52014DC0688

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska revisionsrätten om antagandet av den interinstitutionella arbetsgruppens rekommendationer om inrättande och användning av nationella förklaringar

Kommissionen har kontinuerligt och konsekvent infört nya åtgärder för att, tillsammans med medlemsstaterna, ytterligare förbättra och effektivisera förvaltningen av Europeiska unionens medel. Den nuvarande situationen är emellertid ännu inte helt tillfredsställande, eftersom felfrekvensen fortfarande är hög under delad förvaltning, och det krävs ytterligare förbättringar.

De nationella förklaringarna har visat sig vara ett stort problem för både Europaparlamentet och rådet och en mycket känslig fråga i de flesta medlemsstaterna. I de avslutande bestämmelserna i budgetförordningen[1] föreskrivs att de medlemsstatsorgan som anförtrotts förvaltningen av unionens medel ska sända en förvaltningsförklaring till kommissionen varje år (från och med 2014), men även att medlemsstaterna som komplement får tillhandahålla ”uttalanden som undertecknats på lämplig nivå” (nedan kallade nationella förklaringar).

Kommissionen anser att nationella förklaringar kan ingå som en del i kommissionens övergripande garantier förutsatt att ett flertal villkor är uppfyllda för att garantera deras tillförlitlighet och mervärde. I linje med detta bör de nationella förklaringarna bestå av mer än endast en sammanfattning av de iakttagelser som revisionsorganen på gemenskapsnivå och nationell nivå har gjort. De bör ge ett mervärde genom att stärka garantierna vid förvaltningen av unionens medel, tydligt visa det politiska åtagandet om sund ekonomisk förvaltning, passa in tidsmässigt i unionens kontroll- och rapporteringscykel och vara tillräckligt tydliga för att öka medvetenheten i medlemsstaterna om systemen för kontroll av unionens medel i medlemsstaterna.

Ett ansvarighetssystem som förstärkts med nationella förklaringar är en del av en övergripande strategi för att förbättra EU:s ekonomiska förvaltning (jfr 2012 års resolutioner om ansvarsfrihet).

Mot bakgrund av detta framförde kommissionen tanken att inrätta en arbetsgrupp tillsammans med Europaparlamentet och rådet (i syfte att utfärda rekommendationer om en struktur och en mall för förklaringen) och uttalade att den var beredd att pröva Europaparlamentets begäran om att det ska utarbetas en mall för nationella förvaltningsförklaringar som ska lämnas av medlemsstaterna på lämplig politisk nivå.

Den interinstitutionella arbetsgruppens avslutande möte var vikt åt diskussion och antagande av dess rekommendationer om nationella förklaringar. Kommissionen påminner om att det för närvarande inte finns någon rättslig skyldighet för medlemsstaterna att lämna nationella förklaringar. Arbetsgruppens resultat innehåller en uppsättning konkreta kriterier som är frivilliga men kan användas i praktiken och som är tillräckligt flexibla för att tillgodose särskilda nationella krav avseende nationella förklaringar.

Kommissionen stöder den interinstitutionella arbetsgruppens rekommendationer och förordar starkt användningen av nationella förklaringar som ett instrument för offentligt ansvar för de nationella regeringarna och de nationella parlamenten, eftersom deras betydelse och synlighet samt deras potential för att öka medvetenheten i medlemsstaterna om systemen för kontroll av unionens medel är större än förvaltningsförklaringarnas. Kommissionen är beredd att utforska olika sätt att ytterligare främja dessa nationella (politiska) förklaringar efter antagandet av de rekommendationer som utfärdats av den interinstitutionella arbetsgruppen.

[1]     Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).

Rekommendationer för inrättande och användning av frivilliga nationella förklaringar inom ramen för artikel 59.5 i budgetförordningen.

Inledning och tillämpningsområde

Genom artikel 59.5 i budgetförordningen, som avser delad förvaltning med medlemsstaterna, har det införts en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva en frivillig nationell förklaring utöver de obligatoriska förvaltningsförklaringar som tillhandahålls av de organ som medlemsstaterna utsett som ansvariga för förvaltningen och kontrollen av unionens medel.

