29.6.2012

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 191/38

---

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Sammanhållningsfonden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1084/2006”

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Föredragande: Carmelo CEDRONE

Den 25 oktober 2011 och den 27 oktober 2011 beslutade Europaparlamentet respektive rådet att i enlighet med artiklarna 177 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Sammanhållningsfonden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1084/2006”

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD).

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 april 2012.

Vid sin 480:e plenarsession den 25–26 april 2012 (sammanträdet den 25 april) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 180 röster för, 9 röster emot och 7 nedlagda röster:

1.   Slutsatser och förslag

1.1   EESK stöder generellt kommissionens strategi när det gäller förslaget till ny förordning om Sammanhållningsfonden. Vi stöder särskilt satsningen på att harmonisera förfarandena för de olika fonderna med dem som anges i den allmänna förordningen. Det finns dock flera svaga punkter som bör fördjupas och förbättras, särskilt i ljuset av den situation med finansiell kris och statsskuldskris som EU nu befinner sig i.

1.2   Kommittén välkomnar dock att fonden kommer att kunna användas för att främja produktion och spridning av förnybara energikällor, energieffektivitet, miljöskydd och anpassning till klimatförändringarna, samt till att återställa den biologiska mångfalden och förbättra stadsmiljön. Detta skulle kunna få positiva effekter på andra sektorer, t.ex. turismen. Sammantaget skulle detta gynna den hållbara utvecklingen.

1.3   EESK anser att det är viktigt att kommissionen i dessa kristider försöker minska de finansiella interventionerna genom tematisk koncentration – ett betydelsefullt verktyg för att minska onödiga utgifter, koncentrera resurserna på specifika aktiviteter och stärka hävstångseffekten till förmån för ökad tillväxt och sysselsättning.

1.4   EESK stöder förslaget att finansiera projektet ”Fonden för ett sammanlänkat Europa”, men detta får inte bli en specifik fond, eftersom det skulle kunna leda till onödiga överlappningar.

1.5   Kommittén vill också ge uttryck för sina farhågor och reservationer när det gäller de föreliggande förslagen om villkorlighetsprincipen (särskilt makroekonomiska villkor), som inte får bygga på en idé om ett bestraffningsinstrument, utan i stället bör fokusera på ansvar och belöning, så att man kan undvika att konvergensmålet undergrävs och äventyras.

1.6   EESK anser att det är helt nödvändigt att förbättra samordningen mellan olika typer av fonder och även samordningen mellan sammanhållningspolitiken och EU:s ekonomiska politik i övrigt – inbegripet den gemensamma jordbrukspolitiken – inom den förstärkta ramen för en gemensam finanspolitik. Detta skulle ge en multiplikatoreffekt och göra investeringarna mer effektiva. Målet bör vara ett stärkt ekonomisk-politiskt samarbete (inbegripet sammanhållningspolitiken) i syfte att skapa en ”gemensam ekonomisk styrning”, åtminstone inom euroområdet, något som EESK flera gånger har efterlyst – denna fråga fick tyvärr ingen lösning vid toppmötet i december 2011.

1.7   Det är dessutom absolut nödvändigt att komma tillrätta med skevheterna i det ”institutionella partnerskapet” mellan kommissionen, medlemsstaterna och regionerna, så att kommissionen kan återfå rollen som stöd och vägvisare. Detta partnerskap bör i varje skede åtföljas av ett partnerskap i enlighet med definitionen i artikel 5.1 i förslaget till förordning om gemensamma bestämmelser, som ännu i dag ofta endast får spela en rådgivande och informerande roll – det bör utformas både en uppförandekod för hela EU och kriterier för bedömning av det mervärde som partnerskapet ger.

1.8   EESK anser att högsta prioritet bör ges åt frågan om förenkling såväl av Sammanhållningsfonden som av samtliga strukturfonder, både i tidigare och senare faser; för att minska de administrativa bördorna skulle man t.ex. kunna införa ett fast belopp för vissa typer av projekt. Man bör under alla omständigheter tillämpa ”engångsprincipen”.

