7.12.2004   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 302/74

1.1

I detta meddelande behandlas direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2000/34/EG som fastställer minimikrav när det gäller förläggning av arbetstiden för att förbättra de anställdas hälsa och säkerhet.

1.2

Det finns tre syften med meddelandet:

1.2.1

Det första är att utvärdera tillämpningen av de två bestämmelser som skall ses över före slutet av sjuårsperioden, vilken beräknas från slutdatum för medlemsstaternas införlivande, dvs. före den 23 november 2003. Det gäller därmed de undantag som anges i artikel 17.4 avseende referensperioden för tillämpning av artikel 6, där maximigränser för arbetsveckan behandlas, samt medlemsstaternas möjlighet att enligt artikel 18.1 b (i) inte tillämpa artikel 6, under förutsättning att åtgärder vidtas för att säkerställa att enskilda anställda samtycker till att arbeta fler än 48 timmar per vecka (undantag, ”opt-out”).

1.2.2

Det andra syftet är att analysera effekten av domstolens rättspraxis såväl när det gäller att definiera arbetstid och beräkna jourtjänstgöring som när det gäller att studera nya förändringar som skall göra det lättare att förena arbete och familjeansvar.

1.2.3

Det tredje syftet är att rådfråga Europaparlamentet och rådet, men även Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén samt arbetsmarknadens parter, om en eventuell översyn av texten.

1.2.4

Det bör påpekas att Europaparlamentet den 11 februari 2004 antog en rapport i vilken rekommenderas att undantagsbestämmelserna skall fasas ut helt och hållet. Kommissionen offentliggjorde ett andra samrådsdokument den 19 maj. Enligt kommissionen är syftet med dokumentet att uppmana arbetsmarknadsparterna att förhandla eller, om detta inte lyckas, i stora drag ange inriktningen på eventuell lagstiftning som kommissionen senare kan föreslå.

2.1

EESK anser att den samrådsmetod som kommissionen använt är otillräcklig för avtal som är föremål för kollektiva förhandlingar på nationell nivå. Kommissionen borde först ha hört arbetsmarknadsparterna innan den inledde samrådsprocessen med EU-institutionerna, EESK och ReK.

2.2

Kommissionen lämnar sålunda inte några konkreta förslag till ändringar av direktivet, utan remissen begär svar på fem huvudfrågor med perspektivet att direktivet senare revideras:

2.2.1

För att på ett uttömmande sätt kunna besvara kommissionens fem frågor krävs ingående kännedom inte bara om det generella arbetstidsdirektivet 93/104/EG utan även en analys av på vilket sätt detta genomförts i medlemsstaternas lagstiftningar och vilka konsekvenser genomförandet fått i förhållande till tidigare nationell arbetstidslagstiftning och branschövergripande avtal på nationell nivå. Kommittén konstaterar att den rapport (1) kommissionen publicerat och innehållet i det nu aktuella meddelandet endast till en viss del belyser ovannämnda förhållanden. Kommitténs synpunkter kommer därför med nödvändighet att bli av mer övergripande natur.

2.2.2

I syfte att säkerställa bättre skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet i enlighet med EG-fördragets sociala bestämmelser (artikel 136 och framåt) och direktiv 89/391/EEG föreskrivs särskilt följande i det generella arbetstidsdirektivet 93/104/EG:

2.2.3

I direktivet finns även regler för under vilka förutsättningar medlemsstaterna genom lagstiftning och de nationella arbetsmarknadsparterna genom kollektivavtal får avvika från direktivets regler. Avvikelser får ske endast under förutsättning att de allmänna principerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet följs.

2.2.4

Tyvärr saknas det en heltäckande utvärdering av om genomförandet av direktivet i medlemsstaterna medfört de förbättringar i levnads- och arbetsförhållanden för arbetstagarna inom unionen som ursprungligen åsyftades, men kommittén utgår från att så är fallet, i varje fall på sikt. Förändringar av direktivets innehåll måste därför vara noga övervägda och väl förankrade, särskilt utifrån de värderingar som arbetsmarknadens parter har.

