23.7.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 218/82

1.1

EESK välkomnar varmt Europeiska kommissionens förslag till direktiv om ändring av direktiv 2003/71/EG och 2009/138/EG. Kommittén stöder kommissionens insatser i syfte att ändra den sektorsspecifika lagstiftningen för att det europeiska systemet för finansiell tillsyn ska fungera effektivt. Kommittén upprepar sitt starka stöd för de nya tillsynsreglerna för försäkringar (”Solvens II”), särskilt mot bakgrund av erfarenheterna från den senaste finanskrisen.

1.2

Insatserna för att skapa sunda solvensnormer bör dock ta hänsyn till behovet av att garantera försäkringsmarknadernas kapacitet att bära kundernas risker och fungera som finansiärer för aktörer och företag av olika storlek.

1.3

EESK välkomnar de ytterligare ändringarna av Solvens II-direktivet vad gäller övergångsbestämmelserna utöver uppskjutandet av datum för genomförande med två månader.

1.4

EESK betonar behovet av en övergång från det nuvarande systemet (Solvens I) till det nya systemet (Solvens II). Övergången till det nya systemet bör ske på ett smidigt sätt. Marknadsstörningar bör undvikas genom att tillsynsåtgärder konsekvent kopplas till övergångsbestämmelser. Solvens II bör inte leda till en konsolidering av marknaden, i synnerhet inte vad gäller små och medelstora försäkringsbolag.

1.5

Övergångsbestämmelserna i förslaget bör möjliggöra en infasning/utfasning som tar hänsyn till företagens förmåga att realisera förändringarna. Den maximala övergångsperioden skulle kunna förkortas av kommissionen om och när det finns entydiga indikationer på att detta är möjligt. Övergångsperioderna kommer naturligtvis att variera inom olika områden.

1.6

Tidsperioden för genomförandet bör på ett realistiskt sätt spegla kapaciteten hos både tillsynsmyndigheter och försäkringsbolag, även de mindre bolagen, att uppfylla kraven i Solvens II-direktivet. EESK uppmanar kommissionen och Eiopa att se till att det nya systemet inte leder till alltför stora administrativa bördor och att det inte är så komplext att det blir ohanterligt, vilket skulle kunna påverka kvaliteten på tjänsterna till konsumenterna negativt.

1.7

EESK ställer sig bakom den ökade demokratiska legitimiteten i EU:s framtida regeluppsättning (”en enda regelbok”) för försäkringsbolag. Att definiera en lämplig räckvidd för tekniska standarder bör också ses som ett kompletterande redskap för att skapa enhetlighet i tillsynen och utarbeta ett enhetligt regelverk.

1.8

Kommittén anser att man bör göra en tydlig skillnad mellan å ena sidan rent tekniska frågor och å andra sidan politiska frågor som bör lösas av EU-institutioner med politiskt mandat.

1.9

EESK betonar dock Eiopas ställning som ett självständigt organ. Eiopa agerar, inom ramen för sin uppgift att bidra till inrättandet av ”en enda regelbok”, utgående från det mandat som fastställts av de politiskt ansvariga lagstiftande institutionerna.

1.10

EESK anser att försäkringssektorn även i framtiden ska erbjuda konsumenterna garanterade långsiktiga pensioner och förbli en pålitlig partner för deras ålderspension. Därför krävs lämpliga räntesatser vid beräkningen av solvenskapital. EESK förespråkar en lösning som gör det möjligt att garantera att sådana produkter förblir ekonomiskt lönsamma.

1.11

EESK rekommenderar dessutom att de metoder som används för sådana beräkningar inte enbart ska ses ur teknisk synvinkel, utan ska fastställas under överinseende av parlamentet och rådet och spegla de politiska konsekvenser som fastställandet av sådana metoder kan få för medborgarnas allmänna beredskap mot bakgrund av den ökande medellivslängden och de låga födelsetalen i de yngre generationerna.

