52008SC0149

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.2.2008

SEK(2008) 149

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Rapport om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2008) 67 slutlig}{SEK(2008) 148}

SAMMANFATTNING

INLEDNING

Den politik som gemenskapen för i fråga om Europeiska unionens yttre gränser syftar till att skapa en integrerad förvaltning som ska garantera enhetlig och effektiv kontroll och övervakning, vilket är en nödvändig förutsättning för människors fria rörlighet i EU och en grundbult i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Gemensamma bestämmelser bör därför fastställas om vilka standarder och förfaranden som ska gälla för kontrollen av de yttre gränserna.

För att dessa gemensamma bestämmelser ska kunna genomföras effektivt krävs en ökad samordning av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Med utgångspunkt i erfarenheter som samlats av den gemensamma enheten för gränsövervakningspersonal har en specialenhet bildats – Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (nedan kallad Frontex ) – med uppdrag att förbättra samordningen av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna vad gäller förvaltningen av de yttre gränserna.

NULÄGET OCH PROBLEMSTÄLLNINGARNA

I Haagprogrammet, som antogs av Europeiska rådet den 4-5 november 2004, uppmanades kommissionen att lämna in en utvärdering av Europeisk byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex) till rådet före utgången av 2007.

Utvärderingen skulle innehålla en översyn av Frontex uppgifter och mandat samt en bedömning av huruvida Frontex även bör ägna sig åt andra aspekter av gränsförvaltningen, inklusive ökat samarbete med tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter för säkerhetsfrågor med anknytning till gods, mot bakgrund av den övergripande utvecklingen av EG:s gemensamma gränspolitik.

I enlighet med resultaten av utvärderingen är problemen, eller mer precist bristerna, som i detta skede kan avgränsas för konsekvensbedömningen, därför snarare kopplade till om genomförandet möjliggör ett uppnående av de övergripande politiska målen på mest optimala sätt: Växer Frontex för fort? Sköts en del verksamheter bättre än andra? Bidrar medlemsstaterna, eller kan de bidra, till Frontex verksamheter? Är förväntningarna och de punktvisa önskemålen om insatser koherenta och realistiska, eller medför de en risk för att tillfälliga prioriteringar bringar Frontex ”ur kurs” i det längre perspektivet?

Liksom Europeiska rådet har rådet hanterat krissituationer och problem vid de yttre gränserna genom att upprepade gånger i sina politiska slutsatser uppmana Frontex att vidta specifika initiativ.

Mot denna bakgrund måste följande punkter övervägas:

- Hur kan Frontex potential maximeras för uppnåendet av de politiska målen, med tanke på de kontinuerliga utmaningar vad gäller personers rörlighet som uppstår i förvaltningen av de yttre gränserna.

- Hur kan en koherent utveckling säkras och uppmärksamhet riktas mot alla delar av Frontex mandat.

- Hur prioriterar man lämpligen Frontex olika verksamheter.

Följande av Frontex centrala verksamhetsområden har undersökts noggrant på grundval av utvärderingen:

- Gemensamma insatser som samordnas av Frontex.

- Teknisk utrustning som medlemsstaterna ställt till Frontex förfogande.

- Möjligheten att inrätta särskilda avdelningar.

- Förhållandet mellan gemensamma insatser och Europeiska nätverket för kustbevakning.

- Riskanalysrapporter.

- Handhavande av Iconet (informations- och samordningsnätverk för de myndigheter och liknande som hanterar migrationsfrågor i medlemsstaterna).

- Handhavande av Cirefi (Centrum för information, diskussion och utbyte i frågor som rör passage av gränser och invandring).

- Utbildning till gränsbevakningspersonal.

- Igångsättning av och deltagande i forskningsprojekt.

- Bistånd till återsändningsinsatser som sköts av medlemsstaterna.

- Samarbete med tredjeländer.

- Horisontell integrering med andra myndigheter.

- Bidrag till det integrerade gränsförvaltningskonceptet som helhet.