Efter en begäran av Europaparlamentet i resolutionen om ansvarsfrihet för budgetåret 2011 har Europeiska kommissionen inrättat en arbetsgrupp med deltagare från Europaparlamentet, rådet och Europeiska kommissionen som ska utforma konkreta rekommendationer till de medlemsstater som funderar över möjligheten att införa en nationell förklaring. De rekommendationer som ingår i den nuvarande texten bör följaktligen riktas till de medlemsstater som tillhandahåller eller önskar tillhandahålla nationella förklaringar i enlighet med artikel 59.5 sista stycket i budgetförordningen.

Arbetsgruppen sammanträdde två gånger på institutionell nivå och fyra gånger på teknisk nivå. De handlingar som rör dess verksamhet finns på följande webbadress: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. I denna not sammanfattas de nuvarande resultaten av presentationerna och diskussionerna i arbetsgruppen.

Parallellt med arbetsgruppen pågår arbete med att fastställa bestämmelser och mallar för förvaltningsförklaringarna. Relevanta förslag till genomförandeförordningar förväntas slutföras under andra halvåret 2014. Med tanke på det nära sambandet mellan förvaltningsförklaringarna och de nationella förklaringarna kan de rekommendationer som ingår i detta dokument kräva ytterligare översyn för att återspegla de slutliga bestämmelserna i dessa rättsakter när de har antagits och vid behov beakta nationella överväganden. I den första delen av detta dokument redovisas rekommendationerna från arbetsgruppen om strukturen och innehållet i den nationella förklaringen och om andra viktiga aspekter av användningen av den, såsom valet av mottagare, tidsplan, offentliggörande och uppföljning.

Den andra delen innehåller allmänna kriterier som bör beaktas vid utformningen av en nationell förklaring i syfte att öka nyttan för de nationella och/eller europeiska organ som den kommer att rikta sig till.

I den tredje och sista delen ges ett exempel på en nationell förklaring som visar vad den skulle kunna omfatta.

Termen ”nationella” myndigheter omfattar i förekommande fall även myndigheter på federal nivå, delstatsnivå eller regional nivå (eller motsvarande nivå enligt de konstitutionella bestämmelserna).

Del I. rekommendationer:

Strukturen och innehållet i den nationella förklaringen

Genom artikel 59 i budgetförordningen har det införts ett nytt obligatoriskt och omfattande rapporteringsinstrument för de nationella organen med ansvar för förvaltning och kontroll av de program som omfattas av delad förvaltning, nämligen den årliga nationella förklaringen. I budgetförordningen beskrivs de allmänna principer som gäller för dessa förvaltningsförklaringar. I genomförandeakterna (som väntas komma att antas före utgången av 2014) kommer man att fastställa de särskilda reglerna för det arbete och de kontroller som dessa förklaringar grundas på.

I syfte att undvika dubbelarbete och parallella rapporteringssystem rekommenderar arbetsgruppen därför att den nationella förklaringen struktureras kring två huvudkomponenter: 1) förvaltningsförklaringarna och tillhörande bilagor, och 2) den nationella förklaringen som undertecknats på lämplig nivå i medlemsstaterna. Detta tillvägagångssätt överensstämmer med ordalydelsen i artikel 59.5 b, sista stycket, där det fastställs att medlemsstaterna får föreskriva nationella förklaringar på grundval av de uppgifter som ingår i den årliga förvaltningsförklaringen och dess bilagor. I den nationella förklaringen kan man återge dessa uppgifter direkt eller stödja sig på dem indirekt. Med tanke på eventuella ytterligare nationella krav på information, är medlemsstaterna inte begränsade till innehållet i rekommendationerna, utan får även lägga till ytterligare uppgifter i förklaringen som anses nödvändiga i ett nationellt sammanhang.

Vem ska underteckna den nationella förklaringen?

Arbetsgruppen rekommenderar att undertecknaren på lämplig, helst politisk, nivå bör ges befogenhet som tillsynsmyndighet för de enheter som utfärdar förvaltningsförklaringar, direkt eller, om den nationella förklaringen har undertecknats av hela regeringen, indirekt. Undertecknaren bör inte endast bekräfta den förvaltningsförklaring och de rapporter som lämnats in av förvaltningen, utan han eller hon bör om möjligt även, om brister rapporteras som förtjänar korrigerande åtgärder, ha befogenhet att inleda processer eller fatta beslut för att underlätta eller möjliggöra genomförandet av dessa åtgärder och rättsligt mandat att genomföra relevanta åtgärder.

Alternativt kan det finnas olika tillvägagångssätt beroende på medlemsstaternas särskilda konstitutionella krav, befogenheter och ansvarsstrukturer.

Till vem ska den nationella förklaringen riktas?

De nationella förtroendevala i regeringen är inte ansvariga inför kommissionen, utan inför det relevanta lagstiftande organet på relevant nationell eller regional nivå/delstatsnivå, beroende på varje medlemsstats politiska struktur. Följaktligen rekommenderar arbetsgruppen att förklaringarna riktas till och diskuteras och/eller följs upp på relevant lagstiftningsnivå. Detta skulle exempelvis kunna uppnås genom att den nationella förklaringen ingår i nationell lagstiftning eller reglering eller, alternativt, ett betänkande eller yttrande av det högre revisionsorganet, vilket skulle ge upphov till debatt inom det relevanta beslutsfattande forumet.  En kopia av försäkringarna skulle sändas till kommissionen.

Tidsplan för avgivande av den nationella förklaringen

När det gäller tidsplanen, och i syfte att maximera värdet för att förstärka försäkrans- och ansvarskedjan, bör den nationella förklaringen helst avges så snart som möjligt efter förvaltningsförklaringen och rapporterna bör bifogas enligt artikel 59 i budgetförordningen. I praktiken är detta emellertid inte alltid möjligt, eftersom tidsplanen för en nationell förklaring kan bero på andra externa faktorer (t.ex. uppföljning av tidigare åtgärder, externa bedömningar, parlamentsbehandling eller tidsfrister som föreskrivs i nationella lagar och andra författningar). Om så är fallet, skulle det vara önskvärt att förklaringen utfärdas före antagandet av den sammanfattande rapporten (artikel 66.9 i budgetförordningen) av kommissionen i juni år N + 1. Om den avges senare kan den emellertid alltid beaktas för eventuell användning i den efterföljande budgetförsäkranscykeln.

Transparens

Arbetsgruppen rekommenderar att medlemsstaternas förklaringar offentliggörs. Detta kommer att synliggöra engagemanget från de folkvalda att ta det övergripande politiska ansvaret och öka ansvarsskyldigheten för unionens medel. En hög grad av öppenhet skulle även stärka deras potential att öka medvetenheten om systemen för kontroll av unionens medel i medlemsstaterna. Av dessa skäl uppmuntrar arbetsgruppen medlemsstaterna att bibehålla en hög grad av offentlighet.

Incitament för medlemsstaterna att utfärda en nationell förklaring

Avgivande av nationella förklaringar utöver de obligatoriska rapporter som krävs i enlighet med artikel 59.5 skulle kunna vara en lämplig grund för att rationalisera kontrollförfarandena, till exempel vid fastställandet av de riskkriterier som används för att ange riskprofilen för en medlemsstat inom ramen för en riskbedömning som utförs för en revision, eller för att ge medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av revisionens omfattning och metod som tar hänsyn till minimikraven i de internationella revisionsstandarderna (ISA) utan att det påverkar tillämpningen av gällande lagbestämmelser. Kommissionen är fast besluten att respektera den allmänna principen om ”lika behandling” i enlighet med det uttalande som gjordes av kommissionen rörande artikel 59.5 sista stycket i budgetförordningen. Därför skulle en lättnad av kontrollfrekvensen eller kontrollintensiteten endast vara möjlig om medlemsstaternas kontroll har bedömts tillfredsställande av kommissionen och den frivilliga nationella förklaringen uppfyller alla krav. I de fall då det framgår att en nationell förklaring har en positiv och varaktig inverkan på nationella myndigheternas resultat rekommenderar arbetsgruppen att förklaringen ska användas vid utvärderingen av förvaltnings- och kontrollsystemen i medlemsstaterna och, om alla kriterier är uppfyllda, användas som en byggsten i kommissionens kvalitetssäkringprocess.