2.2.5

Samtidigt måste emellertid beaktas att direktivets innehåll bygger på diskussioner och överväganden som gjordes för mer än fjorton år sedan. Domstolens domar avseende tolkningen av begreppen ”arbetstid” och ”viloperiod” har medfört akuta problem för många medlemsstater. Mot bakgrund härav följer kommittén med intresse det samrådsförfarande som kommissionen nu initierat men vill samtidigt framhålla de begränsningar som nämns ovan. Det ger en möjlighet att samla in värdefulla synpunkter från olika håll på hur direktivet och den därav föranledda lagstiftningen i medlemsstaterna fungerat och därmed täcka den brist på information som redovisats ovan. I denna samrådsprocess har i främsta rummet givetvis arbetsmarknadens parter genom EG-fördragets bestämmelser en mycket viktig roll att spela.

2.2.6

Arbetstid och förläggning av arbetstid är av avgörande betydelse i förbindelserna mellan arbetsgivarorganisationer och fackföreningar samt i de dagliga kontakterna mellan arbetsgivare och arbetstagare. Utformningen av arbetstidsregler är därför av vitalt intresse för arbetsmarknadens parter, som besitter stor sakkunskap och erfarenhet i dessa frågor.

2.2.7

Den nationella arbetstidslagstiftningen bygger i allmänhet på att arbetsgivare och arbetstagare har ett gemensamt ansvar för att arbetstiden läggs ut på ett tillfredsställande sätt. Arbetsmarknadsparterna på olika nivåer i medlemsstaterna har att med arbetstidsreglerna som utgångspunkt och inom ramen för kollektivavtalen lösa de arbetstidsfrågor som kommer upp på arbetsplatserna.

2.2.8

En strikt juridisk granskning av reglerna i arbetstidsdirektivet om dygnsvila, raster, veckovila, och veckoarbetstid i jämförelse med bestämmelserna om tillåtna avvikelser i artikel 17 ger vid handen att direktivet måste anses ge utrymme för förhandlingsflexibilitet, om man bortser från de följder som domstolens domar haft avseende jourtjänstgöring. Samtidigt måste emellertid konstateras att arbetstidsdirektivet utgör en relativt komplicerad del av gemenskapsrätten. Kommittén föreslår därför att kommissionen i samband med ett förslag till översyn av direktivet även analyserar och beaktar förutsättningarna att förenkla direktivet. En förenkling får dock inte leda till att de grundläggande kraven på arbetstagarnas hälsa och säkerhet åsidosätts.

3.1.1

Redan vid direktivets tillkomst hade frågan om årsarbetstid börjat diskuteras i Europa. Begreppet årsarbetstid kan enklast definieras som ett system där beräkningsperioden för den genomsnittliga veckoarbetstiden utgör ett år eller 365 dagar.

3.1.2

Arbetstidsdirektivet innehåller nämligen i artikel 6 en regel om en genomsnittlig veckoarbetstid på 48 timmar. Denna kan läggas ut under fyra eller, enligt undantagsbestämmelserna i artikel 17, under sex eller tolv månader (2). Direktivet ger sålunda en viss frihet när det gäller utjämningen av arbetstiden under en beräkningsperiod. Vid utläggningen av arbetstid måste givetvis bestämmelserna om dygnsvila, veckovila, nattarbete etc. följas, liksom de allmänna principerna om arbetstagarnas hälsa och säkerhet.

3.1.3

Kommissionen konstaterar i sitt meddelande att det ”inte alltid [är] helt enkelt att analysera den nationella lagstiftningen avseende införlivandet av artiklarna 6 och 16” (3) (som rör respektive maximal arbetstid per vecka och beräkningsperioder), men att det ”rent allmänt finns en tendens att använda årliga beräkningsperioder” (4).

