–

za EN C. Friis Bach Ryhl in T. Ryhl, advokater,

–

za dansko vlado J. F. Kronborg in C. Maertens, agentki, skupaj z R. Holdgaardom, advokatom,

–

za Evropsko komisijo O. Glinicka, B.‑R. Killmann in C. Vang, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med EN, turškim državljanom, in Udlændingenævnet (odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem, Danska), ker je ta odbor zavrnil prošnjo, ki jo je EN vložil za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje na Danskem.

3

Iz člena 2 Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki sta ga 12. septembra 1963 v Ankari podpisali Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi in ki je bil v imenu zadnjenavedene sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10; v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum), izhaja, da je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob polnem upoštevanju nujnosti zagotavljanja pospešenega razvoja gospodarstva Turčije ter dviga ravni zaposlenosti in izboljšanja življenjskih razmer turškega prebivalstva.

4

V ta namen Pridružitveni sporazum določa pripravljalno obdobje, da se Republiki Turčiji omogoči okrepitev gospodarstva s pomočjo Skupnosti (člen 3), prehodno obdobje, v katerem se postopno vzpostavita carinska unija in približevanje gospodarskih politik (člen 4), in zaključno obdobje, ki temelji na carinski uniji in vključuje okrepljeno usklajevanje gospodarskih politik pogodbenic (člen 5).

5

Člen 6 Pridružitvenega sporazuma določa:

„Zaradi zagotovitve uporabe in postopnega razvoja pridružitvenega sistema se pogodbenici sestajata v [p]ridružitvenem svetu, ki deluje v mejah pristojnosti, dodeljenih s [Pridružitvenim] sporazumom.“

6

Člen 8 Pridružitvenega sporazuma, ki je umeščen pod naslov II tega sporazuma, naslovljen „Prehodno obdobje“, določa:

„Zaradi uresničevanja ciljev iz člena 4 [p]ridružitveni svet pred začetkom prehodnega obdobja v skladu s postopkom iz člena 1 Začasnega protokola določi pogoje, način in potek izvajanja določb po posameznih področjih [Pogodbe ES], ki jih je treba upoštevati, zlasti področja iz tega naslova, pa tudi za vse vrste zaščitnih klavzul, ki se štejejo za primerne.“

7

Člen 9 Pridružitvenega sporazuma določa:

„Pogodbenici se strinjata, da je za področje uporabe [Pridružitvenega s]porazuma brez poseganja v posebne določbe, ki bodo morda še sprejete na podlagi člena 8, v skladu z načelom iz člena 7 Pogodbe [ES] prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.“

8

Člen 12 Pridružitvenega sporazuma iz poglavja 3, naslovljen „Druge določbe, ki se nanašajo na gospodarstvo“, ki spada v okvir naslova II, določa:

„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene [45, 46 in 47 ES], zato da bi postopoma uresničili prosto gibanje delavcev med njima.“

9

Dodatni protokol, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41, v nadaljevanju: Dodatni protokol) ter ki je na podlagi svojega člena 62 sestavni del Pridružitvenega sporazuma, v členu 1 določa „pogoje, režime in časovni razpored za izvajanje prehodnega obdobja iz člena 4 [tega sporazuma]“.

10

Dodatni protokol vsebuje naslov II, naslovljen „Gibanje oseb in pretok storitev“, katerega poglavje I se nanaša na „[d]elavc[e]“, poglavje II pa na „[p]ravic[o] do ustanavljanja, storitve in promet“.

11

Člen 41 Dodatnega protokola, ki spada v to poglavje II, določa:

„1.   Pogodbenice med sabo ne uvajajo nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.

2.   Pridružitveni svet v skladu z načeli, določenimi v členih 13 in 14 Sporazuma o pridružitvi, določi rok in pravila za postopno odpravo omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v pogodbenicah.

[…]“

12

Kot izhaja iz tretje uvodne izjave Sklepa št. 1/80, je njegov namen na socialnem področju izboljšati ureditev, katere ugodnosti so deležni turški delavci in njihovi družinski člani glede na ureditev, ki je bila uvedena s Sklepom št. 2/76 Pridružitvenega sveta z dne 20. septembra 1976.

13

Poglavje II Sklepa št. 1/80, naslovljeno „Socialne določbe“, vsebuje oddelek 1, naslovljen „Vprašanja glede zaposlitve in prostega gibanja delavcev“, v katerem so členi od 6 do 16.

14

Člen 6 Sklepa št. 1/80 določa:

„1.   Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prosti dostop družinskih članov do zaposlitve, ima turški delavec, ki je vključen na zakoniti trg dela države članice:

[…]

3.   Načini uporabe odstavkov 1 in 2 se določijo z nacionalno zakonodajo.“

15

Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa:

„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“

16

Določbe oddelka 1, poglavje II, Sklepa št. 1/80 se v skladu s členom 16 tega sklepa uporabljajo od 1. decembra 1980.

