(1)

2007. november 14-én panasz érkezett a Bizottsághoz olyan intézkedésekre vonatkozóan, amelyeket Magyarország állítólag a Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. (a továbbiakban: MOL) javára foganatosított (1). A panasz állami támogatással kapcsolatos vonatkozásai (2) a vállalkozás bányajáradék-fizetési kötelezettségeire irányultak.

(2)

Az állítólagos állami támogatási intézkedés a MOL és a magyar állam által 2005-ben kötött azon megállapodás (a továbbiakban: a megállapodás vagy a szerződés), amely lehetővé teszi, hogy a vállalkozás valójában mentességet kapjon a bányászati törvény 2008 januárjában történt módosítását követő bányajáradék-emelés alól.

(3)

Mivel a panaszban leírt intézkedés valóban kétségekre adott alapot, a Bizottság információkérést küldött Magyarországnak 2008. január 24-én, továbbá 2008. június 18-án. A magyar hatóságok e kérdőívekre 2008. március 25-én, illetve 2008. szeptember 9-én adtak választ.

(4)

A MOL integrált olaj- és gázipari társaság, részvényeit jegyzik a budapesti, a luxemburgi és a varsói tőzsdén. A magyar piacon fő tevékenységei közé a következők tartoznak: kőolaj és földgáz feltárása és kitermelése; gázipari termékek gyártása; kőolajtermékek finomítása, szállítása, tárolása és forgalmazása kis- és nagykereskedelmi szinten egyaránt; földgázszállítás; valamint olefinek és poliolefinek előállítása és értékesítése. Továbbá a MOL-csoport több magyar és külföldi leányvállalatot is magában foglal (3).

(5)

A magyarországi bányászati tevékenységekre vonatkozó általános szabályokat a bányászatról szóló, 1993. évi XLVIII. törvény (4) (a továbbiakban: bányászati törvény) határozza meg.

(6)

A törvény értelmében bányászati tevékenység (azaz az ásványi anyagok kutatása, feltárása és kitermelése) két különböző jogi formában folytatható: i. koncessziós szerződés alapján; illetve ii. hatósági engedély alapján. Koncesszió esetében a bányászati kérdésekért felelős miniszter (a továbbiakban: illetékes miniszter) (5) szerződést köt »zárt terület« (6) kitermelésére vonatkozóan a nyilvános pályázat nyertesével. Ettől eltér az az eset, amikor ún. »nyílt területről« (7) van szó; ilyenkor a bányafelügyelet nem tagadhatja meg a bányászati jog megadását, amennyiben a kérelmező megfelel a törvény által rögzített feltételeknek.

(7)

Továbbá a bányászati törvény előírja, hogy az ásványi nyersanyagok kitermelése esetében bányajáradékot kell fizetni, amely a kitermelt ásványi nyersanyag mennyisége után keletkező érték meghatározott százaléka. Koncesszió esetében ennek összegét a koncessziós szerződés rögzíti. Az engedély alapján folytatott ásványi nyersanyag-kitermelés esetében a bányajáradékot a bányászati törvény 20. cikke szabályozza.

(8)

2008 januárjáig a szénhidrogének engedély alapján történő kitermeléséhez kapcsolódó bányajáradék 12 %-ot tett ki, bizonyos kivételekkel, mint amilyen az 1998. január 1-je előtt termelésbe állított szénhidrogén mezők esete, ahol a bányajáradék J %. A J tényezőt egy olyan képlet alapján számították ki, amely a korábbi gázárakon, valamint a kitermelt mennyiségen és értéken alapul; minimális értékét 12 %-ban határozták meg.