3.1.4

Frågan är i vilken mån beräkningsperioden inverkar på arbetstagarens hälsa och säkerhet. Kommissionen behandlar inte denna fråga. Det är klart att det kan vara obekvämt att ha mycket arbete koncentrerat under en relativt kort tidsperiod, men eftersom årliga beräkningsperioder faktiskt används i många kollektivavtal kan man utgå ifrån att den negativa inverkan på hälsa och säkerhet utjämnas av de parter som undertecknat kollektivavtal, eftersom motsvarande kompensationsledighet måste ges.

3.1.5

Ett argument som har framförts för att förlänga beräkningsperioden är att detta skulle ge företagen större flexibilitet i hanteringen av arbetstiden. En sådan flexibilitet har man redan i många länder, tack vara kollektivavtal, och problemet med låg flexibilitet rör närmast länder där kollektivavtal traditionellt spelar en mindre betydande roll. Det är önskvärt att arbetstidsfrågan tas upp i ökad utsträckning i kollektivavtalen, i synnerhet i de länder och de sektorer där detta inte alltid sker.

3.1.6

EESK påpekar att det i EG-fördragets artikel 137, som ligger till grund för arbetstidsdirektivet, föreskrivs att i direktiv som antas på grundval av denna artikel ”skall sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag”.

3.1.7

Eftersom en beräkningsperiod på tolv månader redan används i många medlemsstater på basis av kollektivavtal anser EESK med tanke på gällande bestämmelser – som ger möjlighet att utvidga beräkningsperioden genom kollektivavtal – att arbetsmarknadsparterna har den nödvändiga flexibiliteten att kunna justera arbetstider i syfte att hantera olika situationer i medlemsstaterna, sektorerna och företagen. Dessa bestämmelser bör därför behållas.

3.1.8

Med hänsyn till de speciella arbetstidsförhållanden som föreligger för högre tjänstemän är kommittén positiv till att de organisationer som företräder denna arbetstagarkategori engageras direkt i de förfaranden och förhandlingar där villkoren för arbetstiden fastställs. Detta kräver särskilda bestämmelser.

3.2.1

Arbetstidsdirektivet innehåller i artikel 2 en definition av arbetstidsbegreppet. Som arbetstid räknas ”all tid i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande samt därvid utför aktiviteter eller uppgifter”. I artikel 2.2 definieras motsatsvis” varje period som inte är arbetstid” som vilotid.

3.2.2

Domstolen har två gånger haft att tolka direktivets definition av arbetstid. I den första domen (5), som rörde läkares tjänstgöring vid sjukvårdsinrättning, fastställde domstolen att den jourtid som läkare fullgör skall anses som arbetstid enligt artikel 2.1 i direktivet, om läkarna måste vara fysiskt närvarande på sjukvårdsinrättningen. Med jourtid eller jourtjänstgöring avses sålunda skyldigheten att vara fysiskt närvarande på av arbetsgivaren anvisad plats och stå till dennes förfogande i avvaktan på arbetsuppgifter. I sitt domslut i Jaeger-målet (6) bekräftade domstolen sin tidigare tolkning och kom fram till att även den tid då ”inte något arbete faktiskt skall utföras” under jourtjänstgöringen ansågs utgöra arbete i direktivets mening. Domstolen fastställde också att viloperioden skulle tas ut omedelbart efter arbetstiden.

3.2.3

EESK noterar att domsluten kommer att ge upphov till omfattande konsekvenser i fråga om arbetsorganisationen, främst när det gäller bemanningen av vårdsektorn, men även andra områden kommer att få problem. Flera medlemsländer har i sin nationella lagstiftning regler om jourtjänstgöring. Reglerna är utformade på olika sätt. Gemensamt är emellertid att jourtjänstgöring inte alls eller endast till viss del skall räknas som arbetstid. Jourtjänstgöring betraktas inte heller som vilotid.

