1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 72(2) Direktive 2014/24/EU, ( 2 ) ki v bistvu določa možnost, da se pogodba o izvedbi javnega naročila ali okvirni sporazum spremeni za omejeno vrednost, ne da bi bilo treba izvesti nov postopek javnega naročanja, če te spremembe ne spremenijo splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma.

2.

Zadeva v glavni stvari se nanaša na okvirna sporazuma, sklenjena med Polismyndigheten (švedska policija) in dvema ponudnikoma, za zagotavljanje storitve vlečne službe. Ta okvirna sporazuma, ki sta bila vrednotena na podlagi merila najnižje cene, sta bila sprva dodeljena na podlagi fiksne cene za storitve, pri katerih je prevzemno mesto vozila v radiju 10 kilometrov od kraja, kamor naj se vozilo odpelje, in dodatne cene na kilometer za prevoz zunaj tega območja. Nato se je javni naročnik z izbranima ponudnikoma dogovoril za spremembo določb o plačilu v navedenih okvirnih sporazumih, ne da bi povečal skupno vrednost pogodbe, tako da je radij, za katerega je plačilo v celoti pavšalno, povečal z 10 na 50 km, in zvišal raven cen.

3.

V teh okoliščinah je Sodišče pozvano, naj preuči, ali take spremembe povzročijo spremembo splošne narave okvirnega sporazuma v smislu člena 72(2) Direktive 2014/24, zaradi česar bi nastala obveznost izvedbe novega postopka javnega naročanja.

4.

V uvodnih izjavah 1, 107 in 109 Direktive 2014/24 je navedeno:

[…]

[…]

5.

Člen 72 te direktive, naslovljen „Spremembe pogodb o izvedbi javnih naročil med njihovo veljavnostjo“, določa:

„1.   Pogodbe o izvedbi javnih naročil in okvirni sporazumi se lahko spremenijo brez novega postopka javnega naročanja v skladu s to direktivo v katerem koli od naslednjih primerov:

[…]

[…]

[…]

2.   Pogodbe o izvedbi javnega naročila se lahko prav tako spremenijo, ne da bi bilo treba preverjati, ali so izpolnjeni pogoji iz točk (a) do (d) odstavka 4 in ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja v skladu s to direktivo, če je vrednost spremembe nižja od obeh naslednjih vrednosti:

Vendar sprememba ne sme spremeniti splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma. Če je opravljenih več zaporednih sprememb, se vrednost oceni na podlagi neto kumulativne vrednosti zaporednih sprememb.

[…]

4.   Sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma med njegovo veljavnostjo se šteje za bistveno v smislu točke (e) odstavka 1, če se zaradi te spremembe pogodba ali okvirni sporazum znatno razlikuje od prvotno oddanega javnega naročila ali prvotno sklenjenega sporazuma. Brez poseganja v odstavka 1 in 2 se sprememba v vsakem primeru šteje za bistveno, če je izpolnjen vsaj eden od naslednjih pogojev:

[…]

5.   Za spremembe določb pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma med njegovo veljavnostjo, ki niso navedene v odstavkih 1 in 2, je potreben nov postopek javnega naročanja v skladu s to direktivo.“

6.

Člen 8 lag (2016:1145) om offentlig upphandling (zakon št. 1145 iz leta 2016 o javnem naročanju) iz poglavja 17 tega zakona določa, da se pogodba o izvedbi javnega naročila ali okvirni sporazum lahko spremeni brez izvedbe novega postopka javnega naročanja, če sprememba temelji na eni od določb iz členov od 9 do 14 navedenega zakona.

7.

Člen 9, prvi odstavek, istega zakona določa, da se pogodba o izvedbi javnega naročila ali okvirni sporazum lahko spremeni brez izvedbe novega postopka javnega naročanja, če se pri tem ne spremeni splošna narava pogodbe ali okvirnega sporazuma, povečanje ali zmanjšanje vrednosti pogodbe ali okvirnega sporazuma pa ne presega praga 10 % vrednosti javnega naročila ali okvirnega sporazuma, če gre za naročilo storitev ali blaga.

8.

