1.

Ozadje te zadeve je v vasi Lázi v okrožju Győr‑Moson‑Sopron (Madžarska), kjer leži kamnolom, iz katerega pridobivajo pesek, glino in gramoz. Madžarski minister za inovacije in tehnologijo (v nadaljevanju: minister) je nasprotoval predlaganemu prevzemu madžarske družbe, lastnice zadevnega kamnoloma, od pritožnika, druge madžarske družbe. V odločbi, s katero je utemeljil to nasprotovanje, je minister pojasnil, da bi bilo v nasprotju z madžarskimi nacionalnimi interesi, če bi se družbi s posrednim bermudskim lastništvom dovolil prevzem družbe, ki deluje na področju pridobivanja gradbenih agregatov.

2.

Navedena odločba je bila izpodbijana pred Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska). Sodišče v predložitveni odločbi zlasti prosi za smernice, ali je madžarska zakonodaja, ki ministru omogoča tako nasprotovanje zadevni transakciji, v skladu s členom 65(1)(b) PDEU in Uredbo (EU) 2019/452 (v nadaljevanju: uredba o pregledu neposrednih tujih naložb). ( 2 )

3.

Pomembnejše vprašanje, na katero bo moralo odgovoriti Sodišče, pa je, ali lahko v nekaterih okoliščinah prisotnost družbenika iz tretje države v podjetju iz EU ogroža nacionalni javni red ali javno varnost držav članic. Če bi tako vprašanje prejela pred 20 leti, ne bi imela veliko razlogov za dvom, da gre za tak protekcionizem, ki ga svobodno in odprto tržno gospodarstvo ne trpi.

4.

Vendar v tistih časih koncepti kot so „friend‑shoring“ (poslovno sodelovanje z državami, ki imajo podobne vrednote) ali „outbound investment screening“ (pregled tujih naložb) še niso bili tako znani zunaj krogov nacionalne varnosti; prepričan zagovornik globalizma bi jih gotovo označil za umazane. ( 3 ) Danes pa ti koncepti oblikujejo nove cilje trgovinske politike Evropske unije. ( 4 )

5.

Svet se je spremenil, kot je opazil in začutil vsak državljan EU, na kar kažejo prazne police v trgovinah ali višji računi za energijo. Ruska agresija v Ukrajini je boleče razkrila, kako nevarna je lahko odvisnost od dobre volje včerajšnjih trgovinskih partneric. ( 5 ) V skladu s tem (in zlasti glede ukrepov, za katere se lahko trdi, da pomenijo korak nazaj glede odprtosti notranjega trga Evropske unije pri trgovanju s tretjimi državami) se ne bi smelo prehitro sklepati: jutrišnji strateški geopolitični interesi lahko vplivajo na današnjo zavezanost prosti trgovini.

6.

Kako se ti interesi prenašajo v zakonodajo in kako so regulativne pristojnosti razdeljene med Evropsko unijo in njene države članice? Obravnavana zadeva od Sodišča zahteva odgovor na to ustavnopravno vprašanje pristojnosti EU na področju neposrednih naložb, ki izhajajo iz tretjih držav. Posebno težo pri tej oceni bo imela vključitev koncepta „tujih neposrednih naložb“ v Lizbonsko pogodbo v okviru skupne trgovinske politike. Kako se to sklada s konceptom „neposredne naložbe“ iz pravil o prostem pretoku kapitala? V kolikšni meri so neposredne naložbe iz tujine v izključni pristojnosti Evropske unije glede regulacije trgovine, in v kolikšni meri ostajajo del deljenih pristojnosti na notranjem trgu? Odgovor na ti vprašanji bi moral pojasniti, koliko diskrecije imajo države članice na podlagi današnjega okvira Pogodb glede pregleda in prepovedi prevzema družb na svojem ozemlju, iz razlogov javnega reda ali javne varnosti.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (v nadaljevanju: pritožnik) je madžarska družba, ki proizvaja betonske izdelke za gradnjo. Je v stoodstotni lasti nemške družbe Xella Baustoffe GmbH (v nadaljevanju: Xella Nemčija). Navedena nemška družba je v lasti luksemburške družbe Xella International S.A. (v nadaljevanju: Xella Luksemburg), ta pa je v lasti družbe LSF10 XL Investments Limited, registrirane na Bermudih (v nadaljevanju: bermudska družba). Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bermudska družba podrejena družbi Lone Star Funds X (v nadaljevanju: Lone Star), ki je družba za upravljanje zasebnega kapitala iz Združenih držav Amerike. Ustanovitelj in lastnik družbe Lone Star je fizična oseba z irskim državljanstvom.

