This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62024CC0553
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 4 June 2026.###
Sklepni predlogi generalne pravobranilke Ćapeta, predstavljeni 4. junija 2026.
Sklepni predlogi generalne pravobranilke Ćapeta, predstavljeni 4. junija 2026.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:454
Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 4. junija 2026(1)
Zadeva C-553/24
Assemblée nationale de la République française
proti
Evropski parlament
Svet Evropske unije
„ Območje svobode, varnosti in pravice – Skupna politika o azilu in priseljevanju – Uredba (EU) 2024/1351 – Upravljanje azila in migracij – Solidarnostni mehanizem – Načelo subsidiarnosti – Člen 8, prvi odstavek, Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti – Tožba, ki jo v imenu svojega nacionalnega parlamenta posreduje država članica – Pristojnost Sodišča – Dopustnost – Razmejitev – Načelo prenosa pristojnosti – Načelo sorazmernosti – Procesna in vsebinska subsidiarnost – Intenzivnost sodne presoje “
I. Uvod
1. V obravnavani zadevi je manjšina poslancev Assemblée nationale de la République française (narodna skupščina Francoske republike; v nadaljevanju: narodna skupščina), enega od dveh domov francoskega parlamenta, (2) pri Sodišču vložila tožbo na podlagi člena 8 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.(3)
2. Zahtevajo razglasitev ničnosti Uredbe (EU) 2024/1351 o upravljanju azila in migracij.(4)
3. Gre za prvi primer uporabe člena 8 Protokola št. 2 s strani nacionalnega parlamenta, odkar je bil uveden z Lizbonsko pogodbo.
4. Tožba za izpodbijanje zakonitosti zakonodajnega akta Unije na podlagi navedene določbe je omejena na kršitev načela subsidiarnosti kot možnega razloga za razglasitev ničnosti. Obravnavana zadeva omogoča Sodišču, da razlikuje načelo subsidiarnosti od ostalih načel iz Pogodb, ki se nanašata na razmejitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami, in sicer od načela prenosa pristojnosti in načela sorazmernosti.
II. Postopek pred Sodiščem
5. Narodna skupščina je dne 14. avgusta 2024 vložila tožbo pri Sodišču na podlagi člena 8, prvi odstavek, Protokola št. 2, v skladu z upoštevnimi določbami francoske ustave,(5) ki to omogoča manjšini vsaj 60 poslancev.
6. Vlogo je Sodišču posredovala Francoska republika, ki je poudarila, da je tožbo vložila narodna skupščina sama in ne Francija kot država članica.
7. Narodna skupščina zahteva, naj Sodišče razglasi za nično Uredbo 2024/1351 v celoti oziroma, podredno, naj razglasi za ničen del IV navedene uredbe glede solidarnosti.
8. Evropski parlament in Svet Evropske unije v svojih odgovorih na tožbo z dne 7. novembra 2024 zahtevata, naj Sodišče tožbo zavrne in narodni skupščini naloži plačilo stroškov, oziroma, podredno, če bi Sodišče tožbi ugodilo, naj ohrani učinke uredbe oziroma določb, ki so bile razglašene za nične, dokler v razumnem roku ne začne veljati nova uredba oziroma nove določbe, ki jo bodo nadomestile.
9. Narodna skupščina je 18. decembra 2024 vložila repliko, Parlament in Svet pa sta 30. januarja 2025 vložila vsak svojo dupliko.
10. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 17. decembra 2024 dovolil intervencijo Madžarski v podporo predlogom narodne skupščine.
11. S sklepi z dne 19. novembra ter 12. in 17. decembra 2024 je predsednik Sodišča dovolil intervencijo Helenski republiki, Kraljevini Španiji in Evropski komisiji v podporo predlogom Parlamenta in Sveta.
12. Sodišče je na podlagi člena 76(2) Poslovnika Sodišča odločilo, da v postopku ne bo opravilo obravnave.
III. Izpodbijani akt: Uredba 2024/1351
13. Uredba 2024/1351, katere razglasitev za nično se zahteva v obravnavani tožbi, (6) je del novega pakta Unije o migracijah in azilu.(7)
14. Navedeni pakt je sveženj ukrepov Unije za reformo pravnega okvira Unije o azilu in migracijah, ki je začel veljati leta 2024 in ki se bo splošno začel uporabljati sredi leta 2026.(8)
15. Na kratko, kot jasno izhaja iz člena 1, so trije glavni cilji Uredbe 2024/1351 naslednji. Prvič, vzpostavlja skupni okvir za upravljanje azila in migracij v Uniji, da se zagotovi celovit in integriran pristop.(9) Drugič, določa pravila, ki nadomeščajo Uredbo (EU) št. 604/2013,(10) imenovano tudi uredba Dublin III, glede meril in mehanizmov za opredelitev države članice, ki je odgovorna za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito.(11) Tretjič, uvaja obvezen solidarnostni mehanizem za podporo državam članicam pri obravnavi okoliščin večjega migracijskega pritiska.(12) Prav navedeni solidarnostni mehanizem je bistvo obravnavane zadeve.
16. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 22 Uredbe 2024/1351 pojasnjeno: „ Da se zagotovi pravična delitev odgovornosti in solidarnost, kot je določeno v členu 80 PDEU, in uravnoteženost prizadevanj držav članic, bi bilo treba vzpostaviti obvezni solidarnostni mehanizem, ki zagotavlja učinkovito podporo državam članicam pod migracijskim pritiskom in hiter dostop do poštenih in učinkovitih postopkov za priznanje mednarodne zaščite.“ V skladu z uvodno izjavo 40 navedene uredbe je zadevni mehanizem „skupaj z učinkovitim sistemom za določitev odgovorne države članice osnovni pogoj za delovanje skupnega evropskega azilnega sistema kot celota“.
17. V ta namen so v delu IV Uredbe 2024/1351, naslovljenem „Solidarnost“ opredeljena podrobna pravila o solidarnostnem mehanizmu. Za obravnavano zadevo je upošteven člen 56 navedene uredbe, saj vzpostavlja letni solidarnostni fond, ki vključuje prispevke, kot so jih obljubile države članice, in ki se uporablja kot glavno orodje solidarnostnega odziva za države članice pod migracijskim pritiskom.(13) V skladu s členom 56(2) navedene uredbe zadevni fond sestavljajo naslednje vrste solidarnostnih ukrepov, ki jih zagotavljajo države članice: (a) premestitve(14) prosilcev za mednarodno zaščito, (b) finančni prispevki ter (c) alternativni solidarnostni ukrepi, kot so operativna podpora, kadrovska podpora, objekti in tehnična oprema. Države članice imajo pri obljubi prispevkov popolno diskrecijsko pravico, da izberejo med oblikami solidarnostnih ukrepov ali kombinacijo teh.(15)
18. Glede premestitev člen 67 Uredbe 2024/1351 opredeljuje postopek pred premestitvijo. Zlasti določa, da mora država članica prejemnica pred uporabo navedenega postopka zagotoviti, da ni utemeljenih razlogov za domnevo, da zadevna oseba predstavlja grožnjo za notranjo varnost, in mora državi članici premestitve posredovati vse ustrezne informacije; slednja lahko nato preveri, ali taki razlogi obstajajo, in potrdi premestitev, ki mora biti opravljena v enem tednu od prejema relevantne informacije od upravičene države članice oziroma v dveh tednih, če gre za zapleteno zadevo.(16)
19. Člen 68 Uredbe 2024/1351 določa postopek po premestitvi. Med drugim določa, da kadar je bil prosilec premeščen, se odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito prenese na državo članico premestitve.(17)
20. Poleg tega člen 63(5) Uredbe 2024/1351 določa, da prispevajoča država članica, ki do konca danega leta ni izvršila svojih zavez ali sprejela premestitev v skladu z danimi zavezami, na zahtevo države članice prejemnice prevzame odgovornost za prošnje za mednarodno zaščito, za katere je bila država članica prejemnica določena kot odgovorna do števila zavezanih premestitev, čim prej po koncu danega leta.
IV. Glavne trditve strank
21. Narodna skupščina, ki jo podpira Madžarska, trdi, da Uredba 2024/1351 krši načelo subsidiarnosti, kot je opredeljeno in zagotovljeno v členih 4 in 5 PEU. Navedena uredba vzpostavlja, zlasti v členih 56(2) in 63(5) ter v členih 67 in 68, ureditev premestitve prosilcev za mednarodno zaščito na škodo suverenosti držav članic, njihove nacionalne identitete, integritete ustavnih struktur in varnosti, saj morajo na svoje ozemlje sprejeti državljane tretjih držav, ki so predmet ukrepa premestitve.
22. Narodna skupščina se v bistvu sklicuje na pet razlogov.
23. Prvič, narodna skupščina trdi, da Uredba 2024/1351 ne upošteva člena 72 PDEU,(18) ki pristojnosti držav članic glede nacionalne varnosti, ki izhajajo iz člena 4(2) PEU, prenaša na območje svobode, varnosti in pravice. Navedena uredba vzpostavlja postopek za premestitev državljanov tretjih držav, ki so na ozemlje Unije vstopili nezakonito, s ciljem pridobiti pravico do prebivanja na ozemlju držav članic, ki pa v resnici ni upravičena na podlagi dejanskega pregona v njihovih izvornih državah. Ukrepi premestitve bodo pomenili precejšen poseg v nacionalno identiteto prispevajoče države, saj določajo, da mora država uporabiti materialne in kadrovske vire v tolikšnem obsegu, da to vpliva na ustavne strukture.
24. Drugič, narodna skupščina trdi, da ureditev v zvezi s premestitvami preprečuje državam članicam izvajati bistvene državne naloge, zlasti vzdrževanje reda in miru ter zagotavljanje nacionalne varnosti, kar spada med izključne pristojnosti vsake države članice v smislu člena 4(2) PEU.(19) Določbe člena 67 Uredbe 2024/1351, v skladu s katerimi je sprejem premeščenih oseb odvisen od strinjanja prispevajoče države in ki državam omogočajo nasprotovati premestitvi iz razlogov nacionalne varnosti, so iluzorne, saj državam članicam preprečujejo učinkovito sklicevanje na nacionalno varnost. V odgovor na ugovor Sveta, da narodna skupščina ni navedla, kako bi lahko države članice same bolje dosegle cilje Uredbe 2024/1351 kot Unija, narodna skupščina trdi, da že sami cilji, ki pomenijo oblikovanje skupne politike o azilu in priseljevanju, ogrožajo bistvene funkcije države, zato so v nasprotju z načelom subsidiarnosti.
25. Tretjič, narodna skupščina trdi, da ima Uredba 2024/1351 škodljive finančne posledice. Udeležba držav članic v ureditvi premestitev, če te na svojem ozemlju ne želijo sprejeti prosilcev, je izračunana na podlagi skupnega BDP in števila prebivalcev, pri čemer se ne upoštevajo zmogljivosti za sprejem, socialna politika, identiteta in varnostne razmere v državi članici. Prav tako v navedeni uredbi niso opredeljene finančne posledice naknadne zavrnitve premestitve, zaradi česar bi lahko Komisija finančno kaznovala države članice, ki so želele zaščititi svoje nacionalne interese. Ureditev v zvezi s premestitvami torej spodkopava obveznost socialne politike iz člena 151 PDEU, saj pomeni tveganje, da se prispevajoči državi naloži nerazumno breme za socialne izdatke, in četudi navedena uredba državam članicam priznava diskrecijo glede oblike solidarnostnih ukrepov, ki jih izbere, ostaja dejstvo, da gre za breme za državo, ne glede na njen izbiro.
