Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

TAMARE ĆAPETA,

predstavljeni 13. novembra 2025(1)

Zadeva C-438/24

Erakond Eestimaa Rohelised

ob udeležbi:

Vabariigi Valimiskomisjon,

Riigikogu,

Õiguskantsler,

Justiitsminister

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija))

„ Predhodno odločanje – Evropske volitve – Akt o volitvah članov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, ki je priložen Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom – Volitve članov Evropskega parlamenta – Zahteva za plačilo volilne varščine – Prepoved kandidiranja na volitvah nekaterim kandidatom zaradi neplačila varščine – Znesek varščine enak petkratniku minimalne mesečne plače – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 17(1) in člen 39(2) – Sorazmernost navedene varščine “

I.      Uvod

1.        Podpri svoje besede z denarjem je uveljavljen rek za preverjanje, ali oseba resno misli, kar govori. V kolikšni meri pa je mogoče zahtevo glede varščine uporabiti za presojo resnosti kandidature osebe na volitvah v Evropski parlament?

2.        Navedeno vprašanje izhaja iz postopka ustavne presoje, v katerem politična stranka Erakond Eestimaa Rohelised (estonska stranka zelenih, Estonija) pred Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija), ki je predložitveno sodišče v obravnavani zadevi, izpodbija ustavnost določbe estonskega volilnega zakona, ki nalaga plačilo določenega zneska varščine vsem kandidatom na evropskih volitvah.

3.        Natančneje, člen 29(5) Euroopa Parlamendi valimise seadus (zakon o volitvah v Evropski parlament; v nadaljevanju: EPVS) določa, da mora politična stranka ali neodvisni kandidat plačati petkratnik minimalne mesečne plače za vsako osebo, ki jo želi prijaviti, kar v primeru polne liste politične stranke pomeni 45-kratnik minimalne mesečne plače.

II.    Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

4.        Dne 20. aprila 2024 je estonska stranka zelenih, ki je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, pri Vabariigi Valimiskomisjon (državna volilna komisija; v nadaljevanju: volilna komisija) predložila listo devetih kandidatov za volitve v Evropski parlament, ki so potekale 9. junija 2024.

5.        V olilna komisija je na podlagi sklepa št. 103 z dne 29. aprila 2024 potrdila dve od devetih kandidatur estonske stranke zelenih, s sklepom št. 102, sprejetim istega dne, pa je zavrnila preostalih sedem kandidatur estonske stranke zelenih z obrazložitvijo, da stranka ni predložila kopije potrdila o plačilu varščine za preostalih sedem oseb, kot zahteva člen 29(5) EPVS.(2)

6.        Dne 2. maja 2024 je tožeča stranka pri Riigikohus (vrhovno sodišče) vložila tožbo zoper sklep št. 102 in sodišču predlagala: (i) naj ugotovi neustavnost člena 29(5) EPVS; (ii) razglasi ničnost sklepa št. 102; ter (iii) volilni komisiji naloži, naj vse kandidate, ki jih je nominirala tožeča stranka, vključi na listo kandidatov za volitve v Evropski parlament. Volilna komisija je vztrajala pri svoji odločitvi in trdila, da bi bilo treba tožbo zavreči.

7.        S sklepom z dne 6. maja 2024 je Riigikohus (vrhovno sodišče) ugotovilo, da je treba preučiti ustavnost člena 29(5) EPVS ter preveriti združljivost navedene določbe s pravom Unije. Postopku pred navedenim sodiščem so se kot zainteresirane stranke pridružili Riigikogu (estonski parlament), Õiguskantsler (varuh ustavnosti zakonodaje in človekovih pravic), Justiitsminister (minister za pravosodje), minister, ki zastopa vlado, in volilna komisija; sodišče je vse zadevne stranke pozvalo, naj predložijo svoja stališča.

8.        Kot razlog za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe predložitveno sodišče poudarja okoliščino, da je Sodišče na podlagi člena 223(1) PDEU in člena 8 Akta o volitvah(3) presodilo, da države članice načeloma ohranijo pristojnost za urejanje volilnega postopka v okviru evropskih volitev.(4)

9.        Nadalje, predložitveno sodišče meni, da obveznost plačila varščine v okviru volitev v Evropski parlament sama po sebi ni nezdružljiva s pravom Unije, saj ima legitimen cilj odvračanja neresnih kandidatov, s čimer se zmanjša število izgubljenih glasov in zagotovi ustrezna uporaba javnih sredstev.

10.      Kljub temu pa predložitveno sodišče ugotavlja, da zahtevana varščina ne sme biti tako visoka, da bi pomenila nepremostljivo oviro za sodelovanje na volitvah, saj bi bila taka omejitev nesorazmerna in bi lahko ogrozila zagotavljanje dovolj reprezentativne politične sile in/oziroma posegla v načelo pluralizma.(5)

11.      Na podlagi navedenega se Riigikohus (vrhovno sodišče) sprašuje, ali je zahteva glede varščine iz člen 29 EPVS sorazmerna in, posledično, ali je združljiva s pravom Unije.