1.9   För de länder som drabbats hårdast av krisen utgör sammanhållningspolitiken ett av de viktigaste instrument som medlemsstaterna har för att minska de sociala, ekonomiska och territoriella skillnaderna samt för att skapa ny tillväxt och främja hållbarhet.

1.10   Samfinansiering: Kriterierna för samfinansiering bör bli föremål för ingående översyn och revision. De bör vara knutna till de lokala och regionala myndigheternas reella budgetramar för att undvika situationer där de svagaste myndigheterna står helt utan finansieringsmöjligheter.

1.11   EESK anser att det i den nuvarande situationen med reformer och skuldsanering inom ramen för en politik i ”två etapper” (först åtstramning, som ett hot, och därefter tillväxt) inte finns utrymme för en investerings- och tillväxtpolitik. Vi menar också att tillväxt och åtstramning bör gå hand i hand. Därför bör sammanhållningspolitiken ges denna inriktning, t.ex. genom stöd till sådana företag som har en stor teknikkomponent och en stark påverkan på sysselsättningen bland ungdomar.

1.12   EESK anser att den ekonomiska politik som för närvarande förs i EU (med budgetåtstramningar, finansiella problem i medlemsstaterna, EU:s budgetbegränsningar, budgetpakten, ECB:s begränsade handlingsutrymme osv.) leder till en konjekturnedgång med effekter som är svåra att förutspå när man i stället borde göra tvärtom, dvs. stödja – åtminstone samtidigt om inte innan – tillväxten och sysselsättningen genom att lägga fram ett ambitiösare och kraftfullare förslag. Strukturfonderna (samt delvis och tillfälligt även jordbruksfonderna) skulle på ett avgörande sätt kunna bidra till detta, vilket även togs upp – om än marginellt – vid toppmötet den 30 januari 2012.

1.12.1   Med andra ord finns det anledning att lansera en ”europeisk tillväxtplan” (New Deal) (1) tillsammans med omfattande och målinriktade projekt som inbegriper vissa centrala sektorer som kan sätta fart på EU:s ekonomi på relativt kort sikt. Denna plan bör utgöra ett komplement till Europa 2020-strategin, som är mer inriktad på resultat på medellång sikt. En sådan plan skulle kunna

—	finansieras genom att man redan nu utnyttjar kvarvarande medel för perioden 2007–2013, och så snart som möjligt och under en begränsad period lägger till de medel som avsatts för perioden 2014–2020,

—	genomföras med hjälp av projekt som omedelbart går att omsätta i praktiken, tack vare ett påskyndat förfarande grundat på subsidiaritetsprincipen, eller genom en genomgripande och tillfällig ändring av nuvarande förordningar, vilket skulle möjliggöra ett snabbt genomförande,

—

stödjas och konsolideras tack vare insatser av EIB i form av utfärdande av obligationer (artikel 87 i den nya förordningen). Detta skulle innebära en multiplikatoreffekt med avseende på investeringarna, eftersom det skulle dra till sig kapital utifrån, och få en positiv effekt på statsskulden och även på euron som skulle stärkas.

1.12.2   Denna tillväxtplan bör genomföras på grundval av gemensamma kriterier, åtminstone under nästa programperiods första tre år.

2.   Inledning

2.1   EESK har vid flera tillfällen i tidigare yttranden erinrat om principerna för och betydelsen av politiken för ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet, som befästs i fördraget och som kommissionen återkommande hänvisar till i sina dokument.

2.1.1   Dessa principer har aldrig varit mer aktuella än i dag, och kanske har de heller aldrig varit så hotade som nu, inte ens av utvidgningspolitiken när de gamla medlemsstaterna fruktade att de skulle behöva offra en del av sina resurser medan de nya medlemsstaterna oroade sig över att sakna resurser för att kunna uppfylla sammanhållningskraven.

