52007SC0075

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.1.2007

SEK(2007) 75

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Mot en reform av de gemensamma organisationerna av marknaderna för färsk frukt och färska grönsaker och bearbetad frukt och bearbetade grönsaker Sammanfattning av konsekvensanalys {KOM(2007) 17 slutlig}{SEK(2007) 74}

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Mot en reform av de gemensamma organisationerna av marknaderna för färsk frukt och färska grönsaker och bearbetad frukt och bearbetade grönsaker

Fakta och siffror: Skälen till reformen

Sektorn och miljön

Av 9,7 miljoner jordbruksföretag i Europeiska unionen (EU) med 25 medlemsstater, producerar 1,4 miljoner frukt och grönsaker. Sektorn står för 3 % av den odlade arealen och producerar 17 % av värdet av hela EU:s jordbruksproduktion.

Sektorn står inför ett stort tryck från de starkt koncentrerade återförsäljningskedjorna och från den ökade konkurrensen från produkter från tredjeländer.

Eftersom denna typ av produkter är mycket ömtålig och både produktion och konsumtion påverkas starkt av klimatvillkoren, utsätts sektorn regelbundet för kriser.

Frukt- och grönsaksproduktionens inflytande på miljön beror på den stora mängd vatten, energi (växthuseffekten), bekämpningsmedel och gödningsmedel som används och på det avfall som produceras.

Jämfört med det rekommenderade dagliga intaget (400 g) är konsumtionen av frukt och grönsaker i EU låg, särskilt bland barn. Det finns utrymme för ökad konsumtion.

De gemensamma organisationerna av marknaden och en gemensam jordbrukspolitik (GJP) i utveckling

Frukt och grönsakssektorn tar emot ca 3,1 % av den gemensamma jordbruksbudgeten (nära 1,5 miljarder 2005).

Sedan 1996 är producentorganisationerna en pelare för stödet till frukt och grönsaker, eftersom de samordnar utbudet i syfte att få livsmedelskedjan i balans. Under 2004 saluförde producentorganisationerna närmare 34 % av den totala produktionen.

EU beviljar stöd till producentorganisationer som genomför verksamhetsprogram. Dessa finansieras 50/50 av producentorganisationen och EU (begränsat till 4,1 % av värdet av den produktion som saluförs av en producentorganisation). Åtgärderna omfattar kvalitetsförbättring, saluföringsverksamhet, marknadsföringskampanjer, utveckling av ekologisk eller integrerad eller miljövänlig produktion.

Stöd inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker som går till bearbetade tomater, citrusfrukter, päron, persikor, torkade fikon, torkade druvor och plommon som ingår i WTO:s så kallade gula box beviljas endast producenter som är medlemmar i producentorganisationer.

Revisionsrättens särskilda rapport”Växa med framgång? Ändamålsenligheten i Europeiska unionens stöd till verksamhetsprogram som genomförs av frukt- och grönsaksproducenter”[1] rekommenderas att producentorganisationerna förenklas och effektiviseras, så att deras mål kan riktas och utvärderas på ett bättre sätt, och det föreslås att ordningens regler bringas i linje med reglerna för landsbygdsutveckling.

Genom reformen 2003 som införde frikoppling av stödet till jordbrukarna (system med samlat gårdsstöd) uteslöts arealer odlade med frukt och grönsaker (och potatis som inte skulle användas för stärkelseframställning) från systemet, utom i fråga om vissa modeller som vissa medlemsstater kan välja att tillämpa.

Enligt det andra frikopplade stödet (den enhetliga arealersättningen) som nu gäller i 8 nya medlemsstater, får stöd beviljas för alla arealer som odlas med frukt och grönsaker.

Den nuvarande situationen skiljer sig därför stort från en medlemsstat till en annan.

