52003DC0128

RAPPORT OM UPPFÖLJNINGEN av grönboken om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare

(framlagd av kommissionen)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

Grönbokens syfte

Remissförfarandet

2. allmän bedömning

2.1. Utfallet av det öppna samrådet om grönboken

2.1.1. De skriftliga remissvaren på grönboken

2.1.2. Den offentliga utfrågningen

2.2. Mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete

2.2.1. Effektiv lagföring vid bedrägerier som skadar gemenskapens ekonomiska intressen

2.2.2. Kriterier för att bedöma mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete

3. tematisk bedömning

3.1. Institutionella frågor

3.1.1. Åklagarens ställning och interna organisation

3.1.2. Förhållandet till Europol, Eurojust och OLAF

3.1.3. Förhållandet till tredje land

3.2. Rättsliga frågor

3.2.1. Straffrätt

3.2.2. Straffprocessrätt

4. uppföljning

4.1. Politiska följder av grönboken

4.2. Institutionell reform

4.3. Fördjupad analys av frågor kring genomförandet av systemet med en europeisk åklagare

1. INLEDNING

För att effektivisera kampen mot brott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen har kommissionen föreslagit att en europeisk åklagare skall inrättas för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen med tanke på det splittrade straffrättsliga läget. [1]

[1] KOM(2000) 34 - kommissionens yttrande om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar om institutionella reformer och KOM(2000) 608 kompletterande bidrag från kommissionen till regeringskonferensen om institutionella frågor - Straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen: en europeisk åklagarmyndighet, 29.9.2000.

Grönbokens syfte

Förslaget kräver att EG-fördraget ändras. Frågan behandlades inte färdigt vid stats- och regeringschefernas möte i Nice i december 2000 eftersom man inte hann fördjupa sig i den. Kommissionen initierade därför omfattande diskussioner av frågan inom EU år 2002, med stöd i handlingsplanen för 2001-2003 för skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen. [2]

[2] KOM(2001) 254.

Den 11 december 2001 antog kommissionen en grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare [3] som hade två mål. För det första ville man klargöra resonemangen och gå igenom olika möjligheter och preferenser avseende det ursprungliga förslaget, för det andra skulle alla berörda erbjudas tillfälle att diskutera frågan före utvidgningen och de konstitutionella ändringarna i fördragen.

[3] KOM(2001) 715, http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/index_fr.html.

Kommissionen föreslog redan i sitt yttrande till regeringskonferensen 2000 att fördraget borde innehålla huvudbestämmelserna om en europeisk åklagare (utnämning, avsked, oberoende och arbetsuppgifter). Kompletterande bestämmelser och arbetssätt skulle enligt kommissionen kunna antas i sekundärrätten. I sekundärrätten skulle gemenskapen anta brottsbeskrivningar (bedrägeri, korruption, penningtvätt, o.dyl.) och bestämmelser om påföljder för sådan verksamhet som kan skada gemenskapernas ekonomiska intressen. I sekundärrätten skulle det även fastställas hur gemenskapsbestämmelserna skall förhålla sig till de nationella straffrättssystemen. Bestämmelser behövs även om hur den europeiska åklagaren skall kopplas in och göra utredningar, samt bestämmelser om lagföring i nationell domstol och om hur åklagarens ämbetsutövning skall kontrolleras av domstol.

Remissförfarandet

Grönboken gick på allmän remiss, främst för att få in synpunkter på hur sekundärrätten borde utformas och det öppna samrådet motsvarade förväntningarna. En verkligt bred och öppen debatt startade därmed inom EU. Hur givande och vitalt samrådet varit framgår både av reaktionernas antal och deras kvalitet. De 19 frågorna om grönboken besvarades helt eller delvis av alla berörda, till exempel nationella parlament och regeringar, gemenskapens institutioner och organ, yrkesverksamma inom straffrätten, praktiker och akademiker samt berörda icke-statliga organisationer. [4]

[4] Med hänsyn till svarsflödet förlängdes remisstiden från den 1 juni 2002 till den 1 december 2002. Kommentarer kan dessutom fortfarande sändas via e-post till: olaf-livre-vert@cec.eu.int.

Grönboken har spridits i över 12 500 exemplar. Över 70 skriftliga svar har kommit in, både från enskilda och från sammanslutningar, och har lagts ut på Internet för att öka insynen. [5] Olika medlemsstater, kandidatländer och berörda yrkesgrupper har svarat och konkret bidragit till debatten med både kritiska analyser och konstruktiva förslag. Flera regeringar [6] och nationella parlament [7] samt många företrädare för rättsväsendet [8] har uttalat sig om förslaget. Också olika advokatsamfund [9], nationella domstolar [10], europeiska advokatsamfund [11] och icke-statliga organisationer som arbetar med ekobrott och skyddet av medborgerliga rättigheter [12] har tagit ställning till inrättandet av en europeisk åklagare. Frågan har även analyserats på djupet vid universitet och välkända europeiska institut för juridisk forskning. [13]

[5] http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/contributions/date.html. I bilaga 1 finns en fullständig förteckning över de svar som inkom före den 1 december 2002, och som offentliggjorts och bedömts av kommissionen.

[6] Se skriftliga svar 15, 17, 20a, 30, 43, 45, 61 och 65. Siffrorna hänvisar till förteckningen i bilaga 1.

[7] Se skriftliga svar 5, 38 och 71.

[8] Se skriftliga svar 11, 21, 23, 27, 28, 29, 44, 67, 68, 69 och 72.

[9] Se skriftliga svar 55 och 57.

[10] Se skriftliga svar 19 och 66.

[11] Se skriftliga svar 1a, 3, 4, 10, 14, 35, 40, 41, 58 och 62.

[12] Se skriftliga svar 2, 34 och 70.

[13] Se skriftliga svar 6, 25, 31, 32 och 33.

Sedan grönboken antogs har kommissionen deltagit i ett tjugotal seminarier och internationella konferenser om den europeiska åklagaren i medlemsstaterna och kandidatländerna. Den 16 och 17 september 2002 anordnade kommissionen även en offentlig utfrågning för de berörda, vilken lockade trehundra deltagare och ett hundratal talare i en representativ panel. För att få en bred spridning offentliggjordes talen också på Internet. [14]

[14] http://www.europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/public_hearing/index_en.html

Uppföljningsrapporten

Grönboken ledde till flera hundra skriftliga och muntliga reaktioner. Den här rapporten ger ett sammandrag inför de konstitutionella ändringarna i fördragen. Rapporten innehåller en allmän och en tematisk bedömning av de lämnade svaren. I den allmänna bedömningen (avsnitt 2) behandlas åsikterna om behovet av en europeisk åklagare och mervärdet både bekräftas och preciseras. I den tematiska bedömningen (avsnitt 3) behandlas de institutionella och rättsliga frågor som måste lösas för att förslaget skall kunna genomföras.

2. ALLMÄN BEDÖMNING

2.1. Utfallet av det öppna samrådet om grönboken

Grönbokens kvalitet och den breda remissen uppskattades av deltagarna, som kom med mycket olika reaktioner och ofta konstruktiv kritik.

I sak stödde de flesta principen om en europeisk åklagare, även om regeringarna ofta var mindre entusiastiska än de yrkesverksamma och företrädarna för det civila samhället. En minoritet var klart emot förslaget. Åsikterna om hur förslaget bör genomföras tycks dock gå isär. För tydlighetens skull kommer inläggen vid den offentliga utfrågningen, som ger god överblick av åsikternas spridning, att behandlas skilt från de skriftliga remissvaren på grönboken, som i allmänhet är mycket mer detaljerade. [15]

[15] I analysen anses svaren representativa för de kategorier av aktörer som lämnat dem.

2.1.1. De skriftliga remissvaren på grönboken

En analys av svaren på frågeformuläret ger följande allmänna slutsatser.

* En majoritet är för att inrätta en europeisk åklagare. [16] Denna majoritet kritiserar dock flera punkter och föreslår förbättringar av den rättsliga ram som kommissionen föreslagit.

[16] Av sammanlagt 72 analyserade svar var över 50 för och 15 emot.

* En minoritet utesluter inte möjligheten att inrätta en europeisk åklagare men är ganska skeptisk till om det är lämpligt och görligt inom överskådlig framtid.

* En mycket begränsad minoritet är kategoriskt emot tanken på en europeisk åklagare och anser att de nuvarande instrumenten för rättsligt samarbete är det lämpligaste sättet att hantera bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen.

Många företrädare för olika rättsvårdande myndigheter, juristsamfund och universitet insisterar på att en europeisk åklagare bör inrättas snarast, samtidigt som flera medlemsstater uppger att de är tveksamma till om det är lämpligt att inrätta en institution på EU-nivå med straffrättslig behörighet och exklusiv behörighet i kampen mot bedrägerier. [17]

[17] Se skriftliga svar 15, 30, 43, 45 och 65.