17

Člen 11 udlændingeloven (zakon o tujcih) je v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari in ki izhaja iz uredbe o kodifikaciji št. 412 z dne 9. maja 2016 in njegovih poznejših sprememb (v nadaljevanju: zakon o tujcih), določal:

„1.   Dovoljenje za prebivanje v skladu s členi 7‑9 f, 9 i‑9 n ali 9 p se izda z možnostjo stalnega prebivanja ali z namenom začasnega prebivanja na Danskem. Dovoljenje za prebivanje se lahko časovno omeji.

[…]

3.   Razen kadar je treba odvzeti dovoljenje za prebivanje v skladu s členom 19, lahko tujec, ki je star 18 let ali več, zaprosi za dovoljenje za stalno prebivanje in ga pridobi pod naslednjimi pogoji:

[…]

[…]

5.   Razen če je treba odvzeti dovoljenje za prebivanje v skladu s členom 19, se lahko tujcu, ki je star 18 let ali več in ki je zakonito prebival na Danskem vsaj štiri leta ter ima v tem celotnem obdobju dovoljenje za prebivanje v skladu s členi 7‑9 f, 9 i‑9 n ali 9 p, na prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če izpolnjuje pogoje iz odstavka 3, točke od 2 do 9, in odstavka 4. […]

[…]

16.   Tudi če pogoji iz odstavka 3, točke od 4 do 9, ali odstavka 4, točke od 1 do 4, niso izpolnjeni, se lahko dovoljenje za stalno prebivanje izda tujcu, staremu 18 let ali več, če ni mogoče zahtevati, da so ti pogoji izpolnjeni v skladu z mednarodnimi obveznostmi Danske, vključno s [Konvencijo Združenih narodov o pravicah invalidov, ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2010/48/ES z dne 26. novembra 2009 (UL 2010, L 23, str. 35)].“

18

Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, turškemu državljanu, je bilo 24. maja 2013 izdano dovoljenje za začasno prebivanje na Danskem na podlagi sklenitve zakonske zveze z dansko državljanko, ki živi na Danskem, in je bilo z odločbo, ki jo je izdal Udlændingestyrelsen (urad za migracije, Danska) 15. oktobra 2020, podaljšano do 15. oktobra 2026.

19

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je imela status delavca na Danskem in je zato spadala na področje uporabe Pridružitvenega sporazuma in Sklepa št. 1/80, je 27. marca 2017 pri uradu za migracije vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na Danskem.

20

Urad za migracije je z odločbo z dne 10. novembra 2017 to prošnjo zavrnil z obrazložitvijo, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni izpolnila niti pogoja, določenega v členu 11(3), točka 1, zakona o tujcih, v skladu s katerim bi morala vsaj šest let neprekinjeno zakonito prebivati na Danskem, niti posebnih pogojev iz tega člena 11(5), ki omogočajo pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje po štirih letih zakonitega prebivanja na Danskem.

21

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 14. novembra 2017 zoper to odločbo vložila pritožbo pri odboru za pritožbe na področju priseljevanja. Ta odbor je z odločbo z dne 18. julija 2018 potrdil odločbo urada za migracije, ker tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni izpolnjevala pogojev, določenih v zakonu o tujcih.

22

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 15. oktobra 2018 pri Københavns Byret (okrožno sodišče v Københavnu, Danska) vložila tožbo za razveljavitev zadnjenavedene odločbe.

23

To sodišče je s sklepom z dne 31. marca 2020 zadevo odstopilo Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), ki je s sodbo z dne 2. februarja 2022 ugodilo predlogom odbora za pritožbe na področju priseljevanja, da se ta pritožba zavrne.

24

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 1. marca 2022 pri Højesteret (vrhovno sodišče, Danska), ki je predložitveno sodišče, vložila pritožbo zoper to sodbo.

25

To sodišče navaja, da morata biti cilj ali posledica ukrepa, zato da bi bila opredeljena kot „nova omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, ta, da za turškega državljana pri uresničevanju prostega gibanja delavcev na ozemlju zadevne države članice veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je na ozemlju te države članice začel veljati ta sklep (sodba z dne 22. decembra 2022, Udlændingenævnet (Preizkus znanja jezika, naložen tujcem), C‑279/21, EU:C:2022:1019, točka 30).