(9)

A bányászati törvény 26/A cikkének (5) bekezdése alapján a bányavállalkozó a bányafelügyeleti engedély időpontjától számított 5 éven belül köteles a kitermelést megkezdeni. Amennyiben eddig az időpontig nem kezdődik el a kitermelés, az engedélyt bevonják. E cikk arról is rendelkezik, hogy e határidő az illetékes miniszter és a bányavállalkozó között megkötött szerződésben magasabb bányajáradék meghatározásával (8) meghosszabbítható. Ezenfelül abban az esetben, ha a meghosszabbítási kérelem kettőnél több bányatelekre irányul, a megnövelt bányajáradék alkalmazását kiterjesztik a bányavállalkozó valamennyi bányatelkére, ötnél több bányatelekre kért határidő-hosszabbítás esetén pedig további egyszeri térítés  (9) is megállapítható.

(10)

2005. szeptember 19-i kérelmében a MOL szénhidrogénmezői (olaj és gáz) közül 12-re vonatkozóan bányászati jogának meghosszabbítását kérte, amelyet korábban engedély útján szerzett.

(11)

2005. december 22-én a MOL és az illetékes miniszter szerződést kötött a határidő meghosszabbítására az alábbi feltételekkel:

a)   Határidő-hosszabbítás: A kérelem tárgyát képező bányászati jogokat 5 évvel meghosszabbították (azaz további öt év áll a MOL rendelkezésére ahhoz, hogy megkezdje a kitermelést e mezőkön). A meghosszabbításért fizetendő térítést az ötéves meghosszabbítási időszak minden egyes évére 1,020 és 1,050 közötti szorzó (»c«) alkalmazásával határozták meg, az alábbiakban felsorolt hosszabbítási térítési díjakat állapítva meg. Továbbá a kitermelés megkezdését követően a következő bányajáradékokat kellett alkalmazni az elkövetkező 15 éves időtartam hátralévő részére:

b)   Kiterjesztés az összes bányatelekre: Mivel a bányászati jog meghosszabbítását ötnél több bányatelekre kérték, az 1998. január elseje után termelésbe állított összes bányatelekre megegyező összegű járadék alkalmazandó 15 éven át, azaz 2020-ig. Az 1998. január elsejét megelőzően termelésbe állított bányatelkek tekintetében a »J« és c szorzata az alkalmazandó szorzószám. A »J« értékét a megállapodás aláírásakor hatályos bányászati törvény alapján a szerződés állapította meg.

c)   A bányajáradék »befagyasztása«: A felek abban is megállapodtak, hogy a szerződésben megállapított bányajáradék a bányászati törvény esetleges módosításaitól függetlenül a szerződés teljes időtartamára alkalmazandó (azaz 2020-ig).

d)   Egyszeri térítés: A megállapodás a kitermelés késedelmes megkezdése miatt 20 milliárd HUF (10) összegű egyszeri díjról is rendelkezett.

e)   Felmondási záradék: A szerződés úgy rendelkezett, hogy módosítása nem lehetséges. A szerződést a felek csak a MOL irányításában bekövetkező, a részvények minimum 25 %-át érintő változás esetén mondhatják fel.

(12)

A bányafelügyelet 2005. december 23-i határozatával meghosszabbította a MOL bányászati jogát a kérelem tárgyát képező mezőkre vonatkozóan.

(13)

A bányászati törvény 2008 januárjában elfogadott módosítása bizonyos típusú szénhidrogének esetében jelentősen megemelte a bányajáradékot. Ennek értelmében jelenleg 30 %-os bányajáradékot kell fizetni minden, 1998. január 1-je és 2008. január 1-je között termelésbe állított mező után. A 2008. január 1-je után termelésbe állított mezők esetében a kitermelt szénhidrogén-mennyiségtől függő (12, 20, illetve 30 %-os) járadék fizetendő. Az 1998 előtt termelésbe állított mezők esetében a »J« szorzó alkalmazandó, amelynek minimumértékét 30 %-ban határozták meg. Továbbá az összes járadékot a nyersolaj árától függő pótdíj terheli (»Brent-felár«) (11). Speciális értékek alkalmazandók nehéz kitermelési feltételek esetében (12 %), valamint magas inertgáz-tartalom esetében (8 %).

