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(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 9.10.2008

SEC(2008)2572

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Evaluación de impacto que acompaña al Proyecto de propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2000/46/CE sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio así como la supervisión cautelar de dichas entidades RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2008)627 final} {SEC(2008)2573}

1. Introducción

La Directiva 2000/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio así como la supervisión cautelar de dichas entidades (en lo sucesivo, «la DDE») DO L 275 de 27.10.2000, p. 39. se adoptó en respuesta al surgimiento de nuevos productos de pago electrónico prepagados, siendo su objetivo implantar un marco jurídico claro concebido para fortalecer el mercado único y favorecer la competencia, asegurando, al mismo tiempo, un nivel adecuado de supervisión prudencial. [1]

DO L 275 de 27.10.2000, p. 39.

La DDE define el dinero electrónico como «un valor monetario representado por un crédito exigible a su emisor: i) almacenado en un soporte electrónico, ii) emitido al recibir fondos de un importe cuyo valor no será inferior al valor monetario emitido, iii) aceptado como medio de pago por empresas distintas del emisor».

La DDE perseguía abrir el mercado a la emisión de dinero electrónico, a través de la creación de «entidades de dinero electrónico» (en lo sucesivo, EDE) reguladas mediante un régimen prudencial específico y menos riguroso que el aplicable a las entidades de crédito.

2. Aspectos procedimentales y consulta de las partes interesadas

Al amparo de la cláusula de revisión de la DDE (artículo 11), la Comisión lanzó un ejercicio de evaluación en enero de 2005. En julio de 2006, basándose en el estudio de evaluación, la Comisión aprobó un documento de trabajo, elaborado por sus servicios, acerca de la revisión de dicha Directiva. El citado documento llegaba a la conclusión de que era necesario revisar la Directiva vigente, puesto que algunas de sus disposiciones parecían haber obstaculizado el desarrollo del mercado del dinero electrónico. El informe proponía también esperar a que se adoptara la Directiva sobre los servicios de pago (DSP) antes de emprender nuevas actuaciones, a fin de permitir que culminaran las complejas negociaciones sobre la DSP.

De cara a la elaboración de la presente evaluación de impacto, se hicieron numerosas consultas. En 2007 y 2008 se entabló un debate regular con los Estados miembros, el BCE, las entidades financieras, las organizaciones de consumidores y los operadores de telefonía móvil, en particular a través de los comités consultivos sobre pagos minoristas: el Grupo de Expertos Gubernamentales sobre Sistemas de Pago El Grupo de Expertos Gubernamentales sobre Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos de los Estados miembros del EEE, habitualmente procedentes de los Ministerios de Finanzas nacionales y de los bancos centrales, y un representante de los miembros del Banco Central Europeo en calidad de observadores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión. y el Grupo sobre el Mercado de Sistemas de Pago El Grupo sobre el Mercado de Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos del mercado, habitualmente procedentes de bancos, sociedades, empresas minoristas y asociaciones representativas de interesados tales como las PYME y los consumidores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión. . Asimismo, el 25 de enero de 2008, se celebró una reunión específica con el sector del dinero electrónico, y el 30 de abril de 2008, con el Banco Central Europeo. Por último, en febrero de 2008, se creó un grupo de trabajo interservicios, integrado por representantes de la Secretaría General y de la DG Competencia, DG Sociedad de la Información y Medios de Comunicación y DG Asuntos Económicos y Financieros, con el objeto de examinar la evaluación de impacto. [2][3]

El Grupo de Expertos Gubernamentales sobre Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos de los Estados miembros del EEE, habitualmente procedentes de los Ministerios de Finanzas nacionales y de los bancos centrales, y un representante de los miembros del Banco Central Europeo en calidad de observadores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión.

El Grupo sobre el Mercado de Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos del mercado, habitualmente procedentes de bancos, sociedades, empresas minoristas y asociaciones representativas de interesados tales como las PYME y los consumidores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión.

3. Definición del problema

Los problemas detectados en el proceso de evaluación y de consulta pueden agruparse en dos categorías. En primer lugar, cabe citar la falta de claridad de la definición de dinero electrónico y del ámbito de aplicación de la Directiva , que genera inseguridad jurídica y obstaculiza el desarrollo del mercado. En segundo lugar, cabe referirse a los que se derivan de un marco jurídico inadecuado . Queda aquí englobado lo referente al régimen prudencial, las cláusulas de excepción y el procedimiento para la concesión de pasaporte, así como la aplicación de las disposiciones contra el blanqueo de dinero a los servicios de dinero electrónico. La incoherencia jurídica global se acentuará una vez se haya incorporado la DSP (antes de noviembre de 2009), pues algunas de sus disposiciones son incompatibles con la DDE.