12.      V teh okoliščinah je Riigikohus (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 17(1), prvi stavek, in člen 39(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [(v nadaljevanju: Listina)]v povezavi z njenim členom 52(1) razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se za udeležbo na volitvah v Evropski parlament plača varščina v višini petkratnika minimalne mesečne plače, določene za vsako prijavljeno osebo, in petinštiridesetkratnika minimalne mesečne plače, določene za celotno listo stranke?“

13.      Hkrati je Riigikohus (vrhovno sodišče) s sklepom z dne 14. maja 2024 začasno zadržalo veljavnost sklepa št. 102 do pravnomočnosti sodbe v zadevnem postopku ter volilni komisiji naložilo, naj ponovno odloči o vpisu preostalih sedmih nominirancev estonske stranke zelenih na listo kandidatov.

14.      Državna volilna komisija je s sklepom št. 105 z dne 14. maja 2024 navedenih sedem kandidatov, katerih prijavo je prvotno zavrnila, vpisala na listo kandidatov, na podlagi česar so lahko kandidirali na volitvah v Evropski parlament 9. junija 2024.

15.      Na navedenih volitvah je lista stranke zelenih dobila 0,62 % vseh oddanih glasov in si ni zagotovila nobenega sedeža v Evropskem parlamentu.(6)

16.      Pisna stališča so Sodišču predložili estonska in nizozemska vlada, Evropska komisija in Evropski parlament.

17.      Na obravnavi dne 3. julija 2025 so svoja stališča ustno predstavili estonska, grška in nizozemska vlada, Komisija in Parlament.

III. Analiza

18.      Leta 1952 ustanovljena Skupščina Evropske skupnosti za premog in jeklo se je kmalu preimenovala v Evropsko parlamentarno skupščino, nato pa leta 1962 v Evropski parlament. Sprva je člane Evropskega parlamenta imenoval nacionalni parlament vsake države članice. To se je spremenilo po sprejetju Akta o volitvah leta 1976, na podlagi katerega je v skladu z načelom splošnih volitev vsak državljan Unije dobil pravico izbrati svojega predstavnika v Evropskem parlamentu. Prve neposredne volitve so potekale junija 1979, pomen Parlamenta kot institucije, ki zastopa državljane Unije, pa je vse od takrat samo naraščal.

19.      Danes je Parlament skupaj s Svetom Evropske unije glavni zakonodajni organ Unije, ki zagotavlja, da se v Uniji upošteva načelo predstavniške demokracije iz člena 10 PEU.

20.      V Aktu o volitvah ni določen enoten postopek volitev članov Evropskega parlamenta.(7) Navedeni akt določa le, da se v vsaki državi članici člani Evropskega parlamenta izvolijo na podlagi proporcionalne zastopanosti, pri čemer se uporabi sistem list ali sistem enega prenosljivega glasu, vsaka država članica pa lahko uvede preferenčne liste.(8)

21.      Člen 8 Akta o volitvah določa, da države članice urejajo volilni postopek in določijo pogoje, ki urejajo volitve v Evropski parlament, vendar navedeni nacionalni predpisi ne smejo vplivati na proporcionalno naravo volilnega sistema.

22.      S sprejetjem take zakonodaje države članice dejansko izpolnjujejo svojo obveznost na podlagi člena 14(3) PEU in člena 1(3) Akta o volitvah omogočiti izvolitev članov Evropskega parlamenta za petletni mandat s splošnimi neposrednimi volitvami na podlagi svobodnega in tajnega glasovanja.(9)

23.      Šteti je torej treba, da se z nacionalno zakonodajo, ki ureja pravico biti voljen na volitvah v Evropski parlament, izvaja pravo Unije, kar pomeni, da se za tako zakonodajo uporablja Listina, kot to določa člen 51(1) Listine.

24.      V zvezi z navedenim je treba vprašanje predložitvenega sodišča, ki se nanaša na člen 39 Listine v povezavi s členom 52(1) Listine, razlagati tako, da sodišče sprašuje, ali zadevna nacionalna pravila, ki določajo, da morajo kandidati, ki želijo biti voljeni na volitvah v Evropski parlament, plačati določeno varščino, nesorazmerno posegajo v pravico državljanov Unije biti voljen na volitvah v Evropski parlament (A). Del vprašanja, ki se nanaša na člen 17(1) Listine, torej na varstvo lastninske pravice, bi bilo treba obravnavati ločeno (B).

A.      Kršitev člena 39 Listine v povezavi s členom 52(1) Listine

25.      Predložitveno sodišče v delu svojega vprašanja sprašuje, ali je treba člen 39 Listine v povezavi z njenim členom 52(1) razlagati tako, da nasprotuje določbi estonske zakonodaje, ki določa plačilo nezanemarljivega denarnega zneska kot pogoj za kandidaturo na volitvah v Evropski parlament, pri čemer se tak znesek povrne le pod določenimi pogoji. Navedeno vprašanje v bistvu pomeni, ali je omejitev pravice biti voljen na volitvah, kot je določena s tako zakonodajo, mogoče upravičiti z utemeljitvijo, da je to sorazmerno z zastavljenim ciljem preprečevanja vložitve neresnih kandidatur in prispevanja k večji reprezentativnosti izvoljenega organa.

26.      Tožeča stranka v postopku v glavni stvari trdi, da zahteva glede plačila varščine iz člena 29(5) EPVS ni sorazmerna in zato posega v pravico kandidatov biti voljen na volitvah.