2.1.2. Den offentliga utfrågningen

Vid utfrågningen talade en representativ panel [18] som gav en god bild av åsikternas spridning i de tre olika grupper som hördes, nämligen institutioner, yrkesverksamma och företrädare för det civila samhället. [19]

[18] Se bilaga 2. De cirka 105 talarna fördelades på tre kategorier. Den första kategorin bestod av företrädare för institutioner som deltar i utarbetandet av den rättsliga ramen, nämligen rådets ordförandeskap, Europaparlamentet, EG-domstolen, revisionsrätten, OLAF:s övervakningskommitté, behöriga ministerier i medlemsstaterna, upphovsmännen till Corpus Juris, och observatörer från Europeiska konventet om EU:s framtid. Den andra kategorin sammanförde yrkesverksamma som arbetar med utredningar, lagföring och domar, nämligen Europol, OLAF, nationella utredande organ vid tull eller polis, Eurojust, Europeiska rättsliga nätverket, nationella riksåklagare osv. Den tredje kategorin omfattade företrädare för det civila samhället såsom försvarsadvokater, skattebetalarorganisationer, icke-statliga organ och experter på straffrätt från nationella juristförbund för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Kandidatländerna och de anslutande länderna var inbjudna som observatörer.

[19] I förekommande fall tas i den här rapporten hänsyn till skriftliga svar som lämnats senare och som faktiskt visar på att vissa medlemsstaters inställning utvecklats jämfört med de yttranden som gjordes vid hearingen i september 2002.

Liksom de flesta talare från EU-organ [20] stödde företrädarna för det civila samhället och de flesta yrkesverksamma kommissionens förslag, medan vissa medlemsstaters ministerier åter frågade sig om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen verkligen motiverar att man inrättar ännu ett gemenskapsorgan som den europeiska åklagaren.

[20] Yttranden vid den offentliga hearingen från företrädare för Europaparlamentet, EG-domstolen, Europeiska revisionsrätten och OLAF:s övervakningskommitté.

2.1.2.1. Medlemsstaternas ståndpunkter

Bland företrädarna för berörda ministerier i medlemsstaterna var vissa principiellt för att inrätta en europeisk åklagare [21], vissa var tveksamma till nyttan eller görligheten [22] och vissa avvisade helt förslaget. [23]

[21] Yttranden från ministeriella företrädare från Belgien, Grekland, Spanien, Nederländerna, Portugal och Italien.

[22] Yttranden från ministeriella företrädare från Tyskland, Luxemburg och Sverige.

[23] Yttranden vid den offentliga hearingen från ministeriella företrädare från Danmark, Frankrike, Irland, Österrike, Finland och Förenade kungariket.

De flesta ministerier och yrkesverksamma som var emot förslaget hänvisade till att kommissionen inte tillräckligt väl motiverat förslaget och de konkreta problemen för de gemenskapsorgan som ansvarar för kampen mot bedrägerier. [24] Många regeringsföreträdare ansåg även att man först bör söka andra alternativ till ett gemenskapsorgan som har rätt att lagföra. [25] Vissa framhöll [26] att de befintliga organen för rättsligt och polisiärt samarbete bör prövas först. [27]

[24] Tyskland, Irland, Finland och Förenade kungariket.

[25] Tyskland, Irland, Österrike, Finland, Sverige och Förenade kungariket.

[26] Tyskland, Frankrike, Irland, Luxemburg, Österrike och Sverige.

[27] Bland annat med hänvisning till Eurojust, Europol och rådets akt från 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, EGT C 197, 12.7.2000, s. 1.

Flera ministerier ansåg att förslaget om en europeisk åklagare inte är oöverstigligt svårt att genomföra. [28] De ministerier som var emot en europeisk åklagare ansåg dock att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utgör väsentliga hinder. [29]

[28] Belgien, Grekland, Spanien, Nederländerna och Portugal.

[29] Frankrike, Irland, Österrike och Sverige.

Flera regeringsföreträdare, även de som var för förslaget, framhöll att kommissionens förslag om en europeisk åklagare kan strida mot nationella rättsprinciper [30] och kan försvaga skyddet av de grundläggande rättigheterna [31] och rättssäkerheten [32]. Många insisterar därför på att kommissionens förslag bör putsas för att bli mer effektivt och helt ta hänsyn till de grundläggande rättigheterna. Flera regeringar, även vissa som principiellt är emot förslaget, ansåg att en eventuell europeisk åklagare bör få bredare behörighet på andra områden av intresse för gemenskapen än vad som föreslås i grönboken. [33]

[30] Italien, Irland, Österrike, Finland och Förenade kungariket. Irland åberopar dessutom att en europeisk åklagare inte är förenlig med landets konstitutionella principer.

[31] Grekland, Luxemburg, Nederländerna, Österrike och Finland.

[32] Danmark, Finland och Sverige.

[33] Belgien, Danmark, Spanien, Luxemburg, Portugal och i viss mån Tyskland.

2.1.2.2. Övriga aktörers ståndpunkt

Vid utfrågningen visade det sig att de flesta yrkesverksamma är för kvalitativa framsteg på området. Åsikterna går däremot något isär eftersom vissa ser den europeiska åklagaren som en nödvändig utveckling av området för frihet, säkerhet och rättvisa inom EU medan en mindre grupp anser att man uteslutande bör ägna sig åt övergripande rättsligt samarbete och att det är för tidigt att inrätta ett gemenskapsorgan.

En mycket bred majoritet av företrädarna för det civila samhället anser att det är en absolut nödvändighet att EU inrättar en europeisk åklagare för att kunna åtala bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen. I denna grupp anser vissa att kommissionens förslag är alltför blygsamt med tanke på riskerna med grov gränsöverskridande brottslighet, medan andra tror att förslaget är alltför ambitiöst för att kunna genomföras inom överskådlig tid. Många är positivt inställda till en europeisk åklagare men betonar att de grundläggande rättigheterna måste skyddas.

2.2. Mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete

Efter den allmänna remissen var en majoritet principiellt för att inrätta en europeisk åklagare medan andra ifrågasatte [34] eller bestred [35] förslagets mervärde. Visserligen är den statistisk som efterfrågades vid remissen viktig, men för att förtydliga det faktiska behovet av en europeisk åklagare krävs även andra kriterier.

[34] Se skriftliga svar 12, 15, 17, 24, 38, 41, 43, 49, 65, 66 och muntliga yttranden vid den offentliga hearingen (nedan kallade "yttranden") från ministeriella företrädare från Danmark, Tyskland, Österrike och Finland.

[35] Se skriftliga svar 16, 30, 39, 45 och yttranden från Irland, Finland och Förenade kungariket.

2.2.1. Effektiv lagföring vid bedrägerier som skadar gemenskapens ekonomiska intressen

Vissa medlemsstaters företrädare bad om statistik på mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete på det potentiella verksamhetsområdet. [36] Andra bestred att det ger något mervärde överhuvudtaget, och hävdade att bedrägerierna kan vara marginella i vissa medlemsstater och omfattande i tredje land. [37]

[36] Se skriftliga svar 7, 16, 17, 39 och yttranden från Tyskland, Österrike och Förenade kungariket.

[37] Se skriftligt svar 30 och yttrande från Förenade kungariket.

Bedrägeriernas sammanlagda omfattning anses av vissa inte motivera kostnaderna för ett nytt organ. [38] Kommissionen instämmer inte i resonemanget. Syftet med att lagföra är ju inte i första hand ekonomiskt. Däremot lönar det sig att beivra brott som drabbar skattebetalarna, både eftersom förskingrade medel därigenom lättare kan återvinnas och eftersom det avskräcker från att förskingra offentliga medel. En ansenlig mängd bedrägerier upptäcks, men den faktiska omfattningen är inte helt kartlagd. Det är ett av målen med de bestämmelser gemenskapen antagit på området [39] men medlemsstaternas årliga anmälan av bedrägerier och den rättsliga uppföljningen är inte uttömmande. Det är svårt att få överblick på rapporteringen eftersom över 450 myndigheter är behöriga på området i olika grad, i vissa medlemsstater även rättsligt, och eftersom medlemsstaterna har så varierande nationella bestämmelser om skyddet av de uppgifter som skall anmälas till EU:s administrativa instanser, t.ex. OLAF.

[38] Se skriftliga svar 20 a, 41, 43, 64 och yttrandet från Spanien. Kommissionen har visat på bedrägeriernas omfattning med hjälp av antalet ärenden som officiellt spårats av medlemsstaterna eller OLAF och år 1999 bedömdes sammanlagt 413 miljoner euro ha berörts av de 1 487 ärendena. Se punkt 1.2.1 i grönboken.

[39] Medlemsstaterna är skyldiga att varje kvartal anmäla oegentligheter, bland annat enligt bestämmelserna i förordning (EG) nr 1831/1994 (om Sammanhållningsfonden), förordning nr 1681/1994 (om strukturfonderna), förordning nr 595/1991 (om den gemensamma jordbrukspolitiken) och förordning nr 1150/2000 (om egna medel).

Vissa regeringsföreträdare hävdar dessutom att det inte finns något skäl att inrätta en europeisk åklagare för att i första hand behandla gränsöverskridande bedrägerier inom EU (dvs. bedrägerier som påverkar flera medlemsstater men inget tredje land) eftersom dessa ärenden är mycket få. [40] Kommissionen kan med utgångspunkt i sina erfarenheter inte godta argumentet. Tvärtom är de allra flesta ärenden som anmäls till kommissionen redan från början gränsöverskridande. Bedömningarna avviker troligen därför att den nationella statistiken varierar, vilket gör det svårt att göra jämförelser på gemenskapsnivå. När det rättsliga samarbetet om bedrägerier [41] inte är tillfredsställande beror det snarare på att bestämmelserna om ömsesidig rättslig hjälp fortfarande är svåra att tillämpa. [42] Ett gemenskapsorgan skulle lättare kunna samarbeta med tredje land, med hjälp av avtalen om rättsligt samarbete.

