52007SC0506

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 26.4.2007

SEC(2007) 506

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Evropska vesoljska politika

POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 212 konč.}{SEC(2007) 504}{SEC(2007) 505}

KAZALO

1. Pravni in politični okvir 3

2. Opredelitev problema 4

3. Cilji pobude politike za vesoljski sektor 5

4. Politične možnosti za doseganje ciljev 5

5. Primerjava potencialnega učinka možnosti 6

6. Spremljanje in vrednotenje 8

PRAVNI IN POLITIčNI OKVIR

Ta ocena učinka je priložena sporočilu Komisije o evropski vesoljski politiki, ki je bila izdelana v skladu z naslednjimi pravnimi in političnimi okoliščinami.

Cilj sodelovanja iz okvirnega sporazuma med Evropsko skupnostjo (ES) in Evropsko vesoljsko agencijo (ESA) je „Skladen in pospešen razvoj celotne evropske politike … da bi se povezalo povpraševanje po storitvah in aplikacijah, ki uporabljajo vesoljske sisteme v podporo politik Skupnosti, z dobavo vesoljskih sistemov in infrastrukture, potrebnih za zadovoljitev tega povpraševanja.“

Vzporedno s tem je evropsko vesoljsko politiko predstavil generalni direktor ESA na Svetu ESA. Svet za konkurenco EU in Ministrski svet ESA, ki sta se srečala v skladu z okvirnim sporazumom kot „Svet za vesolje“ junija 2005, sta določila smernice za vsebino in naravo evropske vesoljske politike in evropskega vesoljskega programa. Sta del stalnega procesa, ki je že vplival na programske odločitve v EU, kot nadgradnja predhodne zelene in bele knjige in sporočila Komisije „Predhodna izhodišča evropske vesoljske politike“.

Politika določa okvir za prihodnji razvoj in nima za posledico posebnih ukrepov v zvezi z odhodki ali ureditvenih ukrepov. Ocena učinka je sorazmerna z naravo politike.

Oceno učinka dopolnjuje vzporedna študija o dejanskem stanju[1] ki so jo izvedli svetovalci Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Ta, kjer je le možno, črpa iz obstoječih študij in analizira možne prihodnje tržne scenarije in scenarije upravljanja za institucionalni okvir, vključno z njihovim vzajemnim učinkom.

Posvetovanja z zainteresiranimi stranmi so bila obsežna. Pridobljena mnenja zajemajo:

- EU naj obravnava vesoljsko politiko na najvišji politični ravni in poveča svojo udeležbo z vključitvijo pristojnosti v Ustavno pogodbo;

- povečan institucionalni trg, da bi lahko industrija uspešno konkurirala na komercialnih trgih;

- neodvisen dostop do vesolja je strateškega pomena;

- potreben je usklajen pristop med nacionalnimi in evropskimi programi za zagotovitev operativnih sredstev za globalno spremljanje okolja in varnosti (GMES); sateliti omogočajo premostitev digitalnega razkoraka;

- mednarodno sodelovanje v vesolju je pomembno in ne sme oslabiti evropske samostojnosti;

- nove države članice si želijo zgodnje vključitve v dejavnosti, povezane z vesoljem;

- politika mora zajemati interese upravljavcev satelitov.

Politika in z njo povezan evropski vesoljski program sta se oblikovala v posvetovanju s ključnimi vladnimi zainteresiranimi stranmi v politični skupini na visoki ravni (HSPG). Skupina je poudarila, da industrijska učinkovitost ne sme povzročiti zanemarjanja političnih in strateških razlogov za naložbe. Kakršne koli odločitve v zvezi s tesnejšo vključitvijo ESA v okvir EU naj bi bile sprejete le na podlagi poglobljene analize.

Opredelitev problema

Vesolje je inovativen sektor z visokim tveganjem, ki potrebuje trajnostne naložbe na tehnološkem področju. Od potrditve zamisli do dejanske uporabe in kvalifikacije v orbiti lahko poteče deset let. Ker je prepuščen samemu sebi, ni verjetno, da bi bil zasebni sektor zmožen nositi tehnološka in finančna tveganja.