Člen 14, prvi odstavek, zakona št. 1145 iz leta 2016 o javnem naročanju določa, da se pogodba o izvedbi javnega naročila ali okvirni sporazum lahko spremeni brez izvedbe novega postopka javnega naročanja, tudi če sprememba ni zajeta v členih od 9 do 13 tega zakona, če sprememba ni bistvena. Drugi odstavek, točka 1, tega člena določa, da se sprememba šteje za bistveno, če med drugim uvaja nove pogoje, ki bi, če bi bili vključeni v prvotni postopek javnega naročanja, omogočali, da ponudbo oddajo tudi drugi ponudniki, da se v ocenjevanje vključijo tudi druge ponudbe ali da v postopku javnega naročanja sodelujejo dodatni ponudniki.

9.

Policija je leta 2020 objavila javni razpis za naročilo storitev vlečne službe, v okviru katerega naj bi se ponudbe ocenjevale na podlagi merila najnižje ponujene cene. Ponudniki so tako morali navesti fiksno ceno za storitve, pri katerih je prevzemno mesto vozila v radiju 10 kilometrov od kraja, kamor naj se vozilo odpelje, in dodatno ceno na kilometer za prevoze zunaj tega območja. Te cene so morale ostati nespremenjene ves čas trajanja tega naročila.

10.

Na podlagi tega javnega razpisa sta bila v začetku leta 2021 sklenjena dva okvirna sporazuma (v nadaljevanju: sporna okvirna sporazuma), katerih določbe o plačilu so bile v istem letu spremenjene s sporazumom, sklenjenim med policijo in dvema ponudnikoma. Zaradi uravnovešenja porazdelitve stroškov med različnimi policijskimi območji in brez zvišanja skupne pogodbene vrednosti teh okvirnih sporazumov je bil po eni strani povečan radij za storitve, za katere se plača le fiksna cena, ki se je z 10 povečal na 50 kilometrov, po drugi strani pa so bile spremenjene fiksne cene na kilometer (v nadaljevanju: sporne spremembe). ( 3 )

11.

Förvaltningsrätten i Stockholm (upravno sodišče v Stockholmu, Švedska) je na zahtevo Konkurrensverket (organ za varstvo konkurence, Švedska) policiji naložilo globo v višini 1.200.000 SEK (približno 120.000 EUR), ker je sporna okvirna sporazuma spremenila, ne da bi izvedla nov postopek javnega naročanja. ( 4 ) Policija je po zavrnitvi pritožbe, ki jo je vložila pri Kammarrätten i Stockholm (višje upravno sodišče v Stockholmu, Švedska), vložila pritožbo pri Högsta förvaltningsdomstolen (vrhovno upravno sodišče, Švedska), ki je predložitveno sodišče. V tem okviru se zadnjenavedenemu v bistvu porajajo dvomi o razlagi člena 72(2) Direktive 2014/24, natančneje v zvezi s pojmom „sprememba splošne narave“ okvirnega sporazuma v smislu te določbe.

12.

V teh okoliščinah je Högsta förvaltningsdomstolen (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali lahko sprememba načina določanja cene v okvirnem sporazumu, ki je bil prvotno sklenjen na podlagi merila najnižje ponujene cene, s katero se spremeni razmerje med fiksnimi in variabilnimi cenami, ravni cen pa se spremenijo na način, da se skupna pogodbena vrednost spremeni le malenkostno, pomeni, da se je spremenila splošna narava okvirnega sporazuma v smislu člena 72(2) Direktive [2014/24]?“

13.

Pisna stališča so predložili policija, organ za varstvo konkurence, češka in estonska vlada ter Evropska komisija.

14.

Predložitveno sodišče z edinim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje o razlagi člena 72(2) Direktive 2014/24, ki določa možnost sprememb okvirnega sporazuma za omejeno vrednost, ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja.

15.

Uvodoma ugotavljam, da člen 72 te direktive določa, da se lahko pogodbe o izvedbi javnih naročil in okvirni sporazumi spremenijo brez novega postopka javnega naročanja v enem od šestih primerov, opredeljenih v tej določbi ( 5 ), in sicer v bistvu v primeru:

16.