[40] Vid den offentliga hearingen förtydligade den brittiska ministern att antalet bedrägerier på jordbruksområdet i landet minskat från 393 år 2000 till 252 år 2001. Ministern tillade att bara 30 % av bedrägeriärendena på gemenskapsnivå avsåg andra medlemsstater eller tredje land - i 70 % av fallen gäller bedrägerierna en enda medlemsstat. Se även svar 12 och 30.

[41] Se kommissionens årliga rapporter om skyddet av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen, KOM(2002) 348 och KOM (2001) 255.

[42] Se punkt 2.2.2 nedan.

Slutligen anmäler medlemsstaterna inte åtal av bedrägerier som skadat gemenskapens ekonomiska intressen. De utredningar vid OLAF som skulle kunna leda till åtal i medlemsstaterna leder bara vidare i ett fall av fyra. Siffrorna förringar knappast bedrägeriernas omfattning utan tyder snarare på att man har olika utgångspunkter och vilja att åtala brott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen. Inrättas ingen europeisk åklagare kommer bedrägeribrotten även i fortsättningen att ignoreras och inte tillräckligt beivras. Även om problemen kan vara små på nationell nivå bör de följas upp bättre och prioriteras inom gemenskapen, med hänsyn till subsidiaritetsprincipen.

Det räcker nämligen inte att medlemsstaterna frivilligt anmäler uppgifter och samarbetar inbördes och med OLAF, Europol och Eurojust i några väl utvalda fall - inte ens om anmälan blir rättsligt tvingande, vilket varit på förslag. [43] Det är helt klart här mervärdet med en europeisk åklagare ligger. En sådan rättslig myndighet som centraliserar information för att på ett konsekvent och enhetligt sätt beivra brott skulle väsentligt minska dagens svårigheter med att genomföra målen i artikel 280 i EG-fördraget enbart med hjälp av administrativt samarbete och rättsligt samarbete på vissa punkter.

[43] Se skriftliga svar 17, 27 och 41.

2.2.2. Kriterier för att bedöma mervärdet av ett europeiskt åklagarämbete

Vid samrådet medgav nästan alla [44] att splittringen inom det europeiska rättsliga området gör lagföringen av bland annat bedrägerier mindre effektiv. De som inte är övertygade bör tänka på att bland annat den materiella straffrätten fortfarande innehåller stora hinder för ett effektivt åtal av bedrägerier, till exempel olika preskriptionstider eller avvikande brottsbeskrivningar i olika medlemsstater. Den processrättsliga territorialitetsprincipen och förvaltningarnas olika bestämmelser om bevisföring gör också att de nationella straffrättssystemen inte ensamma kan hantera gränsöverskridande bedrägerier som skadar gemenskapens intressen. Alltför ofta avstår man från att åtala eller lägger ned åtalet, eftersom bevisupptagningen är så komplicerad att det avskräcker även de mest motiverade.

[44] Se bland annat yttrandet från Förenade kungariket.

Vissa vill behålla det nuvarande skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, som bygger både på rättsligt samarbete och gemenskapsbestämmelser. [45] De förbättringar av det europeiska rättsliga samarbetet [46] som pågår är visserligen både välkomna och bra men löser i sig inte brott som riktar sig mot gemenskapens intressen. [47] De aktörer som är ansvariga för samordning och informationsutbyte inom unionen (OLAF, Eurojust, Europol och Europeiska rättsliga nätverket) är oundgängliga, men har andra mål. Eurojust har till exempel inte inrättats för att samla in bevis som kan tillåtas i alla medlemsstater eller för att väcka åtal. Att de befintliga administrativa instrumenten för att bekämpa bedrägerier är otillräckliga framgår av OLAF:s olika förklaringar till varför undersökningarna inte följts upp rättsligt. Därför krävs en särskild insats för att utveckla organ med allmän behörighet på det europeiska rättsliga området. [48]

[45] Se skriftliga svar 7, 16, 17, 30, 38, 43 och 65.

[46] Konventionen från 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, konventionen från 1995 om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater, konventionen från 1996 om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater, konventionen från 1985 om tillämpning av Schengenavtalet, konventionen från 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, rådets beslut av den 28 februari 2002 om inrättande av Eurojust och rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder.

[47] Se skriftliga svar 5, 36, 37, 42, 55, 61 och 71.

[48] Se punkt 3.1.2 nedan (Europeiska åklagarens förhållande till Europol, Eurojust och OLAF).

Instrumenten för internationellt rättsligt samarbete har ständigt problem med bland annat positiva eller negativa behörighetskonflikter, med kraven på dubbel straffbarhet och med verkställande av internationell bevisupptagning. En europeisk åklagare skulle kunna lösa problemen, både när det gäller undersökningar - som skulle utföras av de biträdande åklagarna enligt gemensamma minimibestämmelser för att göra resultaten ömsesidigt tillåtna - och när det gäller lagföring, där åtal kan väckas i en enda medlemsstat.

Brott som riktar sig mot EU bör så långt som möjligt beivras, trots intressekonflikter eller olika kriminalpolitik i medlemsstaterna och gemenskapen. De rättsliga myndigheterna gör hela tiden avvägningar mellan de många och motstridiga nationella prioriteringarna och har begränsade resurser. Under sådana förutsättningar är det svårt att skydda gemenskapens intressen. Förutsättningarna för att lyckas tycks minska när det handlar om komplicerade brott, där det är frestande att överlåta ansvaret på någon annan medlemsstat. [49] En europeisk åklagare specialiserad på gemenskapsrätten och med tillräckliga resurser skulle på ett konsekvent och enhetligt sätt kunna väcka åtal inom hela den utvidgade Europeiska unionen.

[49] Nationella organ som är specialiserade på ekobrottslighet (Tysklands Schwerpunktstaatsanwaltschaften, Frankrikes pôles financiers, Förenade kungarikets Serious Fraud Office osv) utgör bara en mycket begränsad lösning på problemet, eftersom de naturligtvis är nationellt inriktade.

Trots vissa invändningar [50] kräver den särskilda karaktären på de offentliga medel som skall skyddas (gemenskapens budget) både teknisk specialisering och lagföringsprinciper som är opåverkade av nationella intressen, ännu något som en specialiserad europeisk åklagare skulle kunna garantera.

[50] SE SKRIFTLIGA SVAR 43 OCH 49.

3. TEMATISK BEDÖMNING

Nedanstående detaljbedömning bygger huvudsakligen på de skriftliga svaren på grönboken. Yttrandena från utfrågningen nämns bara när väsentligt avvikande åsikter framförts.

3.1. Institutionella frågor

3.1.1. Åklagarens ställning och interna organisation

Kommissionen föreslår att man inrättar en europeisk åklagare som är oberoende av såväl medlemsstaterna som EU-institutionerna. I många av svaren medges att detta är en grundförutsättning för en europeisk åklagare. [51] Men vissa anser att en helt oberoende åklagarmyndighet strider mot deras rättsliga tradition, som bara medger den dömande instansen fullständigt oberoende. Garantier för en oberoende och opartisk europeisk åklagare bör antas på ett insynsvänligt sätt, vissa anser att de även bör tas in i det kommande konstitutionella fördraget. [52]

[51] Se skriftliga svar 10, 11, 14, 22, 23, 28, 33, 41, 44, 45, 47, 53, 55 och 65.

[52] Se skriftliga svar 10 och 23.

Trots att de förslag som lämnats är mycket olika sägs i de flesta svar [53] att den europeiska åklagarens ansvar bör förtydligas. [54] Flera förslag, som kommissionen skulle kunna acceptera, har inkommit avseende hur ansvaret kan ökas, till exempel genom krav på att åklagaren skall lämna en årlig verksamhetsrapport eller att ansvar för grova tjänstefel skall kunna åberopas vid EG-domstolen även på initiativ från ett minimiantal nationella parlament. Bara i några svar föreslås att förslaget om disciplinärt ansvar skall skärpas och tillämpas även på annat än grova tjänstefel.

[53] Se skriftliga svar 6, 16, 17, 20, 20 a, 23, 37, 39, 45 och 65.

[54] Enligt kommissionens förslag skall den europeiska åklagaren utnämnas av rådet med kvalificerad majoritet på kommissionens förslag och med Europaparlamentets samtycke på ungefär samma villkor som när ledamöter i EG-domstolen utnämns. Åklagaren skulle kunna hållas ansvarig för grovt tjänstefel inför EG-domstolen, på Europaparlamentets, rådets eller kommissionens begäran. Se punkt 4.1.2 i grönboken.

De flesta tycks anse att den lämpligaste organisationsformen för den europeiska åklagaren är den decentraliserade interna organisation som föreslås i grönboken. [55] Den organisationen bygger på att arbetet fördelas mellan den europeiska åklagaren, som skall centralisera ett nödvändigt minimum på gemenskapsnivå, och de biträdande europeiska åklagarna vid de nationella rättsväsendena som i praktiken skall göra utredningar och väcka åtal.