Vesolje je strateški sektor, ki po celem svetu temelji na javnih naložbah. Vesoljski sistemi so strateškega pomena in tudi komercialne infrastrukture, od katerih je odvisno gospodarstvo. Vlade nadomestijo tržni neuspeh, ki bi privedel do nezadostnega vlaganja v nove tehnologije, in naredijo prostor za institucionalno naravnano industrijo. ZDA vlagajo v civilno vesolje toliko, kot preostali del sveta skupaj; njeni vesoljski obrambni odhodki presegajo njene civilne odhodke. Povečuje se vpliv drugih držav, kot so Rusija, Kitajska in Indija. Ko se ocenjuje proračune teh držav, je treba upoštevati lokalno kupno moč.

Evropa ima bolj tržno usmerjen pristop. Evropske vlade dodelijo civilnim dejavnostim skoraj 90 % od 6,3 milijarde EUR vesoljskega proračuna in močno spodbujajo komercialne vesoljske dejavnosti. Dve tretjini prometa, ki zadevata evropski vesoljski segment, prideta od institucionalnih strank, medtem ko je ta v ZDA 85 %. Za evropske proizvajalce satelitov in izstrelitvenih ploščadi je zato svetovni komercialni trg bistven za doseganje kritične mase.

ESA porabi dve tretjini od ocenjenih 5,5 milijard EUR evropskih odhodkov za civilne vesoljske dejavnosti. Industrijske pogodbe dodeli sorazmerno s prispevki vsake države članice. To je močna naložbena spodbuda za države, vendar je omejila specializacijo. Leta 2003 so države članice ESA sklenile, da je neodvisna stroškovno učinkovita evropska izstrelitvena ploščad v strateškem interesu Evrope in da je ne morejo ogroziti nihanja komercialnega trga.

Komercialni trgi so pomembni, vendar zelo ciklični; institucionalni trg proizvajalcem zagotavlja ključen stabilen prihodek. Vesoljska vrednostna veriga se lahko razdeli na tri kategorije: na dobavitelje vesoljskega segmenta, dobavitelje zemeljskega segmenta in na storitveni sektor. Splošni prihodek industrije kot celote je bil leta 2004 ocenjen na 97,2 milijarde USD, največji del so prispevale satelitske storitve[2].

Evropska ponudba in povpraševanje sta precej razdrobljena. Uporaba vesoljskih sistemov za razvoj in izvedbo javnih politik je v Evropi majhna, če jo primerjamo z drugimi vesoljskimi silami. Na nacionalni ravni se je našlo nekaj političnih rešitev, zlasti za izpolnitev varnostnih in obrambnih zahtev, kar je pripeljalo do pomanjkljive interoperatibilnosti sistemov. Kar zadeva ponudbo, so se vzpostavljavci sistemov v Evropi, kot tudi drugod, združili. ESA ocenjuje, da je industrijski sektor dobaviteljev opreme in podsistemov precej razdrobljen[3].

Vesoljski sektor se sooča z negotovo ureditveno prihodnostjo. Vesoljske tehnologije so po naravi občutljive. Številne države so sprejele stroge predpise za nadzor izvoza ali uvoza, ki lahko omejijo svoboden pretok tehnologij znotraj ali zunaj Evrope, kar lahko povzroči stroške industriji zaradi upravne zapletenosti in časovnih zaostankov. Uvedba stroškov in avkcij za spekter bi lahko povzročila, da bi satelitski operaterji v vsaki državi članici morali plačati za isto dodelitev spektra. Ureditev za vesoljske objekte izhaja iz nacionalnega prava, ki pa ni usklajeno.