(14)

Az új bányajáradékok 2008. január 8-a óta vannak hatályban; az ezt megelőzően aláírt ún. »hosszú távú megállapodások« – azaz koncessziós megállapodások és határidő-hosszabbítási megállapodások – tárgyát képező mezőkre a magyar hatóságok szerint nem alkalmazandók. Mivel a MOL mezőinek 96,6 %-át a megállapodás előtt állították termelésbe, így annak alkalmazási körébe tartoznak, a vállalkozás valójában mentesül a módosított bányajáradék fizetésének kötelezettsége alól.

2. táblázat: A módosítást megelőzően és azt követően fizetendő bányajáradékok összefoglalása

(15)

A MOL határidő-hosszabbítási megállapodása első látásra nem áll ellentétben a bányászati törvénnyel, mivel annak vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kötötték meg. Ugyanakkor fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a törvény nem tartalmaz semmiféle rendelkezést arra az esetre vonatkozóan, amennyiben az eredeti bányajáradékot a meghosszabbítási megállapodás megkötését követően megemelik. A bányászati törvény explicit kivételt sem állapít meg az ilyen jellegű hosszú lejáratú szerződésekre vonatkozóan.

(16)

A megállapodás és a törvénymódosítás kialakítását figyelembe véve egyazon intézkedés részének kell őket tekinteni (a továbbiakban: az intézkedés); értékelésüket nem elkülönítve kell végezni, hanem együttes hatásukat kell vizsgálni.

(17)

A 87. cikk (1) bekezdése megállapítja, hogy a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, illetve annak torzításával fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.

(18)

Úgy tűnik, hogy az intézkedés által az állam bevételekről mond le, mégpedig szelektív módon, mivel csak egy vállalkozásnak nyújt mentességet. A magyar hatóságok mostanáig nem adtak magyarázatot arra vonatkozóan, hogy a magyar adórendszer és a magyar bányászati szabályozás általános logikája indokolja-e a mentességet. Érvelésük szerint az adószabályok nem alkalmazhatók analógiás alapon a bányajáradékokra, mivel ezek az állami tulajdonban levő szénhidrogének vételárát jelentik, azaz nem tekinthetők adónak. Továbbá a határidő-hosszabbítási megállapodás értelmében a bányászati jog szerződéses viszony tárgyává vált, a hosszabbítási megállapodással kapcsolatos eljárás pedig a koncessziós szerződések logikáját követi.

(19)

Fontos felidézni, hogy a MOL hosszabbítási szerződésének megkötése az ún. engedélyezés alapján történt, amely jelentős mértékben eltér a koncessziótól (14), mint ez a fentiekben kifejtésre került. Ebből következően a koncessziós megállapodás logikája nem alkalmazható sem az engedélyezés tárgyát képező bányászati jogokra, sem pedig az erre vonatkozóan kötött megállapodásokra.

(20)

A Bizottság azzal a magyar véleménnyel sem ért egyet, amely szerint az engedélyezés értelmében fizetendő bányajáradék nem minősülne fiskális intézkedésnek, tekintettel arra, hogy az illeték összegét (valamint a lehetséges hosszabbítás viszonylatában alkalmazandó alapvető módozatait) törvény szabályozza, és fizetése minden bányászati jogot kapott vállalkozás számára kötelező.

(21)

Beadványaikban a magyar hatóságok arra hivatkoznak, hogy a bányajáradék emelésére azért volt szükség, hogy az állam magasabb bevételre tehessen szert a szénhidrogének megnövekedett piaci árából. Mivel azonban a MOL a piacvezető a magyarországi szénhidrogén-termelésben (15), de facto kivételezett helyzete ellentmondani látszik a hatóságok azon céljának, amely a szénhidrogén-kitermelésből származó bevétel emelésére irányul.

(22)

Végül a felmondási záradék (azaz annak lehetősége, hogy a szerződést bármelyik fél felmondhatja abban az esetben, ha harmadik személy a vállalkozás részvényeinek több mint 25 %-át megszerzi) és a bányajáradék ezt követő emelése együttesen alkalmazva olyan eszköznek tekinthető, amelynek célja annak megakadályozása, hogy (külföldi) befektetők a MOL eszközeit felvásárolhassák. Amennyiben a MOL irányítása megváltozna, minden bányatelkére a módosított bányászati törvényben meghatározott értékek vonatkoznának.