26. Četrtič, narodna skupščina trdi, da je bila Uredba 2024/1351 sprejeta, ne da bi bila dokazana njena koristnost v zvezi z ureditvijo premestitev.
27. Petič in nazadnje, narodna skupščina trdi, da nič ne kaže na to, da države članice ne bi bile sposobne, same ali v sodelovanju, tudi učinkoviteje urediti težav, ki jih povzroča množični prihod prosilcev za mednarodno zaščito, kot Unija.
28. Narodna skupščina svoje navedbe zaključuje s trditvijo, da ureditev premestitev, ki ni vključena v naslov V PDEU, presega pristojnosti institucij Unije in da krši načelo subsidiarnosti.
29. Madžarska dodaja, da mora zakonodajalec Unije dokazati, ali je mogoče nalogo oziroma ukrep učinkoviteje izvajati na nacionalni ravni ali na ravni Unije, pri tem pa dokazati, da določena država članica ne bi mogla dovolj učinkovito izvesti določene naloge.
30. Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, izpodbijata dopustnost večine trditev narodne skupščine. Trdita, da se lahko tožba, vložena na podlagi člena 8 Protokola št. 2, nanaša le na načelo subsidiarnosti. Menita, da se trditve, ki se nanašajo na domnevno kršitev člena 4(2) PEU, člena 72 PDEU in člena 151 PDEU, trditve glede škodljivih finančnih posledic in trditve, da ni bila dokazana koristnost ureditve premestitev, ne nanašajo na navedeno načelo.
31. Svet poudarja, da doseganje ciljev Uredbe 2024/1351 glede razvoja skupne politike o azilu in priseljevanju izhaja iz primarne zakonodaje Unije in samo po sebi ne more pomeniti kršitve načela subsidiarnosti. Parlament trdi, da o tem, kako najbolje doseči cilje predvidenega ukrepa, ne presojajo države članice, ampak Unija. Komisija dodaja, da na podlagi načela subsidiarnosti ni mogoče podvomiti niti o pristojnosti zakonodajalca Unije, da ukrepa v skladu s konkretno pravno podlago, niti o ciljih, ki si jih je zakonodajalec Unije postavil za tak ukrep, ampak zgolj o odločitvi, da se navedeni cilji dosežejo z izpodbijanim aktom.
32. Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, glede vsebine trdita, da je Uredba 2024/1351 skladna z načelom subsidiarnosti. Zakonodajalec Unije je pravilno menil, da je cilje navedene uredbe v zvezi s solidarnostjo mogoče bolje doseči na ravni Unije, ob tem pa ni mogoče sprejeti trditev narodne skupščine, da ni bilo dokazano, da jih države članice ne bi mogle zadovoljivo doseči same.
33. Poudarjajo, da narodna skupščina ni navedla nobenih konkretnih argumentov, da bi dokazala trditev, da bi lahko države članice same bolje dosegle cilje navedene uredbe kot Unija.
34. Parlament dodaja, da so bili upoštevani vsebinski pogoji in procesna jamstva v zvezi s subsidiarnostjo, saj imajo cilji uredbe čezmejno razsežnost in jih je mogoče doseči le na ravni Unije, poleg tega pa iz temeljite obrazložitve izhajajo prednosti ukrepanja na ravni Unije. Svet trdi, da bi bilo izredno težko, če ne nemogoče, oblikovati ustrezen sistem solidarnosti z zanašanjem zgolj na ukrepe držav članic.
35. Grčija meni, da orodja, ki so na voljo vsaki posamezni državi članici, ne zadoščajo za upravljanje fenomena masovnih migracij v celotni Uniji, predhodna zakonodaja Unije pa ni predvidevala orodij za obravnavo okoliščin migracijskega pritiska, s katerimi se spoprijemajo države članice. Španija meni, da je Uredba 2024/1351 primer prvovrstnega udejanjanja načela subsidiarnosti, saj je treba na ravni Unije obravnavati cilje, ki jih države članice same ne morejo doseči, zlasti glede solidarnosti.
36. Komisija poudarja, da dejstvo, da lahko države članice sodelujejo tudi na druge načine, ne le na podlagi instrumentov prava Unije, ni upoštevno in da je v uredbi upoštevanih več elementov predloga Komisije, iz katerega jasno izhaja, da so bili ukrepi, sprejeti na ravni posameznih držav članic, nezadostni, zato je bilo potrebno ukrepanje na ravni Unije.
V. Analiza
37. Kakor je navedeno v uvodu, je obravnavana zadeva prvi primer tožbe, ki jo je vložil nacionalni parlament na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
38. Možnost, da nacionalni parlamenti zahtevajo sodno presojo iz razloga domnevne kršitve načela subsidiarnosti, je del širših prizadevanj, uvedenih z Lizbonsko pogodbo, za krepitev učinkovitosti navedenega načela kot omejitve izvajanja zakonodajnih pooblastil na ravni Unije.(20) V tem smislu so nacionalni parlamenti dobili pravico, da so obveščeni o zakonodajnih predlogih Unije,(21) ter pristojnost vložitve obrazloženega mnenja, če menijo, da tak predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti,(22) in sicer v okviru postopka, ki je pogosto imenovan tudi mehanizem zgodnjega obveščanja.
39. Tak politični nadzor nad subsidiarnostjo s strani nacionalnih parlamentov je mogoč ex ante, torej pred sprejetjem zakonodajnega akta, sodni nadzor na podlagi člena 8 Protokola št. 2 pa je mogoč ex post, po sprejetju takega akta. Navedena postopka nista odvisna drug od drugega, kar pomeni, da lahko nacionalni parlament vloži tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2, tudi če ni predložil obrazloženega mnenja v okviru mehanizma zgodnjega obveščanja.(23) Torej tudi če narodna skupščina ni predložila obrazloženega mnenja glede predloga Uredbe 2024/1351,(24) to še ne pomeni, da navedenega akta ne more izpodbijati pred Sodiščem.
40. Vendar pa je v skladu z besedilom člena 8 Protokola št. 2 tožbo na tej podlagi mogoče vložiti le „zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom“. Kot je navedeno zgoraj (točka 30 teh sklepnih predlogov), Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, trdita, da se večina trditev narodne skupščine ne nanaša na navedeno načelo. Preden začne Sodišče vsebinsko obravnavo navedenih trditev, pa bi moralo odločiti o njihovi dopustnosti. Zato je treba razlikovati med trditvami, ki se nanašajo na načelo subsidiarnosti, in tistimi, ki se nanašajo na druga načela glede obstoja in izvajanja pristojnosti Unije, in sicer na načeli prenosa pristojnosti in sorazmernosti.
41. Ob upoštevanju zgoraj navedenega bom svojo analizo oblikovala kot sledi. Ker je tema nova, bom najprej obravnavala vprašanje, ali je Sodišče pristojno za odločanje o tej tožbi (A). Nato se bom lotila vprašanja dopustnosti trditev narodne skupščine, pri čemer bo moralo Sodišče opredeliti, kako je treba načelo subsidiarnosti razlikovati od načela prenosa pristojnosti in načela sorazmernosti (B). Nazadnje bom dopustne trditve narodne skupščine še vsebinsko obravnavala (C).
A. Pristojnost
42. Že na začetku je treba opozoriti, da vprašanje pristojnosti Sodišča za odločanje o tožbi, vloženi na podlagi člena 8, prvi odstavek, Protokola št. 2, v obravnavani zadevi ni sporno.
43. Ne glede na to pa iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je vprašanje pristojnosti Sodišča za obravnavo tožbe vprašanje javnega reda, o katerem lahko Sodišče odloča v kateri koli fazi postopka, tudi na svojo pobudo.(25)
44. Menim, da je v obravnavani zadevi to vprašanje treba obravnavati, saj je prvič, da Sodišče odloča o tovrstni tožbi.
45. Prvi odstavek člena 8 Protokola št. 2 določa:
„Sodišče Evropske unije je pristojno za odločanje o tožbah zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom, ki jih po členu 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije država članica vloži ali v skladu s svojim pravnim redom posreduje v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali katerega od njegovih domov.“(26)
46. Besedilo se nanaša na „Sodišče Evropske unije“, kar pomeni Sodišče kot institucijo, torej Sodišče in Splošno sodišče. Zato se je mogoče vprašati, ali je morda na prvi stopnji za odločanje pristojno Splošno sodišče.
47. Menim, da obstaja več razlogov za argument, da je za odločanje o tožbi, ki jo nacionalni parlament vloži na podlagi člena 8 Protokola št. 2, pristojno Sodišče in ne Splošno sodišče.
48. Prvič, Pogodbi določata pristojnost obeh sodišč Unije s sklicevanjem na Sodišče Evropske unije kot institucijo.(27) Tožbe, ki jih lahko na prvi stopnji obravnava Splošno sodišče, so nato izrecno naštete v členu 256 PDEU(28) oziroma opredeljene v Statutu Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: Statut).(29)
49. Sklic na Sodišče Evropske unije v členu 8 Protokola št. 2 je torej običajen način, s katerim se v Pogodbah priznava pristojnost sodišč Unije. Za priznanje pristojnosti Splošnemu sodišču bi bila potrebna izrecna določba v Pogodbah ali Statutu. Vendar pa ne obstaja nobena taka določba, ki bi priznavala pristojnost Splošnemu sodišču, da na prvi stopnji obravnava tožbe na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
50. Drugič, trditi je mogoče, da je tožba na podlagi navedene določbe le različica ničnostne tožbe, ki jo ureja člen 263 PDEU in glede katere člen 256(1) PDEU načeloma določa pristojnost Splošnega sodišča, razen če Statut določa pristojnost Sodišča. Člen 51 Statuta določa, da je Sodišče med drugim pristojno za ničnostne tožbe, ki jih država članica vloži zoper zakonodajni akt.
51. Iz besedila člena 8 Protokola št. 2 izhaja, da lahko tožbo vloži nacionalni parlament ločeno od države članice („ki jih [...] država članica vloži ali v skladu s svojim pravnim redom posreduje v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali katerega od njegovih domov“). Posamezni dom nacionalnega parlamenta se torej samostojno odloči za vložitev tožbe, vlada zadevne države članice pa le posreduje tako tožbo, kot velja v obravnavani zadevi.
52. Določitev pravice države članice, ki jo zastopa njena vlada, da na podlagi člena 8 Protokola št. 2 pri Sodišču vloži tožbo, ne spremeni pravic držav članic, saj lahko te že vlagajo ničnostne tožbe iz razloga kršitve načela subsidiarnosti pri Sodišču na podlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU v povezavi s členom 256(1) PDEU in členom 51 Statuta. Posledično je torej razlog za vključitev držav članic v člen 8 Protokola št. 2 morda zgolj želja poudariti, da je upoštevanje načela subsidiarnosti mogoče uveljavljati pred sodiščem. Priznanje pravice parlamentom držav članic pa je novost, uvedena z navedeno določbo. Iz dejstva, da sta država članica, prek vlade kot zastopnice, in država članica, prek parlamenta, kot zastopnika, vključeni v isto določbo izhaja, da je treba tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 v obeh primerih vložiti pri Sodišču. Ker mora država članica, kadar jo zastopa vlada, tako tožbo vložiti pri Sodišču, je to argument v podporo trditvi, da mora tudi nacionalni parlament vložiti tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 pri Sodišču.