Cilji pobude politike za vesoljski sektor

Da bi premagala učinke dejavnikov, navedenih v prejšnjem poglavju, bo politika za evropski vesoljski sektor morala:

- zagotoviti neodvisen in stroškovno učinkovit dostop do vesolja;

- nadaljevati z obsežnimi naložbami v vesoljsko znanost;

- razpolagati z močno in konkurenčno vesoljsko industrijo, ki ustvarja inovacije, rast in priložnosti za komercialno izkoriščanje satelitskih sistemov;

- razviti in izkoriščati vesoljske aplikacije, ki ustrezajo ciljem politik EU in potrebam evropskih družb in državljanov;

- razviti vesoljsko infrastrukturo, ki je potrebna za zadovoljitev varnostnih in obrambnih potreb evropskih državljanov.

Da bi se to doseglo, je treba:

- postaviti jasne prednostne naloge, izvajati ustrezno industrijsko politiko in povečati javne vire;

- vzpostaviti najboljše zakonodajno okolje;

- zagotoviti sredstva za razvoj zelo pomembnih sistemov in tehnologij;

- razviti uravnoteženo sodelovanje z izbranimi strateškimi partnerji.

Vse politike bi tudi morale upoštevati dodano vrednost vesolja za vrsto politik EU.

Politične možnosti za doseganje ciljev

Opredeljene so bile štiri možnosti.

Odsotnost evropske vesoljske politike. To bi pomenilo opustitev cilja glede združitve političnih zavez in dejavnosti vseh evropskih akterjev. To bi lahko bil obraten proces glede na prejšnja gibanja v smeri povečanja naložb EU v vesoljske sisteme in njihovo izkoriščanje ali pa bi se sedanji dogovori zamrznili in se v bližnji prihodnosti ne bi spodbujali. Države članice bi vodile svoje lastne vesoljske programe brez posebne koordinacije, institucionalni trg bi pustile razdrobljen, do tretjih držav pa bi zavzele ločena nacionalna stališča.

Povečanje koordinacije in povečana uporaba vesoljskih aplikacij za izvajanje evropskih politik. Vsi akterji v Evropi bi si sistematično izmenjavali informacije o programih v zvezi z vesoljem, da bi dosegli usklajen evropski institucionalni vesoljski trg, ki bi industriji omogočil obvladovanje nihanj v povpraševanju in naložbe v tehnologijo. Združitev potreb evropske javne politike bi bila pomemben del tega in sicer z uporabo evropskega vesoljskega programa. Od vseh akterjev bi se zahtevale trajne zaveze glede financiranja, vključno s predlogi o financiranju in upravljanju operativnih storitev GMES. Sprejeti bi bili usklajevalni mehanizmi civilnih in vojaških programov, ki bi upoštevali institucionalne pristojnosti. Tehnološki programi bi obravnavali zaščito vesoljskih infrastruktur.

Spreminjanje političnega okvira za vesolje v Evropi bi pomenilo vključitev medvladnih dejavnosti v okvir Evropske unije. To bi državam članicam še vedno omogočalo morebitno sodelovanje v programih v skladu z medvladnimi dogovori glede financiranja, vendar bi dejavnosti lahko bile financirane iz proračunov v skladu z načeli Evropske skupnosti. Primerni upravni dogovori bi bili nujni za države, ki niso članice EU ali ESA. Lahko bi bil strukturiran tako, da bi omogočal dejavnosti med stebri, da bi se civilna/vojaška koordinacija okrepila.

Radikalna sprememba – okvir Skupnosti, bistveno povečanje proračuna. Radikalnejša možnost bi vključila vesoljske dejavnosti v okvir Evropske skupnosti in znatno spodbudila naložbe v vesolje. To bi pomenilo prenos obstoječih nacionalnih civilnih proračunov za vesolje v proračun ES in dodelitev novih sredstev ES. Bela knjiga je predvidela povečanje celotnih odhodkov za vesolje v Evropi v razponu od 23 do 35 odstotkov ali od 1,25 do 2 milijardi EUR na leto.