Med temi šestimi primeri se zdita za obravnavano zadevo upoštevna zadnja dva. Ker je namreč vrednost spornih sprememb, kar zadeva enega od obeh spornih okvirnih sporazumov, nižja od mejnih vrednosti de mininis iz člena 72(2), prvi pododstavek, (i) in (ii), Direktive 2014/24, ( 8 ) mora predložitveno sodišče v skladu z drugim pododstavkom te določbe preveriti, ali te spremembe ne spreminjajo splošne narave tega okvirnega sporazuma. V zvezi s tem navedeno sodišče pojasnjuje, da je Sodišče sicer že podalo pojasnila glede pojma „bistvena sprememba“ pogodbe o izvedbi javnega naročila iz odstavka 1(e) navedene določbe, kot je opredeljen v njenem odstavku 4, ni se pa še izreklo o pojmu „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila (iz odstavka 2, drugi pododstavek, iste določbe). ( 9 )

17.

Po teh uvodnih ugotovitvah bom v naslednjih točkah razjasnil, kako razlagati pojem „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila v smislu člena 72(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/24, še zlasti ob upoštevanju pojma „bistvena sprememba“ pogodbe o izvedbi javnega naročila v smislu odstavka 4 te določbe, nato pa bom predložitvenemu sodišču podal smernice v zvezi z naravo spornih sprememb.

18.

Kar zadeva razlago pojmov „sprememba splošne narave“ in „bistvena sprememba“ pogodbe o izvedbi javnega naročila v smislu člena 72 Direktive 2014/24, se stališča, ki jih zagovarjata stranki v postopku v glavni stvari in intervenientke, razlikujejo. Medtem ko namreč policija ter češka in estonska vlada v bistvu trdijo, da bistvena sprememba okvirne pogodbe ne pomeni nujno spremembe njene splošne narave, organ za varstvo konkurence in Komisija v bistvenem trdita, da sta ta pojma enakovredna. ( 10 )

19.

V tem okviru bom preučil obseg upoštevnih določb, pri čemer bom v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča upošteval tako njihovo besedilo kot tudi njihov kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so, ter v obravnavanem primeru zgodovino nastanka te ureditve. ( 11 )

20.

Kar na prvem mestu zadeva jezikovno razlago obeh zgoraj navedenih pojmov, uvodoma ugotavljam, da za razliko od pojma „bistvena sprememba“, opredeljenega v členu 72(4) Direktive 2014/24, pojem „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila ni opredeljen v okviru te direktive, pri čemer besedilo njenega člena 72 s tega vidika ni ravno vzor jasnosti.

21.

Vendar po tem pojasnilu najprej ugotavljam, da sta v uvodni izjavi 109 navedene direktive podana dva primera „sprememb, ki vplivajo na naravo celotnega javnega naročila“, to je izraza, ki v bistvu ustreza pojmu „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila. Gre po eni strani za primer, ko se naročene gradnje, blago ali storitve, ki so predmet javnega naročila, nadomestijo z drugimi, in po drugi strani za položaj, v katerem se bistveno spremeni vrsta javnega naročila, „saj se v tem primeru lahko predpostavi hipotetičen vpliv na rezultat“, kot je navedeno v tej uvodni izjavi. Ker zadnjenavedena formulacija v bistvenem ustreza primeru bistvenih sprememb iz člena 72(4)(a) iste direktive, ( 12 ) to po mojem mnenju pomeni, da nekatere spremembe splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila hkrati pomenijo bistvene spremembe te pogodbe.

22.

Dalje, kot je razvidno iz besedila člena 72(2) Direktive 2014/24, se ta uporablja, „ne da bi bilo treba preverjati, ali so izpolnjeni pogoji iz točk (a) do (d) odstavka 4“ te določbe (v zvezi z bistvenimi spremembami), ( 13 ) zato je navedeno določbo mogoče uporabiti ne glede na to, ali so spremembe, ki jih dovoljuje, vse zajete s pojmom „bistvene spremembe“ iz odstavka 1 iste določbe.

23.