Como consecuencia de estos problemas, el despegue del dinero electrónico en el mercado ha sido limitado en Europa, en lo que atañe al volumen de dinero electrónico emitido y al número de participantes, de tal manera que este tipo de dinero representaba, en agosto de 2007, 1 000 millones de euros, frente a un efectivo en circulación de 637 000 millones de euros.

3.1. La inseguridad jurídica y el ámbito de aplicación de la Directiva dificultan el desarrollo del mercado

Durante el proceso de revisión, los interesados manifestaron su inquietud por la falta de seguridad jurídica de la Directiva, debido a la falta de claridad de la definición de dinero electrónico y del ámbito de aplicación de la Directiva.

3.1.1. La definición de dinero electrónico no es clara

Con arreglo a la definición de dinero electrónico, éste ha de estar «almacenado en un soporte electrónico». Se considera, pues, que esta definición se limita técnicamente a una forma de dinero electrónico (a saber, el dinero electrónico basado en tarjetas) y no comprende los diversos productos prepagados que existen en el mercado (p.ej., dinero electrónico basado en el uso de un servidor). La definición actual suscita problemas también en aquellos casos en los que el valor almacenado sea menor que el importe realmente pagado al emisor, pues estos productos no podrían definirse como dinero electrónico.

3.1.2. El ámbito de aplicación de la DDE impide el acceso de nuevos operadores al mercado

La aplicación de la Directiva a los operadores de telefonía móvil y los emisores de bonos electrónicos tendría importantes repercusiones sobre el número de operadores del mercado y el volumen de dinero electrónico en circulación, pues ello les permitiría desarrollar nuevos servicios. Los interesados consultados consideran que la actual falta de claridad impide el desarrollo de estos dos mercados.

3.1.3. La definición de las actividades de las EDE es demasiado estrecha

El artículo 1, apartado 4, de la DDE limita las actividades de las entidades de dinero electrónico a la emisión de dinero electrónico y la prestación de servicios estrechamente relacionados con esta actividad. Esta disposición se aparta del planteamiento de no exclusividad que recoge la DSP, con arreglo a la cual una entidad de pago puede prestar servicios distintos de los de pago (p.ej., comercio minorista y telecomunicaciones). Con arreglo a la DDE, las «entidades híbridas», tales como los operadores de telecomunicaciones, y los comerciantes minoristas deben separar sus actividades en diferentes entidades jurídicas, algo que puede resultar costoso e ineficiente.

3.1.4. Reembolso

El artículo 3 de la DDE establece que «el portador de dinero electrónico podrá, durante el período de validez, solicitar al emisor que se lo reembolse al valor nominal por monedas y billetes de banco o por transferencia a una cuenta sin otros gastos que aquéllos que resulten estrictamente necesarios para realizar la operación». La posibilidad de reembolso se incluyó en la DDE por razones de defensa del consumidor, a fin de garantizar que los clientes puedan recuperar su dinero en todo momento. El reembolso plantea, al parecer, problemas a los operadores de redes móviles y a quienes emiten bonos electrónicos. Los citados operadores no pueden separar ex ante los fondos prepagados de los clientes correspondientes a la prestación de servicios móviles de los correspondientes al dinero electrónico.

3.2. Un marco jurídico incoherente

Aunque se reconoce, en general, que la DDE ha abierto a las entidades no bancarias el acceso al mercado del dinero electrónico, el informe de revisión indicaba que las elevadas exigencias de capital y ciertas restricciones y requisitos impuestos por la DDE han impedido el desarrollo del mercado del dinero electrónico. La adopción de la DSP, que actualmente está en fase de incorporación a la normativa nacional, acentuará la complejidad e incoherencia del marco jurídico general, y generará, a la postre, una situación de desigualdad entre las entidades de pago y las EDE.

3.2.1. Disposiciones prudenciales

Las obligaciones en materia prudencial tienen por objeto garantizar que las entidades de dinero electrónico sean gestionadas responsable y prudentemente. El proceso de revisión ha puesto de relieve que ciertas obligaciones resultan desproporcionadas frente a los riesgos a que se exponen las EDE. Esto es aún más patente si se analizan los efectos acumulados del régimen en su conjunto. El régimen prudencial plantea los siguientes problemas:

· Muchos interesados consideran que los actuales requisitos de capital inicial de un millón de euros son excesivamente elevados y desproporcionados frente al riesgo que representa el servicio. Este elevado capital inicial se considera un obstáculo para las pequeñas empresas que desean solicitar autorización como EDE.