53. Tretjič, tožba na podlagi člena 8 Protokola št. 2 ni enaka tožbi na podlagi člena 263 PDEU, četudi je cilj obeh enak – razglasitev ničnosti akta Unije. Prva je namreč posebna oziroma sui generis oblika ničnostne tožbe.(30)
54. Obstaja več razlogov za opredelitev navedene tožbe kot tožbe sui generis.
55. Prvič, tožba na podlagi člena 8 Protokola št. 2 ni odvisna od pogojev glede procesnega upravičenja iz člena 263 PDEU. Nacionalnim parlamentom torej ni treba izpolniti nobenih pogojev za dostop do Sodišča glede izpodbijanja zakonodajnega akta Unije iz razloga kršitve načela subsidiarnosti.
56. V zvezi s tem je upoštevno, da člen 8, drugi odstavek, Protokola št. 2 omogoča Odboru regij vložitev tožbe „v zvezi z zakonodajnimi akti, za sprejetje katerih je v Pogodbi o delovanju Evropske unije predvideno posvetovanje z njim“. Navedenemu organu torej ni treba dokazati, da vlaga tožbo za zaščito svojih pristojnosti, kar je pogoj, ki bi ga moral izpolniti na podlagi člena 263, tretji odstavek, PDEU.
57. Drugič, še ena pomembna razlika je v področju uporabe obeh tožb – za razliko od tožbe na podlagi člena 263 PDEU, ki jo je mogoče vložiti iz različnih razlogov, opredeljenih v drugem odstavku navedenega člena, je tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 mogoče vložiti le iz razloga kršitve načela subsidiarnosti.
58. Tretjič, obstaja razlika v vrsti morebitnih tožečih strank. Za razliko od tožbe na podlagi člena 263 PDEU lahko tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 vložijo le države članice, njihovi nacionalni parlamenti ali posamezni dom takega parlamenta, in Odbor regij.
59. Ker gre za tožbo sui generis, je mogoče tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 šteti med „drug[e] zadev[e], predviden[e] v Pogodbah“ v smislu člena 19(3), točka (c), PEU.
60. Na podlagi navedenega se pristojnost Splošnega sodišča na podlagi člena 256(1) PDEU v povezavi s členom 51 Statuta za obravnavo nekaterih ničnostnih tožb na prvi stopnji ne nanaša na tožbe na podlagi člena 8 Protokola št. 2. Pristojnost za obravnavo navedene posebne vrste tožbe ni bila izrecno podeljena Splošnemu sodišču.
61. Četrtič in nazadnje, ugotavljam, da se člen 8 Protokola št. 2 sklicuje na člen 263 PDEU („ki jih po členu 263 [PDEU] […] vloži“). Vendar pa ta sklic ne izenačuje nove tožbe z ničnostno tožbo iz člena 263 PDEU; prav nasprotno – navedeno novo tožbo obravnava kot ločeno tožbo, pri kateri so nekatere značilnosti prevzete iz člena 263 PDEU. Kot sem že pojasnila, se navedeni sklic ne nanaša na potencialne tožeče stranke, pogoje procesnega upravičenja ali razloge za razglasitev ničnosti. Zato je mogoče trditi, da se sklic na člen 263 PDEU nanaša na procesne vidike tožbe, kot so roki, ter na učinke, če Sodišče ugotovi, da je ničnostni zahtevek utemeljen. Posledično torej sklic na člen 263 PDEU nikakor ne spremeni predhodne ugotovitve, da gre pri tožbi na podlagi člena 8 Protokola št. 2 za tožbo sui generis.
62. Če zaključim – kot je navedel Parlament in kot je v svojem dopisu navedla francoska vlada,(31) menim, da tožba, vložena na podlagi člena 8, prvi odstavek, Protokola št. 2 pomeni posebno pravno sredstvo, ki nacionalnemu parlamentu ali enemu od njegovih domov omogoča vložitev tožbe pri Sodišču zaradi kršitve načela subsidiarnosti, ob upoštevanju vloge parlamenta oziroma posameznega doma pri zagotavljanju skladnosti z navedenim načelom, kot je določeno v primarni zakonodaji Unije.
63. Posledično menim, da je Sodišče pristojno za obravnavo te tožbe.
B. Dopustnost
64. Kot je bilo pojasnjeno, Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, izpodbijata dopustnost večine trditev narodne skupščine.
1. Tožba, omejena na trditve glede domnevnih kršitev subsidiarnosti
65. V nasprotju z ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU, ki jo je mogoče vložiti iz več razlogov, tudi iz razloga kršitve načela subsidiarnosti,(32) pa je tožbo na podlagi člena 8 Protokola št. 2 mogoče vložiti le iz razloga kršitve navedenega načela.
66. Prvič, to jasno izhaja iz besedila člena 8, prvi odstavek, Protokola št. 2 („zaradi kršitve načela subsidiarnosti“).
67. Drugič, glede na kontekst velja, da čeprav so načela prenosa pristojnosti, subsidiarnosti in sorazmernosti navedena drugo ob drugem v določbah člena 5 PEU,(33) pa le drugi pododstavek člena 5(3) PEU določa, da: „Nacionalni parlamenti zagot[a]vljajo spoštovanje načela subsidiarnosti v skladu s postopkom, določenim v tem protokolu.“ V drugem pododstavku člena 5(4) PEU ni primerljive določbe glede načela sorazmernosti, čeprav se Protokol št. 2 nanaša na obe načeli, subsidiarnosti in sorazmernosti. Prav tako nacionalni parlamenti niso omenjeni v zvezi z načelom prenosa pristojnosti, kot je opredeljeno v členu 5(2) PEU.(34)
68. Tretjič, na podlagi izvora člena 8 Protokola št. 2 je mogoče sklepati, da tako razlago podpirajo tudi dokumenti, ki so bili izmenjani v okviru Evropske konvencije. V zvezi z mehanizmom zgodnjega obveščanja je razprava potekala o tem, katera načela, ki se nanašajo na pristojnosti Unije, naj bodo pod nadzorom nacionalnih parlamentov, pri čemer so bili predlogi, naj se nadzor nanaša tudi na načelo prenosa pristojnosti in načelo sorazmernosti, zavrnjeni, zadevni nadzor pa je bil uveden le glede načela subsidiarnosti.(35) Možnost uporabe sodnega postopka je bila obravnavana le v zvezi z načelom subsidiarnosti.(36) Zdi se torej, da se je namen vključitve nacionalnih parlamentov nanašal le na politični in sodni nadzor nad upoštevanjem načela subsidiarnosti.
69. Če povzamem, menim, da je področje uporabe tožbe, ki jo nacionalni parlament vloži na podlagi člena 8 Protokola št. 2, omejeno na načelo subsidiarnosti. Trditve se morajo torej nanašati na navedeno načelo, drugače niso dopustne.
70. Vendar se ob tej zadevi postavlja vprašanje, kaj je subsidiarnost, in zlasti, kako navedeno načelo razlikovati od načel prenosa pristojnosti in sorazmernosti. Dejansko se zdi, da se stranke tega postopka strinjajo, da je obravnavana tožba omejena na načelo subsidiarnosti. Ne strinjajo pa se, ali se lahko šteje, da se nekatere trditve narodne skupščine nanašajo na navedeno načelo.
71. V zvezi s tem študije kažejo, da nacionalni parlamenti v kontekstu mehanizma zgodnjega obveščanja, ki je prav tako omejen na nadzor upoštevanja načela subsidiarnosti, to načelo razlagajo različno.(37) Včasih na primer vključijo argumente glede vsebine zakonodajnega predloga, pri čemer kritizirajo ustreznost predlaganih aktov ali potrebo po njih oziroma se sklicujejo na pomanjkanje ustrezne pravne podlage za ukrepanje Unije. Navedeno kaže na to, da je razmejitvena črta med navedenimi načeli, ki so vsa izražena v členu 5 PEU, fluidna.
72. Če se lotim sodne presoje načela subsidiarnosti, iz sodne prakse izhaja, da kadar so bili vloženi zahtevki v zvezi z navedenim načelom v okviru ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, so bili običajno vključeni poleg trditev, s katerimi so tožeče stranke izpodbijale pristojnost Unije ali sorazmernost akta Unije.(38) V takih primerih ni bilo nujno potrebno strogo razmejiti navedenih načel, saj je Sodišče pri odločanju o takih tožbah pristojno upoštevati vsa tri načela pri odločanju o zakonitosti akta.(39)
73. Vendar pa, kot sem pojasnila, je tožba, ki jo nacionalni parlamenti lahko vložijo na podlagi člena 8 Protokola št. 2, omejena na načelo subsidiarnosti. Ker je torej v obravnavani zadevi treba opredeliti dopustnost trditev narodne skupščine, je to priložnost za Sodišče, da razlikuje načelo subsidiarnosti od preostalih dveh načel, ki urejata pristojnosti Unije: načelo prenosa pristojnosti in načelo sorazmernosti. Če se tožba, vložena na podlagi člena 8 Protokola št. 2, nanaša na slednji dve načeli, ni dopustna.
2. Razlikovanje subsidiarnosti od prenosa pristojnosti in sorazmernosti
74. Podobno kot drugi federativni sistemi ima tudi Unija pravila ustavnopravne narave, ki urejajo pravico centralnih organov za ukrepanje.
75. V Uniji so taka pravila določena v členu 5 PEU, ki razlikuje med načeli prenosa pristojnosti, subsidiarnosti in sorazmernosti, od katerih ima vsako svojo vlogo pri razdelitvi pristojnosti med Unijo in državami članicami.
76. Brez dvoma so navedena tri načela med seboj tesno povezana, ampak za presojo dopustnosti v obravnavani zadevi je treba vsakemu pripisati svoj pomen, da se ga lahko obravnava ločeno od drugih.
77. Čeprav je mogoče načelu subsidiarnosti pripisati širši ali ožji pomen, pa bi izbira širšega pomena zožila pomen preostalih dveh načel.(40) Taka izbira bi lahko imela svoje prednosti, saj bi lahko na primer širše odprla dostop do Sodišča na podlagi člena 8 Protokola št. 2 manjšinam, zastopanim v nacionalnih parlamentih, ki želijo izpodbijati regulativne cilje Unije, s katerimi se je njihova vlada strinjala v postopku odločanja na ravni Unije in ki jih niso mogli preprečiti na nacionalni ravni.(41) Ne glede na to pa je treba pri iskanju mej načela subsidiarnosti upoštevati pomen, ki ga je Sodišče že pripisalo preostalima dvema načeloma. Menim, da obstoječa razlaga področja uporabe načel prenosa pristojnosti in sorazmernosti ne pušča veliko prostora za široko razlag načela subsidiarnosti.
78. Na začetku naj povem, da so po mojem mnenju tri načela iz člena 5 PEU federalna načela, katerih cilj je poiskati optimalno raven odločanja. Unija je bila ustanovljena zaradi želje in potrebe držav članic vzpostaviti skupno raven upravljanja, na kateri se bo odločalo o vprašanjih, ki se nanašajo na vse članice in ki presegajo nacionalne meje. Navedena nova raven upravljanja je bila vzpostavljena s prenosom nekaterih pristojnosti z držav članic na Unijo. Z drugimi besedami, Unija ima zgolj tiste pristojnosti, ki so bile nanjo prenesene s Pogodbama. V tem smislu načelo prenosa pristojnosti, kot je določeno v členu 5(2) PEU, ureja obstoj in meje pristojnosti Unije.