POLITISKA MÅL

Utvärderingsrapporten är kommissionens svar på den begäran som Europeiska rådet infogade i Haagprogrammet.

De politiska målen motsvarar de mål som Frontex fick vid starten och är fortfarande giltiga för unionens integrerade gränsförvaltningspolitik som helhet.

3.1. Allmänna politiska mål

De allmänna politiska målen kan definieras enligt följande:

- Bidra till en integrerad förvaltning av EU:s yttre gränser.

- Skapa en effektiv kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

- Underlätta tillämpningen av gemenskapens nuvarande och framtida åtgärder rörande förvaltningen av de yttre gränserna genom att se till att det operativa samarbetet samordnas mellan medlemsstaterna.

3.2. Särskilda politiska mål

De specifika politiska målen kan definieras som en uppräkning av vilka arbetsuppgifter Frontex har enligt nuvarande mandat.

- Samordning av medlemsstaternas operativa samarbete ifråga om förvaltningen av de yttre gränserna.

- Bistå medlemsstaterna med utbildning av deras nationella gränsbevakningspersonal, och även fastställa gemensamma utbildningsnormer.

- Genomförande av riskanalyser.

- Uppföljning av forskning som är betydelsefull för kontrollen och övervakningen av de yttre gränserna.

- Förhöjt tekniskt och operativt bistånd till medlemsstaterna i situationer som så kräver vid de yttre gränserna.

- Ge medlemsstaterna nödvändigt tekniskt stöd för genomförandet av gemensamma återsändningsinsatser.

- Placera ut snabba gränsinsatsenheter.

- Internationellt samarbete.

POLITISKA ALTERNATIV

Följande tre politiska alternativ har vaskats fram som faktorer som bidrar till uppnåendet av de övergripande målen och ger lösningar till de upptäckta bristerna.

Alternativen omfattar 15 olika rekommendationer som har förts samman till tre politiska alternativ:

Politiskt alternativ 1: Status quo .

Politiskt alternativ 2: Ett alternativ som huvudsakligen omfattar icke-lagstiftningsmässiga rekommendationer som bör vara relativt billiga, okontroversiella och okomplicerade att genomföra på kort/medellång sikt.

Politiskt alternativ 3: Ett alternativ som innefattar alla rekommendationerna i alternativ 2 samt därtill långsiktiga rekommendationer som kräver ytterligare diskussioner.

Huvuddragen i de politiska alternativen återfinns i tabell 4.1. Rekommendationerna har numrerats och klassificerats i enlighet med om de förutsätter lagstiftning (l) eller andra åtgärder än lagstiftning (al).

Tabell 4.1 – Översikt över de politiska alternativen

Beskrivning av politiska alternativ |

Alternativ 1 | Inga förändringar av nuvarande situation |

Alternativ 2 | 1. Teknisk utrustning Crates potential och de åtaganden som gjorts av medlemsstaterna måste till fullo utnyttjas för alla Frontex verksamheter (al) 2. Specialiserade avdelningar Inrättandet av särskilda avdelningar i relevanta geografiska områden bör tas under övervägande (al) 3. Relationen mellan gemensamma insatser och Europeiska nätverket för kustbevakning Frontex ska analysera hur halvpermanenta gemensamma insatser kan slås samman med Europeiska nätverket för kustbevakning (al) 4. Riskanalys Gemensam riskanalys med Europol, internationella organisationer och relevanta tredje länder, och frekvent geografisk och/eller tematisk gemensam riskanalys med relevanta partner, bör uppmuntras (al) 5. Handhavande av Iconet Ge Frontex i uppgift att handha Iconet, med nuvarande eller någon annan teknisk plattform, exempelvis Frontex informationssystem (al) 6. Handhavande av Cirefi Ge Frontex i uppgift att centralisera utbytet av operativ information som rör olaglig invandring (al) 7. Egen teknisk utrustning Se till att utrustning finns tillgänglig genom att Frontex anskaffar egen utrustning för gränskontroll och -övervakning, som exempelvis ska användas av enheterna för snabba ingripanden vid gränserna (al) 8. Återsändande Stärka Frontex roll när det gäller återsändningsinsatser – undersöka möjligheten att använda Crate som ett medel för att gemensamt dela teknisk utrustning mellan medlemsstaterna (l) 9. Utbildning Utbildning för gränsbevakningspersonal bör innefatta relevanta EU-bestämmelser och internationella regler om asyl, sjörätt och grundläggande rättigheter. Frontex bör därför erbjuda specialiserade kurser angående dessa aspekter för att öka tillgången på gränsbevakningspersonal med de nödvändiga kompetenserna och bidra till konsekventa metoder i situationer som påkallar en samordning av söknings- och räddningsaktioner (al) 10. Forskning Gemensamma projekt med operativa tester av ny teknik i verkliga situationer för att bedöma dess genomförbarhet och inverkan på de nuvarande förfarandena vid gränsövergångsställen (al) |

