19.3.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 64/1

(1)

Den 10 mars 2009 granskade rådet Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram för perioden 2008–2012.

(2)

Under 2008 förstärkte den globala finanskrisen konjunkturnedgången genom lägre tillförsikt bland konsumenter och företag samt kreditåtstramning. Efter industriproduktionens kollaps under fjärde kvartalet 2008 väntas en stark minskning av BNP 2009. De viktigaste politiska utmaningarna under nedgången är att stabilisera finanssektorn, återställa konsumenternas och företagens tillförsikt samt främja investeringar. Avmattningen kommer att få betydande effekter på de offentliga finanserna, eftersom underskottet 2008 överskridit 3 % av BNP. Detta meddelade den franska ministern för ekonomi, näringsliv och sysselsättning i en skrivelse av den 6 februari 2009 till EU-kommissionären för ekonomi och finans. Underskottet väntas överskrida 5 % av BNP 2009 enligt kommissionens interimsprognos från januari 2009. Prognosen återspeglar också den effekt på budgetbalansen på 0,8 % av BNP som orsakas av den återhämtningsplan som antogs i december. Huvudåtgärderna i återhämtningsplanen utgörs av tidigarelagda offentliga investeringar och finansiellt stöd till företag. Regeringen har genomfört ett antal strukturella reformer som väntas få positiva effekter på ekonomins tillväxtpotential.

(3)

Enligt det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet väntas BNP-tillväxten vara positiv under hela programperioden. Efter en nedgång till cirka 1 % år 2008 väntas den minska ytterligare till 0,2–0,5 % år 2009, för att sedan öka till cirka 2 % år 2010 och så till 2,5 % under resten av programperioden. Nu tillgängliga uppgifter (2) pekar på att scenariot bygger på klart optimistiska antaganden. I denna bedömning beaktas den kraftiga BNP-minskningen under fjärde kvartalet 2008, de dystra ekonomiska utsikterna enligt låga förtroendeindikatorer, den beräknade kraftiga nedgången i investeringar och handel men också återhämtningsplanens och moderniseringslagens påverkan på tillväxten (3). Mot bakgrund av oljeprisernas senaste utveckling och den globala nedgångens intensitet framstår programmets inflationsberäkningar för 2009 som något för optimistiska, men kan därefter antas vara realistiska. Den 6 februari meddelade de franska myndigheterna kommissionen att den makroekonomiska prognosen och prognosen för de offentliga finanserna kommer att revideras.

(4)

I kommissionens interimsprognos beräknas det offentliga underskottet bli 3,2 % av BNP 2008, som är 0,3 % sämre än i programmet men som bekräftades i den ovannämnda skrivelsen av den 6 februari (4). Skillnaden på 0,9 % från BNP-målet i den förra uppdateringen (2,3 % av BNP) kan till stor del förklaras med i) ett sämre utfall än väntat 2007 (0,3 % av BNP), ii) en klart svagare real BNP-tillväxt 2008 än väntat i den förra uppdateringen vilket minskat de planerade skatteintäkterna (med 0,3 %), samt iii) på grund av att den högre inflationen under 2008 inverkat på de finansiella kostnaderna för inflationsindexerade obligationer (0,2 % av BNP).

(5)

Uppdateringen innehåller ett underskottsmål för 2009 på 3,9 % av BNP, jämfört med beräknade 5,4 % i kommissionens interimsprognos. Försämringen av underskottet 2009 beror på de automatiska stabilisatorernas inverkan under den ekonomiska nedgången men också på effekterna av det finanspolitiska stimulanspaketet från december 2008, som uppgår till 0,8 % av BNP. Senare har regeringen annonserat ett högre underskottsmål på 4,4 % av BNP (5). Det strukturella underskottet beräknas uppgå till 3 % av BNP år 2009, jämfört med 2,5 % år 2008, enligt uppgifterna i det uppdaterade stabilitetsprogrammet och omräknat av kommissionen (dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder). Denna finanspolitiska inriktning kan anses vara expansiv och kan helt förklaras med de finanspolitiska effekterna av stimulanspaketet.

(6)

