om kostnaderna är rimliga.

81. Kostnaderna för övervakning och utvärdering måste vägas noggrant mot de möjliga fördelarna.  Det är särskilt svårt att fastställa orsakskedjan när det gäller mätning av förebyggande åtgärder. Skogsinsatsers ändamålsenlighet kan dessutom först mätas efter flera år eller till och med årtionden.

Förbättringar har införts för perioden 2014–2020.  En ny indikator för stödområde för förebyggande åtgärder kommer exempelvis att samlas in inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. För att få användbara utvärderingsresultat planerar kommissionen dessutom en årlig genomföranderapport 2019. Inom ramen för denna rapport kommer en utvärdering av landsbygdsutvecklingsprogrammet att göras, vilken kommer att visa de första resultaten av programmets effektivitet.

Rekommendation 4

Kommissionen bör

Kommissionen samtycker till rekommendationen.

Vissa justeringar har redan gjorts. Indikatorn för stödområde för förebyggande åtgärder kommer t.ex. att samlas in inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020. Detta bidrar till att fylla den lucka som identifierats i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2007–2013.

För att få värdefulla utvärderingsresultat tidigare kommer en årlig förbättrad genomföranderapport att införas 2019. Den förbättrade genomföranderapporten innehåller en granskning av programresultaten och när så är möjligt en konsekvensbedömning.

[1]          Rådets förordning (EG) nr 1698/2005.

[2]          Arbetsdokument från kommissionens avdelningar - Bilaga till meddelandet om genomförandet av EU:s skogsbruksstrategi {KOM(2005) 84 slutlig} /* SEK/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf.

[3]         COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm.

[4]         Rådets direktiv 92/43/EEG.

[5]         Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm.

[6]         http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm.

[7]         https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf.

[8]         San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, s. 11–22.

[9]         Rådets förordning (EG) nr 1698/2005.

[10]       COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm.