52013DC0366

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION

om Luxemburgs nationella reformprogram för 2013 och med angivande av rådets yttrande om Luxemburgs stabilitetsprogram för 2013–2016

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 5.2,

med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[2],

med beaktande av Europaparlamentets resolutioner[3],

med beaktande av Europeiska rådets slutsatser,

med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande,

efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén, och

av följande skäl:

(1)       Den 26 mars 2010 godkände Europeiska rådet kommissionens förslag om att inleda en ny strategi för sysselsättning och tillväxt kallad Europa 2020. Strategin bygger på en utökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i Europa.

(2)       Den 13 juli 2010 antog rådet, på grundval av kommissionens förslag, en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[4], vilka tillsammans utgör de så kallade integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik.

(3)       Den 29 juni 2012 fattade rådet på stats- och regeringschefsnivå beslut om en tillväxt- och sysselsättningspakt som ska ge en enhetlig ram för insatser nationellt, inom EU och euroområdet. Den innehåller alla tillgängliga medel, instrument och politik. Europeiska rådet beslöt om insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och förband sig särskilt att uppnå målen i strategin Europa 2020 och genomföra de landsspecifika rekommendationerna.

(4)       Den 6 juli 2012 antog rådet en rekommendation om Luxemburgs nationella reformprogram för 2012 och avgav sitt yttrande om Luxemburgs uppdaterade stabilitetsprogram för 2012–2015.

(5)       Den 28 november 2012 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten[5], vilket inledde 2013 års europeiska planeringstermin för samordning av den ekonomiska politiken.

                Den 28 november 2012 antog kommissionen också, på grundval av förordning (EU) nr 1176/2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser, rapporten om varningsmekanismen[6]. I rapporten identifierades inte Luxemburg som en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning.

(6)       Den 14 mars 2013 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för att säkerställa finansiell stabilitet, finanspolitisk konsolidering och tillväxtfrämjande åtgärder. Rådet betonade behovet av att eftersträva differentierad och tillväxtfrämjande konsolidering av de offentliga finanserna, återställa normala lånevillkor i ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft, ta itu med arbetslösheten och krisens sociala följdverkningar samt modernisera den offentliga förvaltningen.

(7)       Den 26 april 2013 lade Luxemburg fram sitt stabilitetsprogram för 2013 som omfattar perioden 2013–2016 och även sitt nationella reformprogram för 2013. För att ta hänsyn till de båda programmens inbördes samband har dessa bedömts samtidigt.

(8)       På grundval av bedömningen av 2013 års stabilitetsprogram i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1466/97, anser rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets beräkningar av de offentliga finanserna är rimligt. I synnerhet ligger programmets scenario för 2013 mycket nära kommissionens vårprognos för 2013, medan det för 2014 är något mer optimistiskt. Beräkningarna av underskottet på medellång sikt görs enligt ett lätt optimistiskt tillväxtscenario, som ligger över den potentiella tillväxten. Målet med den finanspolitiska strategi som beskrivs i programmet är att få ned underskottet från 0,8 % av BNP år 2012 till 0,6 % av BNP år 2014. Under de sista åren av programperioden beräknas underskottet försämras till 1,3 % av BNP under både 2015 och 2016. Detta är resultatet av de nya mervärdesskattreglerna för elektroniska tjänster som träder i kraft den 1 januari 2015, vilka kommer att föra Luxemburgs bestämmelser i överensstämmelse med EU-bestämmelserna. Enligt bestämmelserna ska de mervärdesskatteinkomster som genereras från e-handeln överföras från det land där leverantören är lokaliserad till kundens hemland. Myndigheterna uppskattar att de nya bestämmelserna kommer att leda till att mervärdesskatteinkomsterna minskar med 1,4 % av BNP. Regeringen har redan tillkännagivit att normalskattesatsen för mervärdesskatt kommer att öka för att kompensera en del av inkomstförlusten. I stabilitetsprogrammet för 2013 bekräftas det tidigare målet för de offentliga finanserna på medellång sikt om ett strukturellt överskott på 0,5 % av BNP. Målet för de offentliga finanserna på medellång sikt överensstämmer med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. På grundval av både kommissionens vårprognos för 2013 och programmets (omräknade) strukturella balans i de offentliga finanserna förväntas Luxemburg få ett strukturellt överskott på 0,1 % av BNP. Detta ligger under målet för de offentliga finanserna för 2012 och landet beräknas nå sitt mål för de offentliga finanserna på medellång sikt under 2013. Luxemburg beräknas dock återigen avvika från sitt mål för de offentliga finanserna på medellång sikt med början år 2014, med 0,3 % av BNP och ännu mer under 2015 och 2016. De nationella myndigheterna har återupprepat sitt mål om återgå till målet för de offentliga finanserna på medellång sikt senast 2017 för att få större manöverutrymme. Den offentliga bruttoskulden – 20,8 % av BNP 2012 – ligger långt under fördragets referensvärde.