8.

„Janes és Társa“ Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (v nadaljevanju: Janes) je madžarska družba, ki ima v lasti kamnolom na Madžarskem. Ukvarja se s pridobivanjem nekaterih gradbenih agregatov, predvsem peska, gramoza in gline. Njena proizvodnja navedenih zmesi dosega 0,52 % madžarske nacionalne proizvodnje. Po navedbah predložitvenega sodišča je pritožnik največji kupec družbe Janes, saj odkupi približno 90 % njene celotne proizvodnje. Preostalih 10 % materiala, ki ga pridobi Janes, odkupijo lokalna gradbena podjetja.

9.

Pritožnik se je 29. oktobra 2020 na podlagi pogajanj dogovoril za prevzem stoodstotnega deleža v družbi Janes.

10.

Madžarska zakonodaja, ki se uporablja v tej zadevi (zakon št. LVIII 2020), ( 6 ) med drugim zahteva priglasitev prevzemov „strateških družb“ od „tujih vlagateljev“ ministru. V skladu s členom 276, točka 2(a), navedenega zakona pojem „tuj vlagatelj“ ne pomeni le državljana tretje države ali pravne osebe iz tretje države, ampak tudi družbe, registrirane na Madžarskem ali v drugi državi članici, v kateri ima državljan tretje države ali pravna oseba iz tretje države „večinski nadzor“. ( 7 ) Na podlagi dejavnosti, vključenih v Prilogo 1, kategorija 22 („kritične surovine“), podkategorija 8 („druge vrste rudarstva in kamnoloma“), k vladni uredbi št. 289/2020, ( 8 ) se zdi sprejeto, da se Janes šteje za „strateško družbo“ v smislu zakona št. LVIII 2020. ( 9 )

11.

Glede na svoje posredno tuje lastništvo in opredelitev družbe Janes kot „strateške družbe“ je pritožnik ministru priglasil predlagani prevzem.

12.

Z odločbo z dne 20. julija 2021 je minister nasprotoval navedenemu prevzemu (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Navedena odločba je bila sprejeta na podlagi člena 283 zakona št. LVIII 2020, ki ministra pooblašča za proučitev, ali priglašena transakcija škodi ali ogroža madžarski nacionalni interes, javno varnost ali javni red. Če minister meni, da je tako, mora taki transakciji nasprotovati.

13.

Minister je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da lastniška struktura pritožnika vključuje neposredno lastništvo nemške družbe in posredno lastništvo luksemburške in bermudske družbe. Minister meni, da je ena od težav, značilnih za gradbeni sektor na Madžarskem, pomanjkanje zadostnih količin gradbenega materiala. Na področju proizvodnje gradbenih agregatov že imajo pomemben tržni delež tuje družbe. Minister poudarja tudi strateški pomen varnosti in predvidljivosti pridobivanja surovin in oskrbe z njimi. Če bi družba Janes prešla v bermudske roke, bi to pomenilo dolgoročno tveganje za zagotavljanje oskrbe z gradbenimi materiali.

14.

Pritožnik izpodbija izpodbijano odločbo pred predložitvenim sodiščem. V bistvu trdi, da omejuje prosti pretok kapitala, česar ni mogoče upravičiti na podlagi člena 65(1), točka (b), PDEU.

15.

Glede na navedeno dejansko in pravno ozadje je Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču EU v predhodno odločanje predložilo naslednji vprašanji:

16.