Mål för reformen

Målen är följande:

- att stärka sektorns konkurrenskraft och marknadsorientering,

- att minska variationer i jordbrukarnas inkomster,

- att bidra till bättre balans inom saluföringskedjan,

- att ta bättre hänsyn till mångfalden inom sektorn,

- att öka producenternas kapacitet att hantera kriser,

- att minska trycket på miljön,

- att uppmuntra till större konsumtion av frukt och grönsaker,

- att säkerställa överensstämmelse med världshandelsorganisationens bestämmelser samt med utvecklings- och grannskapspolitiken,

- att öka möjligheterna till förutseende och kontrollen över offentliga utgifter,

- att förenkla förvaltningen och förbättra kontrollen.

Scenarier och referensmöjligheter

Målet med reformen är att i så hög grad som möjligt förenkla den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker och bringa den i linje med den reformerade GJP. Enligt den föreslagna reformen avskaffas allt produktkopplat stöd och frukt och grönsaker integreras i stället i systemet med samlat gårdsstöd (inklusive tillämpningen av tvärvillkor), våra internationella åtaganden iakttas och möjligheterna att förutse budgeten ökas. Följande skulle ingå i alla reformalternativ:

- frihet att bedriva jordbruk till följd av frikoppling och åtföljande tvärvillkor,

- medlemsstaternas tilldelning av stödrätter enligt systemet med samlat gårdsstöd till frukt- och grönsaksbönder i enlighet med objektiva kriterier som inte leder till diskriminering,

- avskaffandet av bearbetningsstödet och överföring av de belopp som därmed frigörs till anslagen för det nationella systemet med samlat gårdsstöd,

- åtgärder för att öka konsumtionen av frukt och grönsaker, framför allt bland barn och tonåringar,

- avskaffande av EU:s återtags- och exportbidrag.

Två reformalternativ som bygger på denna gemensamma kärna utvärderades.

1. Överföringsalternativet som innebär en i princip fullständig nedmontering av de gemensamma organisationerna av marknaderna och en överföring av EU:s bidrag till producentorganisationerna, till den andra pelaren och till de nationella anslagen för systemet med samlat gårdsstöd eller, alternativt, till skilda nationella anslag. Liksom för andra sektorer skulle stödet för modernisering och organisation beviljas via landsbygdsutvecklingspolitiken. Producentorganisationerna skulle själva genomföra återtag.

2. PO + -alternativet, som syftar till att göra producentorganisationerna mer attraktiva i enlighet med reformens mål att öka sektorns konkurrenskraft. Den rättsliga ramen skulle förenklas och göras mer flexibel och dess tillämpningsområde vidgas. Detta skulle ske med hjälp av nya åtgärder för krishantering, ökat EU-stöd i nya medlemsstater och regioner där andelen samordnat utbud är låg, en bestämmelse om att minst 20 % av medlen ur driftsfonderna måste gå till miljöåtgärder, stärkt övervakning av producentorganisationerna och ökad effektivitet samt möjligheter för medlemsstaterna att utarbeta nationella strategier. Flera av ändringarna sker enligt revisionsrättens rekommendationer i dess särskilda rapport ”Växa med framgång? Ändamålsenligheten i Europeiska unionens stöd till verksamhetsprogram som genomförs av frukt- och grönsaksproducenter”.

Förutom dessa alternativ granskades ett referensscenario som innebar att inga förändringar gjordes.

Effekterna av reformen

I konsekvensbedömningen ingick ett brett offentligt samråd. De flesta organisationer som svarade önskar fortsatt stöd till producentorganisationerna. Bättre främjande av konsumtionen av frukt och grönsaker är ett annat måste. I fråga om frikoppling skiljer sig åsikterna åt beroende på vilken produkt som avses. Vissa anser att frikoppling är rätt svar på de förvaltningsproblem och den olika behandling som existerar idag.

På grund av mångfalden inom sektorn, ofullständiga uppgifter eller att uppgifterna inte varit jämförbara samt avsaknad av modeller som kan representera de planerade ändringarna har kvantifieringen av konsekvenserna av de olika reformalternativen begränsats. Under dessa förhållanden blev konsekvensbedömningen huvudsakligen kvalitativ, men reformens politiska och ekonomiska mål beaktades.