79. Prvi stavek člena 5(2) PEU določa: „V skladu z načelom prenosa pristojnosti Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah.“(42)
80. Preostali dve načeli iz člena 5 PEU, torej načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti, se nanašata na izvajanje in ne na obstoj pristojnosti Unije.(43) Upoštevni sta le, če je bila Uniji priznana potrebna pristojnost.
81. Člen 5(3) PEU določa: „V skladu z načelom subsidiarnosti Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije.“
82. Člen 5(4) PEU določa: „V skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb.“
83. Za odločanje v obravnavani zadevi je treba opredeliti pomen, namen in področje uporabe načela subsidiarnosti. Ne glede na razlog, zakaj je bilo navedeno načelo vključeno v pravni sistem Unije,(44) iz besedila člena 5(3) PEU jasno izhaja, da se daje prednost odločanju na nižjih ravneh upravljanja, kar v obravnavanih okoliščinah pomeni na ravni držav članic in ne Unije.(45) Vendar pa načelo subsidiarnosti ne daje zgolj prednosti odločanju na nižji ravni, ampak tudi upravičuje odločanje na ravni Unije, če se to šteje za boljšo možnost. Načelo subsidiarnosti torej lahko deluje kot omejitev posega na ravni Unije ali pa ga upravičuje.(46)
84. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da so v členu 5 PEU navedena vsa tri načela, ki so jim pripisani ločeni pomeni, je treba načelo subsidiarnosti razlikovati od načela prenosa pristojnosti na eni strani in od načela sorazmernosti na drugi.
a) Subsidiarnost v primerjavi s prenosom pristojnosti
85. Po eni strani je mogoče trditi, da je subsidiarnost načelo, ki upravičuje vzpostavitev skupne ravni upravljanja glede določenih vprašanj. Kot takšno meta načelo je bila subsidiarnost podlaga za izbiro pristojnosti, ki so bile prenesene na Unijo, pri čemer se je število takih pristojnosti povečevalo z vsako spremembo Pogodb, zato je neločljivo povezano z načelom prenosa pristojnosti.
86. Vendar pa subsidiarnost, kot je opredeljena v členu 5(3) PEU, ni takšno meta načelo, ampak instrumentalno načelo.(47) Zato se načelo subsidiarnosti ne nanaša na vprašanje, katera raven upravljanja, torej Unija ali države članice, je pristojna odločati o konkretnih ciljih zakonodajnega ukrepa – če je Uniji dana pristojnost glede določene politike na podlagi načela prenosa pristojnosti, lahko v okviru take politike določi konkretni cilj zakonodajnega ukrepa.(48) Ko je cilj opredeljen, nastopi načelo subsidiarnosti, na podlagi katerega se določi, ali naj Unija ukrepa, da se ga doseže.
87. Načelo subsidiarnosti je torej mogoče preverjati le glede na konkreten cilj, ki ga je izbral zakonodajalec Unije, pri čemer na podlagi navedenega načela ni mogoče podvomiti v politično odločitev glede vprašanja, kaj urejati. Načelo subsidiarnosti, kot je opredeljeno v členu 5(3) PEU, torej ne obravnava vprašanja, na kateri ravni (Unije ali držav članic) naj se odloča, ali gre za težavo, ki zahteva ureditev v okviru politike, za katero je pristojnost dodeljena Uniji, ampak ali je potrebno, da Unija ukrepa za dosego regulativnega cilja, za katerega sama meni, da zahteva urejanje.
88. V tem smislu načelo subsidiarnosti določa, da tudi če je na področju politike Uniji priznana možnost urejanja in tudi če institucije Unije ugotovijo, da je treba z urejanjem doseči določen konkreten cilj na navedenem področju, to še vedno ne pomeni, da je treba zakonodajne ukrepe sprejeti na ravni Unije. Ukrepanje Unije je upravičeno le, če se ugotovi, da težave, ki jo je treba urediti, ne morejo zadovoljivo rešiti države članice, regulativni cilj pa bi bilo lažje doseči na ravni Unije.
89. Nadalje, načelo subsidiarnosti se uporablja le na področjih deljene pristojnosti, torej na področjih, na katerih so države članice Uniji priznale pristojnost za ukrepanje, hkrati pa se niso odpovedale svojim pristojnostim.(49) Člen 5(3) PEU torej omejuje presojo na podlagi načela subsidiarnosti na „področj[a], ki niso v [...] izključni pristojnosti [Unije]“. Ta izbira je logična posledica dejstva, da ni mogoče primerjati, katera raven je „boljša“, saj so se države članice na področjih izključne pristojnosti odpovedale svoji pravici do ukrepanja v korist Unije.(50)
90. Dejstvo, da je načelo subsidiarnosti odvisno od tega, ali obstaja pristojnost Unije, pomeni, da navedeno načelo, kot je določeno v členu 5(3) PEU, samo po sebi ne ustvarja pristojnosti Unije.
91. Navedeno dejstvo pomeni tudi, in to je pomembno v obravnavani zadevi, da je načelo subsidiarnosti upoštevno le, če je bila Uniji že priznana upoštevna deljena pristojnost. S tem se postavlja vprašanje, ki je odločilno za presojo dopustnosti trditev v obravnavani zadevi: ali Sodišče lahko oziroma ali naj preverja, ali ima Unija pristojnost glede vprašanja, ki se ureja, in ali gre za deljeno pristojnost z državami članicami, četudi člen 8 Protokola št. 2 Sodišču priznava zgolj pristojnost za preverjanje skladnosti z načelom subsidiarnosti?
92. Narodna skupščina, ob podpori Madžarske, zagovarja razlago, da je preverjanje obstoja pristojnosti Unije sestavni del preverjanja načela subsidiarnosti. Nasprotno pa Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, menita, da Sodišče ne more preverjati, ali ima Unija pristojnost oziroma ali jo je prekoračila, kadar preverja skladnost z načelom subsidiarnosti.
93. Menim, da Sodišče pred preverjanjem, ali je bilo upoštevano načelo subsidiarnosti, lahko ugotovi, da je očitno jasno, da ima Unija pristojnost za urejanje zadevnega vprašanja. Vendar pa je v takih okoliščinah mogoče le najbolj osnovno preverjanje, v okviru katerega se Sodišče lahko vpraša, ali pravna podlaga, navedena v izpodbijanem aktu, res obstaja v Pogodbah. Nadalje, ker se lahko vprašanje hkrati nanaša na več področij politike, od katerih so nekatera v pristojnosti urejanja Unije, druga pa ne, zadostuje, če Sodišče ugotovi, da bi zadevni akt prima facie lahko spadal na eno od navedenih področij politike, na katerih ima Unija regulativno pristojnost. Vsakršen nadaljnji spor o obstoju ali ustreznosti pravne podlage ne spada na področje načela subsidiarnosti in bi ga bilo treba reševati kot vprašanje, ki se nanaša na načelo prenosa pristojnosti. Takega spora ni mogoče predložiti Sodišču v okviru tožbe na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
94. Podobno gre tudi pri trditvi, da izpodbijani akt presega meje določene pristojnosti Unije, kot izhaja iz Pogodb, za vprašanje obstoja pristojnosti. Gre torej za vprašanje v zvezi z načelom prenosa pristojnosti in ne za vprašanje načela subsidiarnosti.
95. Tudi iz sodne prakse izhaja, da so bila taka vprašanja predhodno že obravnavana kot vprašanja, ki se nanašajo na načelo prenosa pristojnosti in ne na načelo subsidiarnosti. V klasičnem primeru na primer, zadevi Tobacco Advertising,(51) je Sodišče v okviru vprašanja prenosa pristojnosti ugotovilo, da dandanes v členu 114 PDEU obstajajo meje pristojnosti glede notranjega trga ter da Unija lahko in celo mora upoštevati visoko raven varstva zdravja ljudi, glede katerega nima regulativne pristojnosti, kadar sprejema zakonodajo v okviru navedene pristojnosti. Vendar pa odločitev za usklajevanje oglaševanja tobačnih izdelkov sama po sebi ni bila izpodbijana in tudi ne bi mogla biti, dokler ostaja v mejah pristojnosti glede notranjega trga. V tem smislu navedena sodna praksa preprečuje sklicevanje na načelo subsidiarnosti pri izpodbijanju dejstva, da je bila odločitev za konkretni zakonodajni akt sprejeta na ravni Unije in ne na nacionalni ravni, če je taka odločitev v mejah pristojnosti Unije.
96. Nazadnje, Sodišče lahko v primeru trditve, da gre za kršitev načela subsidiarnosti, preveri, ali zadevni akt na podlagi navedene pravne podlage morda spada na področje izključne pristojnosti Unije. To nalogo danes olajša dejstvo, da so izključne pristojnosti Unije izrecno naštete v členu 3 PDEU, vendar to vprašanje v obravnavani zadevi ni bilo postavljeno.
b) Subsidiarnost v primerjavi s sorazmernostjo
97. Vprašanja, ki se nanašajo na načelo subsidiarnosti, je treba razlikovati tudi od tistih, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti.
98. Kot določa člen 5(4) PEU, se v okviru načela sorazmernosti postavlja vprašanje, ali so konkretni izbrani ukrepi ustrezni in potrebni, ko je predhodno ugotovljeno, da je ukrepanje na ravni Unije upravičeno, saj države članice same ne morejo v zadostni meri doseči regulativnih ciljev, ki jih je opredelila Unija. Preverjanje sorazmernosti se torej nanaša na vsebino akta Unije, in ne na ustrezno raven odločanja.(52) Kot potrjuje sodna praksa, se ustreznost ukrepa in potreba po njem presojata glede na konkreten regulativni cilj, izbran na ravni Unije.(53)
99. Strinjam se z argumenti, da bi lahko bilo v interesu nacionalnih parlamentov izpodbijati zakonodajo Unije iz razlogov sorazmernosti. Iz prakse mehanizma zgodnjega obveščanja izhaja, da to dejansko tudi počnejo (glej točko 71 teh sklepnih predlogov). V interesu nacionalnih parlamentov je na primer, da so ukrepi na ravni Unije manj vsiljivi oziroma da jih sploh ni, saj s tem pridobijo več prostora za nacionalni politični postopek.
100. Koristnost argumentov glede vsebine ukrepov Unije bi dejansko lahko bil razlog, zakaj Komisija take argumente kljub vsemu upošteva v okviru mehanizma zgodnjega obveščanja, čeprav se ne nanašajo na načelo subsidiarnosti.
101. Ne glede na to pa načelo subsidiarnosti, kot je določeno v členu 5(3) PEU, ne vključuje vprašanj, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti na podlagi člena 5(4) PEU.
102. To je jasno, saj čeprav se Protokol št. 2 nanaša na obe načeli, subsidiarnosti in sorazmernosti, pa člen 8 Protokola št. 2 omejuje tožbe nacionalnih parlamentov na načelo subsidiarnosti, s čimer so izključena vprašanja, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti.
103. Trditve, s katerimi se izpodbija ustreznost, koristnost, intenzivnost ali podoben vidik izbranega zakonodajnega ukrepa Unije, so torej trditve, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti in jih ni mogoče predložiti Sodišču na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
104. Če povzamem, tožba, ki jo nacionalni parlament vloži na podlagi člena 8 Protokola št. 2, je omejena na načelo subsidiarnosti. Edine trditve, ki bi jih bilo treba obravnavati kot vprašanje subsidiarnosti, so tiste, v okviru katerih se zagovarja, da cilj zakonodajnega akta, ki ga Unija šteje za pomembnega, ne potrebuje regulativnega urejanja na ravni Unije, saj lahko države članice navedeni cilj zadovoljivo dosežejo same, Unija pa ga ne more lažje doseči.