Alternativ 3 | Alla åtgärder som tas upp under alternativ 2, plus: 1. Utvärdering av Schengen Mekanismen för utvärderingar av Schengen håller för närvarande på att ses över. Kommissionen kommer att lägga fram ett förslag under andra halvåret 2008. I det perspektivet skulle Frontex helt klart kunna bidra med ett mervärde till en sådan utvärderingsmekanism i kraft av sin sakkunskap om yttre gränser och övervakning och om de potentiella kopplingarna till dess övriga verksamheter, bl.a. utbildning och riskanalys (l) 2. Samarbete med tredje land Prioritet bör ges till ett närmare samarbete med tredjeländer som i samband med de av Frontex samordnade gemensamma insatserna fastställts vara problemområden. En eventuell utvidgning av Frontex nuvarande mandat bör utvärderas, vilket ger Frontex möjlighet att genomföra pilotprojekt med tredje land som mottagare. (l) 3. Framtida operativ samordning En grundlig utredning av den långsiktiga strategin, inklusive frågor som rör EU:s gränsbevakningspersonal. (l) 4. Gränsövervakning Frontex bör ha rollen som nav för informationsutbyte i ett framtida europeiskt gränsövervakningssystem och ta på sig uppgiften att utarbeta en bild av situationen före gränserna. (l) 5. Tull integration och horisontell integration Pilotprojekt på EU-nivå skulle kunna stödja samordningen mellan nationella gränsbevakningsmyndigheters arbete och nationella tullmyndigheter. Frontex, kommissionen och medlemsstaterna borde undersöka möjligheten av att göra Frontex-ledda gemensamma insatser som samordnas med nationella tullmyndigheters samarbetsprojekt (al) |

EN JÄMFÖRELSE AV DE POLITISKA ALTERNATIVEN

Fastställandet av politiska alternativ fordrade att rekommendationsförslagen delades upp i tre politiska alternativ.

Bedömningen och avvägningen av de politiska alternativens fördelar och nackdelar har inneburit att man systematiskt övervägt var och en av de politiska alternativens alla rekommendationer. Många av rekommendationerna kompletterar varandra, men i ett begränsat antal fall skulle de i sig kunna utgöra alternativa sätt att uppnå målen.

5.1. Politiskt alternativ 1

Inledningsvis skulle ett status quo innebära att kommissionen ignorerar alla de talrika framställningar som gjorts av Europeiska rådet om att undersöka möjliga sätt att förbättra Frontex funktion och insatser. Utvärderingen skulle inte föranleda några förslag till hur bristerna kan åtgärdas, detta trots att bristerna har en direkt inverkan på möjligheterna att uppnå de politiska målen. Likaledes skulle debatten utebli om de långsiktiga linjerna för hur Frontex bör vidareutvecklas inom det integrerade europeiska gränsförvaltningkonceptet, och också i vilken utsträckning räckvidden för det nuvarande mandatet borde ses över.