Flera svårigheter konstaterades när det gäller överföringsalternativet : problemen att införa nya moment i detta skede av programplaneringen inom landsbygdsutvecklingen, den obligatoriska nationella samfinansieringen och att den nuvarande ojämna stödfördelningen (som återspeglar den ojämnt fördelade samordningen av utbudet via producentorganisationer) mellan medlemsstater, skulle ha vidmakthållits. Därför förkastades detta alternativ.

Det alternativ som valts är PO +-reformen som bör kunna bidra till att de identifierade målen uppnås. Konsekvenserna av den föreslagna reformen beskrivs nedan.

Ekonomiska konsekvenser

1. Odlade arealer : Mark som odlas med frukt och grönsaker (och matpotatis) berättigar till stöd enligt systemet med samlat gårdsstöd och bör leda till att nya frukt- och grönsaksproducenter kan utveckla sin verksamhet.

Frikopplingen av stöd för frukt och grönsaker som är avsedda för bearbetning kommer att leda till att produktionen kan anpassas till den faktiska marknadssituationen, och det blir därmed möjligt att gå över till andra grödor. Det kommer också att bli möjligt för producenter som inte är medlemmar i producentorganisationer att utveckla sådan produktion.

2. Råvaruförsörjning till bearbetningsindustrin: Det nuvarande systemet garanterar inte tryggad försörjning när det gäller tomater. Den analys som gjorts på grundval av FADN-baserade uppgifter leder inte till slutsatsen att frikoppling innebär att producenterna kommer att lämna sektorn för bearbetning av tomater i någon större utsträckning. Utvärderingarna visar också att en utvidgning av frikoppling till att omfatta bearbetade tomater skulle bidra till att återupprätta lika villkor mellan frukt- och grönsaksgrödor. För andra produkter avsedda för bearbetning, förefaller frikoppling inte att skapa någon risk för en betydande minskning i leveranserna till bearbetningsindustrin.

3. Priser som betalas till producenterna och producenternas inkomster: En starkare ställning för producentorganisationerna skulle leda till bättre balans mellan de olika aktörerna inom sektorn och en mer balanserad fördelning av mervärdet. Konsekvenserna när det gäller avsättningsmöjligheterna för gemenskapens produkter och de priser som betalas till producenterna bör bli positiva, utan att det leder till prisökningar för konsumenterna.

Decentraliserad krishanering som sker via producentorganisationerna bör bidra till ett sådant resultat, framför allt tack vare finjusterade åtgärder.

Andra faktorer kommer att spela en positiv roll: det förväntade prisfallet när det gäller produktionsfaktorer och en generellt förbättrad produktivitet tack vare den valfrihet som garanteras producenterna.

Stöd från den så kallade gula boxen är inte hållbara i längden. Frikoppling kommer att bidra till att producenternas inkomster blir stabilare.

4. Konkurrenskraft: Uppmuntran till medlemskap i producentorganisationer genom att öka EU-bidraget i de nya medlemsstaterna och i regioner där det finns få producentorganisationer bör göra producentorganisationerna mer attraktiva. Det bör också leda till att samordningen av utbudet via producentorganisationerna ökar, särskilt för färska produkter. Då skulle dessa produkter bli mer konkurrenskraftiga och producenterna skulle bli starkare i förhållande till återförsäljnings- och lågpriskedjorna.

Avskaffandet av kontrollerna i samband med utbetalning av bearbetningsstöd skulle leda till minskade förvaltningskostnader och förbättra sektorns konkurrenskraft.

Avskaffandet av exportbidragen skulle inte få någon större inverkan på EU:s export.

5. Konsumtion: När det gäller konsumtion ökar förslaget EU:s ekonomiska bidrag för åtgärder i syfte att öka barnens intag av frukt och grönsaker. Detta bör bidra till en bättre och mer balanserad diet och sundare kostvanor.

Utvecklingen av producentorganisationer bör leda till förbättrad kvalitet när det gäller sektorns produkter.