[55] Se skriftliga svar 10, 11, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 och 70.

Kommissionen har inte planerat att ge de biträdande åklagarna någon oberoende ställning på EU-nivå. De kan behålla sin ställning nationellt, förutom i organisatoriska frågor och avseende disciplinärenden. En del av svaren stöder denna lösning [56] som är avsedd att underlätta den europeiska åklagarens integration med de nationella rättssystemen. I andra svar rekommenderas däremot att de biträdande europeiska åklagarna utnämns och i förekommande fall avsätts på gemenskapsnivå. En del vill också ge de biträdande europeiska åklagarna en ställning på EU-nivå eller åtminstone en särskild nationell ställning, för att säkerställa deras oberoende. [57]

[56] Se skriftliga svar 6, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 och 70.

[57] Se skriftliga svar 1, 12, 20 a, 23, 25, 27, 28, 41, 48, 53, 62 och 68.

Majoriteten, även bland rättstillämpare och akademiker, vill ge de biträdande åklagarna ett exklusivt europeiskt uppdrag eftersom de därmed tros bli helt oberoende. [58] En minoritet föredrar tvärtom att behålla möjligheten att inneha både ett nationellt och ett europeiskt uppdrag samtidigt, för att de biträdande europeiska åklagarna skall vara likställda med sina nationella kollegor och lättare kunna utbyta information. [59] Vissa anförde vid samrådet att den möjligheten skulle kunna kombineras med noggranna bestämmelser om prioritetsordning.

[58] Se skriftliga svar 1, 1 a, 4, 5, 10, 12, 20 a, 23, 25, 27, 28, 41, 44, 53, 58, 60, 61 och 62. Vid den offentliga hearingen gick åsikterna i denna fråga kraftigt isär.

[59] Se skriftliga svar 3, 29, 33, 35, 37, 38, 65, 66, 67 och 69.

3.1.2. Förhållandet till Europol, Eurojust och OLAF

Den europeiska åklagaren är bara behörig att skydda särskilda gemenskapsintressen och detta uppdrag, som ju är både mer integrerat och mer specialiserat, bör enligt kommissionen med lätthet kunna komplettera arbetet vid andra instanser med allmän behörighet i det straffrättsliga samarbetet, till exempel Europol och Eurojust. I grönboken framhåller kommissionen dock att "med tanke på utvecklingen inom Europeiska unionen (tredje pelaren) kan man i nuläget bara lägga fram ett diskussionsunderlag". Man bör dock ta hänsyn till de förslag om en eventuell sammanslagning av pelarna som förts fram vid diskussionerna om EU:s framtid, eftersom förhållandet mellan olika aktörer i det europeiska rättsliga området då lättare skulle kunna regleras.

Vid samrådet uttrycktes [60] allmänna förväntningar på att den europeiska åklagarens förhållande till OLAF, Eurojust och Europol skall förtydligas för att undvika dubbelarbete och överlappande strukturer. Vissa föredrog att stärka samarbetet mellan Eurojust, Europol och OLAF framför att inrätta en europeisk åklagare. [61] Andra är för en europeisk åklagare, men anser att åklagaren bör kontrollera Europol och OLAF. [62] Vissa vill till och med slå samman de två sistnämnda organen. [63] Trots att det inte fanns någon sådan fråga föreslog flera att OLAF bör utföra förundersökningar under den europeiska åklagarens ledning. [64]

[60] Se skriftliga svar 3, 17, 20 a, 27, 28, 32, 37, 40, 41, 60, 62, 66 och 69.

[61] Se skriftliga svar 15, 16, 24, 30, 43, 45 och 65.

[62] Se skriftliga svar 27, 40 och 69.

[63] Se skriftligt svar 71.

[64] Se skriftliga svar 6, 11, 20, 27, 28, 37, 40, 41 och 69.

Kommissionen anser att Eurojust är ett viktigt steg på vägen mot ett europeiskt rättsligt område. Eurojust kan helt klart påskynda medlemsstaternas samarbete om den gränsöverskridande organiserade brottsligheten i allmänhet, men inte brott som särskilt drabbar EU. I grönboken sägs att Eurojust och den europeiska åklagaren kan utgöra skilda och kompletterande organ. Eurojust har bred kompetens för rättsligt samarbete, men den europeiska åklagaren bör ha egen utrednings- och lagföringsbehörighet för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Den europeiska åklagaren kommer inte att inskränka Eurojusts straffrättsliga behörighet, man skall ha företräde när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. En tydlig fördelning av behörigheten bör dessutom åtföljas av operativt samarbete i ärenden som rör båda organen.

Efter remissen kan nu andra möjligheter att kombinera de befintliga strukturerna utredas. En lösning för att få bättre komplementaritet och samarbete kan vara att inrätta en organisatorisk förbindelse genom vilken den europeiska åklagaren skulle ingå i en utökad enhet vid Eurojust. [65]

[65] Se här bland annat Michaele Schreyers uttalande om en europeisk åklagare vid Europeiska konventets arbetsgrupp X för frihet, säkerhet och rättvisa, som överlämnats av Michel Barnier och António Vitorino, WD 27 av den 25.11.2002.

En annan möjlighet är att inrätta en europeisk åklagarmyndighet enligt det konstitutionella fördraget men införliva den med Eurojust. [66] Detta lösning erbjuder fullständig integrering och skulle göra Eurojust till en kollegial åklagarmyndighet som dels skulle ha i uppgift att utföra och samordna utredningar, vidta rättsliga åtgärder och i mån av behörighet väcka åtal om skyddet av gemenskapens intressen vid nationella domstolar, dels att samordna nationella åtal av gränsöverskridande brott på andra områden. En enhet i den europeiska åklagarmyndigheten skulle inrättas för att leda utredningar och väcka allmänt åtal inom ett snävare behörighetsområde. Oavsett vilken lösning som väljs bör skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen redan från början stå i centrum för den europeiska åklagarens behörighet.

[66] Den europeiska åklagarmyndigheten skulle då utarbetas med utgångspunkt i Eurojust.

Den europeiska åklagaren skall även komplettera Europol. I förekommande fall skulle åklagaren kunna utöva permanent kontroll av Europols arbete i gemenskapsfrågor (skyddet av euron), på samma sätt som kontrollerna av OLAF.

3.1.3. Förhållandet till tredje land

I grönboken föreslås att den europeiska åklagaren på sitt arbetsområde skall sköta de direkta kontakterna med tredje lands behöriga myndigheter för ömsesidig rättslig hjälp och internationell bevisupptagning enligt de konventioner som medlemsstaterna och senare även EU skrivit under. De allra flesta instämmer med kommissionen på denna punkt. [67]

[67] Se skriftliga svar 3, 17, 20 a, 25, 27, 29, 32, 33, 40, 41, 59, 60 och 61.

3.2. Rättsliga frågor

I flera av svaren från ministerier och rättstillämpare uppmuntras kommissionen att undersöka närmare hur man skulle kunna säkra att den rättsliga ramen kring den europeiska åklagaren fastställs med vederbörlig hänsyn till såväl medlemsstaternas rättsliga traditioner som subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Flera har dock uttryckt önskemål om en mer omfattande tillnärmning av både straffrättsliga och straffprocessrättsliga bestämmelser för att på så sätt skapa ett bättre skydd av de grundläggande rättigheterna och förutsättningar för en väl fungerande europeisk åklagare.

3.2.1. Straffrätt

3.2.1.1. Europeiska åklagarens behörighet i sak

Med hänsyn till att konventionen av den 26 juli 1995 [68] med tilläggsprotokoll skulle kunna utgöra kärnan i ett specialstraffrättsligt regelverk, föreslår kommissionen [69] att den europeiska åklagarens behörighet skall omfatta åtminstone de brott som medlemsstaterna redan har enats om. [70] Det stora flertalet av de som svarat anser dock att om det skall inrättas en europeisk åklagare, så bör denna myndighets behörighet utvidgas betydligt jämfört med kommissionens förslag.

[68] Konvention av den 26 juli 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 316, 27.11.95, s. 48), med tilläggsprotokoll (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1, EGT C 221, 19.7.1997, s. 11, EGT C 151, 20.5.1997, s. 1).

[69] Se punkt 5.2.1 i grönboken.

[70] Se skriftliga svar 1, 3, 12, 17, 20a, 21 och 38.

Eftersom en effektiv kamp mot bedrägerier förutsätter att ansvariga brottsorganisationer ställs till ansvar, anser vissa att den europeiska åklagarens behörighet även bör omfatta brott med kopplingar till bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, till exempel penningtvätt, korruption eller till och med deltagande i organiserad brottslighet. [71] Ännu fler anser att den europeiska åklagaren även bör vara ansvarig för att skydda den gemensamma valutan [72] och den offentliga gemenskapsförvaltningens integritet. [73] En del förordar till och med att man skall gå längre än så och ge den europeiska åklagaren rätt att ingripa mot allvarlig brottslighet [74] som skadar viktiga gemenskapsintressen [75], till exempel konsument- och miljöintressen samt skyddet av gemenskapsvarumärket.