27.      Evropski parlament trdi, da je načeloma vsak ekonomski pogoj za kandidiranje na volitvah sam po sebi v nasprotju z načelom splošnih volitev.

28.      V nasprotju z navedenima stališčema in ob določenih razlikah pa vlade, ki so intervenirale v postopku pred Sodiščem, ter Komisija menijo, da znesek varščine, plačilo katerega se zahteva na podlagi zadevne nacionalne zakonodaje v postopku v glavni stvari, ni nesorazmeren.

1.      Omejitve pravice biti voljen na volitvah v Evropski parlament

29.      Člen 39 Listine varuje pravico vsakega državljana Unije, da voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament, s čimer je priznan temeljni status navedenih pravic.

30.      Pravico biti voljen na evropskih volitvah je mogoče razlagati kot izraz zahteve, da se člani Evropskega parlamenta izvolijo na podlagi splošnega glasovanja kot določa člen 14(3) PEU in kot je ponovno določeno v členu 39(2) Listine.(10) Poleg tega velja, da lahko državljani Unije take pravice izvršujejo v državi članici, v kateri prebivajo in ne nujno v državi članici svojega državljanstva, vendar to ni predmet obravnavane zadeve.(11)

31.      Udeleženci navedenih postopkov ne izpodbijajo dejstva, da je pravica biti voljen v Evropski parlament omejena z nacionalnimi pravili, ki kot pogoj za uveljavljanje pravice biti voljen na navedenih volitvah določajo denarno zahtevo, kot je ta v postopku v glavni stvari. Vprašanje, ki se v obravnavani zadevi torej postavlja, je, ali je taka omejitev lahko upravičena.

32.      V skladu s členom 52(1) Listine so pravice lahko omejene, če je taka omejitev predpisana z zakonom in če je upoštevana bistvena vsebina teh pravic. Taka omejitev je sprejemljiva, če je cilj pravil, ki omejujejo pravice, v splošnem interesu, ki ga Unija priznava kot legitimnega, taka pravila pa morajo biti sorazmerna z navedenimi cilji.(12)

33.      V obravnavani zadevi je jasno, da zadevna omejitev izhaja iz zakona – iz EPVS.

34.      Nadalje, ni sporno, da je pri omejitvi upoštevana bistvena vsebina pravice biti voljen, saj navedena omejitev ne onemogoča same pravice.

35.      Podrobneje je torej treba presojati vprašanji, ali so cilji v splošnem interesu, s katerimi se upravičuje zadevna omejitev, legitimni z vidika prava Unije (2) ter ali so pravila, kot so določena, ustrezna (3) in nujna (4) za dosego navedenih ciljev.

2.      Legitimni cilj v javnem interesu

36.      Za odgovor na vprašanje, ali je omejitev pravice, ki jo zagotavlja pravo Unije – v obravnavani zadevi pravica biti voljen v Evropski parlament – upravičena, je najprej treba presoditi, ali so cilji navedene omejitve, kot jih opredeljuje nacionalno pravo, legitimni z vidika pravnega reda Unije.

37.      Kot je navedlo predložitveno sodišče in kot je na obravnavi potrdila estonska vlada, je namen zahteve glede varščine odvrniti neresne kandidature ter zagotoviti večjo odgovornost kandidatov. Z odvračanjem neresnih kandidatur se zmanjša število izgubljenih glasov na volitvah in poveča povezava med volilnimi rezultati in dejansko voljo volivcev. To zagotavlja pravico volivcev do učinkovitega zastopanja ali reprezentativnosti predstavniškega telesa. Prav tako, kot sekundarni cilj, zagotavlja, da se javna sredstva, kot so na primer stroški, ki jih ima država z organizacijo volitev, ali stroški poročanja o razpravah v javnih medijih in podobni, ne porabljajo neustrezno.(13)

38.      V okviru razprave na obravnavi se je izkazalo, da je mogoče opredeliti dva različna legitimna cilja, odvisno od tega, kako razlagati pojem „neresen kandidat“.

39.      Prvič, pojem „neresen kandidat“ je mogoče razlagati tako, da se nanaša na posameznika, ki nima pristnega namena biti izvoljen v Evropski parlament. Namen volitev v Evropski parlament je izvoliti osebe, ki bodo pri izvajanju svojih nalog kot člani Evropskega parlamenta vestno zastopale voljo volilnega telesa pri odločanju o politikah Unije. Kandidati, ki želijo kandidirati na volitvah v navedeno institucijo iz drugih razlogov, kot so samopromocija ali uresničevanje zgolj nacionalnih oziroma tržnih interesov, se torej ne štejejo na „resne“ kandidate.

40.      Če se pojem „neresni kandidat“ razlaga kot kandidat, ki nima resnih namenov, je treba odvračanje takih kandidatov od kandidature na volitvah v Evropski parlament sprejeti kot legitimen cilj na ravni Unije. Hkrati pa onemogočanje takim kandidatom kandidirati na volitvah zagotavlja, da se javna sredstva, ki so potrebna za kritje stroškov organizacije volitev, ne zlorabljajo.(14)

41.      Drugič, pojem „neresni kandidat“ je mogoče razlagati tudi tako, da se nanaša na kandidata, za katerega se na začetku zdi, da nima možnosti pridobiti dovolj glasov za izvolitev v Evropski parlament.