3.2.4

Det märkliga är att räckvidden av definitionen av arbetstid i artikel 2.1 i direktivet inte synes vare sig ha analyserats eller diskuterats på ett tillfredsställande sätt innan direktivet antogs. På annat sätt går det inte att uppfatta den förvåning domarna orsakat både inom EU:s institutioner och i medlemsstaterna, i synnerhet som flertalet medlemsstater har regler om jourtid i sina nationella arbetstidslagstiftningar.

3.2.5

Kommittén delar kommissionens uppfattning att det finns flera tänkbara lösningar. Under nuvarande omständigheter vill kommittén inte rekommendera någon av de lösningar som föreslagits. Det alternativ som väljs bör framförallt utgå ifrån att

3.3.1

Direktivets artikel 18 ger medlemsstaterna rätt att genom lagstiftning frångå artikel 6 i direktivet om begränsning av den genomsnittliga veckoarbetstiden på 48 timmar. Ett antal villkor skall vara uppfyllda för att undantaget skall få tillämpas:

Det bör också noteras att även arbetstagare som arbetar enligt opt-out-principen i artikel 18 har rätt till en viloperiod på minst 11 sammanhängande timmar varje dygn samt rast om arbetsdagen är längre än sex timmar.

3.3.2

Arbetstidsdirektivet bygger på några oklara och oformulerade antaganden om en, vad som skulle kunna kallas, ”sund arbetstidskultur”. Enligt EG-fördragets artikel 137 ”skall gemenskapen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet” för att förbättra arbetsmiljön och ”skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet”. Själva arbetstidsdirektivets existens och framför allt dess praktiska genomförande i merparten av medlemsstaterna visar att det funnits en bred vilja att i alla fall begränsa utrymmet för en osund arbetstidskultur. Opt-out-möjligheten i artikel 18.1 b i kan således endast tillämpas om medlemsstaten respekterar ”de allmänna principerna om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet”.

3.3.3

En bedömning av opt-out-möjlighetens berättigande måste bero på om det kan påvisas ett samband mellan en veckoarbetstid på mer än 48 timmar och arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Kommissionen skriver i sitt meddelande att en analys av undantagsalternativets inverkan på arbetstagarnas hälsa och säkerhet ”inte verkar vara möjlig då det saknas pålitliga uppgifter” (7). Samtidigt nämner kommissionen dock en färsk studie enligt vilken det finns en möjlig koppling mellan långa arbetsdagar och fysisk hälsa, särskilt om arbetstiden överstiger 48-50 timmar per vecka. EESK skrev redan i sitt utlåtande om direktivförslaget från 1990, att det ”av talrika undersökningar framgår att för lång arbetstid utan vila kan skada arbetstagarnas hälsa och förorsaka yrkesbetingade sjukdomar och bryta ner hälsan” (8).

3.3.4

En viktig fråga i samband med opt-out-möjligheten är frivillighet. Arbetstagaren skall enligt direktivets regler alltid ha valfrihet att inte arbeta mera än i genomsnitt 48 timmar per vecka. Reglerna har kritiserats för att denna möjlighet inte är verklig då det t.ex. i en anställningssituation är svårt för arbetstagaren att neka att skriva på ett avtal.

3.3.5

Enligt kommissionens meddelande visar en arbetsgivarundersökning i Storbritannien att 48 % av arbetstagarna inom byggbranschen arbetar mer än 48 timmar per vecka (9). Detta är en förvånansvärt hög siffra med tanke på att det förmodligen i många fall är fråga om arbete som ställer krav på både fysisk uthållighet och precision. Arbetsgivarens utbyte av de sista arbetstimmarna – där arbetstagaren p.g.a. övertidsbetalning dessutom ofta är extra dyr arbetskraft – måste vara relativt ringa. Man kan därför fråga sig om inte den allmänt långa arbetstiden i Storbritannien hänger ihop med andra strukturella problem.