(23)

Ami az előny kérdését illeti, az intézkedést a bányászati törvény határidő-hosszabbítási szerződésre vonatkozó rendelkezéseinek célját figyelembe véve kell elemezni. Ilyen típusú megállapodást akkor kell kötni, ha egy vállalkozás nem kezdi meg a kitermelést a korábban kiadott bányászati jog törvényben meghatározott határidején belül, és emiatt e határidő meghosszabbítását kéri. A meghosszabbítás ellentételezésére a vállalkozásnak elméletben magasabb járadékot, továbbá esetlegesen egyszeri kártalanítást kell fizetnie.

(24)

E kompenzációs elemek célja a bányák kiaknázatlanul maradásának megakadályozása, valamint annak biztosítása, hogy az állam bányajáradékhoz jusson. Célja nem az, hogy szerzett jogokat hozzon létre, és egy adott szinten befagyassza a bányajáradékot. Az új járadék 2008 januárjában bekövetkező hatályba lépésével a MOL szinte valamennyi bányatelke után fizetendő, eredetileg valamivel magasabb járadék a legtöbb esetben lényegesen alacsonyabb mértékű lett, mint amennyit a hasonló bányatelkeket működtető versenytársak fizetnek, akik pedig betartották a kitermelés megkezdésére vonatkozó törvényi határidőt.

(25)

Így tehát a határidő-hosszabbítási megállapodás azon rendelkezése, amely 15 évre befagyasztja a bányajáradékot anélkül, hogy lehetőséget adna a módosítására, amennyiben annak hatályos jogszabályban előírt mértéke megváltozik, kívül esik a bányászati törvény hatályán, szellemén és logikáján (amely járadékot ró ki abból a célból, hogy a bányák késedelmes kitermelésében ellenérdekeltté tegye a vállalkozásokat). A járadék mértékének befagyasztása következtében olyan paradox helyzet áll elő, amelyben a MOL de facto előnyhöz jut abból adódóan, hogy nem teljesítette kötelezettségeit.

(26)

A magyar hatóságok állítása szerint a MOL ugyan egyes esetekben lehetséges, hogy alacsonyabb járadékot fizet, mint amennyire a bányászati törvény kötelezné, bizonyos esetekben viszont valójában magasabb összeget fizet (pl. a magas inertgáz tartalmú földgáz esetében). Továbbá a MOL 20 milliárd HUF összegű egyszeri kártalanítási díjat is fizetett. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a bányászati törvény 1,2 %-os szorzó alkalmazását tette lehetővé, amely akár 14,4 %-kal megemelt járadékot eredményezett volna (12 × 1,2). Ez a felek által ténylegesen megállapított szorzónál több mint 2 százalékponttal magasabb. Tekintetbe véve az elméletileg lehetségeshez képest viszonylag alacsony szinten megállapított szorzót, a hosszabbítás logikája alapján indokolt a kezdeti kártalanítási díj.

(27)

Továbbá Magyarország azt állítja, hogy a járadék emelése a gyakorlatban ritkán fordul elő, és a felek nem számíthattak a jogszabály ilyen jellegű változására, ezzel magyarázható, hogy nem került külön záradék a szerződésbe, amely foglalkozott volna a bányajáradék lehetséges emelésével. Két olyan tény van, amely ezen állításnak ellentmond. Egyrészt a hosszabbítási szerződést az illetékes miniszter írta alá; ebből adódóan igen nehezen fogadható el az az érv, hogy a bányajáradék olyan díjtétel, amelyet valamilyen teljességgel kívülálló harmadik fél ró ki. Másrészt a hosszabbítási megállapodás explicit módon kizárja az alkalmazandó járadék módosítását a szerződés teljes időtartamára vonatkozóan.