Primerjava potencialnega učinka možnosti

Politični razlogi omejujejo upoštevanje kratkoročnih možnosti.

Odsotnost evropske vesoljske politike bi bila v nasprotju z izraženimi željami ministrov držav članic in bi lahko povzročila, da: GMES ne bi dosegel operativnega statusa; bi bilo v Evropi stalno pomanjkanje koordinacije v zvezi s civilnim vesoljem; bi bile civilne in vojaške sinergije nezadostno uporabljene in da do interoperabilnosti ne bi prišlo; ter da bi evropske javne politike preslabo izkoriščale vesoljske sisteme, kar bi pomenilo izgubljene priložnosti za povečano učinkovitost in uspešnost. V študiji, ki služi kot podlaga za oceno učinka, je možnost, da ne bi prišlo do nobene spremembe, vzeta kot osnova za primerjavo z drugimi možnostmi.

Sprememba političnega okvira za vesolje v Evropi v popolnoma skupnostni okvir bi lahko omogočila učinkovitejšo ureditev usklajevanja, vključno z dvojno rabo, z zagotavljanjem učinkovitih sredstev za udeležbo v vesoljskih dejavnostih vsem državam članicam. To bi ustvarilo jasnejši programski okvir za vse zainteresirane strani. Ta bi bil določen tako, da bi se izognilo pogajanjem s Komisijo o vsakem programu posebej. Analiza v študiji, ki je del ocene učinka, kaže, da bi, na podlagi danih meril za ocenjevanje, izbor agencije v okviru drugega stebra dosegel dobre rezultate, kakršni koli bi bili proučeni scenariji povpraševanja.

Vendar še vedno obstaja mnogo negotovosti, ki bi jih bilo treba zmanjšati. Vesoljske dejavnosti bi morale zajemati tudi prvi steber. Pravna podlaga za agencijo iz več stebrov, ki bi omogočila spremenljivo udeležbo v posameznem programu, zahteva dodatno proučevanje. Potrebna je dodatna analiza, ali bi bile potrebne spremembe pravil finančne in industrijske politike ESA, če naj bi te dejavnosti postale medvladne v smislu Pogodbe. Države članice so jasno povedale, da politika ne sme posegati v izid te dodatne analize.

Radikalna sprememba – okvir Skupnosti, znatno povečanje proračuna bi imelo dve glavne značilnosti: prenos dejavnosti iz nacionalnih in medvladnih okvirov v okvir Skupnosti in povečanje evropskih civilnih vesoljskih odhodkov od ene četrtine do ene tretjine.

To bi lahko zagotovilo okvir za Komisijo za razvoj daljnosežne strategije za razvoj in uporabo vesoljskih sistemov v korist politik ES in virov za njeno izvedbo. Obstajala bo ena sama skupina organov odločanja. Industrija bi imela varnejši okvir za naložbe. To pa predpostavlja, da bo odstotek podpore za R&R ostal na sedanji ravni, v mnogih primerih 100-odstoten.

Analiza v študiji, ki je del ocene učinka, kaže, da bi na podlagi meril, uporabljenih za to ocenjevanje, izbor programa Skupnosti, ki bi ga vodila agencija Skupnosti, dosegel dobre rezultate, kakršni koli bi bili proučeni scenariji povpraševanja.

Radikalna možnost bi pomenila odločilno zavezo vseh držav članic k povečanim vesoljskim naložbam, s čimer bi se zaupanje vlagateljev povečalo. To bi obsegalo prenos več kot 6 milijard EUR letno iz medvladnih in nacionalnih odhodkov v proračun Skupnosti in tudi združevanje odločanja glede prednostnih nalog. Vse kaže na to, da države članice v tem trenutku niso za ta pristop. Predlagana Ustavna pogodba navaja: „ne da bi izvajanje te pristojnosti [Skupnosti] oviralo države članice pri izvajanju njihovih pristojnosti“. Poleg tega so posvetovanja z državami članicami pokazala, da so bile zelo pozorne na kakršen koli premik v tej smeri, narejen brez poglobljene analize.