42.      Nizozemska vlada je v zvezi z razlogi za uvedbo svojega sistema varščin pojasnila, da pojem neresni kandidat uporablja za kandidate, ki nimajo realnih možnosti biti izvoljeni. Glasovi za take kandidate se štejejo za „izgubljene glasove“, saj ne prispevajo k izvolitvi člana v predstavniško telo. V skladu s stališčem navedene vlade torej sistem, ki že v naprej izključuje take kandidate, zagotavlja izvolitev bolj reprezentativnega organa.(15)

43.      Dejansko velja, da se v okviru proporcionalnih volilnih sistemov z enim prenosljivim glasom glasovi za kandidate, ki ne zberejo zadostne večine za osvojitev sedeža v parlamentu (tako imenovani izgubljeni glasovi), porazdelijo med preostale kandidate, ki so nato izvoljeni v parlament.(16)

44.      Tudi če navedeni glasovi niso nujno „izgubljeni“ z vidika volivcev, saj so ti z njimi izrazili svoje politične preference, in taki glasovi zato prispevajo k razumevanju politične klime v družbi, pa lahko kljub temu pomenijo težavo z vidika zagotavljanja bolj reprezentativnega izvoljenega organa.

45.      Ne prepriča me trditev, da zmanjševanje števila „izgubljenih glasov“ s preprečevanjem kandidatur pred volitvami nujno prispeva k bolj reprezentativnim volilnim rezultatom, saj volivci, ki ne morejo glasovati za „svojega“ kandidata, ker lahko glasujejo le za tiste kandidate, ki imajo možnost biti izvoljeni, niso v resnici zastopani z izvoljenimi poslanci. V takem primeru bodisi glasujejo za kandidata, za katerega menijo, da je „drugi najboljši“, bodisi, kot se pogosto zgodi, glasujejo proti „najslabši možnosti“.

46.      Ne glede na navedeno pa se, ob upoštevanju, da v praksi ni mogoče doseči popolnoma reprezentativnega izvoljenega organa, poskusi zmanjšanja števila „izgubljenih glasov“ na splošno štejejo za sprejemljive kot legitimen cilj pri organizaciji volitev.

47.      Tak cilj je kot legitimen sprejelo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP).(17)

48.      V skladu s členom 10 PEU delovanje Unije temelji na konceptu predstavniške demokracije. Zagotavljanje, da je Evropski parlament dejansko kolikor je mogoče reprezentativen glede na državljane Unije, je torej v skladu z eno od temeljnih vrednot Unije: demokracijo, kot je izražena v členu 2 PEU.(18)

49.      Cilj zmanjševanja števila „izgubljenih glasov“ z odvračanjem kandidatov, ki nimajo dovolj javne podpore, od kandidature, da se doseže večja reprezentativnost organa, je lahko legitimen cilj v Uniji.(19)

50.      Nadalje, treba je presoditi o ustreznosti in nujnosti denarne zahteve, pri čemer se sredstva vrnejo le, če kandidat doseže prag 5 % vseh oddanih glasov. Tako zahtevo je treba presojati glede na vsakega od obeh opredeljenih legitimnih ciljev: (a) odvračanje neresnih kandidatov; ter (b) zagotavljanje večje reprezentativnosti izvoljenega telesa z zmanjševanjem števila izgubljenih glasov.

3.      Ustreznost

a)      Ustreznost zahteve glede varščine za doseganje cilja odvračanja neresnih kandidatov

51.      Ali je denarna zahteva, pri čemer se varščina ne vrne, če lista ne dobi vsaj 5 % vseh oddanih glasov, ustrezna metoda za izločevanje kandidatov, ki v resnici nimajo resnih namenov glede udeležbe na volitvah v Evropski parlament (torej neresnih kandidatov)?

52.      Menim, da ne.

53.      Zavedam se, da je denar pogosto sredstvo za dosego določenih rezultatov, vendar menim, da naložitev denarne zahteve ni ustrezen ukrep za zagotavljanje resnosti kandidature na volitvah. Tako merilo ločuje kandidate glede na obseg njihovega osebnega premoženja oziroma glede na obseg premoženja stranke ali organizacije, ki jih podpira, ne pa na podlagi resnosti njihove kandidature.

54.      Denarna zahteva, kot je ta, ki je določena v estonskem pravu, neizogibno daje prednost premožnim kandidatom in uveljavljenim političnim strankam; novi kandidati in mlada politična gibanja so v veliko slabšem položaju, saj morajo nositi stroške kampanje in tveganje izgube plačanega zneska. Ta denarna zahteva ovira vstop resnim kandidatom z manj premoženja in omejuje ponudbo raznolikih političnih stališč, zaradi česar politično polje ostaja nagnjeno v korist uveljavljenih skupin. Hkrati pa taka denarna obveznost nič ne preprečuje kandidature na volitvah bogatemu, vendar oportunističnemu kandidatu.

55.      Iz izkušenj izhaja, da denar ne preprečuje udeležbe „papirnatim kandidatom“ na volitvah: kot navaja predložitveno sodišče so na prejšnjih estonskih volitvah v Evropski parlament sodelovali neodvisni kandidati, ki so kljub plačilu varščine prejeli le 48 oziroma 55 glasov.(20)

56.      Denarna zahteva torej ni ustrezen ukrep za izločanje neresnih kandidatov. S tem ukrepom se izločajo le kandidati glede na premoženje.