6. Förutsebarhet när det gäller budgeten: Överföringen av stödbeloppen för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker till anslagen för systemet med samlat gårdsstöd innebär slutet för den nuvarande osäkerheten kring budgeten för EU:s stöd till frukt och grönt. Detta gäller omkring hälften av utgifterna. De senaste årens erfarenheter har visat att producentorganisationernas utgifter ökar med i genomsnitt 50 miljoner euro per år. Reformerna år 2000 och 2003 bidrog till att öka producentorganisationernas attraktionskraft, och därmed till att fortsätta denna trend. Målet med reformen är att fortsätta att öka producentorganisationernas attraktionskraft. Utvecklingen av nya producentorganisationer sker gradvis, och därför förväntas ingen utgiftsexplosion utan snarare en fortsättning av den nuvarande utvecklingen. Den föreslagna förstärkningen av producentorganisationerna kräver naturligtvis ett visst mått av extra finansiering jämfört med en helt oförändrad situation. Ökningen kommer dock att hålla sig inom gränserna eftersom de grundläggande bestämmelserna inte kommer att ändras (EU:s finansieringsandel av producentorganisationernas verksamhetsprogram är begränsad till 50 eller 60 % beroende på specifika villkor och kan aldrig bli högre än 4,1 % av värdet av den saluförda produktionen.) Den hypotes som gäller är att budgetkonsekvenserna generellt sett kommer att bli neutrala på grund av avskaffandet av exportbidragen och marknadsåtertagen.

Regionala konsekvenser

Konsekvenserna av frikopplingen skiljer sig inte bara från en produkt till en annan, utan också från en region till en annan. De priser som industrin betalar till producenterna skiljer sig åt inom en region. Därför är det svårt att dra definitiva slutsatser. Det bör påpekas att de flesta regioner där bearbetningsindustrin finns är konvergensområden.

Vid sidan av effekterna av de föreslagna lagstiftningsändringarna, har den ökade koncentrationen av köpare/återförsäljare, den stagnerande konsumtionen, den ökade importen, de svårigheter som förekommer på exportmarknaderna och vissa producenters stärkta ställning på marknaden redan fått konsekvenser för produktionsstrukturen.

Förbättrade samordning av utbudet i de nya medlemsstaterna och i vissa regioner bör bidra till att upprätthålla produktionen i de områden, eftersom det kommer att innebära en hållbarare frukt- och grönsaksproduktion.

Sociala effekter

Frikopplingen kommer att garantera en del av inkomsten för de frukt- och grönsaksproducenter som omfattas av systemet med samlat gårdsstöd. Den kommer därmed att bidra till social stabilitet i de berörda regionerna, eftersom verksamheten i föregående och efterföljande led kommer att kunna upprätthållas, vilket i sin tur inverkar på sysselsättningen.

Frikoppling av stödet till frukt- och grönsaksproducenter bör leda till mindre intensiva produktionsmetoder och en hållbarare produktion, baserad på marknadssignaler, framför allt för frukt och grönsaker avsedda för bearbetning. Det är svårt att göra en generell bedömning av nettoeffekterna för sysselsättningen, men det är troligt att effekten blir positiv med tanke på att sektorn kommer att bli mer konkurrenskraftig efter reformen.

EU kommer att fortsätta att finansiera återtag av frukt och grönsaker avsedda att distribueras gratis till dem som har det sämst ställt i EU med 100 %. Detta är en åtgärd som har tydligt positiva sociala effekter.

Miljöeffekter

En obligatorisk tillämpning av tvärvillkor för alla frukt- och grönsaksbönder som får stöd genom systemet med samlat gårdsstöd, förslaget att minst 20 % av utgifterna inom ramen för varje verksamhetsprogram skall gå till miljöåtgärder samt ökningen till 60 % av gemenskapens samfinansiering av de anslag ur driftsfonderna som går till ekologisk produktion inom ramen för producentorganisationerna är åtgärder som alla kommer att få positiva effekter för miljön.

Medlemsstaternas förslag om att utarbeta en nationell strategi för producentorganisationerna, som är inriktad på bättre planering av utgifterna i syfte att skapa ökad effektivitet för systemet, kommer att få positiva effekter för de miljöåtgärder som kommer att ingå i den nationella strategin.

Utvecklingen av producentorganisationer och en förbättrad finansiell situation för producenterna bör avspeglas i ökade investeringar i miljöförbättrande syfte och i förbättrad kvalitet.