Okrepljena koordinacija in povečana uporaba vesoljskih aplikacij za vzpostavitev drugih evropskih politik bi zagotovila opaznost evropskih institucionalnih programov in pripravila pot za njihovo boljšo koordinacijo. Proces povečane prožnosti pravil ESA bi lahko dodatno izboljšal učinkovitost, specializacijo in konkurenčnost evropske industrije.

Projekt GALILEO je jasen primer koristi od dela na skupnem projektu, saj zajema razvoj posebnih tehnologij, gradnjo vesoljske infrastrukture s strani evropske vesoljske industrije in dolgoročno financiranje ter stalno zavezo s strani evropskih uporabnikov.

Družbeni vpliv vesoljskih sistemov je ključen. Uporabljajo se za prenos podatkov, zvoka in slike, igrajo zelo pomembno vlogo pri zbiranju in razširjanju informacij. Njihov pomen se lahko oceni s preverjanjem možnega vpliva kakršne koli zaustavitve dela naše vesoljske infrastrukture, ki bi imela večje posledice, blokirala bi precejšen del gospodarskih dejavnosti in povzročila znaten nered v organizaciji služb za nujno ukrepanje.

Možnost okrepljene koordinacije bi pospešila proces povezave politik EU z morebitnimi koristmi od vesoljskih sistemov. Satelitske povezave so lahko edina možnost za prenos izobraževanja v regije, ki so odročne in/ali nimajo zemeljske infrastrukture. Satelitske aplikacije se lahko uporabljajo tudi za razširjanje zdravstvene pomoči v državah v razvoju.

Vpliv možnosti „okrepljene koordinacije“ na okolje bo zajet v uvedbi sistematičnega nadzorovanja prek GMES. Koristi od GMES so bile ocenjene v pomembni študiji[4], ki jo je izpeljal PricewaterhouseCoopers. Ocena zajema 25 držav. Da bi se te koristi zagotovile, je treba vlagati v storitve in infrastrukturo GMES ter v vsako področje opredeljenih politik. GMES je zato nujen, a nezadosten pogoj, in treba je izračunati pripadajoče stroške kot del posebne analize stroškov in prihodkov. Celotni predvideni prihodki do leta 2030 zajemajo: prihodke zaradi stroškovne učinkovitosti v višini približno 310 milijard EUR letno; prihodke, ki zahtevajo nove politike na evropski ravni, v višini 2,9 milijarde EUR letno; prihodke, ki zahtevajo nove globalne sporazume in sodelovanje od leta 2025 dalje, predvidene v višini 7 milijard EUR letno.

Sateliti prispevajo k varnostni in obrambni politiki. Prispevek vesolja k evropski varnostni in obrambni politiki zajema neomejen dostop do potencialnih ali sedanjih območij delovanja, zagotavljanje dokazov o nelegalnih dejavnostih ter vodenje operacij za krizno upravljanje. Možnost okrepljene koordinacije bo spodbudila souporabo in združevanje virov evropskih civilnih in vojaških programov; uporabo večnamenske rabe tehnologije in skupnih standardov.

Spremljanje in vrednotenje

Generalni direktorat za podjetništvo bo vodil in posodabljal pregled sektorja vsaki dve do tri leta. Vrednotenje izvajanja okvirnega sporazuma bo osnova za odločitev o njegovem podaljšanju in za glavne možne scenarije o stroškovni učinkovitosti za izboljšanje organizacije vesoljskih dejavnosti v Evropi.

[1] RPA, februar 2007: Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe, RPA, februar 2007, pripravljen za GD za podjetništvo in industrijo ES.

[2] RPA, februar 2007.

[3] „AGENDA 2007 – dokument generalnega direktorja ESA“ (BR-213, oktober 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers, julij 2006: Socio-Economic Benefits Analysis of GMES, pripravljen za Eso.