[71] Se skriftliga svar 1, 22, 31, 32, 42, 62, 66 och 69.

[72] Se skriftliga svar 1a, 14, 20, 37 och 70.

[73] Se skriftliga svar 1a, 27, 31, 33, 37, 42, 55, 62 och 70.

[74] Se skriftliga svar 1, 8, 25, 36 och 60.

[75] Se skriftliga svar 8, 10, 11, 23, 25, 28, 36, 41, 44 och 71.

Det är dock få som vill att åklagarens befogenheter skall omfatta all gränsöverskridande brottslighet enligt till exempel förteckningen över brott i beslutet om en europeisk arresteringsorder eller i Europolkonventionen. [76] Många håller efter moget övervägande med om att det behövs en bestämmelse som gör det möjligt att utvidga åklagarens behörighetsområde till andra former av brottslighet. [77] Vad gäller harmoniseringsgraden stödjer en stor majoritet att man skapar gemensamma brottsdefinitioner som är tillräckligt klara och detaljerade för att garantera rättssäkerheten och förebygga risken för behörighetskonflikter mellan den europeiska åklagaren och de nationella åklagarmyndigheterna [78] och mellan olika nationella åklagarmyndigheter.

[76] Se skriftliga svar 11 och 25.

[77] Se skriftliga svar 1, 3, 11, 20, 25, 26, 36, 41, 44, 58, 60 och 71.

[78] Se skriftliga svar 1a, 20a, 31, 42, 44 och 55.

3.2.1.2. Harmonisering av straffrätten

Ambitionen att följa subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har gjort att kommissionen endast planerar en delvis harmonisering, det vill säga till den miniminivå som behövs för att den europeiska åklagaren skall kunna fungera väl. [79] I en stor del av de skriftliga inläggen om grönboken anges dock att en tillnärmning på miniminivå av den nationella straffrättsliga lagstiftningen är avgörande för att uppnå detta. [80]

[79] Se punkt 5.3 - 5.5 i grönboken. Se även skriftliga svar 3, 17, 20a, 38, 43, 45 och 66.

[80] Se skriftliga svar 5, 6, 12, 14, 19, 20, 22, 27, 28, 36, 37, 41, 44, 59, 60, 62, 65 och 68.

Många anser faktiskt att det är nödvändigt med harmonisering av såväl maximi- som minimipåföljderna för brott som lagförs på EU-nivå, samt av preskriptionsreglerna. [81] Vissa betonar att den europeiska åklagaren endast kommer att kunna fungera fullt ut om en viss tillnärmning sker [82] av grundläggande regler om individuellt straffansvar (brottsrekvisit, försvårande och förmildrande omständigheter, preskription), villfarelse, försök m.m., så att förfaranden inte behöver ogiltigförklaras i onödan. [83] Det är dock få som ser en fullständig harmonisering av medlemsstaternas strafflagstiftning som ett villkor för inrättande av den europeiska åklagaren. [84]

[81] Se skriftliga svar 12, 21, 28, 33, 44, 59 och 65.

[82] Detta var en återkommande synpunkt från de operativa aktörerna vid den offentliga utfrågningen.

[83] Se skriftliga svar 14, 20, 22, 27, 37, 41, 55, 62 och 68.

[84] Se till exempel skriftligt svar 19.

3.2.2. Straffprocessrätt

Förverkligandet av ett gemensamt område för utredning och lagföring förutsätter att medlemsstaterna har ett ömsesidigt förtroende för varandras straffrättssystem. Detta förtroende vilar i första hand på en ökad överensstämmelse mellan de olika systemen för skydd av de grundläggande rättigheterna.

Det öppna samrådet har givit kommissionen möjlighet att skapa sig en tydlig bild av frågan om rätten till försvar, och därmed att klargöra behovet av mekanismer till skydd för denna rätt, mot bakgrund av inrättandet av en europeisk åklagare. Den rättsliga ram som föreslås av kommissionen måste enligt flertalet svarande ge tillräckliga garantier för såväl en god handläggning som en rättvis rättegång.

3.2.2.1. Frågor rörande handläggningen

* Att underrätta om och anmäla ärenden till den europeiska åklagaren

Många av remissinstanserna [85] går på kommissionen linje och anser att såväl gemenskapsinstitutionerna som medlemsstaternas myndigheter [86] bör åläggas en skyldighet att till den europeiska åklagaren anmäla alla förhållanden som kan utgöra eller väcker misstankar om ett brott som omfattas av åklagarens behörighet. I flera inlägg ges uttryck för nödvändigheten av att under vissa omständigheter ge enskilda rätt att informera den europeiska åklagaren direkt. [87] Det råder dock olika meningar mellan dem som vill att det skall gå att anmäla ärenden direkt till den europeiska åklagaren [88] och dem som anser att anmälan skall gå via de biträdande åklagarna. [89] Enligt de senare kunde det vara upp till de biträdande europeiska åklagarna att efter en bedömning från fall till fall besluta om ärendet bör föras vidare till den europeiska åklagaren. [90] Liksom kommissionen har föreslagit anser vissa att den europeiska åklagaren också skall kunna ingripa på eget initiativ. [91]

[85] Se skriftliga svar 1, 3, 12, 17, 20a, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 41, 44, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 70 och 71. Motsatta synpunkter framkommer i de skriftliga svaren 6 och 41.

[86] Enligt grönboken skulle detta gälla för bland annat tjänstemän inom tull- och skatteväsendet, polismyndigheter och rättsvårdande myndigheter.

[87] Se skriftliga svar 3, 25, 37, 41, 44, 60, 70 och 71.

[88] Se skriftliga svar 27, 37 och 66.

[89] Se skriftliga svar 12, 14, 17, 20, 61 och 62.

[90] Se skriftliga svar 12 och 14.

[91] Se skriftliga svar 6, 25 och 32.

* Principen om obligatorisk lagföring

Även om lagföring i motsvarande ärenden inom det europeiska rättsliga området kräver tillämpning av principen om obligatorisk lagföring, har kommissionen ändå föreslagit att det införs vissa undantag för att mildra verkningarna av denna princip. [92] Kommissionens uppfattning delas av flertalet, som anser att den europeiska åklagaren bör vara skyldig att ingripa först om det aktuella ärendet är av en viss vikt. [93] I majoriteten av svaren förespråkas därför att det inrättas en ekonomisk tröskel eller ett kriterium om "mindre betydelse för gemenskapens ekonomiska intressen [94] som ger den europeiska åklagaren möjlighet att avstå från att ingripa till förmån för de nationella myndigheterna. Fördelen med detta skulle vara att den europeiska åklagaren slipper att belastas med småärenden som regleras bättre på nationell nivå. Vissa remissinstanser har med avseende på detta understrukit nödvändigheten av att införa väl avgränsade ärendekategorier som gör det möjligt att fastställa när ett ärende definitivt kan avskrivas eller läggas ned. [95]

[92] Se punkt 6.2.2 i grönboken.

[93] Se skriftliga svar 1a, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 17, 20a, 25, 27, 30, 33, 35, 37, 38, 40, 41, 44, 58, 61, 65, 70 och 71. Vissa anser ändå att fakultativt åtal är att föredra, eftersom man endast därigenom kan garantera den europeiska åklagaren fullt oberoende. Se skriftliga svar 14, 21, 28, 29, 31, 32, 39 och 66.

[94] Se skriftliga svar 6, 23, 25, 27, 33, 35, 40, 41, 61 och 71.

[95] Se skriftliga svar 14, 20a, 37, 62 och 65.

Som en följd av principen om obligatorisk lagföring bör alla beslut om att avbryta lagföringen (avskrivning, nedläggning, uppgörelse med den misstänkte [96]) bli föremål för domstolskontroll. [97] Vissa remissinstanser anser att kontrollen måste utföras av en "europeisk förundersökningskammare" [98], eftersom en sådan instans enligt dem skulle vara enda möjligheten att garantera enhetlighet i tillämpningen och tolkningen av gemenskapsrätten. [99]

[96] Vissa inlägg utesluter uttryckligen att den europeiska åklagaren skulle ha behörighet att lägga ned ett ärende efter uppgörelse. Det rör sig om de medlemsstater som inte tillämpar, eller ens tillåter, sådana förfaranden. Se skriftliga svar 30 och 44.

[97] Se skriftliga svar 5, 6, 12, 33, 44, 55 och 71.

[98] Se särskilt skriftliga svar 5, 6, 25, 55 och 71.

[99] Se nedan punkt 3.2.2.2.

* Kompetensfördelning och handläggning av blandade ärenden

Majoriteten [100] stödjer kommissionen på denna punkt och anser att man måste upprätthålla principerna om den europeiska åklagarens automatiska inkoppling på ärendet och behörighetsföreträde [101] när det finns misstankar om att ett brott mot gemenskapens intressen har begåtts. När det gäller blandade ärenden torde en företrädesregel dessutom ge möjlighet att undvika positiva behörighetskonflikter mellan den europeiska åklagaren och de nationella åklagarmyndigheterna. [102] Den europeiska åklagaren skulle därigenom ha möjlighet att självständigt besluta om att antingen själv driva utredningen i fall där brottet huvudsakligen drabbar gemenskapens intressen [103] eller, eventuellt, att överlåta denna på de behöriga nationella myndigheterna. [104]

[100] Se skriftliga svar 17, 27, 29, 32, 37, 41, 44, 59, 61, 68, 69 och 70.