· El requisito del 2 % en relación con los fondos propios no parece, en sí mismo, haber planteado grandes dificultades a las EDE autorizadas, pero, sumado a otros aspectos de la DDE (p.ej., capital inicial, limitación de las inversiones, restricción de actividades), ha dado lugar a quejas sobre el excesivo rigor del régimen en su conjunto.

· Las limitaciones de inversión , que obligan a las EDE a disponer de activos que garanticen al menos que sus obligaciones financieras relacionadas con el dinero electrónico en circulación estén respaldadas. El activo bancario o de tarjetas de crédito exigible queda excluido de la lista de inversiones posibles. Se constató que las limitaciones que actualmente pesan sobre las inversiones suponen para las sociedades en crecimiento unos requisitos de capital más rigurosos que los exigidos a las entidades de crédito en la Directiva sobre requisitos de capital.

3.2.2. Discordancia en la incorporación de algunas disposiciones

3.2.2.1. Discordancia en la aplicación de las cláusulas de excepción

Con arreglo a la DDE, algunos Estados miembros pueden eximir del cumplimiento de la totalidad o una parte de los requisitos de autorización a las pequeñas entidades de dinero electrónico, al objeto de favorecer que nuevos operadores accedan al mercado e innoven, sin que deban estar sujetos al régimen de autorización en todo su rigor. Esta posibilidad no se ha aplicado por igual en todos los Estados miembros, e incluso cuatro de ellos no han hecho uso de ella en absoluto. La actual situación puede originar falseamientos de la competencia dentro de las fronteras nacionales.

3.2.2.2. Concesión de pasaporte

El régimen de pasaporte permite a las entidades de dinero electrónico operar de forma transfronteriza y desarrollar en el Estado miembro de acogida la misma actividad que estén facultadas para realizar en su Estado miembro de origen al amparo de una autorización de EDE, sin mayores impedimentos. Sin embargo, el artículo 2 de la DDE remite a ciertos artículos de la Directiva sobre requisitos de capital relativos a la autorización de sucursales en otros Estados miembros y que fijan el alcance de las actividades autorizadas. Algunos interesados consideran que los requisitos adicionales que imponen algunos Estados miembros aumentan la complejidad y, en última instancia, impiden a las entidades de dinero electrónico establecer sucursales en otros Estados miembros.

3.2.2.3. Disposiciones contra el blanqueo de capitales:

La DDE no contiene ninguna disposición específica en relación con la lucha contra el blanqueo de capitales. No obstante, la Directiva 2005/60/CE sobre el blanqueo de capitales sí introduce un régimen simplificado de diligencia debida con respecto al cliente que se aplica al dinero electrónico. Desde el punto de vista del consumidor, esta exigencia de «conocer al cliente» resulta complicada y poco práctica. Desde la óptica empresarial, estas exigencias, y los costes que conllevan, podrían originar serias dudas sobre la conveniencia de ofrecer este tipo de servicios.

4. Objetivos

El objetivo general de la revisión de la DDE es favorecer la implantación de un verdadero mercado único de dinero electrónico en Europa; contribuir a la creación y prestación de nuevos servicios de dinero electrónico, innovadores y seguros; facilitar el acceso al mercado de nuevos operadores y promover una competencia real y efectiva entre todos los participantes en el mercado, lo que redundaría en importantes ventajas para la economía europea en su conjunto.

De cara a lograr este objetivo general, se han fijado dos objetivos operativos : aclarar la definición y el alcance de los servicios de dinero electrónico y de las entidades de dinero electrónico, y garantizar la coherencia con la DSP, de modo que todos los participantes en el mercado gocen de iguales condiciones. A medio plazo, esto permitiría alcanzar objetivos específicos que consisten en aumentar la seguridad jurídica de todos los proveedores de servicios, crear un marco jurídico armonizado y favorecer el desarrollo de nuevos servicios innovadores.

5. Opciones de actuación e instrumentos aplicables

Se han barajado toda una serie de soluciones para resolver los problemas que afectan a los servicios de dinero electrónico y alcanzar los objetivos establecidos. Los dos problemas principales, según se menciona en el apartado 3, están vinculados a:

1. La definición de dinero electrónico y el ámbito de aplicación de la DDE (primer aspecto a considerar).

2. Un marco jurídico inadecuado (régimen prudencial, cláusulas de excepción y normas contra el blanqueo de capitales).

Tras un examen inicial de las diferentes opciones de actuación de cara al logro de los objetivos fijados, dichas opciones se han agrupado conformando una selección de las iniciativas posibles. Se han evaluado los siguientes conjuntos:

· Opción nº 1: Mantener la DDE sin cambios («no intervenir»)

Es éste el supuesto básico. Con arreglo a esta opción, no se haría ninguna propuesta legislativa.