2.2   Mot denna bakgrund finns det anledning att välkomna kommissionens försök att ta hänsyn till olika samverkande faktorer vid ändringen av förordningarna, t.ex. förslaget avseende EU:s framtida budget, Europa 2020-strategin och, i finanskrisens kölvatten, statsskuldkrisen som sätter inre marknaden och därmed även EU på prov.

3.   Den nya sammanhållningspolitiken: kontext, frågor, iakttagelser och strategiska punkter

3.1   Som bekant antog kommissionen i juni 2011 ett förslagspaket om den fleråriga budgetramen, som kommer att utgöra grunden för EU:s finansiering under perioden 2014–2020. Ramen ska först och främst stödja Europa 2020-strategin och borde ge extra finansiering vid sidan av budgeten, eventuellt via EIB (projektobligationer och/eller euroobligationer).

3.2   Dessutom ska man ta hänsyn till att den aktuella ekonomiska krisen har tvingat många medlemsstater att vidta drastiska konsolideringsåtgärder och därmed stoppa offentliga och privata investeringar i infrastruktur, med allvarliga följder på tillväxten och sysselsättningen. Härtill kommer att medlemsstaterna i planeringsfasen tenderar att prioritera ”nationella projekt” i stället för gränsöverskridande projekt som har europeisk betydelse.

3.3   Diskussionen om sammanhållningspolitikens nya bestämmelser förs alltså i en mycket speciell och ovanlig kontext och bör behandlas därefter. Man måste t.ex. undersöka om sammanhållningspolitiken fortfarande ska vara så splittrad och om det är tillräckligt och förnuftigt att ställa frågan om villkorlighet för att förbättra sammanhållningen och hjälpa de medlemsstater som lider mest av krisen.

3.4   Med tanke på den mycket svåra situation som EU befinner sig i, med små resurser att inrikta på tillväxt, skulle det däremot kanske vara bättre att undvika fler bestämmelser och kontroller, som i stället borde minskas för att säkra genomförandet av igångsatta projekt. Resurserna bör utnyttjas och rationaliseras genom en ny, särskild europeisk tillväxtplan, en europeisk New Deal  (2).

3.5   Om man inte gör radikala ändringar i den aktuella EU-strategin – vilket inte togs upp på toppmötet den 8–9 december 2011 – kommer också sammanhållningspolitiken att förändras i grunden. Det mest oroväckande är dock att den inte längre kommer att kunna fylla sin viktigaste funktion, att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan områden och regioner i EU. Skillnaderna kommer däremot att öka på grund av den recession som politiken för begränsning av de offentliga underskotten medför. EU behöver därför en radikal omställning och en gemensam ekonomisk styrning.

3.6   EESK:s viktigaste iakttagelser vad gäller den metod som kommissionen föreslår i förslaget till ändring av förordningarna om förvaltning av sammanhållningspolitiken för perioden 2014–2020, särskilt de gemensamma bestämmelserna för alla fonder som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, är följande:

3.6.1   Definitionen av den gemensamma strategiska ramen: EESK ska granska det nya förslaget till en gemensam strategisk ram när det lagts fram av kommissionen 2012. Kommissionen bör dock fortfarande fastställa, bland annat med utgångspunkt i den diskussion om sammanhållningspolitiken som fördes i Europeiska rådet den 7 december 2011 (3), på vilket sätt den kommer att omsätta ”målen för unionens prioriteringar när det gäller smart och hållbar tillväxt för alla i nyckelåtgärder för Eruf, Sammanhållningsfonden, ESF, EJFLU och EHFF”.

3.6.1.1   I tidigare yttranden har EESK betonat vikten av att sammanhållningspolitiken, trots att den anpassas till och överensstämmer med målen för Europa 2020-strategin, behåller sitt särdrag som en politik som ska stärka den sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållningen i EU:s medlemsstater.