57.      Ker po mojem mnenju estonski zakon ne prestane preizkusa ustreznosti glede na cilj odvračanja neresnih kandidatov, ni treba presojati njegove nujnosti.

b)      Ustreznost zahteve glede varščine za doseganje cilja zmanjšanja števila „izgubljenih glasov“

58.      Tudi če se šteje, da denarna zahteva ni ustrezen ukrep za izločanje neresnih kandidatov, pa taka zahteva kljub temu odvrne nekatere „neresne“ kandidate, četudi ne vseh, zlasti tiste, ki menijo, da nimajo možnosti biti izvoljeni. Zato se na ta način lahko zmanjša število „izgubljenih glasov“.

59.      Sprejeti je mogoče trditev, da če zmore kandidat zbrati dovolj sredstev za plačilo varščine, zlasti če ob tem velja tudi nizek, vendar tehten prag za vračilo plačane varščine, to kaže na določeno mero javne podpore.

60.      Denar je v naši družbi pogosto način, s katerim je mogoče preveriti trdnost zaveze, saj dejstvo, da kandidat ne zmore zbrati razumnega zneska za plačilo varščine (ne od politične stranke, ne od neodvisnih donatorjev ali platforme nevladnih organizacij ali podobnih virov), kaže na pomanjkanje temeljnih organizacijskih spretnosti, mreženja ali zavezanosti, ki so potrebne za resno kampanjo, ne pa zgolj pomanjkanja sredstev, zato je verjetno, da bo tak kandidat vir „izgubljenih glasov“.

61.      S tega vidika je izločitev kandidatov, ki ne zmorejo zbrati dovolj sredstev za plačilo varščine, lahko orodje za zmanjšanje števila tistih kandidatov, pri katerih ni verjetno, da bodo zbrali dovolj glasov.

62.      Zato menim, da se denarna zahteva lahko šteje za ustrezen ukrep za dosego cilja zmanjšanja števila „izgubljenih glasov“, s čimer se zagotovi boljša reprezentativnost izvoljenega organa.

63.      V naslednjem koraku je treba presoditi, ali je varščina v denarju, kot je ta, ki jo določa estonski zakon, dejansko nujna za dosego navedenega cilja.

4.      Nujnost zahteve glede varščine

64.      Beneška komisija je v svojem Code of Good Practice in Electoral Matters (Kodeks ravnanja na volitvah) ugotovila, da varščina ni nesprejemljiv način zmanjševanja števila izgubljenih glasov. Poudarila pa je, da „jo je treba vrniti, če kandidat ali stranka preseže določen odstotek prejetih glasov; znesek in zahtevani odstotek ne smeta biti čezmerno visoka“.(21)

65.      Čezmerno visoka varščina in/ali prag za njeno vračilo lahko povzročita izključitev kandidatov iz marginaliziranih skupin, novih političnih gibanj ali manj premožnih posameznikov, ki morda izražajo pomembne in še ne slišane politične zahteve ter si prislužijo upoštevanja vredno število glasov, čeprav morda ne dovolj, da bi bili izvoljeni. Z izključevanjem takih manj zastopanih glasov je posledica sistema to, da takim glasovom nikoli ni dan prostor na glasovnicah in njihova podpora nikoli ni preverjena.

66.      Podobno velja, da bi preveč stroga zahteva glede plačila varščine lahko preprečila nastanek novih strank, kljub nedvomnemu pomenu, ki ga imajo politične stranke za demokratično udeležbo.(22) To bi bilo v nasprotju s temeljnim načelom političnega pluralizma, ki ga zagotavlja pravo Unije.

67.      Država, ki določi zahtevo glede varščine, mora torej, kot je ugotovilo ESČP, poiskati ustrezno ravnovesje, kar pa ni lahko.(23)

68.      Na podlagi navedenega je torej mogoče ugotoviti, da previsok znesek varščine in previsok prag nista nujna za zagotavljanje reprezentativnosti.

a)      Ali estonska zakonodaja določa previsok znesek varščine in previsok prag?

69.      Znesek varščine, kot se za kandidaturo na evropskih volitvah zahteva na podlagi estonskega prava v postopku v glavni stvari, se zdi precejšnje breme.

70.      Prvič, iz predložitvene odločbe izhaja, da je v času vložitve tožbe zadevna denarna zahteva znašala 215 % povprečne estonske bruto mesečne plače oziroma 3,17-kratnik mediane mesečne plače kandidatov.

71.      Taka višina denarne zahteve je pomembna za premoženje povprečne osebe.

72.      Drugič, tudi če zgolj manjšina držav članic določi denarno zahtevo kot pogoj za kandidaturo na volitvah v Evropski parlament,(24) lahko relativni znesek, ki se v navedenih državah zahteva, služi za primerjavo pri presoji nujnosti zneska, ki se zahteva na podlagi zadevne estonske zakonodaje.