1.12

EESK betonar vikten av att löpande konsultera Eiopas intressegrupper, som omfattar företrädare för branschens fackförbund, konsumenter av finansiella tjänster samt akademiker som arbetar inom området reglering och tillsyn.

2.1

Den 19 januari 2011 antog kommissionen ett förslag till direktiv som syftar till att ändra två tidigare direktiv om verksamhet i den finansiella tjänstesektorn, prospektdirektivet och Solvens II-direktivet. Förslaget kallas ”Omnibus II-direktivet”, eftersom det är det andra direktivet som samlar olika ändringar i befintliga direktiv i syfte att anpassa dem till den nya europeiska strukturen för finansiell tillsyn.

2.2

Solvens II-direktivet omfattar upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet. Den grundligt förberedda reformen av den europeiska försäkringstillsynen syftar till att stärka försäkringssektorn på lång sikt och göra den mer konkurrenskraftig: Kapitalkraven för försäkringsbolag kommer att bli mycket mer riskbaserade (första pelaren). Kraven i fråga om kvalitativ riskhantering (andra pelaren) och försäkringsbolagens rapportering (tredje pelaren) kommer också att moderniseras.

2.3

Omnibus II-direktivet syftar till att anpassa tillsynsordningarna i EU efter Larosièregruppens rapport och kommissionens meddelande från maj 2009, där man föreslog att ett EU-system för finansiell tillsyn (ESFS) skulle inrättas bestående av ett nätverk av nationella tillsynsmyndigheter som ska arbeta tillsammans med nya tillsynsmyndigheter på EU-nivå.

2.4

EESK har antagit yttranden om den nya tillsynsstrukturen (bland annat CESE 100/2010 och CESE 446/2010) i vilka kommittén har uttryckt ett brett stöd för reformerna och betonat den åtskillnad som bör göras mellan tekniska aspekter och politiska frågor, som EESK anser bör lösas av EU-institutioner med ett politiskt mandat. I sina yttranden betonade EESK att de nya myndigheterna måste upprätthålla en dialog med den finansiella tjänstesektorns representativa sammanslutningar, fackförbunden, konsumenterna av finansiella tjänster samt med EESK, i egenskap av företrädare för det organiserade civila samhället i Europa.

2.5

EESK uttryckte sitt allmänna stöd för kommissionens arbete för att ge de nyinrättade myndigheterna befogenheter att fastställa tekniska standarder och lösa tvister mellan nationella tillsynsorgan, vilket det aktuella förslaget syftar till att uppnå inom området för värdepapper, försäkringar och tjänstepensioner.

2.6

Kommittén ser positivt på direktivets övergripande mål, dvs. att skydda alla konsumenter av finansiella tjänster och att garantera stabilitet på marknaderna genom ett flexibelt tillvägagångssätt. EESK välkomnar också att man tagit hänsyn till behovs- och proportionalitetsprincipen när det gäller att skapa enhetlighet i tillsynen och utarbeta ett enhetligt regelverk. Dessa mål kan bidra till arbetet med att förverkliga den inre marknaden och till att Europa förblir ledande vad gäller internationella standarder, utan att man tappar kontakten med den internationella marknaden för finansiella tjänster.

2.7

Omnibus II-direktivet ändrar framför allt Solvens II-direktivet. Det innehåller nya befogenheter att fastställa bindande tekniska standarder och innebär att förfarandena för genomförandeåtgärder anpassas till Lissabonfördraget. Förslaget innebär allmänna ändringar som är generella för merparten av den sektorsspecifika lagstiftningen inom finanssektorn i enlighet med ”Omnibus I-direktivet” och som krävs för att direktiven ska fungera med de nya myndigheterna. Det handlar t.ex. om att byta namn på Ceiops till Eiopa och säkerställa att det finns lämpliga kanaler för utbyte av information.

2.8

Även det befintliga systemet för genomförandebefogenheter (”nivå 2”) anpassas till Lissabonfördraget. Solvens II-direktivet trädde i kraft före det nya fördraget. Därför är det nödvändigt att omvandla befintliga nivå 2-mandat till mandat för delegerade akter samt för genomförandeåtgärder eller tekniska regelstandarder. Lämpliga kontrollförfaranden bör inrättas.