3.6.1.2   Kopplingen mellan dessa mål är avgörande för Europa 2020-strategins framgång, men kommissionen har ännu inte förklarat hur den på ett funktionellt, samordnat och finansiellt hållbart sätt kommer att säkra kopplingen mellan de strategier som fastställs i den gemensamma strategiska ramen och de reformprogram som genomförs på nationell nivå.

3.6.2   Partnerskapsavtalet: EESK delar Europaparlamentets och Regionkommitténs åsikt om att avtalet först bör förhandlas mellan medlemsstaterna och regionerna och sedan diskuteras mellan medlemsstaterna och kommissionen.

3.6.2.1   I anslutning till de förhandlingar som ska inledas med medlemsstaterna betonar EESK betydelsen av det tillvägagångssätt för flernivåstyre som kommissionen föreslår, men efterlyser samtidigt en bättre definition av de institutionella aktörer (på nationell och lokal nivå) som ska upprätta och underteckna partnerskapsavtalen med kommissionen, samt ett omfattande deltagande av företrädare för det civila samhället i utarbetandet av dessa avtal.

3.6.3   Tematisk koncentration: Kommittén stöder kommissionens förslag att minska antalet åtgärder som finansieras av sammanhållningspolitiken genom att koncentrera de finansiella resurserna till strategiska projekt som anses vara viktiga för sammanhållningens och de ekonomiska utvecklingsprocessernas hållbarhet, vare sig de genomförs i mindre utvecklade regioner, övergångsregioner eller de mest utvecklade regionerna.

3.6.3.1   Valet av de tematiska områden som man ska investera i under följande sjuåriga programperiod bör överlåtas till medlemsstaterna, även om beslutet måste fattas i samarbete med kommissionen efter en ordentlig bedömning av förslagens överensstämmelse med Europa 2020-strategin.

3.7   Villkorlighet: Kommittén är medveten om att detta är en av de punkter om vilka EU:s institutioner (parlamentet, rådet, Regionkommittén osv.) är mest oeniga vad gäller kommissionens förslag, och påpekar att man inte gjort tillräckligt klart vad villkorlighetsbegreppet innebär, vilka dess mål är och hur det ska genomföras. Trots att några förslag om förhandsvillkor kan anses lämpliga (även social villkorlighet borde ingå), kan kommittén inte stödja den makroekonomiska villkorligheten i sin nuvarande formulering.

3.7.1   Trots behovet att garantera kommissionen att strukturfondsmedlen används i överensstämmelse med de principer, mål och tidsfrister som fastställs i EU:s förordningar, anser EESK att kommissionen bör se över sitt förslag mot bakgrund av följande iakttagelser:

—	Villkorlighet är ett redskap som bör utformas och genomföras metodologiskt för att hjälpa medlemsstaterna att använda resurserna på det sätt som kommissionen avsett. Det ska inte användas som ett sätt att ”straffa” medlemsstaterna.

—

Vad gäller villkorlighetsprinciperna (förhandsvillkor, makroekonomiska villkor) bör uppmärksamheten därför först och främst riktas på åtgärder som kan uppmuntra medlemsstaterna att bättre (vad gäller resultat och effektivitet) och snabbare använda de resurser som tilldelats de regioner som skiljer sig mest från EU-genomsnittet.

—

Kommissionen bör i synnerhet fästa mer uppmärksamhet vid programmens förberedelsefas, dvs. den strategiska planeringsfasen, där man fastlägger prioriteter och ansvarsfördelningen mellan de nationella institutionerna och de regionala institutionerna i syfte att nå målen för territoriell utveckling. Kommissionen bör mer aktivt hjälpa länderna och regionerna i användningen av medlen.

—

Lika stor uppmärksamhet bör ges den fas där förhandsvillkoren kontrolleras och där det ska säkras att medlemsstaterna har de nödvändiga förutsättningarna att efterleva proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna när sammanhållningspolitiken genomförs. EESK vill även i detta fall bekräfta att användningen av villkorlighetsprincipen är ett ändamålsenligt redskap för att uppmuntra medlemsstaterna till en korrekt tillämpning av strukturfondens regler. Bara i mycket speciella fall, där medlemsstaten tydligt och upprepade gånger försöker fördröja de reformer som kommissionen kräver, är det möjligt att använda sanktioner.