· Opción nº 2: Publicar una nota orientativa sobre el alcance y la definición del dinero electrónico

Conforme a esta opción jurídicamente no vinculante, se publicaría una nota orientativa destinada a aclarar la actual definición de entidades de dinero electrónico, y su alcance.

· Opción nº 3: Hacer concordar con la DSP, aplicando el régimen prudencial de las entidades de pago a las EDE

Se trataría de implantar un marco jurídico coherente con la DSP, aplicando los requisitos prudenciales de las entidades de pago a las EDE. Esto podría realizarse modificando la DDE o la DSP.

· Opción nº 4: Hacer concordar con la DSP, aplicando un régimen prudencial específico a las EDE

La opción nº 4 es prácticamente igual a la opción nº 3, pues sólo se diferencia en el régimen prudencial aplicable a las EDE. Esto podría realizarse modificando la DDE o la DSP.

· Opción nº 5: Derogar la DDE

Se trataría de derogar la DDE.

6. Repercusiones de las distintas opciones

La evaluación de las distintas opciones, ha llevado a considerar que la concordancia con la Directiva sobre servicios de pago, conforme a las opciones nº 3 y 4 , es la mejor forma de proceder. Se cree que ambas de estas opciones repercutirían positivamente en el desarrollo del mercado del dinero electrónico, en términos de dinero electrónico en circulación (incremento potencial de 10 000 millones de euros) y de número de entidades (hasta 120 entidades de dinero electrónico).

Las principales ventajas de la opción nº 4 son la existencia de un régimen prudencial específico, acorde con los riesgos que conllevan las entidades de dinero electrónico, y el mantenimiento de las obligaciones de información a que están sujetas actualmente las EDE para garantizar la supervisión del mercado y el cumplimiento de los requisitos prudenciales. La desventaja sería una mayor carga administrativa, que seguiría siendo, no obstante, proporcional al objetivo buscado.

La opción nº 3, esto es, aplicar el régimen prudencial de las entidades de pago, tendría la ventaja de reducir la carga administrativa, pues no existirían obligaciones de información. Su principal desventaja radica en que complicaría la supervisión del mercado. Por otra parte, el citado régimen prudencial está indirectamente vinculado a los riesgos de las EDE por el volumen de pagos, ya que el dinero electrónico se utiliza para la realización de pagos.

Las opciones nº 1 (no intervenir) o nº 2 (publicar una nota orientativa) mantendrían la complejidad del marco jurídico tras la incorporación de la DSP en 2009 y obstaculizarían un mayor desarrollo del mercado. La opción nº 5 (derogar la Directiva) simplificaría el marco jurídico, pero generaría inseguridad jurídica y sería un obstáculo para el desarrollo de nuevos servicios de dinero electrónico.

7. Evaluación y supervisión

Podría efectuarse una primera evaluación intermedia coincidiendo con la primera revisión de la DSP, tres años después de su incorporación. Posteriormente, a más tardar transcurridos cinco años desde su incorporación, los servicios de la Comisión presentarán un informe de evaluación sobre la iniciativa legislativa.

Por tanto, la futura normativa estaría sujeta a una evaluación completa dirigida a determinar, entre otras cosas, su grado de eficacia y eficiencia de cara al logro de los objetivos mencionados en la presente evaluación de impacto, y a decidir si es preciso adoptar nuevas medidas o introducir modificaciones. La Comisión sopesará también la conveniencia de integrar la Directiva en la DSP.

[1] DO L 275 de 27.10.2000, p. 39.

[2] El Grupo de Expertos Gubernamentales sobre Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos de los Estados miembros del EEE, habitualmente procedentes de los Ministerios de Finanzas nacionales y de los bancos centrales, y un representante de los miembros del Banco Central Europeo en calidad de observadores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión.

[3] El Grupo sobre el Mercado de Sistemas de Pago es un órgano consultivo integrado por expertos del mercado, habitualmente procedentes de bancos, sociedades, empresas minoristas y asociaciones representativas de interesados tales como las PYME y los consumidores, con conocimientos en materia de pagos y cuyo objetivo es aconsejar y orientar a la Comisión.