105. Sodišče bi moralo kot vprašanje glede načela prenosa pristojnosti (člen 5(2) PEU) obravnavati trditve, da Unija ni pristojna za določena vprašanja oziroma da ukrep presega področje pristojnosti Unije; kot vprašanje glede načela sorazmernosti (člen 5(4) PEU) pa trditve, da cilj zakonodajnega akta ne potrebuje urejanja oziroma da da so izbrani ukrepi neustrezni ali da nalagajo nepotrebno breme državam članicam ali posameznikom. Take trditve se ne nanašajo na načelo subsidiarnosti. Za izpodbijanje navedenih vprašanj bi morala narodna skupščina uporabiti člen 263, četrti odstavek, PDEU, (54) ne more pa vložiti tožbe na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
106. Na podlagi navedenega se bom zdaj lotila obravnave dopustnosti trditev narodne skupščine v obravnavani zadevi.
3. Presoja v obravnavani zadevi
107. Za presojo dopustnosti trditev narodne skupščine v obravnavani zadevi je treba na podlagi zgoraj navedenega ugotoviti, katere se nanašajo na načelo subsidiarnosti in katere ne.
108. Prvič, načelo subsidiarnosti se uporablja v obravnavani zadevi, saj je področje politike o azilu in priseljevanju eno od tistih, na katerih veljajo deljene pristojnosti Unije,(55) člen 78(2), točka (e), PDEU in člen 79(2), točke (a), (b) in (c), PDEU, ki sta v Uredbi 2024/1351 navedena kot pravna podlaga, pa omogočata zakonodajno ukrepanje Unije. Vsakršna nadaljnja presoja, ki bi presegala tako prima facie ugotovitev, bi presegala pristojnosti Sodišča na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
109. Drugič, Unija odloči, da je potrebno zakonodajno ukrepanje, da se zmanjša breme tistih držav članic, ki so pod migracijskim pritiskom. Navedeno odločitev je mogoče izpodbijati na podlagi načela subsidiarnosti. Navedeno načelo pa je upoštevno le glede vprašanja, ali lahko države članice same zadovoljivo dosežejo navedeni zakonodajni cilj ali pa ga je lažje doseči z zakonodajnimi ukrepi Unije.
110. Tretjič, strinjam se s Parlamentom in Svetom, ki ju podpirajo Grčija, Španija in Komisija, da se prve štiri trditve narodne skupščine (glej točke od 21 do 28 teh sklepnih predlogov) ne nanašajo na načelo subsidiarnosti.
111. Prva in druga trditev, in sicer da v skladu s členom 72 PDEU in členom 4(2) PEU države članice ohranijo pristojnost za vzdrževanje javnega reda in miru in zagotavljanje nacionalne varnosti, se nanašata na načelo prenosa pristojnosti, ne na načelo subsidiarnosti. Narodna skupščina v bistvu trdi, da Uniji ni bila dana pristojnost za sprejetje Uredbe 2024/1351. Takih trditev Sodišče ne more obravnavati na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
112. Tretja trditev se nanaša na domnevne škodljive finančne posledice obveznega solidarnostnega mehanizma, ki je bil vzpostavljen z Uredbo 2024/1351, kar posledično v bistvu pomeni, kot navajata Parlament in Komisija, da ukrep Unije naj ne bi bil sorazmeren. Nadalje, zdi se, da zatrjevana kršitev člena 151 PDEU pomeni, da Francija zaradi ukrepov, ki jih morajo na podlagi Uredbe 2024/1351 izvesti nacionalni proračuni, ne more izpolniti svojih obveznosti glede socialne politike, kar bi bilo v nasprotju s členom 151 PDEU. Navedeni argument se ne nanaša na vprašanje ustrezne ravni odločanja, zato se ne nanaša na subsidiarnost.
113. Četrta trditev, glede koristnosti ureditve premestitev, se – v skladu s trditvami Parlamenta in Komisije – nanaša na načelo sorazmernosti. Menim, da je mogoče navedeno trditev razumeti na dva načina. Bodisi se z njo izpodbija ustreznost ureditve premestitev za doseganje cilja Uredbe 2024/1351, torej med drugim zagotavljanje učinkovite podpore državam članicam pod migracijskim pritiskom(56) – v takem primeru gre za argument sorazmernosti; bodisi se z njo izpodbija sam cilj navedene zakonodaje – v takem primeru je mogoče trditi, da se nanaša na načelo prenosa pristojnosti, saj se zavrača obstoj pristojnosti Unije izbrati tak cilj. V vsakem primeru pa se ta trditev ne nanaša na načelo subsidiarnosti.
114. V vsakem primeru pa se zdi, da gre pri trditvi narodne skupščine, da ureditev premestitev, ki ni predvidena v naslovu V PDEU, presega pristojnosti Unije, za argument, ki se nanaša na načelo prenosa pristojnosti in ne na načelo subsidiarnosti.
115. Zato Sodišču predlagam, naj zavrne navedene štiri trditve kot nedopustne na podlagi člena 8 Protokola št. 2.
116. V nasprotju s tem pa, kot sta navedla Parlament in Svet, ob podpori Grčije, Španije in Komisije, se peta trditev narodne skupščine nanaša na načelo subsidiarnosti, zato je dopustna.
117. V nadaljevanju bom analizirala navedeno trditev.
C. Vsebinska presoja
118. Če spomnim, narodna skupščina trdi, da nič ne kaže na to, da države članice ne bi mogle, same ali v sodelovanju, učinkoviteje urediti težav, ki jih povzroča množični prihod prosilcev za mednarodno zaščito, kot Unija.
1. Procesna in vsebinska subsidiarnost
119. Kot je Sodišče že pojasnilo, mora pravosodje Unije v okviru sodne presoje, ali je akt Unije skladen z načelom subsidiarnosti, preveriti „tako spoštovanje vsebinskih pogojev iz člena 5(3) PEU kot spoštovanje procesnih varovalk, določenih [s Protokolom št. 2]“.(57)
120. Prvič, procesna subsidiarnost zahteva, da institucije Unije zagotovijo zadostne razloge za stališče, da je potrebno ukrepanje na ravni Unije. Sodišče se je osredotočilo na skladnost s formalnimi zahtevami, zlasti na obrazložitev, pri čemer se je sklicevalo na ustaljeno sodno prakso, da je treba izpolnjevanje obveznosti obrazložitve preverjati ne le glede na besedilo izpodbijanega akta, ampak tudi glede na njegov kontekst in okoliščine posamezne zadeve. Sodišče je ugotovilo, da sta navedeni zahtevi izpolnjeni, če upoštevno zakonodajno gradivo vključuje dovolj elementov, iz katerih so jasno in nedvoumno razvidne prednosti, povezane z ukrepanjem na ravni Unije, in ne na ravni držav članic.(58) To je veljalo tudi, če v zadevnem aktu Unije ni bilo izrecnega sklica na subsidiarnost.(59)
121. Drugič, vsebinska subsidiarnost se nanaša na vprašanje, kot je določeno v členu 5(3) PEU, ali so bile institucije Unije upravičene ugotoviti, da cilja predlaganega ukrepa ne morejo zadovoljivo doseči države članice in da ga je zaradi obsega ali učinkov mogoče lažje doseči na ravni Unije.(60)
122. Na podlagi besedila člena 5(3) PEU se na splošno domneva, da je preizkus subsidiarnosti sestavljen iz dveh komponent, negativne in pozitivne, pri čemer se – po mnenju generalne pravobranilke J. Kokott – „pravzaprav z dveh različnih vidikov obravnava isto vprašanje, in sicer, ali je za uresničitev zastavljenih ciljev potrebno delovanje na ravni Unije ali na ravni držav članic“.(61)
123. V sodni praksi, ki se je večinoma, vendar ne v vseh primerih, nanašala na uskladitev notranjega trga na podlagi člena 114 PDEU, je Sodišče ugotovilo, da je bilo načelo subsidiarnosti upoštevano, v bistvu iz razloga, ker taka uskladitev zahteva ukrepanje na ravni Unije.(62)
124. V strokovni literaturi velja mnenje, da taka presoja načela subsidiarnosti ni zadovoljiva, saj sodni presoji odvzame ves pomen.(63) Če zadostuje, da zakonodajalec Unije zgolj izjavi, da je mogoče uskladitev lažje doseči na ravni Unije, ne da bi pojasnil, kaj je treba z uskladitvijo sploh doseči, preizkus subsidiarnosti vedno omogoča ukrepanje na ravni Unije, saj je jasno, da države članice same verjetno ne bi sprejele enakih rešitev.
125. Z navedeno kritiko se strinjam. Uskladitev res ne bi smela biti cilj zakonodaje, ampak eno od orodij za dosego zaželenega cilja. Na področju politike notranjega trga je cilj morda odprava ovir za čezmejno trgovino ali odprava večjega izkrivljanja konkurence.(64) Posledično mora zakonodajalec Unije dokazati, da ovire obstajajo, nato pa v okviru subsidiarnosti dokazati, da je sprejetje uskladitvenih ukrepov najboljši način za njihovo odpravo.
126. Obstajajo tudi primeri iz sodne prakse, v katerih je zakonodajalec Unije zagotovil bolj vsebinsko utemeljitev za ukrepanje na ravni Unije, kar je Sodišče sprejelo.(65)
127. V vsakem primeru pa velja, da če je cilj zadevnega ukrepa Unije rešitev težav čezmejnih razsežnosti, obstaja, kot je navedla generalna pravobranilka J. Kokkot, „močan indic za dodano vrednost delovanja na ravni Unije“.(66)
128. S tem je povezano vprašanje, ali naj se primerjava opravi med ukrepanjem Unije in državo članico, ki ukrepa sama, ali – kot je predlagala narodna skupščina – državami članicami, ki sodelujejo pri ukrepanju.
129. V zvezi s tem se strinjam s Komisijo, da primerjava z možnostjo držav članic, da zadovoljivo obravnavajo zakonodajni cilj ukrepa s sodelovanjem zunaj okvira Unije, ni smiselna. Odločanje na ravni Unije je bilo vzpostavljeno prav z namenom omogočiti državam članicam, da skupne težave obravnavajo skupaj, v okviru postopkov odločanja, kot jih predvidevata Pogodbi. Če je potrebno skupno ukrepanje, je treba ukrepati na ravni Unije. Sodelovanje zunaj okvira prava Unije, na mednarodni ravni, je upravičeno le, kadar Uniji ni podeljena pristojnost za urejanje težave, ki je ne morejo rešiti države članice same. Poleg tega so postopki na ravni Unije demokratično legitimizirani prek Sveta in Parlamenta. Zato jim je treba dati prednost pred različnimi oblikami medvladnega sodelovanja med državami članicami.
130. Ustrezna primerjava v okviru preizkusa subsidiarnosti je torej z državami članicami, ki ukrepajo same;(67) vendar pa je treba pri tem upoštevati vse države članice. V tem smislu je Sodišče ugotovilo, da „[n]ačelo subsidiarnosti namreč ne omejuje pristojnosti Unije na podlagi individualnega položaja določene države članice, ampak zahteva zgolj, da se lahko predlagani ukrepi zaradi njihovega obsega ali učinkov lažje dosežejo na ravni Unije“.(68) Iz tega je razvidno, da učinek načela subsidiarnosti „ne more biti razveljavitev akta Unije zaradi posebnega položaja ene države članice, čeprav je ta naprednejša od drugih glede cilja, ki mu sledi zakonodajalec Unije“.(69)
131. Če povzamem, procesna in vsebinska subsidiarnost pojasnjujeta, kaj se zahteva od institucij Unije, ki sodelujejo pri odločanju, da se upraviči ukrepanje na ravni Unije v smislu načela subsidiarnosti. Vendar pa s tem še vedno ni rešeno vprašanje intenzivnosti presoje Sodišča.