5.2. Politiskt alternativ 2

I utvärderingen påpekas brister och luckor i det nuvarande mandatet och rekommendationer lämnas om hur de kan åtgärdas på kort eller medellång sikt. Att dessa brister rättas till och att målen uppnås är nödvändigt om man vill arbeta sig fram mot en integrerad europeisk gränsförvaltningspolitik.

Detta tillvägagångssätt stämmer överens med kommissionens ambition att effektivisera gränskontrollerna på EU-nivå. Därför innehåller utvärderingen en inventering av de olika frågor som angränsar till Frontex arbetsområde. Den berör möjligheterna att optimera arbetet inom det nuvarande mandatet och rekommendationer lämnas om en serie åtgärder som snabbt kan vidtas för att optimera Frontex verksamhet och ytterligare stötta upp enhetligheten på EU-nivå visavi olika aspekter av gränskontrollen.

Alternativet innebär därför en väsentlig förbättring av den nuvarande situationen. Det har dock en stor nackdel eftersom det inte omfattar någon mer långsiktig vision.

5.3. Alternativ 3

Det mervärde som de kortsiktiga rekommendationerna medför är desamma som i alternativet i 5.2.

För att ta fasta på utvärderingen av Frontex på ett mer övergripande sätt krävs en strategi för att formulera en mer långsiktig politik. De långsiktiga rekommendationerna utgör basen för en mer djupgående utredning som ska ge berörda parter en fullständig bild av de många olika politikområden som utvecklas parallellt (Schengenområdet, tull, gränsövervakning, horisontell integration, relationer med tredje land, förbättrad operativ samordning) som har stor inverkan på alla tre politiska mål.

En strategi med längre perspektiv behövs för att Frontex uppgifter inte ska spridas ut och så småningom förlora fokus på grund av tillfälliga prioriteringar som endast inriktas på kortsiktiga mål. Vill man å andra sidan ytterligare definiera konkreta insatser måste man i de flesta fall helt klart uppmärksamma fler av erfarenheterna från Frontex arbete, liksom diskussionerna om relaterade politiska initiativ.

DET LÄMPLIGASTE ALTERNATIVET

Alternativ 1 och 2 har stora brister vad gäller förmågan att befrämja alla de politiska målen.

Enligt kommissionen är den enda framkomliga vägen för att konstruktivt arbeta sig framåt mot en integrerad EU-politik rörande gränsförvaltning att välja alternativ 3, dvs. att införa kortsiktiga/mellanlångsiktiga rekommendationer och påbörja en dialog med EU-institutionerna, Frontex och relevanta europeiska och internationella partner för att utforska hur de politiska målen gradvis kan uppnås i det långa perspektivet samtidigt som man är medveten om Frontex tillgängliga resurser och administrativa kapacitet.

Alternativ 3 är på ett mer heltäckande sätt inriktat på

- Frontex identifierade brister,

- de allmänna och specifika politiska målen,

- en mekanism för att bestämma kortsiktiga prioriteringar som täcker alla aspekter av verksamheterna inom det nuvarande mandatet,

- en samlad kartläggning av framställningar som gjorts om förbättringar av befintliga insatser eller om att utarbeta nya, utan att överbelasta Frontex med nya och oförutsedda uppgifter,

- diskussioner om de politiska riktlinjerna som gör att Frontex fortsatt kan fungera effektivt i det långa perspektivet.

ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Övervakning och utvärdering av genomförandet av framtida insatser och åtgärder som föreslås i det politiska alternativ som slutligen väljs kommer att vara viktigt för att säkra deras effektivitet. Frontex alla verksamheter återfinns i dess arbetsprogram och åtföljs av indikatorer för varje insats, vilket möjliggör övervakning med utgångspunkt i byråns årliga verksamhetsrapport. Det kommer att vara tillämpligt också på de rekommendationer som förs fram här.

Också styrelsen – som normalt sammanträder sex gånger per år – övervakar fortlöpande Frontex verksamhet, vilket även sker via Frontex direkta rapportering vid möten i rådet och Europaparlamentet.

***