3.7.2   Med avseende på den makroekonomiska villkorligheten delar EESK Europaparlamentets och vissa medlemsstaters farhågor om att regionerna och gemenskapsprogrammens stödmottagare kan komma att bestraffas på grund av centralregeringarnas underlåtenhet att följa bestämmelserna eller ineffektivitet när det gäller politiken för att minska statsskulden. Alternativa lösningar måste tas fram om man vill undvika att ansvaret för den nationella budgetpolitiken läggs på regionala organ och aktörer som inte har något inflytande över den. I det syftet vore det lämpligt att skapa större samordning mellan och inom medlemsstaterna.

3.8   Sammanhållningspolitiken behöver därför ta itu med inte bara villkorligheten, utan också vissa kärnfrågor som berör alla fonder. Detta gäller särskilt följande:

—	Fondernas samordning och komplementaritet och samordningen mellan dem och EU:s övriga ekonomiska politik.

—	Institutionell samordning av sammanhållningspolitiken, bl.a. genom förstärkt samarbete.

—	Radikal förenkling av förfaranden och bestämmelser, i både tidigare och senare skeden, eftersom dessa är komplicerade i dag.

—	Ett verkligt och kraftfullt ekonomiskt och socialt partnerskap (utöver det institutionella).

—	Anpassning av samfinansieringen på grundval av villkoren i de lokala förvaltningarna.

—	Förnyad roll för kommissionen och prioritet åt europeiska eller makroregionala projekt.

—	En resultatreserv kan ge upphov till ytterligare byråkrati och försena inflödet av medel till de nödvändiga sammanhållningsprojekten.

—	Möjligheten att ta ut mervärdesskatt.

4.   Centrala mål för Sammanhållningsfonden

4.1   Sammanhållningsfonden inrättades 1993 för medlemsstater med en bruttonationalinkomst (BNI) lägre än 90 % av EU-genomsnittet. Den var huvudsakligen avsedd för transportinfrastruktur, miljöfrågor, energieffektivitet och förnybar energi. Investeringarna inriktas därför mot genomförandet av de transeuropeiska transport- och energinäten till stöd för energieffektivitet, användning av förnybar energi och bättre allmänna kommunikationer.

4.2   Fonden står för cirka 18 % av alla utgifter för sammanhållningspolitiken och bidrar till att genomföra denna politik i enlighet med fördraget. Man bör dock framhålla att resultaten har överträffat detta, eftersom Sammanhållningsfonden har haft ett mervärde i investeringarna genom att den har främjat tillväxt och sysselsättning i de regioner där den har utnyttjats, trots stora spridningseffekter på grund av det mycket stora antal projekt som har finansierats (1 192 under perioden 2000–2006).

4.3   Den nya förordningen innebär mycket lite: I artikel 2 fastställer man bara fondens tillämpningsområde med två förteckningar, där man fastställer vad som är stödberättigat och vad som inte är det. Lustigt nog fastställs vad som inte omfattas, t.ex. nedläggning av kärnkraftverk och stöd till bostadsbyggande. I artikel 3 anges investeringsprioriteringar: Fyra insatsområden med underrubriker, utan angivande av huruvida dessa är vägledande eller föreskrivande, trots att sådana upplysningar skulle göra användningen av fonderna flexiblare och lättare. I artikel 4 och dess bilaga behandlas indikatorer.

4.4   För de stater som har drabbats hårdast av krisen är sammanhållningspolitiken ett av medlemsstaternas viktigaste instrument för att minska sociala, ekonomiska och regionala skillnader och för att få i gång tillväxten igen och göra den varaktig.