Ytterligare bistånd och övervakning

Arbetsgruppen rekommenderar kommissionen att fortsätta erbjuda stöd och återkoppling till de medlemsstater som redan utfärdar eller är intresserade av att utfärda en nationell förklaring. I detta sammanhang bör kommissionen samla in bästa praxis och rapportera om den genom de årliga verksamhetsrapporterna från de berörda generaldirektoraten och kommissionens sammanfattande rapport. Andra möjliga verktyg såsom en ”handbok” eller informationsmöten i relevanta forum kan också komma i fråga. Arbetsgruppen uppmanar också kommissionen att anta en strategi för de nationella förklaringarna som är enhetlig för alla generaldirektorat. Att ta med rapportering av information i dessa officiella handlingar skulle också göra det möjligt att övervaka utvecklingen på lång sikt.

Del II. Allmänna kriterier:

På grundval av de rekommendationer som avses ovan bör den nationella förklaringen i så stor utsträckning som möjligt inbegripa åtminstone följande:

Hänvisa till EU:s och medlemsstatens lagstiftningsgrund eller rättsliga grund (om tillämpligt).

Riktas till den berörda nationella lagstiftande kammaren eller lagstiftningsnivån och meddelas kommissionen.

Identifiera undertecknaren, hans eller hennes funktion och huruvida förklaringen undertecknas i personlig egenskap eller på uppdrag av den nationella eller regionala regeringen (eller motsvarande nivå enligt den konstitutionella ordningen), i enlighet med lagstiftningen eller rådande praxis i den berörda medlemsstaten. I tillämpliga fall bör det befintliga ansvarsskyldighetssambandet mellan undertecknaren och direktörerna/cheferna för organen med ansvar för förvaltningen uttryckligen anges.

De informationskällor som den nationella förklaringen bygger på. Förklaringen bör grundas på förvaltningsförklaringarna och övriga rapporter som föreskrivs i artikel 59.5 i budgetförordningen: de årliga räkenskaperna, det eller de oberoende revisionsuttalandena och den årliga sammanfattningen av revisions- och kontrollresultaten. Enligt budgetförordningen krävs numera att den årliga sammanfattningen av revisions- och kontrollresultaten även omfattar en analys av arten och omfattningen av de oriktigheter och brister som konstaterats i systemen samt de korrigerande åtgärder som har vidtagits eller planeras. Det vore dessutom önskvärt att komplettera detta med en bredare hänvisning såsom ”de uppgifter som jag förfogar över” som skulle förhindra att en känd relevant omständighet, som inte uttryckligen rapporterats av företagsledningen, avsiktligt ignoreras.

Förklaringens omfattning: Kommissionen måste avge förklaringar rörande de fem mål för den interna kontrollen som förtecknas i artikel 32 i budgetförordningen: lagligheten och korrektheten, sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet, förebyggande och korrigering av bedrägerier, skydd av tillgångar, och tillförlitlighet hos redovisningen. Detta görs av förvaltningen. Det föreslås att en allmän formulering används i den nationella förklaringen i stället för att låta den uttryckligen omfatta alla kontrollmål, eftersom förklaringarna i vissa fall eventuellt inte täcker alla de fem kontrollmålen.

Mervärdet av den nationella förklaringen ”på lämplig nivå” kommer främst av en förstärkning av åtagandet från förvaltningen att åtgärda systembrister och medverkan av den berörda lagstiftningsnivån i medlemsstaten. Därför bör den nationella förklaringen innehålla en uttrycklig hänvisning till oriktigheterna och systembristerna och ett åtagande att stödja förvaltningen så att åtgärderna genomförs i tid. Detta stöd bör bestå av politiska instruktioner till de olika berörda förvaltningsavdelningarna och, vid behov, fördelning av medel och/eller främjande av lagstiftningsreformer (t.ex. förenkling). Eventuell ytterligare information till följd av parlamentariska krav kan också öka säkerheten hos den nationella förklaringen. Sådan kompletterande information skulle t.ex. kunna gälla eventuella nationella åtgärder som vidtagits för att skydda EU:s ekonomiska intressen eller externa bedömningar som gjorts av de nationella revisionsorganen. Kommissionen rekommenderas att i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till sådan information för att skapa rimliga garantier. Slutligen bör oberoende garantier sökas, vilka kan tillhandahållas av en oberoende revisor (högre revisionsorgan).