73.      Za namene te primerjave bom primerjala zahtevo glede varščine, kot jo določa Estonija, z zahtevo, ki jo določa Nizozemska, države članice, ki je intervenirala pred Sodiščem in ki je prav tako uvedla denarno zahtevo. Nizozemska vlada je na obravnavi potrdila, da ima zahteva glede varščine za kandidaturo na volitvah v Evropski parlament na podlagi nizozemske zakonodaje enak legitimni cilj kot tisti, naveden v členu 29 EPVS, torej odvračati neresne kandidate ter preprečiti zlorabo javnih sredstev in izogniti se izgubljenim glasovom.(25)

74.      Zahteva glede varščine za polno listo kandidatov na volitvah v Evropski parlament je na Nizozemskem določena v oddelku H 12 Kieswet (zakon Nizozemske o volitvah),(26) v skladu s katerim se zahteva plačilo varščine v višini 11.250 EUR za vsako listo kandidatov, ne glede na število kandidatov na listi. Največje število kandidatov na vsaki volilni listi v Evropski parlament na Nizozemskem je trenutno med 50 in 80,(27) kar približno ustreza 225 EUR na kandidata za polno listo – to pa je znatno manj kot 4100 EUR, kot se zahteva za vsakega kandidata polne liste na podlagi člena 29 EPVS.

75.      V skladu s tem velja, da tudi če bi bilo mogoče na Nizozemskem na eni listi prijaviti enako največje število kandidatov kot v Estoniji, torej devet, bi skupni znesek varščine polne liste še vedno znašal le 1250 EUR, torej skoraj 3,5-krat manj kot varščina iz postopka v glavni stvari.

76.      Tretjič, Õiguskantsler (varuh ustavnosti zakonodaje in človekovih pravic) je pred predložitvenim sodiščem primerjal denarno zahtevo z najmanjšim številom članov politične stranke v Estoniji. Ob upoštevanju najmanjšega števila članov stranke (500 članov) bi to pomenilo 73,80 EUR za vsakega člana stranke v primeru polne liste.

77.      V zvezi s tem velja, kot navaja predložitveno sodišče, da denarna zahteva za kandidaturo na volitvah ni edini strošek strank oziroma njihovih kandidatov, prav tako pa te svojega celotnega letnega proračuna ne morejo porabiti za kandidaturo na enih volitvah.

78.      Nazadnje, tudi če obstajajo velike razlike med organizacijo nacionalnih in evropskih volitev,(28) je treba opozoriti, da je denarna zahteva za kandidate, ki želijo v Estoniji kandidirati na volitvah v Evropski parlament, petkrat bolj omejujoča kot za kandidate, ki želijo kandidirati na volitvah v Riigikogu (estonski parlament).

79.      Nujnost estonskega pravila bi bilo treba presojati tudi z vidika praga za vračilo plačanega zneska, tudi če nobeden od kandidatov ni bil izvoljen.

80.      V zvezi s tem obstajajo razlike med nacionalnimi in evropskimi volitvami. Na evropskih volitvah je prag za vračilo varščine iz državnega proračuna določen pri 5 % skupnega števila oddanih glasov v državi. Pri nacionalnih volitvah pa je stranka, ki doseže vsaj 2 % glasov v Riigikogu (estonski parlament), upravičena do nadomestila za politične stranke, ki se plača iz državnega proračuna.(29) Dejansko ni nobenih pogojev za vračilo prvotnega plačila v primeru nacionalnih volitev.

81.      Ni mogoče trditi, da je tako visok prag za vračilo stroškov udeležbe na volitvah očitno upravičen kot nujen za odvračanje kandidatov, ki vedo, da nimajo možnosti biti izvoljeni.

82.      Če povzamem, kar mora v celoti presoditi še predložitveno sodišče, menim, da denarna zahteva iz postopka v glavni stvari, ki znaša petkratnik minimalne mesečne plače, ter prag 5 % za vračilo take varščine, presegata meje tega, kar se šteje za nujno, da se zmanjša število „izgubljenih glasov“.

b)      Manj omejujoče alternative

83.      Dodaten razlog za mnenje, da zadevno estonsko pravilo ni nujno potrebno za odvračanje kandidatov, ki nimajo zadostne javne podpore, je trditev, da morda obstajajo druge možnosti, s katerimi bi bilo mogoče doseči enak cilj preprečevanja kandidature neresnim kandidatom, ki pa manj omejujejo pravico biti voljen.

84.      Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je na podlagi trditve, da zahteva glede varščine pomeni nesorazmerno omejitev pravice biti voljen, predlagala nekaj manj omejujočih alternativ za preprečevanje neresnih kandidatur. Navedene alternative vključujejo možnost pogojne izjeme plačila varščine ali nadomestitev finančnega bremena z nedenarnimi zahtevami, kot je predložiti jasen politični program ali zagotoviti podpise v podporo, da se dokaže podpora javnosti.

85.      Vse navedene alternative imajo tudi svoje slabosti. Na primer, kot je trdila estonska vlada, je zbiranje podpisov organizacijsko in finančno breme za državo, hkrati pa za nekatere potencialne kandidate prav tako pomeni visoko zahtevo. Hkrati velja, da je, ob upoštevanju vprašanj kibernetske varnosti, zbiranje podpisov in njihovo preverjanje dandanes mogoče opraviti elektronsko.