2. Intenzivnost sodne presoje subsidiarnosti
132. V vsebinskem smislu, kot je bilo pojasnjeno, načelo subsidiarnosti pomeni, da morajo institucije Unije oceniti, ali bi bilo ukrepanje na ravni države članice res nezadostno ter ali je lažje ukrepati na ravni Unije, oziroma, povedano preprosteje, ali ima tako ukrepanje Unije jasne koristi.(70)
133. Menim, da mora Sodišče načeloma upoštevati ugotovitve, ki jih v tem smislu sprejmejo institucije Unije, če lahko te dokažejo njihovo smiselnost. Z drugimi besedami, Sodišče bi se moralo vprašati, ali je očitno (jasno), da institucije ne bi mogle priti do take ugotovitve.(71) Razlog je v tem, da Sodišče ne more s svojo presojo nadomestiti presoje institucij, saj bi s tem poseglo v sfero političnih odločitev.
134. Izbira intenzivnosti sodne presoje je vprašanje pravosodne politike. Kot se ugotavlja v strokovni literaturi: „Če Sodišče Evropske unije nadaljuje z rahlim pristopom k presoji, bo prejemalo kritike, da gre pri tem v bistvu za izvotlitev vsebine obveznosti iz člena 5(3) in (4) PEU. Če pa, nasprotno, Sodišče Evropske unije podrobno prouči dokaze Komisije glede svojih trditev, bo moralo sprejeti zapleteno socialno-ekonomsko odločitev o tem, katera raven upravljanja je najučinkovitejša za različne regulativne naloge.“(72)
135. Menim, da bi manj intenzivna presoja, ki bi temeljila na racionalnosti razlogov, navedenih v korist ukrepanja na ravni Unije, omogočila Sodišču, da se izogne okoliščinam, v katerih bi moralo s svojo odločitvijo nadomestiti odločitev zakonodajalca, hkrati pa bi to zakonodajalca prisililo, da vprašanje subsidiarnosti vzame resno.(73)
136. Za dosego obeh ciljev postane pomemben postopkovni vidik subsidiarnosti. Sodišče mora vztrajati, naj institucije ustrezno pojasnijo svojo oceno. Tako pojasnilo ne sme biti dano šablonsko, ampak mora biti prilagojeno posebnostim vsakega zakonodajnega ukrepa.(74) Taka „prilagojena“ utemeljitev na eni strani sili institucije, da morajo vsebinsko oceniti, ali naj Unija v konkretnih okoliščinah ukrepa, na drugi strani pa Sodišču omogoča odločitev o tem, ali se ukrepanje Unije zdi razumno potrebno.(75)
137. Na podlagi zgoraj navedenega je treba presoditi še, ali uvedba obveznega solidarnostnega mehanizma v Uredbi 2024/1351 krši načelo subsidiarnosti, kot trdi narodna skupščina.
3. Presoja v obravnavani zadevi
138. Kadar se z aktom Unije nadalje razvija obstoječa zakonodaja Unije, kot je v primeru Uredbe 2024/1351, da se rešijo težave, ki ostajajo po sprejetju navedene zakonodaje, se zdi, da je treba ukrepati na ravni Unije. To velja zlasti, kadar so navedene težave posledica nezadostnega ukrepanja na nacionalni ravni.
139. V tem smislu, ob upoštevanju, da obstoječa zakonodaja Unije ni zagotavljala pravične porazdelitve obveznosti, kot to zahteva člen 80 PDEU, se uvedba obveznega solidarnostnega mehanizma zdi upravičena, da se doseže zakonodajni cilj pomagati državam članicam pod migracijskim pritiskom. Taka obveznost se lahko vzpostavi le na ravni Unije.
140. Iz Uredbe 2024/1351 ter iz z njo povezanih dokumentov izhajajo taki razlogi, to pa Sodišču omogoča ugotovitev, da je navedena uredba skladna z načelom subsidiarnosti.
141. Najprej, v uvodni izjavi 88 Uredbe 2024/1351 je v upoštevnem delu navedeno: „Ker ciljev te uredbe, namreč vzpostavitev meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic registrira državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in vzpostavitev solidarnostnega mehanizma za podporo državam članicam pri obvladovanju migracijskega pritiska, države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi obsega in učinkov lažje dosežeta na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 [PEU]“.
142. Tudi če gre pri navedeni uvodni izjavi večinoma za šablonsko navedbo glede subsidiarnosti, pa so navedeni razlogi podrobneje navedeni v predlogu Komisije glede navedene uredbe.(76) V posebnem oddelku o subsidiarnosti v navedenem predlogu Komisija navaja: „Ta predlog racionalizira obstoječa pravila, določena z [Uredbo št. 604/2013], njegov cilj pa je zagotoviti pravilno uporabo teh pravil, da se omeji nedovoljeno gibanje državljanov tretjih držav med državami članicami, kar je po naravi čezmejno vprašanje. Ta pravila dopolnjuje nov solidarnostni mehanizem za vzpostavitev sistema za obvladovanje razmer, ko se države članice soočajo z migracijskim pritiskom. […] Ker so ti cilji čezmejne narave, je za njihovo doseganje potrebno ukrepanje na ravni EU. Jasno je, da ukrepi, ki jih sprejmejo posamezne države članice, niso zadovoljiv odgovor na potrebo po skupnem pristopu EU k reševanju skupne težave.“(77)
143. Poleg tega navedeni predlog vključuje obravnavo dokazov, ki jih je Komisija zbrala o aktualnih težavah v zvezi s sistemom azila in migracij, vključno z neustreznostmi na ravni držav članic. Med drugim je navedeno: „Upravljanje migracij, od zagotavljanja ravnotežja prizadevanj pri obravnavanju prošenj za azil do zagotavljanja hitrega prepoznavanja oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, ali uspešnega vračanja oseb, ki zaščite ne potrebujejo, ne bi smeli biti izzivi, ki jih države članice rešujejo posamično, pač pa bi jih morala EU reševati kot celota. Poleg tega je pritisk na azilne sisteme držav članic še vedno zelo velik, kar zlasti velja za države članice prvega prihoda, zaradi nedovoljenega gibanja pa tudi za druge države članice. Sedanji migracijski sistem ne zadostuje za obravnavanje teh razmer. Trenutno pravzaprav ni ne učinkovitega solidarnostnega mehanizma ne uspešnih pravil glede odgovornosti. Zato je potreben evropski okvir, ki bo omogočal upravljanje soodvisnosti med politikami in odločitvami držav članic. Ta okvir mora upoštevati nenehno spreminjajoče se razmere na področju migracij, zaradi česar se je povečala kompleksnost in okrepila potreba po usklajevanju.“ (78)
144. Čeprav Komisija ni opravila ocene učinka, pa ga je opravil Parlament(79) in ugotovil, da je predlog Uredbe 2024/1351 skladen z načelom subsidiarnosti, kar je imenoval „skupni pristop k skupni evropski težavi“. Natančneje, v zadevni raziskavi je bilo navedeno: „Trenutna neenakomerna porazdelitev bremena držav članic, neustrezni in premalo priznani mehanizmi porazdelitve prosilcev za mednarodno zaščito ter nezadosten nadzor nad sekundarnimi selitvami so po svoji naravi čezmejne težave. Zato jih države članice ne morejo rešiti same in Unija ima pravico ukrepati.“(80)
145. Dodati je mogoče tudi, da je bilo že dolgo pred Uredbo 2024/1351 ugotovljeno, da sta vzpostavitev in razvoj skupne politike Unije o azilu in priseljevanju upravičena v smislu načela subsidiarnosti. Iz starejših, pa tudi iz bolj nedavnih, dokumentov politike izhaja nadaljnja podpora za trditev, da je bilo sprejetje navedene uredbe potrebno.
146. Če jih navedem le nekaj:
– V resoluciji Evropskega parlamenta iz leta 1986 o pripravi skupne politike o beguncih je navedeno: „Naravno in zaželeno je, da se poišče skupna rešitev za resne težave držav članic, ki težko zmorejo namestiti precej visoko število beguncev, ki pri njih vložijo vlogo, da se tako prepreči ‚prenašanje‘ težav z ene države članice na drugo, saj je tako ‚podajanje iz rok v roke‘ ponižujoče za begunce in za naše svobodne in demokratične družbe.“ (81)
– V sporočilu komisije iz leta 1991 o priseljevanju je navedeno: „Vsaka država si na podlagi svoje zgodovine, tradicij in posebnostmi geografskega položaja izbere pot, za katero meni, da je najustreznejša. Težava pa je v tem, da kar stori ena država, lahko vpliva na okoliščine v drugih.“ Pa tudi: „Naloga Skupnosti je ukrepati za preprečevanje takih svojeglavih učinkov, ki bi ovirali doseganje ciljev iz Enotnega akta. Zato so države članice potrdile, da sta potrebna skupni pristop dvanajsterice ter razprava o načinih sodelovanja. Medsebojna odvisnost držav, za katere veljajo različne okoliščine, pa tudi prepustnost meja zahtevata skupno ukrepanje, vsaj iz razloga učinkovitosti.“ (82)
– V sporočilu Komisije iz leta 1994 o politikah priseljevanja in azila je navedeno: „Vse bolj se priznava, da je treba zadevna vprašanja obravnavati na podlagi sodelovanja. To se odraža tudi v določbah Pogodbe o Evropski uniji, ki formalno opredeljuje, da so zadevna vprašanja v skupnem interesu in jih je treba obravnavati v enotnem institucionalnem okviru. In tako je tudi prav. Vse tesnejša integracija držav članic zahteva tudi integriran in dosleden odziv, ki povezuje realizem in solidarnost, na izzive, ki jih pomenijo migracijski pritiski in integracija legalnih priseljencev za Unijo kot celoto. Zanikanje navedenih izzivov bi škodovalo poskusom spodbujanja kohezije in solidarnosti v Uniji ter bi lahko dejansko ogrozilo prihodnjo stabilnost same Unije.“ (83)
– V sporočilu Komisije iz leta 2011 o okrepljeni solidarnosti znotraj EU na področju azila je navedeno: „Prav tako se solidarnost od samega začetka šteje za bistveni sestavni del skupnega evropskega azilnega sistema. Potreba, da se solidarnost prevede v konkretne ukrepe, izhaja iz dejanske realnosti, saj so azilni sistemi vseh držav članic medsebojno odvisni. Preobremenjen ali slabo delujoč sistem v eni državi članici pomembno vpliva na vse ostale, tudi prek sekundarnih selitev.“(84)
– V Evropski strategiji za upravljanje azila in migracij iz leta 2026 je pojasnjeno: „EU s paktom vzpostavlja učinkovit sistem solidarnosti in odgovornosti za skupno upravljanje migracij, pri katerem nobena država članica pod pritiskom ni prepuščena sama sebi.“ (85)
147. Menim, da ugotovitve in navedbe v sami Uredbi 2024/1351 in drugih citiranih dokumentih v zadostni meri izpolnjujejo zahteve glede procesne in vsebinske subsidiarnosti. Razlogi za ukrepanje na ravni Unije se ne zdijo nerazumni, narodna skupščina pa ni navedla nobenih trditev, ki bi izpodbijale tako ugotovitev.