Del III. Några exempel:

Arbetsgruppen noterar följande exempel som föreslås eventuellt kunna användas. Alternativt kan det finnas olika tillvägagångssätt beroende på medlemsstaternas särskilda konstitutionella krav, ansvarsområden och strukturer för ansvarsutkrävande, i den mån de omfattar de grundsatser som anges i rekommendationerna och de allmänna kriterierna i delarna I och II.

Exempel 1

Med beaktande av bestämmelserna i [hänvisning till nationell lag eller annan författning]

Härmed förklarar jag, i min ställning och med mina befogenheter som [...], såsom företrädare för [...], och på grundval av de uppgifter som jag förfogar över, att

jag har noterat/godtagit förvaltningsförklaringarna, som undertecknas av direktörerna/cheferna för byråerna eller organen, i vilka de förklarar ha försäkran om [att den information som presenteras i räkenskaperna är fullständig och korrekt, att utgifterna använts för det avsedda ändamålet och att de förvaltnings- och kontrollsystem som har införts för att garantera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet har använts], vilka bifogas detta intyg och förtecknas i bilagan. I min ställning som [...] är jag ansvarig för tillsynen av de offentliga myndigheter och andra organ som ansvarar för förvaltningen av anslagen från EU-budgeten som omfattas av dessa förklaringar, till ett totalt belopp på [...] för den rapporteringsperiod som redovisas i detalj i bilagan.

Jag (såsom företrädare för regeringen i........) tar det övergripande politiska ansvaret för förvaltningen av dessa anslag från EU:s budget, på grundval av den information som jag förfogar över, de garantier som givits av förvaltningen och deras medföljande rapporter[1].

Jag har undersökt arten och omfattningen av de oriktigheter och systembrister som rapporterats avseende byråerna och organen i de årliga sammanfattningar som bifogas förvaltningsförklaringarna, samt de korrigerande åtgärder som vidtagits, pågår eller planeras för att ta itu med dem. Jag har, på grundval av min egen bedömning och de uppgifter som jag förfogar över, rimlig säkerhet om att dessa åtgärder på ett effektivt sätt tar itu med de brister som konstaterats, och har vidtagit lämpliga åtgärder för att hjälpa förvaltningen av de berörda byråerna och organen att genomföra dem utan onödigt dröjsmål.

Ort och datum

Underskrift

Bilaga

Avsnitt A

Byråer och organ vars förvaltningsförklaringar inte innehåller några väsentliga oriktigheter eller systembrister.

Organ/förvaltat program/utgifter för budgetåret.

Avsnitt B

Byråer och organ vars förvaltningsförklaringar innehåller väsentliga oriktigheter eller systembrister.

Organ/förvaltat program/utgifter för budgetåret.

Exempel nr 2

Del I Ansvarsskyldighet 

Denna del innehåller en beskrivning av förklaringens förutsättningar och omfattning. Texten bör innehålla en beskrivning av relevant EU-lagstiftning samt en beskrivning av den offentliga förvaltningen och ramen för den interna kontrollen. Denna ram garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel inom medlemsstaten och uppfyllande av alla tillämpliga lagar och andra författningar.  

Del II Sammanfattning av räkenskaperna

Sammanfattningen av konton för EU-medel består av en resultaträkning, en balansräkning och en kassaflödesrapport om resultaten per anslag och inkomstrubrik. Det ska också ges en beskrivning av de redovisningsprinciper som används i sammanfattningen av räkenskaperna.

Del III Bedömning av systemet för internkontroll

I denna del redogörs för dokumenten avseende bedömningen av internkontrollsystemet vid förvaltningsmyndigheten/de ansvariga myndigheterna. Den består av

- de förklaringar rörande redovisning och bedömningar av internkontroll som ledningen för de myndigheter som ansvarar för förvaltningen av EU-medel lagt fram i sina årsrapporter,

- resultaten av revisioner av de nationella revisionsmyndigheternas/det högre revisionsorganets förvaltningsförklaringar,

- förvaltningsförklaringar från förvaltningsmyndigheterna, och

- resultaten av revisioner från den nationella myndigheten eller de nationella myndigheterna för EU:s program.