(9)       Luxemburg har lyckats hålla sitt offentliga underskott under referensvärdet på 3 % av BNP under de senaste åren och därigenom undvikit att gå in i förfarandet för allför stora underskott. Detta har berott mer på inkomstökningar än på återhållsamhet på utgiftssidan. I synnerhet under 2012 beräknas ökningstakten för de offentliga utgifterna, efter diskretionära åtgärder på inkomstsidan, ha överstigit riktmärket för utgifterna enligt definitionen i stabilitets- och tillväxtpakten. Avvikelsen i ökningstakten för de offentliga utgifterna från riktmärket för utgifterna beräknas nå 1,3 % av BNP, vilket ligger över referensvärdet på 0,5 % av BNP som anges i förordning (EG) nr 1466/97. För att denna avvikelse ska vara berättigad behöver en övergripande bedömning genomföras där hänsyn tas till andra faktorer som att: (i) underskottet försämrades i strukturella termer med bara 0,2 % av BNP 2012, (ii) ekonomin i Luxemburg, mot bakgrund av landets litenhet och nivå av öppenhet, är mycket volatil, och (iii) att Luxemburg enligt kommissionens vårprognos för 2013 bör nå sitt mål för de offentliga finanserna på medellång sikt redan 2013.  Allt detta pekar på att avvikelsen inte är av ett strukturellt slag. Den höga volatiliteten på de inkomster som uppbärs av Luxemburgs regering leder fortfarande till högre inkomster än planerat, vilket utgör en risk för de offentliga finansernas hållbarhet. För att bättre hantera dessa risker bör både skulden och utgiftsbegränsningar faställas i lagstiftningen. Vidare bör det finnas ett godkänt tillsynsorgan och på förhand fastställda åtgärder vid bristande efterlevnad. Ikraftträdandet den 1 januari 2015 av ovannämnda mervärdesskattepaket och dess starkt negativa inverkan på skatteuppbörden visar betydelsen av att Luxemburg inför ett ramverk för de offentliga finanserna på medellång sikt. Detta kräver en särskilt försiktig finanspolitik under 2014.

(10)     För närvarande uppbärs mindre än en tredjedel av skatteinkomsterna från skatt på konsumtion, vilket delvis beror på en måttlig normalskattesats och reducerade mervärdesskattesatser. Luxemburg rankas på första plats i EU vad gäller antalet kategorier av varor och tjänster som omfattas av reducerade mervärdesskattesatser. Förekomsten av en stor finansiell sektor, undantagen från mervärdesskatt, bidrar också till den låga mervärdesskatten som andel av BNP. Generellt finns det utrymme för Luxemburg att öka inkomsterna genom att utvidga normalskattesatsen för mervärdesskatt. Dessutom karaktäriseras bolagsskattesystemet i Luxemburg av att det gynnar skuldsättning, vilket bidrar till en hög privat skuld som andel av BNP.

(11)     Luxemburgs pensionsreform som antogs i december 2012 kan bara anses vara ett första steg i rätt riktning. Även med hänsyn till merparten av aspekterna i den antagna pensionsreformen, skulle Luxemburg fortfarande behöva genomföra långsiktiga hållbarhetsökande strategier för att uppnå en permanent förbättring på 8,6 procentenheter av BNP i primärsaldot och överbrygga det finanspolitiska gapet. Luxemburg behöver därför gå längre i sin pensionsreform. Införandet av en gräns för pensionsjusteringar som baseras på reala löneökningar skulle öka pensionsreserverna och koppla den lagstadgade pensionsåldern till den förväntade livslängden, vilket skulle bidra till att garantera pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. Vidare bör möjligheterna till förtidspensionering minskas och det bör bli mer attraktivt att arbeta längre än den minimiperiod som krävs. Den finanspolitiska hållbarhetens inverkan på utgifterna för långtidsvård beräknas bidra med 2,1 procentenheter till Luxemburgs hållbarhetsgap. Den förväntade ökningen av både antalet äldre personer och antalet personer som omfattas av vårdnadsansvar i Luxemburg är högt jämfört med genomsnittet i EU.