86.      Ob upoštevanju, da Evropska unija ni sprejela pravil, ki bi v vseh državah članicah urejala enoten postopek volitev v Evropski parlament, ter ob upoštevanju razlik v politični kulturi in drugih okoliščinah v državah članicah, menim, da je treba vladam priznati široko polje proste presoje pri tehtanju prednosti in slabosti različnih ukrepov ter pri odločanju o najustreznejši rešitvi v specifičnih okoliščinah zadevne države.

87.      Ne glede na to pa taka izbira ne more biti povsem zunaj sodne presoje. Nacionalno sodišče mora presoditi, ali je vlada predložila razumna pojasnila, zakaj drugi ukrepi ali kombinacija drugačnih ukrepov niso bili upoštevani kot ustrezni ukrepi za doseganje navedenega cilja.

88.      Na splošno menim, da denarna zahteva iz postopka v glavni stvari pomeni hudo omejitev pravice biti voljen, in sicer glede njenega zneska in glede praga za vračilo, če obstajajo potencialne alternative, ki jih je mogoče kombinirati z navedeno denarno zahtevo oziroma ki jo lahko nadomestijo, o čemer pa mora dokončno presoditi predložitveno sodišče.

89.      Posledično torej velja, da tudi če Sodišče ugotovi, da je zadevna estonska zakonodaja ustrezna za zmanjšanje števila izgubljenih glasov in s tem za zagotavljanje boljše reprezentativnosti v Evropskem parlamentu, pa imam resne pomisleke, o katerih mora dokončno odločiti nacionalno sodišče, ali so zadevni ukrepi nujni za dosego navedenega cilja.

B.      Kršitev lastninske pravice

90.      Predložitveno sodišče je vprašalo tudi, ali je zadevna zakonodaja združljiva s členom 17(1) Listine.

91.      Menim, da zadevna zahteva glede plačila ne omejuje lastninske pravice, zato ni treba presojati o sorazmernosti navedene omejitve.

92.      Zavedam se, da je ESČP v podobnih zadevah prepoznalo potencialno kršitev člena 1 Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vendar so bile okoliščine v navedenih zadevah drugačne, zato jih ni mogoče v celoti primerjati s tistimi v postopku v glavni stvari.(30) Navedeno sodišče je zahtevo za plačilo za kandidaturo na zadevnih volitvah v navedeni zadevi obravnavalo kot varščino, ki ni bila vrnjena eni od strank navedenega spora.

93.      Menim, da pri zahtevi za plačilo iz obravnavane zadeve ne gre za varščino (kljub temu, da je za njen opis uporabljen ta izraz), čeprav so kandidati pod določenimi pogoji upravičeni do vračila plačanega zneska (ali njegovega dela).

94.      Za razliko od varščine v primeru najemne pogodbe, ki ostane last najemnika z jasnim jamstvom vračila, nacionalna zakonodaja v postopku v glavni stvari določa dodatne pogoje, zato njeno vračilo dejansko ni zagotovljeno. V praksi deluje kot pogojno plačilo, pri katerem se ustvari osebni zahtevek za prihodnje vračilo in ne stalno, dejansko lastniško upravičenje do določenih sredstev. Pravica do vračila denarja je torej zgolj potencialni zahtevek v zvezi z dolgom in ji ni samodejno priznana temeljna zaščita, ki se priznava lastnini.

95.      Zato se strinjam s stališčem nizozemske vlade, da člen 17 Listine v obravnavani zadevi ni upošteven.

IV.    Predlog

96.      Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče na vprašanje, ki ga je predložilo Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija), odgovori tako:

Člen 39 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v povezavi z njenim členom 52(1)

je treba razlagati tako, da določitev denarne zahteve za kandidaturo na volitvah v Evropski parlament, katere namen je odvrniti neresne kandidature, ni mogoče šteti za ustrezen ukrep za dosego navedenega cilja.

Denarna zahteva se lahko šteje za ustrezen ukrep za dosego cilja zmanjšanja števila „izgubljenih glasov“, da se doseže večja reprezentativnost izvoljenega organa.

Vendar pa znesek take varščine in prag za njeno vračilo ne sme biti čezmerno breme ter s tem preprečevati nastanek novih političnih strank in idej. Nacionalno sodišče mora presoditi, ali je bilo z določitvijo zneska denarne zahteve in praga za vračilo v nacionalni zakonodaji doseženo sprejemljivo ravnovesje.

1      Jezik izvirnika: angleščina.

2      V skladu s členom 31(3) EPVS je nepredložitev kopije potrdila o plačilu varščine volilni komisiji razlog za zavrnitev registracije kandidata. Predložitveno sodišče navaja, da zadevna nacionalna zakonodaja ne omogoča izjem od plačila varščine za kandidata.

3      Akt o volitvah članov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, ki je priložen Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom, z dne 20. septembra 1976 (UL 1976, L 278, str. 1), kakor je bil nazadnje spremenjen s Sklepom Sveta (EU, Euratom) 2018/994 z dne 13. julija 2018 (UL 2018, L 178, str. 1; v nadaljevanju: Akt o volitvah).

4      Sklicuje se na sodbo z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, točka 69; v nadaljevanju: sodba Junqueras Vies).

5      Predložitveno sodišče pri tem navaja sodbo ESČP z dne 28. marca 2006, Sukhovetskyy proti Ukrajini (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, točki 72 in 73).

6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (zadnji vpogled 11. novembra 2025).