148. Zato predlagam, naj Sodišče zavrne trditev narodne skupščine glede načela subsidiarnosti kot neutemeljeno.
VI. Stroški
149. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V obravnavani zadevi velja, da ker sta Parlament in Svet zahtevala vračilo stroškov in narodna skupščina ni bila uspešna, bi bilo treba slednji naložiti, da nosi svoje stroške, in da plača tiste, ki so nastali Parlamentu in Svetu.
150. V skladu s členom 140(1) navedenega poslovnika države članice in institucije Unije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Posledično morajo Grčija, Španija, Madžarska in Komisija nositi svoje stroške.
VII. Predlog
151. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče:
1. zavrne tožbo kot delno nedopustno in delno neutemeljeno;
2. narodni skupščini naloži plačilo svojih stroškov in plačilo stroškov Sveta Evropske unije in Evropskega parlamenta; ter
3. naloži Helenski republiki, Kraljevini Španiji, Madžarski in Evropski komisiji plačilo svojih stroškov.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
2 Narodna skupščina je spodnji dom francoskega parlamenta, ki ga sestavlja 577 poslancev; zgornji dom je Sénat (senat) s 348 senatorji. V obravnavani zadevi je tožbo vložila narodna skupščina na zahtevo Marine Le Pen in 87 poslancev.
3 UL 2016, C 202, str. 206; v nadaljevanju: Protokol št. 2. Navedeni protokol je priloga PEU in PDEU.
4 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o spremembi uredb (EU) 2021/1147 in (EU) 2021/1060 ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 604/2013 (UL L 2024/1351).
5 Glej drugi in tretji odstavek člena 88-6 ustave z dne 4. oktobra 1958, kakor je bil spremenjen z ustavnim zakonom št. 2008-724 z dne 23. julija 2008 o modernizaciji institucij Pete republike (JORF z dne 24. julija 2008, str. 11890).
6 Kot je navedeno v točki 7 teh sklepnih predlogov, narodna skupščina zahteva razglasitev ničnosti Uredbe 2024/1351 v celoti, delno razglasitev ničnosti pa le podredno. Vendar se vse stranke tega postopka, vključno z narodno skupščino, strinjajo, da dela IV navedene uredbe ni mogoče obravnavati neodvisno od njenih preostalih delov. Zahtevek glede delne razglasitve ničnosti je torej mogoče že na začetku zavrniti kot nedopusten, tožbo pa obravnavati, kot da se z njo zahteva razglasitev ničnosti celotne uredbe.
7 Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o novem paktu o migracijah in azilu (COM(2020) 609 final, 23. september 2020). Za seznam ukrepov glej spletno mesto Komisije na naslovu: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_sl.
8 Za splošni komentar glej na primer Peers, S., „The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?“, European Journal of Migration and Law, zv. 26, 2024, str. 381.
9 Glej člene od 3 do 15 in uvodne izjave od 1 do 21 Uredbe 2024/1351.
10 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev) (UL 2013, L 180, str. 31).
11 Glej člene od 16 do 55 in uvodne izjave od 36 do 76 Uredbe 2024/1351.
12 Glej člene od 56 do 71 in uvodne izjave od 22 do 35 Uredbe 2024/1351. Pojem „migracijski pritisk“ je opredeljen v členu 2, točka 24, navedene uredbe.
13 Glej člen 56(1) in uvodno izjavo 29 Uredbe 2024/1351.
14 V skladu s členom 2, točka 22, Uredbe 2024/1351 je pojem „premestitev“ opredeljen kot „predaj[a] prosilca za mednarodno zaščito ali upravičenca do mednarodne zaščite z ozemlja države članice prejemnice na ozemlje prispevajoče države članice“. Člen 2, točki 19 in 20, navedene uredbe pa nato opredeljujeta pojem „država članica prejemnica“ kot tista, ki prejema pomoč v okviru solidarnostnih prispevkov, in pojem „prispevajoča država članica“ kot tista, ki „zagotavlja ali je dolžna zagotavljati solidarnostne prispevke v korist države članice prejemnice“, kakor je določeno v delu IV navedene uredbe.
15 Glej člen 57(4) Uredbe 2024/1351.
16 Glej člen 67(2), (3) in od (7) do (9) Uredbe 2024/1351.
17 Glej člen 68(3) Uredbe 2024/1351.
18 Člen 72 PDEU določa: „Ta naslov [naslov V o območju svobode, varnosti in pravice] ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti.“
19 Člen 4(2) PEU določa: „Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.“
20 Za podrobnejšo razpravo glej na primer Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, London, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order - The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.
21 Glej v zvezi s tem Protokol (št. 1) o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, ki je priloga PEU, PDEU in Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2016, C 202, str. 203), ter člen 4 Protokola št. 2.
22 Tako obrazloženo mnenje je treba predložiti v osmih tednih od datuma, ko je nacionalnim parlamentom poslan zakonodajni predlog, torej še pred sprejetjem zakonodajnih aktov na ravni Unije. Glej zlasti člena 6 in 7 Protokola št. 2.
23 Zdi se, da to ne izhaja le iz besedila določb Protokola št. 2, ki ne povezujejo obeh postopkov, ampak tudi iz pripravljalnih dokumentov, ki izhajajo še iz časa Konvencije o prihodnosti Evrope (v nadaljevanju: Evropska konvencija), iz katerih je mogoče razbrati, da so bili predlogi o povezovanju obeh postopkov dani, vendar zavrnjeni. Glej na primer CONV 286/02, 23. september 2002, str. 7 in 8; CONV 331/02, 11. oktober 2002, str. 8; CONV 353/02, 22. oktober 2002, str. 11; CONV 579/03, 27. februar 2003, str. 3.
24 Navesti je treba, kot je opozorila Komisija, da so nacionalni parlamenti Italije, Madžarske in Slovaške predložili obrazložena mnenja glede neskladnosti predloga Uredbe 2024/1351 z načelom subsidiarnosti, nacionalni parlamenti Nemčije, Grčije, Španije, Malte, Portugalske in Romunije pa so predložili prispevke glede navedenega predloga, med katerimi jih je več navedlo, da je bilo zadevno načelo upoštevano. Za seznam dokumentov glej spletno mesto IPEX.eu (ki je medparlamentarna platforma za izmenjavo informacij v zvezi z Unijo med nacionalnimi parlamenti ter Evropskim parlamentom), na voljo na: https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020-0610, ter zakonodajni observatorij Evropskega parlamenta, na voljo na: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece=2020/0279(COD).
25 Glej na primer sodbe z dne 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, točka 37); z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet (C-134/19 P, EU:C:2020:793, točka 25), in z dne 6. julija 2023, EIB in Komisija/ClientEarth (C-212/21 P in C-223/21 P, EU:C:2023:546, točka 48).
26 Drugi odstavek člena 8 Protokola št. 2, ki se nanaša na Odbor regij, določa: „V skladu z navedenim členom Pogodbe o delovanju Evropske unije, lahko tožbe vlaga tudi Odbor regij v zvezi z zakonodajnimi akti, za sprejetje katerih je v Pogodbi o delovanju Evropske unije predvideno posvetovanje z njim.“
27 Glej v tem smislu člen 19(3) PEU ter člene od 258 do 272 PDEU, ki Sodišču Evropske unije kot instituciji priznavata pristojnost za obravnavo različnih vrst direktnih tožb in za izdajo predhodnih odločb. Le člen 269 PDEU in člen 273 PDEU se nanašata na Sodišče glede tožb v zvezi z akti, sprejetimi na podlagi člena 7 PEU, oziroma spori med državami članicami na podlagi posebnih sporazumov.
28 Člen 256(1) PDEU določa: „Splošno sodišče je pristojno za obravnavanje in odločanje na prvi stopnji o tožbah ali postopkih iz členov 263, 265, 268, 270 in 272, razen o tistih, ki so dodeljeni specializiranemu sodišču, ustanovljenemu po členu 257, in tistih, ki so v statutu pridržani za Sodišče. Statut lahko predvidi, da ima Splošno sodišče pristojnost za druge vrste tožb ali postopkov.“
29 Glej v tem smislu člen 50a Statuta, ki določa pristojnost Splošnega sodišča na prvi stopnji za odločanje v sporih med Unijo in njenimi uslužbenci (kadrovske zadeve), ter člen 50b Statuta, ki navedenemu sodišču določa pristojnost za obravnavanje in odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe v določenih specifičnih zadevah.
30 Glej v zvezi s tem Kiiver, citirano v opombi 20 teh sklepnih predlogov, str. 46, ki trdi, da je člen 8 Protokola št. 2 „zgolj lex specialis člena 263 PDEU“.
31 Francoska vlada je v svojem dopisu navedla zlasti, da člen 8 Protokola št. 2 pomeni posebno pravno sredstvo, pri katerem lahko nacionalni parlament ali njegov dom vloži tožbo pri Sodišču zaradi kršitve načela subsidiarnosti v zakonodajnem aktu, pri čemer gre za eno od „drugih zadev[...], predvidenih v Pogodbah“ v smislu člena 19(3), točka (c), PEU, za odločanje o katerih je pristojno Sodišče. V skladu z navedbami navedene vlade torej iz člena 8 Protokola št. 2 izrecno izhaja, da parlament ali njegov dom vloži tožbo v svojem imenu, kar nadalje podpirata tudi kontekst in izvor navedene določbe.
32 Kot je navedeno v členu 263, drugi odstavek, PDEU, so navedeni razlogi „nepristojnost[...], bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njuno uporabo, ali [...] zlorab[a] pooblastil“.
33 Glej člen 5, od (2) do (4), PEU, ki opredeljujejo načela prenosa pristojnosti, subsidiarnosti oziroma sorazmernosti kot načela, ki, kot je pojasnjeno v členu 5(1) PEU, urejajo meje in uporabo pristojnosti Unije.
34 Opozoriti je treba, da je vloga nacionalnih parlamentov tudi v drugih določbah Pogodb omenjena le v zvezi s subsidiarnostjo. Glej na primer člen 12, točka (b), PEU, člen 69 PDEU in člen 352(2) PDEU.
35 Glej na primer CONV 286/02, 23. september 2002, str. 6; CONV 724/01/03, 28. maj 2003, str.142.
36 Glej na primer CONV 286/02, 23. september 2002, str. od 7 do 9; CONV 331/02, 11. oktober 2002, str. 9; CONV 579/03, 27. februar 2023, str. 2 in 3; CONV 797/03, 10. junij 2003, str. 51.
37 Glej v zvezi s tem Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, European Parliamentary Research Service, PE 775.868, julij 2025, str. 20.
38 Glej na primer sodbe z dne 9. oktobra 2001, Nizozemska/Parlament in Svet (C-377/98, EU:C:2001:523; v nadaljevanju: sodba v zadevi Biotechnology; trditve glede pravne podlage in načela subsidiarnosti); z dne 18. junija 2015, Estonija/Parlament in Svet (C-508/13, EU:C:2015:403; trditve glede načel subsidiarnosti in sorazmernosti), in z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323; trditve glede pravne podlage ter načel subsidiarnosti in sorazmernosti). Enako velja, kadar se veljavnost akta Unije izpodbija v postopku predhodnega odločanja. Glej na primer sodbi z dne 8. junij a2010, Vodafone in drugi (C-58/08, EU:C:2010:321; trditve glede pravne podlage ter načel subsidiarnosti in sorazmernosti), in z dne 22. novembra 2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938; trditve glede načel subsidiarnosti in sorazmernosti).