Nazadnje, glede na običajni pomen obeh preučevanih besednih zvez v vsakdanjem jeziku, se mi zdi bolj kot ne očitno, da pojem „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila pomeni spremembe, ki presegajo preproste bistvene spremembe. ( 14 )

24.

Na podlagi teh preudarkov ugotavljam, da je pojem „sprememba splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila s povsem jezikovnega vidika neke vrste „podkategorija“, ki vključuje najresnejše primere bistvenih sprememb ( 15 ), pri čemer pa niso izčrpani vsi primeri, vključeni v to kategorijo ( 16 ).

25.

Kar na drugem mestu zadeva zgodovino nastanka in kontekst člena 72 Direktive 2014/24, opozarjam, da je namen te določbe, s katero je uzakonjena predhodna sodna praksa Sodišča izpred začetka veljavnosti te direktive ( 17 ), opredeliti spremembe pogodb o izvedbi javnih naročil med njihovo veljavnostjo, ki so dovoljene, ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja ( 18 ). Nekatere od teh sprememb so dovoljene v obsegu, v katerem ne privedejo do spremembe splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila. To velja za tri primere, navedene v odstavku 1(a) in (c) ter odstavku 2 navedene določbe, ki omogočata take spremembe, ob predpostavkah, prvič, da so predvidene v prvotni dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, drugič, da so potrebne zaradi nepredvidljivih okoliščin in zvišanje vrednosti prvotne pogodbe o izvedbi javnega naročila oziroma prvotnega okvirnega sporazuma ne presega 50 % ali, tretjič, da se spoštuje zgornja meja de minimis.

26.

Zdi se mi torej, da se v treh primerih, navedenih v prejšnji točki teh sklepnih predlogov, ista določba ne nanaša na „bistvene spremembe“ na splošno, ampak zgolj na spremembe, ki privedejo do „spremembe splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila. ( 19 ) Dalje, če bi bilo treba oba zadevna pojma razlagati enako, bi bil izjemi de minimis iz člena 72(2) Direktive 2014/24 odvzet polni učinek. ( 20 )

27.

Iz tega izhaja, da ti primeri omogočajo izvedbo nekaterih bistvenih sprememb, ne da bi bilo treba izvesti nov postopek javnega naročanja, z izjemo pomembnejših sprememb, ki bi povzročile spremembe splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila. ( 21 )

28.

Na tretjem in zadnjem mestu, v zvezi s cilji, ki se uresničujejo s členom 72 Direktive 2014/24, opozarjam, da je namen te določbe, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, v bistvu zagotoviti spoštovanje načel preglednosti postopkov in enakega obravnavanja ponudnikov s tem, da se prepreči, da bi naročnik in izbrani ponudnik spremenila določbe tega naročila tako, da bi te določbe imele bistveno drugačne značilnosti kot določbe prvotnega naročila, in sicer v okviru splošnejšega cilja predpisov Unije s področja javnih naročil, ki je zagotoviti prosti pretok storitev in vzpostaviti neizkrivljeno konkurenco v vseh državah članicah. ( 22 ) V zvezi s tem menim, da so položaji, navedeni v točki 25 teh sklepnih predlogov, v katerih navedena določba omogoča izvedbo nekaterih bistvenih sprememb, ne da bi bilo treba izvesti nov postopek javnega naročanja, utemeljeni z dejstvom, da te spremembe, ki so manj pomembne, lahko le v manjšem obsegu vplivajo na spoštovanje načel preglednosti postopkov in enakega obravnavanja ponudnikov. ( 23 )

29.

Iz tega izhaja, da ob upoštevanju ciljev, zastavljenih s členom 72 Direktive 2014/24, obeh analiziranih pojmov ni mogoče šteti za enakovredna in, natančneje, je pojem „spremembe splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila, čeprav je vključen v pojem „bistvene spremembe“, omejen na najpomembnejše bistvene spremembe. ( 24 )

30.

Skratka, menim, da se izjema de minimis iz člena 72(2) Direktive 2014/24 lahko uporablja, kadar so spremembe, vnesene v pogodbo o izvedbi javnega naročila, sicer bistvene, vendar ne povzročijo spremembe splošne narave te pogodbe. ( 25 ) Po tej ugotovitvi bom v naslednjih točkah preučil sporne spremembe z vidika zadnjenavedenega pojma.