7      Vendar pa taka možnost obstaja na podlagi člena 223 PDEU.

8      Člen 1 Akta o volitvah.

9      Glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, točka 33).

10      Glej v zvezi s tem sodbo Junqueras Vies, točka 86.

11      Glej v zvezi s tem člen 22(1) PDEU in člen 39(1) Listine. Glej sodbo z dne 19. novembra 2024, Komisija/Češka republika (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-808/21, EU:C:2024:962, točka 123), „kar zadeva cilj člena 22 PDEU, je namen tega člena, [...] podeliti državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pravico do sodelovanja v demokratičnem volilnem postopku te države članice. Ta pravica zajema [...] sodelovanje v tem postopku s pravico voliti in biti voljen na evropski in lokalni ravni.“ Podobno odločitev vsebuje tudi sodba z istega dne, Komisija/Poljska (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-814/21, EU:C:2024:963, točka 121).

12      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 6. oktobra 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, točke od 46 do 48).

13      Glej točko 39 angleške različice povzetka predložitvene odločbe in točko 57 francoske različice navedene predložitvene odločbe.

14      Kot je na obravnavi navedla estonska vlada in kot jasno izhaja iz predložitvene odločbe, estonsko pravo zahteva, da mora biti vsakemu kandidatu na volitvah zagotovljena enaka priložnost, da se predstavi. Javne radiodifuzne organizacije morajo torej zagotoviti, da imajo vse stranke in neodvisni kandidati, ki sodelujejo na volitvah v Evropski parlament, enako priložnost ustrezno in brezplačno predstaviti svoja stališča.

15      Glej v zvezi s tem točki 18 in 19 pisnih stališč nizozemske vlade.

16      To velja tudi za proporcionalne volilne sisteme, kot je estonski, pri katerih se uporablja D’Hondtova metoda za porazdelitev „izgubljenih glasov“.

17      Glej sodbo ESČP, 28. marec 2006, Sukhovetskyy proti Ukrajini, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, točki 61 in 62.

18      Glej v zvezi s tem sodbi z dne 19. novembra 2024, Komisija/Češka republika (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-808/21, EU:C:2024:962, točke od 114 do 116), in z istega dne Komisija/Poljska (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-814/21, EU:C:2024:963, točke od 112 do 114). Glej tudi sodbo Junqueras Vies, točka 63 in navedena sodna praksa).

19      Vendar pa menim, da je problematično preprečevanje „izgubljenih glasov“ na podlagi ocene, da nekateri programi nimajo dejanskih možnosti za uspeh. S tem, ko se kandidatova pravica biti voljen omeji, ker se določen politični program opredeli kot „neresen“, se pojavi tveganje uvajanja samovoljnih vrednostnih sodb glede političnih programov strank. Kot v svojih pisnih stališčih navaja Evropski parlament, ima končno besedo pri presoji vsebine politične platforme dejansko volilno telo.

20      Točka 22 angleške različice povzetka predložitvene odločbe.

21      Glej v tem smislu Svet Evrope: Beneška komisija, Code of Good Practice in Electoral Matters (Kodeks ravnanja na volitvah), točka 1.3.(vi.), na voljo na naslovu: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.

22      V zvezi s pomenom političnih strank za evropsko demokracijo glej sodbi z dne 19. novembra 2024, Komisija/Češka republika (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-808/21, EU:C:2024:962), in z istega dne, Komisija/Češka republika (Zmožnost biti voljen in članstvo v politični stranki) (C-814/21, EU:C:2024:963).

23      Glej sodbo ESČP, 28. marec 2006, Sukhovetskyy proti Ukrajini, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, točka 67. V navedeni zadevi je ESČP ugotovilo, da je bil sistem volilnih varščin, kot so ga v zadevnem času sprejele politične institucije v Ukrajini, sprejemljiv kompromis med navedenimi nasprotujočimi se interesi.

24      Evropski parlament: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs (Tematski sektor C – Pravice državljanov in ustavne zadeve) ter Lehmann, W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, revidirana izdaja, 2014, str. 17, na voljo na naslovu: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, The electoral system, na voljo na naslovu: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.

25      Nizozemska vlada je na obravnavi navedla, da je delež „izgubljenih glasov“ na zadnjih parlamentarnih volitvah znašal le 2 % vseh oddanih glasov.

26      Navedena določba določa, da se „v primeru volitev v parlament [...] državi za vsako skupino list plača varščina v višini [11.250 EUR] “. Oddelek Y 2 navedenega zakona potrjuje, da „so člani Evropskega parlamenta izvoljeni [...] na podlagi dela II, ki se nanaša na volitve članov parlamenta“. Angleška različica navedenega besedila je na voljo na naslovu: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.

27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.

28      Estonska vlada pojasnjuje, da je višja denarna zahteva za kandidaturo na volitvah v Evropski parlament utemeljena s krajšimi listami kandidatov in manjšim številom mest, ki so na voljo na navedenih volitvah.

29      To temelji na členu 12⁷ Erakonnaseadus (zakon o političnih strankah), kot je navedeno v predložitveni odločbi in kot je na obravnavi potrdila estonska vlada.

30      Glej na primer sodbo ESČP, 11. januar 2007, Russian Conservative Party of Entrepreneurs in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, točke od 94 do 97).