(28)

Ugyan nehezen bizonyítható, mik voltak a felek szándékai a szerződés megkötésekor, a magyar államtól elvárható lett volna érdekeinek védelme. Mindenesetre teret szentelhetett volna e kérdésnek a bányászati törvény módosításában. Ezenfelül az emelés a 2008 előtt megkötött engedélyezési megállapodásokra is kiterjed, ami azt támasztja alá, hogy az engedéllyel rendelkező vállalkozásoknak nincs arra vonatkozó jogos elvárása, illetve szerzett joga, hogy az általuk fizetendő járadék szintje az engedélyük teljes időtartama alatt változatlan marad.

(29)

Továbbá amikor egy vállalkozás hatósági engedélyt kap egy bánya kitermelésére, el kell fogadnia az illeték összegének jövőbeli lehetséges módosításait. Egyértelműen ezt igazolja, hogy a 2008-as törvénymódosítás visszamenőleges hatállyal bírt, azaz az emelés a 2008 előtti hatósági engedélyek feltételeit is befolyásolta (16). Ez bizonyítékul szolgál arra nézve, hogy az engedéllyel rendelkező vállalkozásoknak nincs jogos elvárása, illetve szerzett joga arra vonatkozóan, hogy az általuk fizetendő járadék szintje engedélyük teljes időtartama alatt változatlan marad. A jogi keret alapján semmilyen más piaci szereplő nem számíthatott volna arra, hogy a MOL-szerződéssel megegyező feltételekkel ilyen jellegű hosszabbítási megállapodást kötnének vele.

(30)

Mint a fenti 2. táblázatból látható, a MOL által fizetendő bányajáradék szinte minden esetben (17) kedvezőbb, mint a hasonló versenytársak által fizetendő összeg. Kétségtelen, hogy a régebbi mezők tekintetében a MOL nem rendelkezik közvetlen versenytárssal. Azonban számításba véve, hogy a MOL meghosszabbítás által érintett mezőit 2005 után állították termelésbe (és különösen azt, hogy e mezők egy része esetében erre még mindig nem került sor), az intézkedés potenciálisan hátrányos megkülönböztetést jelent az új piacra lépőkre nézve.

(31)

Továbbá a MOL üzleti működését kiszámíthatóbbá teszi, hogy bányajáradékát befagyasztották, míg a versenytársak az illeték változásaival szembesülhetnek. Végül a MOL által a hosszabbítási szerződés értelmében fizetendő járadék mentes az ún. Brent-felártól, amelyet a bányászati törvény módosítása vezetett be. Az áringadozási záradék alóli mentesség komoly kockázatkizárást jelent a MOL számára, és versenytársaihoz képest kiszámíthatóbbá teszi üzleti tevékenységét.

(32)

Tehát a hosszabbítási szerződés megszövegezésének módja minden jövőbeli változás alól mentességet biztosított a MOL számára. Ebből az következik, hogy a vállalkozást előnyhöz juttatták olyan versenytársaival szemben, akik pedig betartották engedélyükbe foglalt feltételeket.

(33)

A Magyarország által benyújtott információk szerint Magyarországon csupán három vállalkozás foglalkozik szénhidrogén-kitermeléssel (18). Ugyanakkor egy korábban benyújtott felsorolás két másik olyan vállalkozást (19) is tartalmazott, amely az adatok szerint végzett szénhidrogén-kitermeléssel kapcsolatos tevékenységeket 2007-ben. Ezenfelül vannak arra utaló jelek, hogy több más vállalkozás is folytat kutatást Magyarország területén (20), ami esetleg szénhidrogén-kitermeléshez vezethet.

(34)

A kifejtett érvek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés megfelel az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésében felsorolt kritériumoknak, amit a következők indokolnak:

(35)

Ilyen feltételek mellett a kérdéses intézkedést az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak kell minősíteni.

(36)

A Bizottság előzetesen úgy ítéli meg, hogy a MOL javára hozott intézkedés az információk alapján állami támogatásnak minősül. E tekintetben összeegyeztethetőségét az EK-Szerződés 87. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt kivételek fényében kell értékelni.