26

Navedeno sodišče opozarja, da je Sodišče sicer razsodilo, da je treba načela, priznana v okviru členov od 45 do 47 PDEU, kolikor je mogoče, prenesti na turške državljane, ki imajo pravice, priznane s Pridružitvenim sporazumom EGS‑Turčija (sodbi z dne 6. junija 1995, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, točki 19 in 20, in z dne 8. decembra 2011, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, točka 66). Vendar širši cilj, da se olajša uresničevanje temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je neposredno podeljena državljanom Unije, na kateri temelji Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), ni neposredno povezan s Sklepom št. 1/80 (sodba z dne 8. decembra 2011, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, točka 68).

27

Poleg tega, čeprav je Sodišče že priznalo, da spremembe pogojev za izdajo dovoljenj za prebivanje spadajo na področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80, ker vplivajo na položaj turških delavcev (sodba z dne 9. decembra 2010, Toprak in Oguz, C‑300/09 in C‑301/09, EU:C:2010:756, točka 44), se še ni izreklo o tem, ali nacionalna ureditev, ki določa strožje pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje v državi članici v primerjavi s pogoji, ki so veljali ob začetku veljavnosti tega sklepa v tej državi članici, pomeni „novo omejitev“ v smislu tega člena.

28

Če bi bilo tako, se predložitveno sodišče sprašuje, ali je tako omejitev mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu. Sodišče naj bi priznalo, da lahko cilj zagotavljanja uspešne integracije državljanov tretjih držav v zadevni državi članici, na katerega se sklicujejo danski organi, pomeni nujni razlog v splošnem interesu glede na Sklep št. 1/80 (sodba z dne 12. aprila 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 56). Vendar naj se Sodišču še ne bi bilo treba izreči o vprašanju, ali je mogoče pogoje v zvezi s predhodnim trajanjem prebivanja in zaposlitvijo turškega delavca v zadevni državi članici, od katerih je odvisna izdaja dovoljenja za stalno prebivanje, šteti za primerne za zagotovitev uresničitve tega cilja.

29

V teh okoliščinah je Højesteret (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

30

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da ureditev države članice, ki za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje s strani turškega delavca, ki zakonito prebiva v tej državi članici in za katerega se uporablja člen 6(1) tega sklepa, določa strožje pogoje od tistih, ki so veljali, ko je v zadevni državi članici začel veljati navedeni sklep, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 tega sklepa.

31

Iz besedila tega člena 13 je razvidno, da ta vsebuje klavzulo standstill, ki državam članicam prepoveduje uvedbo novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa na trg dela za turške delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.

32

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ta klavzula standstill na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je v zadevni državi članici začel veljati Sklep št. 1/80 (sodba z dne 9. februarja 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in drugi (Odvzem pravice do prebivanja turškemu delavcu), C‑402/21, EU:C:2023:77, točka 52 in navedena sodna praksa).

33

Tako široka razlaga področja uporabe zadevne klavzule standstill je utemeljena glede na cilj Sklepa št. 1/80, ki je vzpostavitev prostega gibanja delavcev. Tako nova omejitev, ki zaostruje pogoje dostopa do prve poklicne dejavnosti turškega delavca ali njegovih družinskih članov, kot tudi omejitev, ki temu delavcu ali njegovim družinskim članom omejuje dostop do zaposlitve, ki je zagotovljena s temi pravicami, če imajo ti pravice na podlagi člena 6 ali člena 7 tega sklepa, sta namreč v nasprotju s ciljem navedenega sklepa glede uresničitve prostega gibanja teh delavcev (sodba z dne 9. februarja 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in drugi (Odvzem pravice do prebivanja turškemu delavcu), C‑402/21, EU:C:2023:77, točka 53).

34

Poleg tega je Sodišče presodilo, da ukrepi države članice, s katerimi se skušajo merila glede zakonitosti položaja turških državljanov opredeliti tako, da se med drugim sprejmejo ali spremenijo pogoji za prebivanje teh državljanov na njenem ozemlju, lahko pomenijo nove omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Sodišče je prav tako presodilo, da nacionalna zakonodaja, ki omogoča odvzem pravice zadevnih oseb do prebivanja, ki jo ti imajo na podlagi člena 6(1), tretja alinea, in člena 7, drugi odstavek, tega sklepa, omejuje njihovo pravico do prostega gibanja v primerjavi s pravico do prostega gibanja, ki so jo imele ob začetku veljavnosti tega sklepa, in zato pomeni novo omejitev v smislu tega člena 13 (sodba z dne 9. februarja 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in drugi (Odvzem pravice do prebivanja turškemu delavcu), C‑402/21, EU:C:2023:77, točki 58 in 59).