2.9

Genom Solvens II-direktivet införs även övergångsbestämmelser. Detta krävs för att övergången till det nya systemet ska kunna ske på ett smidigt sätt. Marknadsstörningar bör undvikas, och man bör kunna beakta konsekvenserna för en rad viktiga försäkringsprodukter.

3.1

I sitt yttrande om Solvens II-direktivet (CESE 976/2008) välkomnade EESK de stora insatserna för att stärka försäkringssektorn och göra den mer konkurrenskraftig genom bättre kapitalfördelning, bättre riskförvaltning och bättre rapportering. I detta avseende anser EESK att Solvens II är rätt lösning mot bakgrund av erfarenheterna från den senaste finanskrisen. Kommittén är positiv till kommissionens strategi att inte göra några genomgripande förändringar av Solvens II-direktivet. I de fall då en anpassning av genomförandeåtgärderna verkar olämplig kan emellertid fler ändringar bli nödvändiga inom särskilda, begränsade områden.

3.2

I takt med att krisen som orsakats av handel med kreditderivat ledde till att man började tvivla på sundheten i all finansiell verksamhet blev man också orolig för att finjusteringen av de solvensnormer som tillämpas på försäkringsverksamhet skulle påverkas i riktning mot en extrem riskovillighet. EESK noterar att kommissionen bekräftar att man strävar efter en balanserad syn på dessa normer. Kommittén uppmanar kommissionen att undvika att skapa volatilitetsproblem inom en bransch där långsiktiga åtaganden är regel.

3.3

Flera omgångar av kvantitativa konsekvensanalyser har genomförts sedan reformprocessen av Solvens II inleddes. I den senaste analysen, QIS 5, deltog omkring två tredjedelar av den europeiska försäkringsmarknaden. Resultaten offentliggjordes nyligen av Eiopa och kräver ytterligare djupgående analyser. De konsekvensanalyser som har genomförts visar emellertid tydligt att tidpunkten för och omfattningen av övergången till det nya systemet kan komma att få allvarliga konsekvenser för organisationers, företags och privata hushålls tillgång till försäkringar till ett rimligt pris samt för förutsättningarna för försäkringsbolagens verksamhet.

3.4

EESK upprepar sitt stöd för proportionalitets- och flexibilitetsprinciperna. Kommittén har tidigare betonat att detta skulle leda till tydliga och tillräckliga krav samtidigt som man måste ta tillräcklig hänsyn till försäkringsmarknadens mångfald, både vad gäller försäkringsbolagens storlek och inriktning. I dagsläget är kommittén orolig för att genomförandet av Solvens II kommer att leda till en komplexitet som små och medelstora försäkringsbolag inte kommer att kunna klara av.

3.5

Det är avgörande att övergångsbestämmelserna i Solvens II och EU:s finansiella tillsyn utformas på ett lämpligt sätt för att stabiliteten på försäkringsmarknaderna ska kunna garanteras. Dessa mål kommer att äventyras om man inte nu väljer rätt riktning.

3.6

EESK välkomnar att datumet för genomförandet av Solvens II nu har flyttats fram två månader till den 1 januari 2013.

3.7

EESK håller med kommissionen om att det är bättre att inleda den nya Solvens II-ordningen med dess nya beräkningar, rapporteringar och andra krav vid den tidpunkt som normalt inleder räkenskapsåret för majoriteten av försäkringsbolagen (1 januari) i stället för under räkenskapsåret, vilket föreslogs i Solvens II-direktivet (1 november). Övriga datum i Solvens II-direktivet, särskilt vad gäller övergångsbestämmelserna och översynsklausulen, behöver därför också flyttas fram två månader, vilket anges i Omnibus II-direktivet.

3.8

Kommissionen har i sitt förslag tagit hänsyn till kraven på att göra övergången mellan Solvens I- och Solvens II-standarderna smidigare för att undvika marknadsstörningar. Koncerner med verksamhet både i och utanför EU bör kunna hantera sin affärsutveckling på ett effektivare sätt.