(37)

Az EK-Szerződés 87. cikke (2) bekezdésében meghatározott kivételek – a magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás, a természeti csapások vagy más rendkívüli események által okozott károk helyreállítására nyújtott támogatás és a Németországi Szövetségi Köztársaság egyes területei számára nyújtott támogatás – erre az esetre nem vonatkoznak.

(38)

Az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja által biztosított kivétel szerint engedélyezhető az olyan területek gazdasági fejlődését előmozdító támogatás, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság, ugyanakkor ebben az esetben ez a kivétel nem tűnik alkalmazhatónak, mivel a támogatás ilyen magyarországi régiók gazdasági fejlődésére nézve nem biztosít előnyt.

(39)

Az intézkedés nem tekinthető sem közös európai érdeket szolgáló projektnek, sem egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetését szolgáló eszköznek, mint ezt az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének b) pontja megfogalmazza, továbbá nem irányul a kultúra és a kulturális örökség megőrzésének előmozdítására sem az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében.

(40)

Végül az intézkedést meg kell vizsgálni az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében, amely szerint engedélyezhető az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekekkel ellentétes mértékben. A vizsgálat jelenlegi stádiumában a Bizottság kétségesnek tartja az intézkedés lehetséges összeegyeztethetőségét a 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja által biztosított derogációval. A magyar hatóságok sem hoztak fel olyan érveket, amelyek azt bizonyítanák, hogy e kivétel alkalmazható lenne a szóban forgó esetre.

(41)

A Bizottság ehelyett azon az állásponton van, hogy a kérdéses intézkedés csökkenti azokat a költségeket, amelyeket rendes körülmények között a MOL-nak viselnie kellene, ezért tehát működési támogatásnak kell minősíteni. Az ilyen jellegű támogatás nem ítélhető összeegyeztethetőnek a közös piaccal, mivel semmiféle tevékenység vagy gazdasági régió fejlődését nem segíti elő, és időben nem korlátozott, nem csökkenő és nem arányos semmilyen sajátos gazdasági hátrány orvoslásának vonatkozásában.

(42)

A Bizottság tehát megállapítja, hogy a felülvizsgálat tárgyát képező intézkedés nem tűnik összeegyeztethetőnek a közös piaccal.

(43)

A Bizottság egyértelmű utalásokat talált arra nézve, hogy a Magyarország által végrehajtott vitatott intézkedés állami támogatást jelent, és kétségei vannak arra vonatkozóan, hogy ez a támogatás a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e. Ezért a Bizottság úgy határozott, hogy a leírt intézkedéssel kapcsolatban megindítja az EK-Szerződés 88. cikke (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.

1.

A fenti megfontolások alapján a Bizottság úgy határozott, hogy megindítja az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdésében meghatározott eljárást, továbbá felkéri a magyar hatóságokat, hogy e levél kézhezvételétől számított egy hónapon belül nyújtsák be mindazon dokumentumokat, információkat és adatokat, amelyek a támogatás összeegyeztethetőségének értékeléséhez szükségesek. Ezeknek az információknak különösen a következőkre kell kiterjedniük:

2.

A Bizottság kéri a magyar hatóságokat, hogy e levél másolatát azonnal továbbítsák a támogatás lehetséges kedvezményezettje részére.

3.

A Bizottság felhívja a figyelmet a 659/1999/EK tanácsi rendelet 14. cikkére, amely értelmében sor kerülhet az érintett tagállam által a kedvezményezettől való minden jogellenes támogatás visszafizettetésére.

4.

A Bizottság emlékezteti Magyarországot, hogy az érdekelt feleket e levélnek és tartalmi összefoglalójának az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzététele útján tájékoztatja. E levél másolatának megküldésével az EFTA Felügyeleti Hatóságot is értesíti. Valamennyi érdekelt felet felkéri továbbá, hogy a közzétételt követő egy hónapon belül nyújtsa be észrevételeit.“