39 Posledično je na primer Sodišče lahko zameglilo razlikovanje med načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti v točki 184 sodbe z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), ne da bi pri tem prestopilo meje svoje pristojnosti v navedeni zadevi.
40 Glej na primer Schütze, R., „Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism“, Cambridge Law Journal, zv. 68, 2009, str. 525, zlasti na str. 533, ki predlaga, bi bilo treba subsidiarnost obravnavati kot federalno sorazmernost in jo tako uporabiti za presojo, ali akt Unije nesorazmerno omejuje nacionalno avtonomijo. Vendar bi posledično bilo treba načelo sorazmernosti razlagati ozko, torej omejeno le na presojo, ali akt Unije nesorazmerno omejuje pravice posameznikov.
41 Trditi je mogoče, da je to celo ena od utemeljitev federativne organizacije Unije. Glej v zvezi s tem Moussa, M., Federal Impartiality: Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.
42 Poleg tega je v drugem stavku člena 5(2) PEU in v členu 4(1) PEU pojasnjeno, da države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso prenesene na Unijo.
43 Člen 5(1) PEU določa: „Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.“
44 Za razpravo o izvoru načela subsidiarnosti in njegovega oblikovanja v besedilu Pogodb glej na primer Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, str. od 243 do 256; Granat, citirano v opombi 20 teh sklepnih predlogov, str. od 9 do 43; Fabbrini, F., „The Principle of Subsidiarity“, v Schütze, R. in Tridimas, T. (ur.), Oxford Principles of European Union Law - Volume I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, str. 221.
45 Upoštevati je treba, da člen 5(3) PEU, za razliko od predhodnega drugega odstavka člena 5 Pogodbe ES in kot del sprememb, uvedenih z Lizbonsko pogodbo, vsebuje sklic na „nacionaln[o], regionaln[o] ali lokaln[o] rav[en]“ v zvezi z državami članicami, s čimer so priznane tudi podnacionalne ravni odločanja.
46 Glej v zvezi s tem Halberstam, D., „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary“ v Caldeira, G.A., Kelemen, D. in Whittington, K.E. (ur.), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, str. 142, zlasti na str. 152.
47 V tem smislu Halberstam razlikuje med instrumentalno in vsebinsko subsidiarnostjo. Glej Halberstam, citirano v opombi 46 teh sklepnih predlogov, zlasti na str. od 152 do 154.
48 Če so v sami pravni podlagi zakonodajnega ukrepa znotraj določene politike določeni cilji, za dosego katerih lahko Unija ukrepa, morajo biti ti upoštevani pri konkretnem zakonodajnem predlogu; v nasprotnem primeru gre za kršitev načela prenosa pristojnosti.
49 Nekatere pristojnosti so bile na Unijo prenesene kot izključne pristojnosti, kar pomeni, da države članice navedenih področij ne morejo več zakonodajno urejati, tudi če Unija takega področja ne uredi sama. Glej v tem smislu člen 2(1) PDEU. Izključne pristojnosti so izčrpno navedene v členu 3 PDEU. Druge pristojnosti si Unija in države članice delijo in, kot je določeno v členu 2(2) PDEU, na teh področjih države članice lahko izvajajo svoje pristojnosti, kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja. Politike, na področju katerih velja deljena pristojnost Unije in držav članic, so neizčrpno naštete v členu 4(2) PDEU.
50 To pa še vedno ne pomeni, da mora Unija urejati vprašanja, ki spadajo v izključno pristojnost; vendar pa je vprašanje, ali določeno vprašanje urediti, politična izbira, ki je ne omejuje načelo subsidiarnosti.
51 Glej sodbo z dne 5. oktobra 2000, Nemčija/Parlament in Svet (C-376/98, EU:C:2000:544, zlasti točki 84 in 85; v nadaljevanju: Tobacco Advertising). Glej tudi sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2015:848, točki 143 in 144) o razlikovanju med zahtevo glede pravne podlage, v navedeni zadevi uskladitev notranjega trga na podlagi člena 114 PDEU, in načelom subsidiarnosti.
52 Glej na primer sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja v zadevi Združeno kraljestvo/Svet (C-84/94, EU:C:1996:93, točke od 125 do 127; v nadaljevanju: zadeva Working Time) o razlikovanju med načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti, kot delujeta na različnih ravneh ukrepanja Unije.
53 Glej sodbo z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, točka 122): „načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava [Unije], zahteva, naj bodo ukrepi, sprejeti v skladu s predpisom [Unije], primerni za uresničenje zastavljenega cilja in naj ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje“. Glej tudi na primer sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 78).
54 V navedenem primeru bi bilo treba tožbo na prvi stopnji vložiti pri Splošnem sodišču.
55 Glej v tem smislu poglavje 2, naslovljeno „Politika glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“, ki je del naslova V PDEU in se nanaša na območje svobode, varnosti in pravice. Člen 4(2), točka (j), PDEU določa, da glede območja svobode, varnosti in pravice veljajo deljene pristojnosti.
56 Glej uvodni izjavi 22 in 88 Uredbe 2024/1351.
57 Sodba z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 113).
58 Glej na primer sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točki 122 in 123).
59 Glej sodbo z dne 13. maja 1997, Nemčija/Parlament in Svet (C-233/94, EU:C:1997:231, zlasti točka 28), in sodbo Biotechnology (točka 33).
60 Glej na primer sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 114).
61 Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2015:848, točka 142).
62 Glej na primer sodbo z dne 12. novembra 1996, Združeno kraljestvo/Svet (C-84/94, EU:C:1996:431, točki 47 in 55; v nadaljevanju: sodba v zadevi Working Time; uskladitev „predvideva“ ukrepanje v celotni Uniji); sodbo Biotechnology (točka 32) (glede na učinke na trgovino v Uniji je jasno, da je cilj mogoče lažje doseči na ravni Unije); sodbo z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, točke od 180 do 183; zaradi usklajevanja je potrebno ukrepanje na ravni Unije), in z dne 22. maja 2003, Komisija/Nemčija (C-103/01, EU:C:2003:301, točka 47; uskladitev različnih določb je mogoče doseči le z zakonodajo Unije).
63 Glej na primer Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, str. 176; Davies, G., „The Working Time Case and the Death of Subsidiarity“, v Craig, P. in Schütze, R. (ur.), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, str. 145.
64 Glej na primer sodbo Tobacco Advertising (točka 95).
65 Glej na primer sodbi z dne 8. junija 2010, Vodafone in drugi (C-58/08, EU:C:2010:321, točke od 76 do 79; zaradi medsebojne odvisnosti cen je skupni pristop najlažje doseči na ravni Unije), in z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točke od 116 do 118; zaradi medsebojne odvisnosti ciljev notranjega trga in javnega zdravja je lažje ukrepati na ravni Unije).
66 Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokkot v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2015:848, točka 164). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiares Madura v zadevi Vodafone in drugi (C-58/08, EU:C:2009:596, točka 33). Vse od izdaje Edinburških smernic so bili nadnacionalni vidiki obravnavanega vprašanja pomemben indikator upravičenosti ukrepanja na ravni Unije. Glej Evropski svet, Sklepi predsedstva, sprejeti v Edinburgu, 11. in 12. december 1992, Priloga 1 k delu A: Overall Approach to the Application by the Council of the Subsidiarity Principle and Article 3b of the Treaty on European Union (Splošni pristop k uporabi načela subsidiarnosti s strani Sveta in člena 3b Pogodbe o Evropski uniji), str. 19.
67 Glej sodbo Biotechnology (točka 32), v kateri se je Sodišče sklicevalo na dejstvo, da problema „zgolj z ukrepi držav članic ni mogoče rešiti“. Glej tudi na primer Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, str. 302, 303 in 351.
68 Sodba z dne 18. junija 2015, Estonija/Parlament in Svet (C-508/13, EU:C:2015:403, točka 53). Glej tudi na primer sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 119).
69 Sodba z dne 18. junija 2015, Estonija/Parlament in Svet (C-508/13, EU:C:2015:403, točka 54).
70 Glej v tem smislu Wyatt, D., „Could a ‚yellow card‘ for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?“, Croatian Yearbook of European Law & Policy, zv. 2, 2006, str. 1, zlasti na str. 10.
71 Generalna pravobranilka J. Kokott je v svojih sklepnih predlogih v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2015:848, točki 146 in 147) podobno menila, da lahko Sodišče opravlja le omejeno sodno presojo; Sodišče lahko razumno preverja le, ali so institucije Unije upoštevale omejitve svoje diskrecije pri izvajanju svojih pristojnosti, pri čemer je pozorno le na njihove očitne napake.
72 Craig P. in De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8. izdaja, Oxford University Press, Oxford, 2024, str. 130.
73 Kot je predlagano tudi v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Vodafone in drugi (C-58/08, EU:C:2009:596, točka 30).
74 V zvezi s tem glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2015:848, točke od 177 do 188), v katerih je navedla, da so v navedenem postopku, kljub uporabi standardne formulacije, listinski dokazi zadostovali, hkrati pa svetovala institucijam Unije, naj se izogibajo šablonskim formulacijam ter preambule okrepijo z dovolj vsebinskimi navedbami glede načela subsidiarnosti, ki bodo prilagojene zadevnemu ukrepu.
75 Glej v zvezi s tem Öberg, J., „Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences“, Yearbook of European Law, zv. 36, št. 1, 2017, str. 391.
76 Predlog Komisije za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o upravljanju azila in migracij ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES in predlagane Uredbe (EU) XXX/XXX [Sklad za azil in migracije] (COM(2020) 610 final, 23. september 2020; v nadaljevanju: predlog uredbe). Glej v tem smislu tudi Mnenje Evropskega odbora regij (UL 2021, C 175, str. 32), točka 26, ter Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora (UL 2021, C 155, str. 58), točka 1.1.
77 Predlog uredbe, citiran v točki 76 teh sklepnih predlogov, Obrazložitveni memorandum, odsek 2.4.
78 Predlog uredbe, citiran v točki 76 teh sklepnih predlogov, Obrazložitveni memorandum, odsek 1.1 (moj poudarek).
79 Služba Evropskega parlamenta za raziskave, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210, avgust 2021 (v nadaljevanju: parlamentarna ocena učinka), odsek 4.3, zlasti pododsek 4.3.2.
80 Parlamentarna ocena učinka, citirana v opombi 79 teh sklepnih predlogov, str. 50.
81 European Parliament Resolution of 9 October 1986 on an initiative concerning negotiations within the Council on the drawing up of a common European policy on refugees (Resolucija Evropskega parlamenta z dne 9. oktobra 1986 o pobudi glede pogajanj s Svetom za pripravo skupne politike o beguncih, UL 1986, C 283, str. 74, točka 3).
82 Commission Communication to the Council and the European Parliament on immigration (Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o priseljevanju, SEC(91) 1855 final, 23. oktober 1991, str. 2 in 8).
83 Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o politikah priseljevanja in azila, COM(94) 23 final, 23. februar 1994, str. 1).
84 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o okrepljeni solidarnosti znotraj EU na področju azila: Agenda EU za boljšo delitev odgovornosti in več medsebojnega sodelovanja (COM(2011) 835 final, 2. december 2011, str. 1).
85 Sporočilo Komisije Evropski parlamentu in Svetu, Evropska strategija za upravljanje azila in migracij (COM(2026) 45 final, 29. januar 2026, str. 12 (moj poudarek)).