3.9

Det är viktigt att övergången omfattar alla tre pelare i Sovens II: EESK håller med kommissionen om att det bör vara möjligt att fastställa övergångsbestämmelser för beräkningar, förvaltning och rapportering. Det är viktigt att man beaktar konsekvenserna för en rad försäkringsprodukter som är viktiga för de nationella marknaderna. Den femte kvantitativa konsekvensanalysen (QIS5) bör ses som en viktig utgångspunkt för beslut om övergångskrav. QIS5 visar att det finns ett akut behov av ett enhetligt övergångssystem (infasning/utfasning) så att företag och tillsynsmyndigheter får tillräckligt med tid att förbereda sig.

3.10

EESK rekommenderar att en grundlig bedömning genomförs av hur dessa övergångsbestämmelser genomgående kan kopplas till tillsynsåtgärder om de nya bestämmelserna inte följs. För en smidig övergång bör man också ta hänsyn till de nuvarande interventionsnivåerna för tillsynen för att på sätt garantera att skyddet av försäkringstagare inte sänks jämfört med dagens nivåer.

3.11

EESK rekommenderar att övergången mer uttryckligen ska hänvisa till de uppgraderade Solvens I-normerna som en (frivillig) miniminivå.

3.12

Vad gäller rapporteringen rekommenderar EESK att man mer i detalj fastställer metoderna, men även innehållet i och tidpunkterna för rapporteringen under övergångsperioden. Eftersom det är osäkert vad som ska ingå i kvartalsrapporterna eller t.o.m. i de inledande förklaringarna verkar det lämpligare att tillåta justeringar av rapporteringsnormerna även efter den 1 januari 2013. Detta kommer att vara avgörande för små och medelstora företag. Man bör i synnerhet inte kräva att ömsesidiga bolag och andra försäkringsbolag som saknar tillgång till aktiemarknaden ska uppfylla samma rapporteringskrav som internationella börsnoterade företag som har lagt fram IFRS-räkenskaper från början, eller att de ska arbeta med samma snäva tidsramar.

3.13

EESK har betonat vikten av sunda och väl förvaltade pensionsförsäkringar och andra former av ålderspensioner mot bakgrund av Europas åldrande befolkning, senast i yttrandet om kommissionens grönbok om tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU (CESE 72/2011).

3.14

Utarbetandet av bestämmelser beträffande ränteberäkningen för pensioner har avgörande betydelse för de villkor som konsumenterna kan teckna skydd under. Kommittén är bekymrad över de räntesatser som för närvarande diskuteras. Dessa kommer troligtvis att leda till en massiv minskning av tillgången till och ökade kostnader för pensionsprodukter.

3.15

I detta avseende är kommittén kritisk till att räntesatsen och illikviditetspremien enligt kommissionens Omnibus II-förslag inte ska fastställas av lagstiftande organ. Räntesatserna och ränterisken är avgörande för framtiden för privata ålderspensioner. Sådana viktiga politiska beslut kan inte fattas enbart på administrativ nivå inom Eiopa.

3.16

På ett mer grundläggande plan kommer tidsramarna för det faktiska införandet av Solvens II troligen att utgöra en särskild utmaning, eftersom både detta förslag och genomförandeåtgärderna fortfarande ska antas. Försäkringsbolag kan inte hållas ansvariga för instruktioner som ska publiceras i ett senare skede. EESK uppmanar därför kommissionen att omgående utfärda sådana instruktioner eller att fastställa rimliga anpassningsvillkor.

3.17

EESK noterar samtidigt att Eiopa har gett sig själv en mycket stor arbetsbörda, särskilt eftersom organet fortfarande håller på att byggas upp och ännu inte har nått sin fulla personalstyrka. Därför anser EESK att det aktuella förslaget kan överstiga Eiopas tillgängliga kapacitet och förväntar sig att kommissionen tar tillräcklig hänsyn till balansen mellan de prioriteringar som måste göras.