Målet i Frankrikes finanspolitiska strategi på medellång sikt så som denna redovisas i programmet är att år 2012 uppnå en balanserad budget i strukturella termer, vilket är målet på medellång sikt (MTO). Enligt programmets beräkningar, reviderade genom den ovannämnda skrivelsen av den 6 februari, väntas det offentliga underskottet kulminera 2009 med 4,4 % av BNP (från 3,9 %). Det väntas sedan återigen sjunka till 3,1 % år 2010 (jämfört med 2,7 %), i och med att de finanspolitiska effekterna av återhämtningsplanen upphör. Detta kan jämföras med kommissionens interimsprognos som förutspår att det offentliga underskottet ökar till 5,4 % av BNP år 2009 och sedan hamnar på 5,0 % år 2010. Enligt de genom skrivelsen reviderade beräkningarna ska underskottet förbättras ytterligare efter 2010 och uppgå till 1,5 % av BNP 2012. Det primära saldot utvecklas på ett liknande sätt. Det strukturella underskottet väntas nå en botten vid 3 % av BNP 2009, för att så förbättras med cirka 1 % år 2010 och sedan med 0,5 % per år under slutåren. Bortsett från att återhämtningsplanen upphör, planerar man att detta ska uppnås genom en särskild utgiftsbegränsning. I det uppdaterade programmet väntas skuldkvoten öka till 69,1 % år 2009 och i stort sett stabiliseras vid 69,4 % år 2010, för att sedan falla något under de två följande åren. Utöver den finanspolitiska inriktningen är detta också effekterna av kapitaltillskotten till bankerna och den Strategiska investeringsfondens verksamhet (6), vilket uppgår till cirka 0,75 % av BNP. Däremot ingår inte möjliga ansvarsförbindelser till följd av garantiprogrammet. Enligt kommissionens interimsprognos ska skuldkvoten uppgå till 72,4 % av BNP 2009 och 76 % år 2010, där skillnaden gentemot det uppdaterade stabilitetsprogrammet förklaras med avvikande siffror för tillväxten och det offentliga underskottet.

(7)

De offentliga finanserna är föremål för nedåtrisker under hela programperioden. För det första återspeglas ännu inte det sämre utfallet 2008 (med 0,3 % av BNP), vilket nyligen bekräftades genom den ovannämnda skrivelsen. Detta utfall återspeglar också bristen på finanspolitisk konsolidering under goda/neutrala ekonomiska tider (7) och förklarar delvis uppskrivningen av underskottsmålet för 2009 till 4,4 % av BNP (vilket också beaktar sänkt bolagsskatt). Viktigare är att den nu väntade nedgången för 2009 inte tas inte upp i programmets makroekonomiska prognos och innebär betydande risker för finanserna, även för det senaste underskottsmål som annonserats av regeringen. Utöver de automatiska stabilisatorernas effekter finns det även risk för vissa överskridanden av utgifterna inom hälso- och sjukvård (8). Slutligen visar tidigare erfarenheter av de lokala myndigheterna att det finns risk för att de planerade utgiftsmålen inte hålls. Skuldscenariot är också föremål för uppåtrisker, i form av riskerna för de offentliga finansernas saldo samt de eventuella effekterna av stabiliseringsåtgärder inom finanssektorn.

(8)

De långsiktiga budgeteffekterna av en åldrande befolkning är något lägre än EU-genomsnittet, med pensionsutgifter som ökar något mindre till följd av redan beslutade pensionsreformer. Till dessa hör reformen av de så kallade ”régimes spéciaux” (särskilda pensionssystem), i syfte att anpassa den obligatoriska avgiftsperioden till de övriga systemens regler. Enligt programmet var ställningen i de offentliga finanserna 2008 sämre än utgångsläget i det föregående programmet, vilket förvärrar de finanspolitiska effekterna av befolkningens åldrande på hållbarhetsgapet. Utgår man i stället från ställningen i de offentliga finanserna 2009 enligt kommissionens interimsprognos, skulle hållbarhetsgapet bli sämre. Den nuvarande bruttoskulden överstiger fördragets referensvärde. De ovannämnda av Frankrike införda programmen för stabilitet inom finanssektorn kan få effekter på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet om statens stödkostnader inte fullt ut återvinns i framtiden. Säkerställandet av höga primära överskott på medellång sikt enligt planerna i programmet skulle bidra till att begränsa de medelstora riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet.

(9)

Frankrikes tidigare resultat visar att offentliga budgetöverskridanden inte varit något undantag under det senaste årtiondet, vilket tyder på brister i nuvarande budgetregler. Genom författningsändringen den 23 juli 2008 infördes ett generellt gällande krav på budgetbalans för de offentliga finanserna (9). Emellertid är budgetbalansmålet inte av bindande karaktär, varför det är osäkert om detta effektivt kan kontrolleras. Genom ändringen införs också en av parlamentet antagen flerårsbudget för perioden 2009–2012, dvs. med lika lång löptid som stabilitetsprogrammet. Denna ändring bör bidra till en bättre styrning av de offentliga finanserna och förbättra budgetdisciplinen.

Efter att den Allmänna översynen av offentlig politik lanserats i mitten av 2007, vidtogs dessutom ett antal åtgärder för att öka den offentliga kostnadseffektiviteten, bland annat en minskning av antalet offentliganställda. En ny skuldregel på det sociala området trädde i kraft 2008 (10).