31.

Po navedbah predložitvenega sodišča, so sporne spremembe, ki na podlagi informacij iz prvotne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila niso bile predvidljive, nižje od mejne vrednosti de minimis, določene v členu 72(2), prvi pododstavek, (i) in (ii), Direktive 2014/24. ( 26 ) Preveriti je torej treba, ali te spremembe pomenijo „spremembe splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila“ v smislu te določbe.

32.

Čeprav mora o tem vidiku na podlagi presoje dejstev iz postopka v glavni stvari dokončno odločiti predložitveno sodišče, mu mora Sodišče v zvezi s tem zagotoviti koristne smernice.

33.

Na prvem mestu in kot sem že navedel ( 27 ), sporne spremembe ne pomenijo sprememb splošne narave pogodbe o izvedbi javnega naročila že samo zato, ker jih je morda mogoče opredeliti kot „bistvene spremembe“ ( 28 ).

34.

Na drugem mestu in kot je bilo navedeno v točki 21 teh sklepnih predlogov, je iz uvodne izjave 109 Direktive 2014/24 razvidno, da pojem „spremembe splošne narave“ pogodbe o izvedbi javnega naročila vključuje predvsem spremembe predmeta ali vrste javnega naročila. ( 29 )

35.

V zvezi s tem se mi ne zdi, da bi bila v ta pojem načeloma vključena sprememba cene, saj je v zadevnih treh določbah, v katerih je omenjena, bodisi pojasnjeno, da denarna vrednost sprememb ni upoštevna ( 30 ), bodisi so v njih samih določene mejne vrednosti za uporabo izjeme ( 31 ). Po tem pojasnilu v tem okviru zgolj ugotavljam, da po eni strani sporne spremembe ne pomenijo preproste spremembe plačila za storitev, na katero se nanašata sporna okvirna sporazuma. Bistvena sprememba radija, znotraj katerega se uporablja fiksna cena (to je z 10 na 50 kilometrov), in znatno zvišanje te fiksne cene (to je z 0 na 4500 SEK, okrog 450 EUR) sta namreč temeljito spremenila strukturo plačila, saj gre v bistvu za prehod s sistema plačila, ki večinoma temelji ne več na variabilni, ampak na fiksni ceni. Po drugi strani in kot navaja predložitveno sodišče, so te spremembe v zvezi z enim od izvajalcev kljub vsemu povzročile malenkostno znižanje skupne vrednosti javnega naročila. ( 32 )

36.

Skratka, menim, da je treba člen 72(2) Direktive 2014/24 razlagati tako, da lahko sprememba načina določanja cene v okvirnem sporazumu, ki je bil prvotno sklenjen na podlagi merila najnižje ponujene cene, s katero se spremeni razmerje med fiksnimi in variabilnimi cenami, ravni cen pa se spremenijo na način, da se skupna pogodbena vrednost spremeni le malenkostno, učinkuje tako, da se spremeni splošna narava okvirnega sporazuma, le če lahko ta sprememba povzroči spremembe predmeta ali vrste naročila, ne glede na to, ali je taka sprememba zajeta s širšim pojmom „bistvene spremembe“ iz člena 72(1)(e) in (4) te direktive.

37.

Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Högsta förvaltningsdomstolen (vrhovno upravno sodišče, Švedska), odgovori:

Člen 72(2) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES

je treba razlagati tako, da

lahko sprememba načina določanja cene v okvirnem sporazumu, ki je bil prvotno sklenjen na podlagi merila najnižje ponujene cene, s katero se spremeni razmerje med fiksnimi in variabilnimi cenami, ravni cen pa se spremenijo na način, da se skupna pogodbena vrednost spremeni le malenkostno, učinkuje tako, da se spremeni splošna narava okvirnega sporazuma, le če lahko ta sprememba povzroči spremembe predmeta ali vrste naročila, ne glede na to, ali je taka sprememba zajeta s širšim pojmom „bistvene spremembe“ iz člena 72(1)(e) in (4) te direktive.