Som ett mer generellt resultat förväntas frukt- och grönsakssektorn öka sitt bidrag till skyddet och bevarandet av miljön, och effekterna av de åtgärder som genomförs förväntas mätas och bedömas på ett effektivare sätt.

Förenkling

Avskaffandet av bearbetningsstöden och exportbidragen kommer att leda till administrativ förenkling.

Reformen föreslår förenkling och ökad flexibilitet som ett led i ansträngningarna att göra producentorganisationerna mer attraktiva.

Utarbetandet av nationella strategier bör innebära en veritabel förenkling för producenter som redan är organiserade.

Kommissionen är fast besluten att förenkla handelsnormerna. Det bör dock finnas gemensamma regler som kan garantera att den gemensamma marknaden fungerar tillfredsställande samt att EU:s internationella åtaganden iakttas. Kommissionen undersöker nu hur man bäst bör gå framåt och samtidigt kunna ta hänsyn till alla dessa faktorer.

Förenklingarna innebär att det blir lättare att genomföra åtgärder och underlättar lämplig övervakning.

SAMMANFATTNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR

Det alternativ som valts är en kombination av förbättringar och förenklingar, vilket bör göra sektorn mer marknadsorienterad. Detta kommer att bidra till större balans när det gäller marknadskrafterna, prisbildningen och, ytterst, producenternas inkomster. Med hjälp av de nya krishanteringsverktygen kommer den föreslagna reformen att bidra till minskade variationer i jordbrukarnas inkomster. Större överensstämmelse med skyldigheterna inom ramen för WTO och med EU:s internationella åtaganden kommer också att uppnås. Frukt- och grönsaksproducenter som vill få EU-stöd kommer att tvingas bidra till bevarandet av miljön i och med tvärvillkoren och förslaget att minst 20 % av producentorganisationernas utgifter måste gå till miljöåtgärder. Särskild tonvikt kommer att läggas på att uppmuntra den yngre generationen att konsumera frukt och grönsaker. Reformen innebär i viss utsträckning också större möjligheter att förutse budgeten, i och med frikopplingen av det nuvarande stödet för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker och överföringen av dessa belopp till anslagen för systemet med samlat gårdsstöd. Slutligen eftersträvades förenkling och större tydlighet under hela utarbetandeprocessen, vilket bör leda till en mer läsbar och koncis lagstiftning som också bör vara lättare att tillämpa.

Den enda nackdelen med reformförslaget som konstaterades av bearbetningsindustrin rör en eventuell råvarubrist till följd av frikopplingen av stödet. De bedömningar och analyser som gjorts bekräftar inte ett sådant resultat.

UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING

Den utvärdering av producentorganisationer som planeras för 2009 inom ramen för de regelbundna utvärderingarna av GJP, kommer att ge tillfälle att ömpröva det särskilda offentliga stödet för samordning av utbudet på frukt- och grönsaksmarknaden. Kommissionen kommer också att senast den 31 december 2013 för Europaparlamentet och rådet lägga fram en rapport om genomförandet av lagstiftningen rörande producentorganisationer, driftsfonder och verksamhetsprogram.

SLUTSATS

Konsekvensanalysen visar att ”PO+”-alternativet ger flest fördelar. Där ingår följande:

- att integrera producenter av frukt och grönsaker (och matpotatis) samt arealer odlade med sådana grödor i systemet med samlat gårdsstöd,

- att upprätthålla producentorganisationerna och göra dem mer attraktiva.

Följande huvudmål torde uppnås:

- förbättrad konkurrenskraft,

- samordning av utbudet,

- stabila inkomster för jordbrukare,

- krishantering,

- ökad konsumtion,

- miljöskydd,

- förbättrad överensstämmelse med WTO-regler,

- en förutsebar budget,

- förenkling.

[1] Revisionsrättens särskilda rapport nr 8/2006 ”Växa med framgång? Ändamålsenligheten i Europeiska unionens stöd till verksamhetsprogram som genomförs av frukt- och grönsaksproducenter”.