(12)     Luxemburgs nuvarande produktivitet är ganska hög. Manöverutrymmet vad gäller produktivitetsvinster blir dock allt mindre. Därför bör ökningen av enhetsarbetskostnaderna begränsas genom att man säkerställer en bättre korrelation mellan löner och produktivitet. Luxemburg har vidtagit åtgärder för en återhållsam lönetillväxt genom att modulera indexeringssystemet mellan 2012 och 2014. Denna reform är bara tillfällig och garanterar inte att lönerna över tiden kommer att utvecklas i linje med produktiviteten. Produktiviteten är inte densamma i alla ekonomiska sektorer och nivån på produktiviteten i finanssektorn är nästan dubbelt så hög som i den övriga ekonomin. Det kommer att finnas en betydande risk för Luxemburgs konkurrenskraft från och med 2015, när det automatiska indexeringssystemet igen tillämpas på det vanliga sättet. Ytterligare åtgärder bör vidtas för att reformera lönesättningssystemet på ett mer permanent sätt för att undvika att konkurrenskraften fortsätter att försämras i framtiden.

(13)     Luxemburgs ekonomi är starkt beroende av finanssektorn som står för nästan 30 % av det totala mervärdet och 25 % av de uppburna skatteinkomsterna. För att bevara landets framtida konkurrenskraft skulle alternativa ”kompetensnischer” behöva utvecklas. Forsknings- och innovationssystemet i Luxemburg fortsätter att vara mycket svagt och Luxemburg är inte på väg att nå målet för FoU-intensiteten för 2020. Luxemburgs resultat vad gäller indikatorer för samarbete mellan offentliga forskningsinstitut och företag ligger långt under genomsnittet i EU, vilket speglar den nuvarande frikopplingen mellan forskning och utveckling inom den privata sektorn och det offentliga forskningssystemet. Luxemburg bör motverka den nedåtgående trenden vad gäller dess FoU-intensitet, särskilt genom att bidra till näringslivets FoU-intensitet. Utvecklingen av mer riktade smarta specialiseringsstrategier kan spela en avgörande roll vad gäller att maximera den offentliga forskningsfinansieringens ekonomiska inverkan, särskilt genom att säkra en hävstångseffekt för privata investeringar. En sådan riktad strategi bör kompletteras av en omfattande övergripande politik som fokuseras på innovativa företags utveckling och tillväxt.

(14)     Ungdomsarbetslösheten fortsätter att vara hög med 18 % och är starkt beroende av utbildningsnivån. Landets ungdomar utsätts för intensiv konkurrens från utländska ungdomar, som ofta är mer välutbildade. Luxemburg har visat ett starkt engagemang för att bekämpa ungdomsarbetslöshet, men fortsatta insatser krävs. För att maximera avkastningen bör vidtagna åtgärder ingå i en omfattande reformstrategi, inklusive stärkt insatsstrategi för att bekämpa bidragsberoendet. Luxemburgs resultat i Pisa-tester av ungdomars grundläggande kunskaper är relativt dåliga. Ytterligare åtgärder krävs för att motverka den negativa utvecklingen vad gäller läsning, matematik och vetenskapliga ämnen som har kunnat iakttas sedan 2006. Fortsatta insatser bör göras för att förbättra och rikta utbildningsrsurserna för skolor med mindre gynnade studerande och öka tillgängliga resurser för språkstöd och stödundervisning. De särskilda utmaningar som personer med invandrarbakgrund står inför på arbetsmarknaden bör undersökas ytterligare och hanteras genom riktade åtgärder, också med avseende på språkkunskaper. I detta sammanhang bör särskilt yrkesutbildningen uppmärksammas. Ytterligare åtgärder bör vidtas för att förbättra lågstadieutbildningen och minska avhopp från skolan, särskilt när det gäller befolkningsgruppen med invandrarbakgrund. Äldre arbetstagares anställningsbarhet bör förbättras, bland annat genom att uppgradera deras kompetens.