5.   Det nya förslaget till förordning: kommentarer

5.1   Våra kommentarer, utöver de som återfinns i punkt 3.3, berör i huvudsak projektens urvalskriterier, de resurser som tilldelas Fonden för ett sammanlänkat Europa för finansiering av de viktigaste transportnäten, och indikatorerna.

5.2   När det gäller urvalet av de projekt som ska finansieras anser EESK, utan att det påverkar deras överensstämmelse och förenlighet med de riktlinjer som antagits av parlamentet och rådet på området (transeuropeiska transportnät, miljöprojekt och energiprojekt), att kommissionen bör ange både vilka typer av aktiviteter som är berättigade att erhålla stöd från Sammanhållningsfonden och kriterier som hjälper mottagarländerna att välja de projekt som bäst lämpar sig för att uppnå (de alltför många) målen för Sammanhållningsfonden (elva mål!).

5.3   Kommittén anser särskilt att de resurser som Sammanhållningsfonden har använt i det föregående planeringsskedet har fördelats på ett alltför stort antal projekt, till nackdel för den förväntade sammanlagda påverkan när det gäller att förbättra transportinfrastrukturen. Det vore lämpligt att beakta den särskilda situationen i medlemsstaterna för att urvalet ska inriktas på ett noggrannare och mer fokuserat sätt på projekt som har större dimensioner och genomslagskraft, inom både transport-, miljö- och energisektorn. Detta skulle kunna vara ett effektivare bidrag till de infrastrukturskillnader som fortfarande finns mellan unionens regioner.

5.4   När det gäller de resurser som tilldelas Fonden för ett sammanlänkat Europa för finansiering av projekt på transport-, energi- och kommunikationsområdena, sammanlagt 50 miljarder euro, varav 10 miljarder euro från Sammanhållningsfonden som redan är inriktad mot dessa mål (proportionalitetsprincipen), anser EESK att detta beslut bör diskuteras ytterligare eftersom det är oklart varför kommissionen har valt att göra följande:

—

Inrätta ytterligare en fond, centralt förvaltad av ett genomförandeorgan som kommer att behöva samordnas med alla övriga strategiska program inom sektorn, såväl europeiska som nationella, och dessutom med sammanhållningspolitikens gemensamma strategiska ram och partnerskapsavtalen med medlemsstaterna. Detta innebär en till synes onödig överlappning av verksamhetsområden och befogenheter.

—

Öronmärka avsevärda resurser till fonden, även om de är blygsamma i förhållande till kommissionens beräkningar av vad som krävs för att tillgodose framtida behov när det gäller transporter av varor och passagerare (500 miljarder euro fram till 2020), energi (1,5 biljoner euro under perioden 2010–2030) och kommunikationer (250 miljarder euro). Dessa resurser skulle tas både från strukturfonderna och – i mindre utsträckning – från Sammanhållningsfonden. Detta skulle minska det belopp som finns tillgängligt för transport- och miljöinfrastruktur och innebära onödiga komplikationer. Om man betänker det stora antal regioner som skulle kunna få tillgång till denna finansiering ser det inte ut som om man skulle få den multiplikatoreffekt av dessa resurser (nya projekt och ny finansiering, bl.a. från privata aktörer) som kommissionen hoppats på, utan resultatet skulle bli ytterligare fragmentering av fonderna. För att uppnå önskat resultat rekommenderar kommittén vidare att resurserna även ska omfatta medel från den privata sektorn och att åtgärder vidtas för att undvika en fragmentering.

5.5   EESK ser positivt på att kommissionen har infört indikatorer, även om vi anser att de är för allmänna och otillräckliga. T.ex. anges ingenting om miljöpåverkan, och endast kvantitativa värden (”indikatorer”) anges. Detsamma gäller avfall, antal kilometer väg som byggs osv.

---

(1)  Se EESK:s yttrande om ”Tillväxt och statsskuld i EU: två innovativa förslag” (EUT C 143, 22.05.2012, s. 10).

(2)  Se föregående fotnot.

(3)  COM(2011) 615 final – 2011/0276 (COD).

---

---