[101] Ett sådant företräde för den europeiska åklagarens åtgärder framför åtal på nationell nivå skulle ge möjlighet att välja om "gemenskapsärenden" skall behandlas på nationell nivå eller gemenskapsnivå, vilket kunde bli aktuellt särskilt om bedrägeriet är att anse som ringa eller om dess effekter ligger helt på det nationella planet.

[102] Fall där det samtidigt är fråga om ett brott mot gemenskapens intressen och ett nationellt brott. Vid den offentliga utfrågningen ställde sig de flesta positiva till detaljerade regler för hur sådana ärenden skall fördelas.

[103] En del av de som svarat hävdar dock att om det finns klara kriterier för gränsdragning mellan ärenden, bör den europeiska åklagarens behörighet vara exklusiv i förhållande till de nationella myndigheternas behörighet. Se skriftliga svar 1a, 4, 10, 12, 20a, 27 och 60.

[104] Se skriftliga svar 28, 29, 32 och 70. Vissa kritiserar denna lösning för att den skulle göra det möjligt att utvidga den europeiska åklagarens behörighet till att omfatta lagföring av nationella brott, om dessa visar sig ha kopplingar till brott riktade mot gemenskapens intressen. Se skriftligt svar 62.

För det fall att en behörighetskonflikt ändå skulle uppstå har vissa föreslagit antingen att det införs möjligheter till samråd mellan den europeiska åklagaren och de nationella myndigheterna för att avgöra vilken myndighet som är behörig i det enskilda fallet [105], eller att en "europeisk förundersökningskammare" beslutar vem som skall ansvara för prövningen. [106]

[105] Vidare föreslås att man skall införa kriterier för en detaljerad avgränsning mellan den del av ett brott som rör gemenskapen (och som skulle kunna definieras som ett brott riktat mot gemenskapens ekonomiska intressen) och den del som helt och hållet är att hänföra till den nationella nivån och som fortsatt måste omfattas av de nationella myndigheternas exklusiva behörighet. Se skriftliga svar 20a, 30, 33 och 61.

[106] Se skriftliga svar 17, 25, 38, 44 och 70.

3.2.2.2. Garantier för att rättegången inte inkräktar på de grundläggande rättigheterna

Många remissinstanser anser att frågan om en stärkt rätt till försvar och bättre rättssäkerhetsgarantier är direkt kopplad till inrättandet av en europeisk åklagare. Flertalet är av uppfattningen att det måste skapas särskilda regler för att garantera de grundläggande rättigheterna och en rättvis rättegång, såväl på förundersöknings- som på själva rättegångsstadiet, när det gäller möjligheterna att använda bevisning. [107]

[107] Grönboken syftade särskilt till att skapa en fördjupad diskussion om rättssäkerheten under förundersökningen och på vilken nivå (nationell eller gemenskapsövergripande) åtgärder som vidtas av den europeiska åklagaren bör regleras.

* Den europeiska åklagarens brottsutredande åtgärder

Enligt kommissionens förslag bör den europeiska åklagaren ha möjlighet att utnyttja befintliga utredningsåtgärder generellt i alla medlemsstater, i syfte att lagföra likartad finansiell brottslighet. Beviljandet av dessa åtgärder av den nationella domare som fungerar som fri- och rättighetsdomare bör vara föremål för ömsesidigt erkännande. [108] Flera av svaren antyder att en sådan rättslig ram har svagheter när det gäller skyddet av privatlivet och rätten till försvar, på grund av de skillnader i förfarandereglerna som för närvarande råder mellan medlemsstaterna. [109] I andra svar påpekas att rättssäkerhetsprincipen skulle försvagas om den europeiska åklagaren gavs möjlighet att välja vilken fri- och rättighetsdomare han skulle vända sig till för tillstånd till utredningsåtgärder. [110] Enligt denna argumentation skulle en sådan ordning också kunna medföra en risk för att den europeiska åklagaren efter eget gottfinnande söker sig till det rättssystem som verkar förmånligast ur hans perspektiv ("forum shopping") redan på förundersökningsstadiet.

[108] Vad gäller de nationella utredningsåtgärder som den europeiska åklagaren skulle ha tillgång till, innebär denna princip att den europeiska åklagaren, vid verkställighet i en medlemsstat av en utredningsåtgärd som beviljats av en domare i annan medlemsstat, inte skulle behöva ett nytt tillstånd för att genomföra åtgärden.

[109] Se skriftliga svar 6, 17, 28, 40, 60, 70 och 71.

[110] Se skriftliga svar 1, 5, 6, 25, 28, 40 och 60.

Kommissionen erkänner att denna fråga kräver en mer ingående diskussion. Ett alternativ som vissa har framhållit [111] är att upprätta en gemensam förteckning över utredningsåtgärder som skulle kunna beslutas direkt av den europeiska åklagaren och över åtgärder för vilka det skulle krävas tillstånd från fri- och rättighetsdomaren. [112] Förutsatt att det inrättas en möjlighet att överklaga vid domstol i fall där de grundläggande rättigheterna inte respekteras, skulle utredningsåtgärder som saknar inslag av tvång kunna beslutas direkt av den europeiska åklagaren [113]. Utredningsåtgärder med tvångsinslag skulle däremot endast kunna beslutas av en fri- och rättighetsdomare, varvid den europeiska åklagaren helst borde vara skyldig att vända sig till den behöriga domstolen i verkställighetsstaten. [114] Slutligen har några föreslagit att en europeisk förundersökningskammare skall bevilja och kontrollera verkställigheten av alla straffprocessuella tvångsmedel som den europeiska åklagaren ansöker om att få använda. [115]

[111] I vissa av svaren förordas detaljerade och bindande behörighetsbestämmelser för de förberedande stadierna inför rättegången, för att undvika "forum shopping". Se särskilt skriftligt svar 6.

[112] Se skriftliga svar 1a, 3, 5, 17, 28, 32, 40, 58, 60 och 62. Andra svar ansluter sig till kommissionens förslag om att skapa ett europeiskt förhörsprotokoll och vittnesprotokoll som kan tjäna som modell för den europeiska åklagaren. Se skriftliga svar 1 och 41.

[113] Överklagandet borde logiskt sett kunna lämnas in till den nationella fri- och rättighetsdomare som är behörig för motsvarande utredningsåtgärder i den nationella lagstiftningen. Se skriftliga svar 1, 6, 32 och 62. Motsatta synpunkter framkommer i det skriftliga svaret 29.

[114] Detta skulle även underlätta kontrollen av att de verkställs på ett lagligt sätt. Se skriftliga svar 6, 30, 31, 32, 33, 40 och 58.

[115] Se skriftliga svar 1, 5, 25, 37 och 71.

* Val av domstolsland (val av forum)

Då det ofta är fråga om komplicerade ärenden som involverar flera medlemsstater, föreslår kommissionen som en av flera möjliga lösningar att ge den europeiska åklagaren ett visst utrymme för egen bedömning när det gäller att välja i vilken stat det ärende som han har handlagt skall prövas i sak. [116] Som kommissionen har betonat är ett sådant val inte neutralt, eftersom det avgör inte bara de praktiska förhållandena kring rättegången och vilken domare som är behörig, utan även vilket lands lagstiftning som är tillämplig.

[116] Jämför punkt 6.3.1 i grönboken. Detta alternativ skulle också göra det möjligt att undvika positiva behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna, något som ligger i alla parters intresse.

Kommissionen är medveten om de många kritiska röster som höjts mot denna lösning därför att den ger den europeiska åklagaren utrymme för egna bedömningar vilket, i avsaknad av en lämplig kontroll skapar en verklig risk för "forum shopping". Många av svaren innehåller därför förslag om att på gemenskapsnivå fastställa strängare kriterier för val av domstol, [117] vilket skulle göra det möjligt att tillmötesgå kraven på förutsebarhet och laglighet och samtidigt ta hänsyn till de gränsöverskridande bedrägeriernas särskilda natur. Flera av de som svarat anser att man genom sådana kriterier, fastställda på grundval av internationella regler på området, med godtagbar förutsebarhet skulle kunna fastställa domstolsland utifrån ett antal rangordnade kriterier. [118] Andra anser att kriterierna bör vara alternativa, och inte rangordnade på det sätt som kommissionen har föreslagit, för att ge den europeiska åklagaren möjlighet att vända sig till den nationella domstol som är lämpligast för att pröva ärendet i sak. [119]

[117] Se skriftliga svar 6, 12, 20, 20a, 25, 26, 27, 31, 33, 40, 44, 60, 61, 62, 68 och 70.

[118] Se skriftliga svar 12, 20, 44, 58, 61, 62, 66 och 68.

[119] Se skriftliga svar 20a och 44.