(15)     Luxemburg har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter med 20 % under 2020 jämfört med 2005 men föeväntas missa målen med 27 procentenheter.  Transportsektorn stod för 64 % av de utsläpp som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter under 2010 och är en central utmaning för Luxemburg. Nuvarande åtgärder skulle bara bidra till en tredjedel av den minskning som krävs för att uppfylla målet. Därför måste åtgärderna kraftigt trappas upp, särskilt genom bränsleskatter för att minska skatteskillnaden gentemot grannländerna. Reformen av motorfordonsskatten bör också påskyndas. Luxemburg bör fortsätta med genomförandet av projekt som gynnar användningen av kollektivtrafik. Landet bör införa trängselavgift för att uppmuntra en övergång till kollektivtrafik. Bättre kollektivtrafikanslutningar med grannregionerna bör främjas.

(16)     Inom ramen för den europeiska planeringsterminen har kommissionen gjort en omfattande analys av Luxemburgs ekonomiska politik. Den har bedömt stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Luxemburg utan även i vilken utsträckning som EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet av att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att beakta synpunkter på EU-nivå när framtida nationella beslut fattas. Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen avspeglas i rekommendationerna 1 till 6 nedan.

(17)     Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat Luxemburgs stabilitetsprogram och dess yttrande[7] avspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan.

(18)     I samband med den europeiska planeringsterminen har kommissionen också utfört en analys av euroområdets ekonomiska politik i dess helhet. Utifrån denna grund har rådet utfärdat särskilda rekommendationer som riktas till de medlemsstater som har euron som valuta. Luxemburg bör också garantera att dessa rekommendationer genomförs fullt ut och i tid.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Luxemburg att vidta följande åtgärder under perioden 2013–2014:

1.           Bevara en sund ställning i de offentliga finanserna och stanna kvar på sitt mål för de offentliga finanserna på medellång sikt för att säkerställa deras långsiktiga hållbarhet, särskilt genom att ta hänsyn till de implicita åtgärder som är kopplade till den åldrande befolkningen. Stärka den finanspolitiska styrningen genom att anta ett ramverk för de offentliga finanserna på medellång sikt som omfattar den offentliga sektorn och som inbegriper fleråriga utgiftsbegräsningar och införa oberoende övervakning av finanspolitiska bestämmelser.

2.           Vidta åtgärder för att hantera bolagsbeskattningens gynnande av skuldsättning och utvidga tillämpningen av normalskattesatsen på mervärdesskatt.

3.           Begränsa åldersrelaterade utgifter genom att göra långtidsvården mer kostnadseffektiv, särskilt genom ökad fokusering på förebyggande vård, rehabilitering och självständig livsföring, stärka den nyligen antagna pensionsreformen, vidta ytterligare åtgärder för att begränsa förtidspensionering och höja den faktiska pensionsåldern, också genom att koppla den lagstadgade pensionsåldern till förväntad livslängd.

4.           Vidta ytterligare strukturella åtgärder utöver nuvarande frysning, i samråd med arbetsmarknadens parter och i enlighet med nationell praxis för att reformera lönesättningssystemet, inbegripet löneindexering, för att förbättra anpassningsförmågan vad gäller produktivitets- och sektorsutveckling och arbetsmarknadsvillkor samt främja konkurrenskraften. Öka insatserna för att diversifiera ekonomins struktur, främja privata investeringar i forskning, särskilt genom att utveckla samarbetet mellan offentlig forskning och företag.

5.           Öka insatserna för att minska ungdomsarbetslösheten genom att förbättra utformningen och översynen av en aktiv arbetsmarknadspolitik. Stärka den allmänna utbildningen och yrkesutbildningen genom att bättre anpassa ungdomars kompetenser till efterfrågan på arbetskraft, särskilt när det gäller ungdomar med invandrarbakgrund. Vidta resoluta åtgärder för att öka äldre arbetstagares deltagandenivå, också genom att förbättra deras anställningsbarhet genom livslångt lärande.

6.           Öka insatserna för att uppfylla målet vad gäller att minska växthusgasutsläpp från sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, framför allt genom att öka skatten på energiprodukter för transport.

Utfärdad i Bryssel den

                                                                       På rådets vägnar

                                                                       Ordförande

[1]               EGT L 209, 2.8.1997, s. 1.

[2]               COM(2013) 366 final.

[3]               P7_TA(2013)0052 och P7_TA(2013)0053.

[4]               Rådets beslut 2013/208/EU av den 22 april 2013.

[5]               COM(2012) 750 final.

[6]               COM(2012) 751 final.

[7]               Enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.