3.3.6

En viktig fråga är på vilket sätt lång arbetstid påverkar familjerna. Hur får barnfamiljer där båda föräldrarna jobbar mer än 48 timmar per vecka det att gå ihop? Är det så att en allmänt lång arbetstid bidrar till att hålla ena föräldern – i de flesta fall kvinnan – helt eller delvis ute från arbetsmarknaden? Om så är fallet kan opt-out-möjligheten motverka uppfyllelsen av Lissabon-strategins mål om att 60 % av den kvinnliga befolkningen i EU skall vara yrkesaktiv år 2010. Lite förvånande ligger skillnaden mellan brittiska mäns och kvinnors deltagande på arbetsmarknaden faktiskt under EU-genomsnittet, men å andra sidan är Storbritannien efter Nederländerna det EU-land där relativt flest kvinnor – närmare hälften – jobbar deltid (10). Enligt kommissionens meddelande arbetar 26.2 % av de brittiska männen mer än 48 timmar per vecka, medan den motsvarande andelen kvinnor är 11.5 % (11). En studie som publicerades i British Medical Journal visade att brist på kontroll över övertiden är en hälsorisk för kvinnliga arbetstagare, och då särskilt kroppsarbetande kvinnor med familj (12). Det förefaller således som om opt-out-möjligheten får en negativ inverkan på kvinnors och mäns lika möjligheter. Denna aspekt bör analyseras mer djupgående.

3.3.7

EESK tar inte i detta skede ställning till opt-out-möjligheten. För att kunna ta ställning till denna fråga krävs en mer djupgående analys av situationen med deltagande av arbetsmarknadsparterna.

3.4.1

Vad innebär begreppet förbättrad balans mellan arbete och familjeliv för den enskilde arbetstagaren? Vad betyder familjeliv? Ställer vi frågan till småbarnsföräldrar får vi ett svar. Ställer vi samma fråga till ett par utan barn blir svaret med all säkerhet ett annat. Från en ensamstående pappa får vi ett tredje svar. Det går sålunda inte att ge något entydigt svar på hur balansen mellan arbete och familjeliv skall bli bättre.

3.4.2

Rent generellt kan dock sägas att möjligheten att ha ett personligt inflytande över eller kunna styra sin arbetssituation för de allra flesta människor anses som positivt och bidra-gande till ett gott arbetsklimat. Detta gäller speciellt småbarnsföräldrar. Europaparlamentet har i sin resolution om arbetstidens förläggning särskilt betonat

EESK ger sitt fulla stöd till denna uppfattning, dock med det tillägget att ifrågavarande problem inte enbart berör kvinnor, utan föräldrar i allmänhet som har svårt att kombinera yrkesliv och familjeansvar. Även detta innebär en hälsorisk.

3.4.3

EESK påpekar att en viktig aspekt av all arbetstidspolitik bör vara att ge alla möjlighet att frigöra tid utanför arbetet och familjen för att kunna utveckla sina möjligheter att delta i det sociala och demokratiska livet.

3.4.4

I dag finns en uppsättning regler både i gemenskapsrätten och nationellt som tar hänsyn till möjligheterna att förena familjeliv och vården av barn med förvärvsarbete. Man har exempelvis bestämmelser om föräldraledighet, deltid, distansarbete, flexibel arbetstid etc. EESK skulle välkomna en kartläggning, med deltagande av arbetsmarknadsparterna, av de bestämmelser som redan finns på området innan förslag till nya åtgärder och en avvägning mellan dessa görs. EESK föreslår att Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor får i uppdrag att göra en sådan kartläggning. Fonden har redan publicerat en rapport som till vissa delar berör aktuella problemställningar (14).

1.

Från fyra till sex månader genom kollektivavtal eller överenskommelser mellan arbetsmarknadsparterna (hänvisning till art. 17.3 i första meningen i art. 17.4).

2.

Därutöver kan medlemsstaterna godkänna att beräkningsperioden utsträcks till som mest tolv månader genom kollektivavtal eller överenskommelser mellan arbetsmarknadsparterna ”under förutsättning att man respekterar de allmänna principerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet” och ”av objektiva, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl.”