Det stora flertalet anser att domstolskontroll av valet av forum behövs som en effektiv garanti för enskildas rättigheter. Uppfattningarna är dock delade mellan dem som anser att kontrollen skall utövas av den nationella fri- och rättighetsdomaren eller den domare som har att avgöra ärendet i sak [120], och de som anser att uppgiften måste läggas på en "europeisk förundersökningskammare". [121] Denna förundersökningskammare skulle, i likhet med den roll som kommissionen har föreslagit för EG-domstolen, ha till uppgift att lösa eventuella negativa behörighetskonflikter mellan medlemsstater. [122]

[120] Se skriftliga svar 12, 17, 27, 58, 65, 68 och 70.

[121] Se skriftliga svar 1, 5, 25, 27, 32, 37, 42, 44, 53, 55 och 61.

[122] Se skriftliga svar 5, 17, 27, 53 och 69.

* Ömsesidigt godkännande av bevisning

I syfte att överkomma den rådande fragmenteringen inom det europeiska rättsliga området och för att underlätta lagföring i samband med gemenskapens insatser för att bekämpa bedrägerier, föreslår kommissionen en princip om ömsesidigt godkännanden av bevisning. [123] Enligt denna princip skulle alla nationella domstolar som den europeiska åklagaren vänder sig till för prövning av ett straffrättsligt ärende som omfattas av den europeiska åklagarens ansvarsområde vara skyldiga att godkänna bevisning som inhämtats enligt den nationella lagstiftningen i en annan medlemsstat. Många anser dock att ett sådant system skulle orsaka allvarliga problem både för rätten till försvar och för rättssäkerheten. [124]

[123] Se punkt 6.3.4.1 i grönboken.

[124] Se skriftliga svar 1a, 5, 6, 17, 20a, 24, 25, 26, 36, 39, 40, 58, 62 och 65.

Hänvisningen till medlemsstaternas nationella lagstiftning skulle vara en olämplig lösning på grund av skillnaderna mellan de nationella straffrättssystemen och den obalans som enligt vissa råder i fråga om skyddet av de grundläggande rättigheterna. [125] En regel om ömsesidigt godkännande, som tillämpas utan hänsyn till mer utförliga gemensamma miniminormer än de som gäller för närvarande, skulle enligt vissa riskera att medföra en försämring av rätten till försvar på EU-nivå, eller till och med en generell försämring av de rättssäkerhetsgarantier som är förbundna med den europeiska åklagarens utredningar. [126]

[125] Betydande problem uppkommer i första hand när en utredningsåtgärd inte är reglerad på samma sätt i alla unionens medlemsstater. Se skriftliga svar, 6, 17 och 70.

[126] Se skriftliga svar 1a, 6, 24, 25, 26, 33, 36, 40, 59, 62 och 65.

Många anser att en princip om ömsesidigt godkännande av bevisning enligt kommissionens förslag inte skulle behövas om det finns verktyg som garanterar rättssäkerhet och ett effektivt skydd av de grundläggande rättigheterna. Kommissionen är beredd att utforska olika tänkbara lösningar i denna fråga. En möjligt åtgärd kunde enligt vissa vara att upprätta en gemensam förteckning över utredningsåtgärder som erkänns av alla medlemsstater eller att införa gemensamma kriterier som särskilt fastställer villkoren för dessa åtgärders giltighet eller laglighet. [127] Vissa rekommenderar mer allmänt en harmonisering av de straffprocessrättsliga reglerna om insamling och överlämnande av bevisning [128], eller av bevisvärderingsreglerna. [129] Ytterligare andra anser att gemensamma normer som skapar faktiska garantier för skyddet av de grundläggande rättigheterna är en absolut förutsättning för att man skall kunna godta principen om ömsesidigt godkännande av bevisning. [130]

[127] Se skriftliga svar 1, 14, 20a, 25, 27, 28, 31, 36, 37, 40, 41, 50, 55, 60 och 62.

[128] Se skriftliga svar 5, 25, 31, 32, 60 och 70.

[129] Se skriftliga svar 1, 4, 6, 14, 20a, 37, 41 och 70.

[130] Se skriftliga svar 1a, 6, 17, 24, 25, 27, 33 och 58.

* Kontrollen av den europeiska åklagarens åtgärder och skyddet av de grundläggande rättigheterna

Rättssäkerhetsgarantierna i samband med den europeiska åklagarens utredningar och åtal hör utan tvekan till de teman som tas upp oftast i inläggen om grönbokens innehåll. Införandet av gemensamma mekanismer eller miniminormer för skydd av de grundläggande rättigheterna tycks för många vara ett villkor för att ge ett gemenskapsorgan befogenhet att vidta repressiva åtgärder. [131]

[131] Se skriftliga svar 2, 5, 6, 11, 12, 20a, 21, 25, 32, 33, 37, 66 och 70.

I flera av inläggen påpekas således att en hänvisning enbart till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte är tillräckligt i sig för att skapa ett system med rättssäkerhetsgarantier inom ett gemensamt område för utredning och lagföring. [132] Många anser det viktigt, med hänsyn till både genomförandet av utredningar i hela EU och godtagandet av principen om ömsesidigt godkännande av bevisning, att man kan garantera likvärdiga garantier för rätten till försvar i hela EU. Dessa remissinstanser förespråkar således att rätten till försvar lagfästs eller harmoniseras eller att det åtminstone fastställs en katalog över grundläggande rättigheter som måste garanteras i hela unionen. [133]

[132] För att vara verkningsfull bör en sådan hänvisning åtminstone garantera att den europeiska åklagaren är bunden av hur Europadomstolen i Strasbourg tolkar konventionen om de mänskliga rättigheterna. Se skriftliga svar 2, 6, 25 och 58.

[133] Se skriftliga svar 2, 5, 6, 21, 42, 58 och 66. I vissa föreslås en förteckning över rättigheter som är avgörande för rätten till försvar, till exempel rätten till rättegångsbiträde, rätten att underrättas om anklagelserna, rätten till rättegångsbiträde utan kostnad etc.

Eftersom domstolskontrollen är en viktig rättssäkerhetsgaranti anser en majoritet av de som svarat att den europeiska åklagarens utredningsåtgärder, beslut om att inte gå vidare i ärendet (nedläggning, avskrivning) eller beslut om att väcka åtal i princip alltid skall kontrolleras av den nationella domstolen på grundval av nationell lagstiftning. [134] Vissa understryker ändå att en europeisk förundersökningskammare skulle kunna lösa problemen med att kontrollera lagligheten av de åtgärder som vidtas av den europeiska åklagaren. [135] Kommissionen utesluter i detta skede inga lösningar som kan stärka likvärdiga garantier för de grundläggande rättigheterna på EU-nivå. Kommissionen vill i detta sammanhang betona den stora betydelsen av sin grönbok om rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål i Europeiska unionen. [136]

[134] SE SKRIFTLIGA SVAR 3, 11, 12, 17, 20A, 23, 28, 33, 40, 60, 61, 65, 66 OCH 70.

[135] SE SKRIFTLIGA SVAR 5, 6, 8, 25, 27, 32, 37, 42, 44 OCH 61.

[136] KOM(2003) 75.

4. UPPFÖLJNING

Om den allmänna utvärderingen av resultaten från det öppna samrådet skulle leda till slutsatsen att det behövs en fördragsändring för att möjliggöra inrättandet av en europeisk åklagare, kommer en därpå följande och mer ingående analys att innebära fortsatta överväganden kring vissa frågor av mycket stor betydelse för sekundärrätten.

4.1. Politiska följder av grönboken

Frågan om en europeisk åklagare finns numera på Europeiska unionens politiska dagordning. Medlemsstaternas stats- och regeringschefer uppmanade vid sitt möte i Laeken rådet att "med beaktande av mångfalden i de rättsliga systemen och traditionerna snarast granska kommissionens grönbok om en europeisk åklagarmyndighet".

Även om grönboken inledningsvis tycktes få ett svalt mottagande i rådet har frågan om att inrätta en europeisk åklagare sedermera blivit föremål för omfattande diskussioner i Europaparlamentet [137] och i Europeiska konventets arbetsgrupp "Frihet, säkerhet och rättvisa". [138] De överväganden som på ett mer allmänt plan har inletts om en starkare union på området för rättsliga och inrikes frågor har till sist gjort det möjligt att få majoritetsstöd för ett fördjupat arbete med att skapa förutsättningar för att inrätta en europeisk åklagare. [139] Majoriteten verkar anse att den europeiska åklagaren bör inrättas inom ramen för ett nytt konstitutionellt fördrag eller, alternativt, att Eurojust omvandlas till en europeisk åklagarmyndighet. Medlemsstaterna är inte rigida i sin uppfattning utan förhåller sig betydligt mer öppna än inledningsvis. [140] En minoritet vänder sig dock fortfarande starkt emot förslaget. Om de anslutande länderna efter undertecknandet av anslutningsfördraget, som är planerat till den 16 april 2003, deltar som aktiva observatörer i rådets arbetsgrupper, skulle ett yttrande från vart och ett av dessa länder bidra på ett värdefullt sätt till den fortsatta diskussionen.

[137] Den offentliga utfrågning som Europaparlamentet organiserade för de nationella parlamenten den 5 november 2002 visar att Europaparlamentet fäster ett stort intresse vid denna fråga.

[138] Slutrapport från Europeiska konventets arbetsgrupp X, CONV 426/02, 2.12.2002.