Rapporterade oriktigheter och systembrister, samt de korrigerande åtgärder som vidtagits, pågår eller planeras av företagsledningen eller undertecknaren för att åtgärda dem, ska beskrivas.

Del IV Förklaringen

Denna del innehåller en sammanfattning av utvärderingen på grundval av räkenskaperna, systemet för internkontroll och de förklaringar och revisioner som sammanfattas i del III [inklusive eventuella brister och oriktigheter]. På grundval av detta lägger undertecknaren fram följande förklaring:

Rättvisande räkenskaper

Sammanfattningen av EU:s räkenskaper, bestående av en resultaträkning, en balansräkning och en kassaflödesanalys, har utarbetats i enlighet med god redovisningssed i [medlemsstat]. [Undertecknaren] gör bedömningen att räkenskaperna, i alla väsentliga avseenden, [med undantag för fonderna...] är rättvisande.

Tillfredsställande interna kontroller

[Undertecknaren] gör bedömningen att det finns ett regelverk för [staten] för att säkerställa tillfredsställande interna kontroller av EU-medel.

Exempel nr 3

Del I Undertecknande

Med beaktande av [medlemsstatens] ministerråds beslut av den [datum], förklarar jag härmed, på  [ansvarig för avgivande av nationell förklaring] vägnar, i min ställning och med mina befogenheter som [ställning som undertecknare av nationell förklaring], rörande den ekonomiska gemensamma förvaltningen av medlen för följande fonder, och på grundval av de uppgifter som jag förfogar över, att (per fond under gemensam förvaltning)

Del II Innehållet i förklaringen

1. Funktionen hos de system som upprättats i medlemsstaten [medlemsstatens namn], inklusive de åtgärder för förvaltning och kontroll av medlen från [fondens namn] för räkenskapsåret [år], ger, såvitt jag vet, rimlig säkerhet rörande lagligheten och korrektheten hos de underliggande transaktionerna samt rörande berättigandet i ansökningar om utbetalningar [med undantag för: nämn brister i systemens funktion]

2. Utgifter och inkomster upp till ett sammanlagt belopp av [belopp] euro som debiteras eller krediteras till [fondens namn], såsom anges i den konsoliderade redovisning som offentliggjorts av [utfärdande myndighet] och i ansökningarna om utbetalningar till kommissionen för räkenskapsåret [år], är, såvitt jag vet, korrekta och fullständiga upp till slutmottagarnivå [om väsentlighetströskeln har överskridits: med uteslutande av ett belopp på [belopp] euro [%] av felaktiga utbetalningar]

3. Utestående ansökningar upp till ett sammanlagt belopp av [belopp] euro för [namn på fond] som ingår i den konsoliderade redovisning som offentliggjorts av [utfärdandemyndigheten] och i ansökningarna om utbetalningar till kommissionen för räkenskapsåret [år] är, såvitt jag vet, rättsliga, regelbundna, korrekta och fullständiga.

Del III

Såvitt jag vet redovisas undersökningar om och korrigeringar av godkännanden av ansökningar om utbetalningar till kommissionen i bilagan. Bekräftelserna och reservationerna i detta uttalande är begränsade till frågor av väsentlig betydelse, och följer direkt av revisioner och innehåller inneboende osäkerheter på grund av tolkningen av EU-lagstiftningen.

Underskrift:

Förklarande anmärkning

Ansvarighetströskel De kriterier och den toleranströskel som används vid rapporteringen av särskilda intresseområden nämns. Det ska anges när toleranströskeln överskrids på fondnivå. 

Europeiska kommissionens godkännande I sista hand beslutar Europeiska kommissionen om huruvida den nationella tillämpningen och genomförandet av EU-lagstiftningen överensstämmer med EU-rätten. Det finns således en inneboende risk i fråga om omfattningen och storleken hos kommissionens korrigeringar.

Brister och korrigerande åtgärder per fond

a....... b....... osv.