(10)

Som svar på finanskrisen vidtog den franska regeringen ett antal åtgärder för att trygga finanssektorns stabilitet. För att dämpa dess effekter på de franska bankernas kreditgivningskapacitet beslöt regeringen (11) att överta efterställda bankskulder på upp till 40 miljarder EUR utan att erhålla rösträtter. I utbyte har bankerna utfäst sig att öka sin utlåning i ekonomin, så att en viss finansieringsgrad kan tryggas för de ekonomiska aktörernas behov. Vidare har man genom lag beviljat en budgetpost på 320 miljarder EUR (12) för att garantera bankskulder. Detta garantiprogram syftar till att förbättra bankernas finansieringsmöjligheter, mot bakgrund av den hårt ansträngda marknaden för interbanklån sedan början av finanskrisen. Bankerna ska betala en premie för regeringens lånegaranti och kommer att ställa säkerhet.

(11)

För att möta den ekonomiska krisen presenterade den franska regeringen den 4 december en återhämtningsplan, som kan beskrivas som en avvägd blandning av intäkts- och utgiftsinstrument. Denna är i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. Planens åtgärder avser offentliga investeringar (främst i offentliga företag, infrastruktur, forskning och försvar), arbetsmarknaden (bl.a. befrias småföretagare vid nyanställning helt från socialförsäkringsavgifter), företagsstöd (bl.a. sektorsstöd till bygg- och bilindustrin och uppsnabbning av statens utbetalningar till särskilt små och medelstora företag) och slutligen förstärkning av hushållens köpkraft (främst bidrag på 200 EUR i april 2009 till låginkomsthushåll). Paketet kan anses vara målinriktat och komma i rätt tid. De annonserade åtgärderna är tidsbegränsade, kan därför dras tillbaka och innebär inga kostnader för de offentliga finanserna efter år 2010. Regeringen genomför också ett antal strukturreformer som väntas få positiva effekter på ekonomins tillväxtpotential och därmed på de offentliga finanserna på lång sikt. När det gäller varu- och tjänstemarknaderna syftar den ovannämnda moderniseringslagen till att främja den potentiella tillväxten, särskilt genom att främja enskilt företagande och minska bestående konkurrenshinder, också inom detaljhandeln. Även på arbetsmarknaden har nya lagar antagits, särskilt beträffande ”flexicurity”, dvs. flexibilitet kombinerad med trygghet. Lagen om moderniseringen av arbetsmarknaden antogs i juni 2008. Den innebär ett införlivande av arbetsmarknadens parters första kollektivavtal och syftar till att utveckla både tryggare och mer flexibla avtal. En viktig reform av förhandlingarna på arbetsmarknaden har också införts för att underlätta majoritetsöverenskommelser. Åtgärderna är förknippade med reformprogrammet på medellång sikt och med kommissionens länderspecifika rekommendationer av den 28 januari 2009, på grundval av Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.

(12)

År 2007 och 2008 var den ekonomiska situationen mer gynnsam, men beroende på försämringen av de offentliga finanserna är den finanspolitiska inriktningen expansiv 2009 (den franska regeringens svar på den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa), i en ogynnsam ekonomisk situation. Därefter kommer de offentliga finanserna att konsolideras i enlighet med planen. Beaktas emellertid de betydande riskerna för de finanspolitiska målen i form av ett underskott på drygt 3 % år 2009 och 2010, kommer man till 2012 inte att uppnå målet på medellång sikt som är offentliga finanser i balans i strukturella termer.

I detta sammanhang kan Frankrike minska riskerna för utgiftsöverskridanden genom att tillämpa och förbättra sitt finanspolitiska ramverk, särskilt då utgiftsreglerna. Slutligen kan det om riskerna för skuldberäkningarna ovan sägas att skuldkvoten kommer att vara hög till följd av den expansiva inriktningen. Målmedvetna åtgärder kommer de närmaste åren att krävas för att vända denna utveckling.

(13)

Programmet innehåller alla de obligatoriska uppgifterna och de flesta av de frivilliga uppgifterna som föreskrivs i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram (13).

i)

Under 2009 som planerat genomföra de finanspolitiska åtgärderna, inbegripet stimulansåtgärder, i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa och inom ramen för SGP, utan avsteg från målet att undvika en ytterligare försämring av de offentliga finanserna.

ii)

Under 2010 göra en konsolideringsansträngning med utgångspunkt i den förväntade konjunkturförbättringen och därefter öka takten i korrigeringen för att se till att underskottet snabbt sänks under referensvärdet och skuldkvoten börjar falla.

iii)

Effektivt tillämpa de befintliga utgiftsreglerna och vidta ytterligare åtgärder för att garantera upprätthållandet av målen i fråga om fleråriga utgiftsminskningar för de offentliga finanserna inom alla delsektorer och fortsatt vidta åtgärder i samband med den allmänna översynen av den offentliga politiken. Genomföra strukturreformprogrammet, särskilt när det gäller pensionssystemets hållbarhet.