3.18

EESK anser att man noga behöver överväga om Eiopa kommer att ha tillräckliga resurser för de befogenheter och uppgifter som organet tilldelas genom det andra Omnibus-direktivet, särskilt vad gäller tekniska uppgifter och bindande medling, när Solvens II träder i kraft. Förslaget om att Eiopa senast den 31 december 2011 ska ha utarbetat förslag till genomförandeåtgärder verkar något för ambitiöst.

3.19

Kommittén är medveten om att Eiopa för närvarande håller på att bygga upp sin personalstyrka och sitt kunnande. Övergångsordningen bör spegla de resurser som tilldelats Eiopa för att undvika störningar i verksamheten. Resurserna bör anpassas till behörigheten och uppgifterna.

3.20

Detta skulle kunna påverka balansen mellan medlemsstaternas tillsynsorgan, som på ett enhetligt sätt ska stå för den dagliga tillsynen av företag som faller inom deras behörighetsområde, och den nya myndigheten.

3.21

Mer specifikt anser EESK att grupptillsynsmyndigheten ska ges en ledande roll vid godkännandet av interna modeller för hela gruppen, och att direktivet bör vara mycket entydigt vad gäller de respektive befogenheterna och ansvarsområdena.

3.22

EESK anser att kommissionen gör rätt i att ta upp olika roller som de nationella tillsynsorganen och EU:s nya försäkringstillsynsmyndighet Eiopa ska ha. Det är viktigt att på ett lämpligt sätt integrera Eiopas möjligheter att lösa tvister på ett balanserat sätt inom de områden där gemensamma beslutsprocesser redan har planerats inom ramen för Solvens II-direktivet eller annan sektorsspecifik lagstiftning.

3.23

EESK anser att ”Lamfalussy-systemet” med en finanstillsyn på olika rättsliga nivåer endast kan fungera om det finns ett enhetligt kaskadsystem som garanterar att tekniska standarder bygger på genomförandeåtgärder, så att inga frågor regleras utan en politiskt ansvarig grund, särskilt ur subsidiaritetssynpunkt, och att genomförandeåtgärdernas inriktning förblir enhetlig och tydlig.

3.24

EESK noterar även kommissionens förslag om bindande tekniska standarder (nivå 3) på områden där genomförandeåtgärder (nivå 2) redan har införts. Ytterligare bindande tekniska standarder bör ha ett begränsat tillämpningsområde. Det skulle vara önskvärt att den framtida balansen mellan EU-institutionerna i form av delegerade befogenheter framstod på ett tydligare sätt.

3.25

EESK anser att prioriteringen av bindande tekniska standarder kan vara avgörande för att garantera de harmoniserade bestämmelsernas kvalitet. Vissa tekniska genomförandestandarder är kanske inte nödvändiga i början av Solvens II, och Eiopa skulle då få mer tid att utveckla dem med hänsyn till branschpraxis och tillsynsorganens erfarenheter. Andra tekniska genomförandestandarder skulle kunna behandlas som valfria (”kan”) och bör endast införas där det i framtiden krävs en harmonisering.

3.26

Man bör noga överväga omfattningen av de tekniska standarderna. Med tanke på subsidiaritetsprincipen är det viktigt att fråga sig om den planerade mängden lagstiftning verkligen behövs på EU-nivå. Om det råder tvivel bör inga ytterligare tekniska standarder (nivå 3) införas för enskilda genomförandeåtgärder (nivå 2). Exempelvis tycks nivå 3 inte vara nödvändig inom områdena egen risk- och solvensbedömning (ORSA), klassificering av kapitalbasmedel och separerade fonder.

3.27

Regler på olika nivåer kommer att leda till otydlighet. Dessutom kan nationella skillnader uppstå för en och samma tillsynsfråga. Detta skulle göra systemet alltför komplext – i synnerhet för små och medelstora företag. En annan aspekt som också måste övervägas noga är den föreslagna utvidgningen av innehållet i vissa genomförandeåtgärder.