35

V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da ima tožeča stranka v postopku v glavni stvari od maja 2013 dovoljenje za začasno prebivanje na Danskem, ki je podaljšano do 15. oktobra 2026 in ki ji daje pravico do dela in študija v tej državi članici. Zato ima tožeča stranka v postopku v glavni stvari status delavca, ki zakonito prebiva v navedeni državi članici, in spada na področje uporabe člena 6(1) Sklepa št. 1/80.

36

Opozoriti je treba, da ta določba turškemu delavcu podeljuje pravico, da po določenem obdobju zakonite zaposlitve še naprej opravlja svojo dejavnost kot zaposlena oseba pri istem delodajalcu ali v istem poklicu pri delodajalcu po lastni izbiri ali da pridobi prost dostop do zaposlitve po svoji izbiri. To nujno pomeni obstoj povezane pravice do prebivanja, sicer bi bil odvzet ves učinek pravici do dostopa do trga dela in do opravljanja zaposlitve (glej v tem smislu sodbi z dne 6. junija 1995, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, točka 28, in z dne 2. junija 2005, Dörr in Ünal, C‑136/03, EU:C:2005:340, točka 66 in navedena sodna praksa).

37

To, da pristojni nacionalni organi na podlagi zakona o tujcih zavrnejo priznanje pravice do stalnega prebivanja turškim delavcem, ki tako kot tožeča stranka v postopku v glavni stvari spadajo na področje uporabe člena 6(1) Sklepa št. 1/80 in imajo dovoljenje za začasno prebivanje na Danskem, tem delavcem ne preprečuje, da bi še naprej opravljali poklicno dejavnost in uveljavljali pravice, ki jih podeljuje ta določba, zlasti pravico do prebivanja v tej državi članici. Taka zavrnitev zato ne posega v uresničevanje pravice do prostega gibanja turških delavcev, za katere se uporablja navedena določba in ki zakonito prebivajo v navedeni državi članici.

38

Iz tega sledi, da čeprav zakon o tujcih, ki med drugim določa, da lahko tujci, starejši od 18 let, pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje, če so na Danskem zakonito prebivali vsaj šest let in so bili v obdobju treh let pred izdajo tega dovoljenja zaposleni s polnim delovnim časom ali so opravljali samostojno dejavnost vsaj dve leti in šest mesecev, pomeni zaostritev pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje v primerjavi s pogoji, ki so se uporabljali, ko je v tej državi članici začel veljati Sklep št. 1/80, vendar ta zakon ne pomeni „nove omejitve“ v smislu člena 13 tega sklepa. Navedeni zakon namreč ne posega v uresničevanje pravice turških državljanov, ki spadajo na področje uporabe člena 6(1) navedenega sklepa in ki zakonito prebivajo v navedeni državi članici, do prostega gibanja na njenem ozemlju.

39

Vsaka drugačna razlaga bi pomenila neupoštevanje dejstva, da turški delavci ne morejo uveljavljati pravice do stalnega prebivanja v državi članici na podlagi člena 13 Sklepa št. 1/80 v povezavi s členom 45(3)(d) PDEU. Ureditve, ki se uporablja na podlagi člena 45 PDEU, namreč ni mogoče samodejno prenesti na turške delavce (glej v tem smislu sodbo z dne 6. junija 1995, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, točka 41) in klavzula standstill iz tega člena 13 ni taka, da bi se z njo turškim državljanom le na podlagi ureditve Unije podelila pravica do prostega gibanja delavcev niti z njo povezana pravica do prebivanja (glej po analogiji sodbi z dne 20. septembra 2007, Tum in Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, točka 52, in z dne 24. septembra 2013, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, točka 54).

40

Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da ureditev države članice, ki za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje s strani turškega delavca, ki zakonito prebiva v tej državi članici in za katerega se uporablja člen 6(1) tega sklepa, določa strožje pogoje od tistih, ki so veljali, ko je v zadevni državi članici začel veljati navedeni sklep, ne pomeni „nove omejitve“ v smislu člena 13 tega sklepa, ker ne vpliva na uresničevanje pravice turških državljanov, ki zakonito prebivajo v isti državi članici, do prostega gibanja na ozemlju te države članice.

41

Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti, saj ga je predložitveno sodišče postavilo le, če bi bil odgovor na prvo vprašanje pritrdilen.

42

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:

Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo

je treba razlagati tako, da

ureditev države članice, ki za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje s strani turškega delavca, ki zakonito prebiva v tej državi članici in za katerega se uporablja člen 6(1) tega sklepa, določa strožje pogoje od tistih, ki so veljali, ko je v zadevni državi članici začel veljati navedeni sklep, ne pomeni „nove omejitve“ v smislu člena 13 tega sklepa, ker ne vpliva na uresničevanje pravice turških državljanov, ki zakonito prebivajo v isti državi članici, do prostega gibanja na ozemlju te države članice.