Pisna stališča so predložili pritožnik, italijanska in madžarska vlada ter Evropska komisija. Madžarska vlada in Evropska komisija sta ustno predstavili svoja stališča na obravnavi dne 8. decembra 2022.

17.

Ti sklepni predlogi so strukturirani, kot je navedeno v nadaljevanju. Najprej bom pojasnila svoje razumevanje razlogov predložitvenega sodišča za predložitev prvega vprašanja Sodišču. ( 10 ) V skladu s tem bom predlagala preoblikovanje navedenega vprašanja (razdelek A). Nato bom ocenila, kako se pravo Unije uporablja glede mehanizmov pregleda neposrednih tujih naložb, ki so jih vzpostavile države članice (razdelek B). Odgovor na to vprašanje je pomemben za pristojnost Sodišča (razdelek C) in za oceno skladnosti zakona št. LVIII 2020 s pravom Unije, kar bom obravnavala v zadnjem delu sklepnih predlogov (razdelek D).

18.

Predložitveno sodišče mora odločiti, ali naj potrdi ali razveljavi izpodbijano odločbo. Vendar pa njegovo prvo vprašanje ni oblikovano tako, da bi z njim spraševalo Sodišče o skladnosti navedene odločbe s pravom Unije. Zdi se, da sprašuje le o enem mogočem primeru, v katerem bi se navedena odločba štela za neveljavno: zaradi pomanjkanja pristojnosti Madžarske za sprejetje zakona št. LVIII 2020. Če Madžarska ne bi bila upravičena sprejeti zakona št. LVIII 2020, bi se štelo, da izpodbijana odločba samodejno ni veljavna.

19.

Predložitveno sodišče je izrazilo pomisleke predvsem glede skladnosti dveh določb zakona št. LVIII 2020 s pravom Unije, s čimer je odprlo dve ločeni vprašanji razlage prava Unije. Prvič, s sklicevanjem zlasti na člen 276, točka 2(a), tega zakona odpira vprašanje, ali se nacionalni mehanizmi pregleda neposrednih tujih naložb sploh lahko uporabijo za neposredne naložbe iz tretjih držav, ki se izvajajo prek družb iz EU. Drugič, s sklicevanjem na člen 283(1), točka (b), odpira vprašanje, katere pogoje določa pravo Unije glede sprejetja posameznih odločitev v zvezi s pregledom.

20.

Menim, da odgovor Sodišča predložitvenemu sodišču ne bo nujno zagotovil binarne možnosti (to je bodisi, da je zakon veljaven glede vprašanja o pristojnosti in se uporablja v obravnavani zadevi, bodisi da ni v skladu s pravom Unije in se zato ne uporablja). Menim, da bi moral odgovor Sodišča na prvo vprašanje predložitvenemu sodišču služiti tudi kot merilo, kaj zahteva pravo Unije glede odločb, sprejetih na podlagi zakona št. LVIII 2020, da se bo štelo, da so vsebinsko veljavne. Zato tudi če bo odgovor, ki bo izhajal iz obravnavane zadeve, predložitvenemu sodišču omogočal ugotovitev, da se zakon št. LVIII 2020, če se razlaga v skladu s pravom Unije, lahko uporabi kot pravna podlaga za odločitve v zvezi s pregledom, ki jih izda minister, to še ne pomeni, da se tudi konkretna odločba v obravnavani zadevi lahko šteje za veljavno. Predložitveno sodišče mora še vedno samo opredeliti, ali navedena odločba izpolnjuje zahteve prava Unije.

21.