[139] I sina slutsatser från plenarmötet den 6 december 2002 underströk konventets ordförande behovet av fördjupade insatser på detta område.

[140] Tyskland och Frankrike framförde exempelvis idén om att skapa en europeisk åklagarmyndighet som först i en obestämd framtid skulle förses med utrednings- och lagföringsbefogenheter på EU-nivå (gemensamma förslag från Tyskland och Frankrike för Europeiska konventet på området för rättsliga och inrikes frågor, framlagda den 27 november 2002, dokument 32 från den ovan nämnda arbetsgrupp X).

Även om det för närvarande inte går att förutse vilken riktning diskussionerna kommer att ta verkar det som om grönboken har fyllt sin funktion genom att väcka en allmän debatt, också inom Europeiska gemenskapens institutioner. Förslaget att inrätta en europeisk åklagare har faktiskt varit föremål för samråd på ministerie- och parlamentsnivå i medlemsstaterna. I avvaktan på utvidgningen med tio nya medlemsstater har förslaget bedömts mot bakgrund av arbetet med att förstärka den europeiska politiken när det gäller rättsliga och inrikes frågor. Därvid har man dels lagt tonvikt på målet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, dels utgått från ett större perspektiv i tanke att skapa en gemenskapsinstans som skulle komplettera de operationella befogenheter som i framtiden skulle utvecklas vid Europol.

Diskussionen tycks således verkligen gå framåt mot en ökande förståelse för behovet av en europeisk åklagare och det mervärde som en sådan institution skulle tillföra kampen mot brott som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen. En del av dem som ställer sig positiva till förslaget försvarar dessutom idén att lägga kontrollen av den europeiska åklagarens åtgärder på gemenskapsnivå, något som skulle bidra till arbetet med att skapa ett verkligt område med frihet, säkerhet och rättvisa.

4.2. Institutionell reform

En översyn av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna är helt nödvändig. Det är enda sättet att legitimera ett sådant förslag som det är fråga om här. Konventet om Europeiska unionens framtid erbjuder en lämplig politisk och institutionell ram för en diskussion om detta. Konventets arbete syftar till en djupgående reform av de befintliga fördragen. Om konventet måste begränsa sig till att bemyndiga rådet att med enhällighet anta ett system med en europeisk åklagare i en obestämd framtid, så uppnås inget annat än en tom gest, eftersom det är nödvändigt att ratificera förslaget en andra gång inom ramen för en utvidgad union. Det är i stället viktigt att ta fram lösningar som samtidigt är tydliga för unionsmedborgarna och effektiva när det gäller att uppnå unionens mål, här närmare bestämt skyddet av de ekonomiska intressena med respekt för personers grundläggande rättigheter.

Vad gäller översynens innehåll, mot bakgrund av det öppna samrådet, håller kommissionen fast vid sakinnehållet i det förslag som den lade fram i Nice. [141] Till detta lägger kommissionen i huvudsak två nya element. [142]

[141] Utkast till artikel 280a i EG-fördraget.

[142] Det ovan nämnda förslag som Michaele Schreyer lade fram för Europeiska konventet den 25 november 2002.

I det nya fördraget, som bör innehålla direkta bestämmelser om inrättande av en europeisk åklagare, bör det även fastställas att den nya institutionens förhållande till Eurojust skall preciseras i sekundärrätten. Vad denna fråga beträffar har flera tänkbara scenarier tagits upp tidigare i texten (samarbete mellan distinkta och sinsemellan kompletterande organ, organiska förbindelser, fullständig integrering).

Den europeiska åklagarens materiella behörighet måste stå klar från första början och samtidigt förbli tillräckligt öppen för att möjliggöra en vidareutveckling. I kraft av det nya fördraget skulle den europeiska åklagaren redan från början ha till uppgift att utreda och vid medlemsstaternas behöriga domstolar lagföra personer som har begått brott riktade mot gemenskapens ekonomiska intressen. Längre fram kunde rådet, enhälligt eller med förstärkt kvalificerad majoritet, på kommissionens förslag och efter Europaparlamentets samtycke besluta om att utvidga den europeiska åklagarens behörighetsområde till brott som riktar sig mot andra av Europeiska unionens intressen.

Som svar på vissa mer specifika invändningar anser kommissionen att dess förslag till utnämningsförfarande för den europeiska åklagaren inte stör balansen mellan gemenskapsinstitutionerna; det faktum att mandatperioden inte kan förlängas skyddar den europeiska åklagaren från risken att utsättas för negativt inflytande utifrån. [143] Därför bör förfarandet regleras i fördraget. Kommissionens förslag kunde ha formen av en förteckning som upprättas på grundval av ett öppet urval, på det sätt som angavs vid den offentliga utfrågningen.

[143] Det är rådet som, på kommissionens förslag och med Europaparlamentets samtycke, med kvalificerad majoritet skall utse den europeiska åklagaren (här i betydelse av den som leder en europeisk åklagarmyndighet) för en mandatperiod på sex år utan möjlighet till förlängning.

4.3. Fördjupad analys av frågor kring genomförandet av systemet med en europeisk åklagare

Införandet av en rättslig grund i fördraget är helt nödvändig för allt förberedande lagstiftningsarbete. Enligt fördraget i dess nuvarande utformning har kommissionen ingen behörighet att lägga fram konkreta förslag till sekundärlagstiftning som går utöver de prioriteringar som anges i grönboken. Resultaten från det öppna samrådet har ändå gjort det möjligt för kommissionen att nedan identifiera vissa frågor som kommissionen medger måste behandlas mer ingående framöver, med hänsyn till den intensiva diskussion som väcktes kring dessa. Denna fördjupade behandling kunde bestå av kompletterande studier eller av samråd både på expertnivå och mellan nationella politiska instanser.

Tema 1: förhållandet mellan den europeiska åklagaren och de befintliga EU-institutionerna

Frågan om EG-domstolens roll vid regleringen av behörighetskonflikter, såväl vertikala som horisontella, måste bli föremål för en särskild analys. Det krävs objektiva kriterier vid valet av vilken medlemsstat som skall ta upp ett ärende till prövning. Fastställandet av dessa kriterier bör ligga till grund för kommissionens kommande arbete med att förebygga behörighetskonflikter mellan medlemsstater. [144]

[144] Kommissionen håller på att utarbeta en grönbok.

På det institutionella planet är det särskilt viktigt att undersöka under vilka former den europeiska åklagaren och Eurojust skulle kunna fungera tillsammans. Slutligen innebär inrättandet av en europeisk åklagare att OLAF:s framtida roll måste ses över. [145]

[145] Kommissionens utvärderande rapport om OLAF:s verksamhet håller på att antas.

Tema 2: rätten till försvar och bevisföring mot bakgrund av inrättandet av en europeisk åklagare

När det gäller rättssäkerheten har samrådet utmynnat i viktiga frågeställningar. Likvärdiga garantier för rätten till försvar är en av de frågor som väckt störst bekymmer under diskussionerna om att inrätta en europeisk åklagare. Det är därför viktigt att integrera resultaten från det samråd som kommissionen inledde i år genom grönboken om rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål [146], för att utröna om man i syfte att inrätta en europeisk åklagare bör gå längre än de normer som medlemsstaterna redan är eniga om.

[146] Tidigare nämnda grönboken om rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål i Europeiska unionen, 19.2.2003.

En rättvis värdering i en medlemsstat av bevisning som inhämtats av den europeiska åklagaren i en annan medlemsstat förutsätter att medlemsstaternas lagstiftning tillnärmas, men inte mer än vad som krävs för att genomföra principen om ömsesidigt godkännande av bevisning. Den grad av harmonisering av rätten till korrekt bevishantering som behövs för att få en väl fungerande europeisk åklagare bör undersökas mer ingående, i anslutning till kommissionens arbetsprogram för straffrättsligt samarbete.

Tema 3: förhållandet mellan den europeiska åklagaren och de nationella straffrättssystemen

Slutligen avser kommissionen att med hjälp av nationella lösningar visa hur en europeisk åklagare, som är garanterat oberoende, skulle kunna integreras med medlemsstaternas straffrättssystem utan att man behöver ifrågasätta de senares interna organisation. (Exempel: neutralitet i förhållande till "undersökningsdomare" eller raden av olika brottsbekämpande myndigheter). Dessa lösningar kunde, alltefter förhållandena på medlemsstatsnivå, innefatta en reglering av hur blandade ärenden bör behandlas (den europeiska åklagaren eller de nationella myndigheterna avstår från att väcka åtal, någon av den europeiska åklagaren eller den behöriga nationella myndigheten ges företräde framför den andra, den europeiska åklagaren och den behöriga nationella myndigheten väcker åtal gemensamt, etc).

***

Slutsats: den enda lösningen för att komma till rätta med de aktuella problemen är att i det nya fördraget införa bestämmelser om en europeisk åklagare och en rättslig grund för sekundärlagstiftning som garanterar att systemet med en europeisk åklagare är förenligt med de nationella rättssystemen. Detta är något som allmänheten har rätt att förvänta sig av nästa fördrag, om strävan är att skapa större förståelse för den europeiska integrationen hos EU-medborgarna och skattebetalarna.

Bilaga 1

>Plats för tabell>

Bilaga 2

>Plats för tabell>