Zato predlagam naslednje preoblikovanje prvega vprašanja: Ali člen 4(2) PEU, člen 65(1)(b) PDEU in uredba o pregledu neposrednih tujih naložb omogočajo (in če je tako, pod katerimi pogoji), da država članica sprejme zakon, na podlagi katerega morajo podjetja iz EU, ki so pod posrednim nadzorom državljana tretje države ali pravne osebe iz tretje države, priglasiti namero pridobitve nadzora nad podjetjem, registriranim v navedeni državi članici, in na podlagi katerega lahko organi (po priglasitvi) nasprotujejo priglašenemu prevzemu, ker bi lahko ogrozil nacionalne interese države članice, njen javni red ali javno varnost, saj podjetje, ki je predmet prevzema, pridobiva surovine, kot so pesek, gramoz in glina, ter z njimi oskrbuje lokalni gradbeni sektor?

22.

Predložitveno sodišče dvomi o skladnosti zakona št. LVIII 2020 s pravom Unije ter v svojem vprašanju omenja člen 65(1) PDEU in uredbo o pregledu neposrednih tujih naložb. Komisija meni, da se uredba o pregledu neposrednih tujih naložb ne uporablja. Predlaga, naj se obravnavana zadeva reši le na podlagi določb Pogodbe o svobodi ustanavljanja. Zato je najprej treba ugotoviti, kateri od navedenih različnih elementov primarne in sekundarne zakonodaje EU so relevantni za odgovor na prvo vprašanje, predloženo Sodišču.

23.

Lizbonska pogodba je razširila področje uporabe skupne trgovinske politike z vključitvijo „tujih neposrednih naložb“ med pristojnosti, navedene v členu 207(1) PDEU. Sodišče je navedeni dodatek prvič obravnavalo v Mnenju 2/15 (Sporazum o prosti trgovini med EU in Singapurjem). ( 11 ) Pojasnilo je, da je treba koncept razumeti tako, da vključuje „naložb[e], ki jih opravijo fizične ali pravne osebe […] tretje države v Uniji in obratno, ki dajejo možnost učinkovite udeležbe pri upravljanju družbe, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ali nadzora nad njo“. ( 12 ) V pojasnilo koncepta „tuje neposredne naložbe“ iz člena 207(1) PDEU je Sodišče sprejelo isto opredelitev, kot jo je uporabilo za opis koncepta „neposrednih naložb“ s področja notranjega trga. Ugotovilo je, da med neposredne naložbe „spadajo naložbe vseh vrst fizičnih ali pravnih oseb, ki služijo za vzpostavitev ali ohranjanje trajnih in neposrednih povezav med osebo, ki je zagotovila kapital, in podjetjem, ki je dobilo ta kapital za izvajanje gospodarske dejavnosti. Udeležba v takem podjetju v obliki delniške družbe je neposredna naložba, če delnice, ki jih ima delničar, temu dajejo možnost učinkovito sodelovati pri upravljanju te družbe ali pri nadzoru nad njo“. ( 13 )

24.

Iz navedenih delov tega mnenja izhajata dve neposredni posledici. Prvič, razlaga Sodišča pomeni, da se na področju skupne trgovinske politike uporablja enaka opredelitev neposrednih naložb, kot se že nekaj časa uporablja v sodni praksi zadev s področja notranjega trga. ( 14 ) Drugič, koncept tuje neposredne naložbe iz člena 207(1) PDEU s tega področja izključuje manjšinske ali kratkoročne naložbe. ( 15 )

25.

Na podlagi člena 3(1), točka (e), PDEU skupna trgovinska politika spada med izključne pristojnosti Evropske unije. Vključitev tujih neposrednih naložb na področje uporabe navedene politike Uniji omogoča, da celovito in skladno (to je z izključitvijo morebitnega urejanja na ravni držav članic) izvršuje trgovinsko politiko, ki vključuje celoten življenjski cikel naložbe, izvedene v tujini. Na ta način „razširjeno“ področje uporabe skupne trgovinske politike zagotavlja, da gospodarske dejavnosti Unije do tretjih držav ostanejo dinamične in se lahko razvijajo v skladu z značilnostmi mednarodne trgovine. ( 16 )

26.

Ob tem pa težko spregledam določeno prekrivanje in napetost z deljeno pristojnostjo na notranjem trgu, ki jo je povzročil navedeni dodatek.

27.

Neposredne naložbe so tudi del prostega pretoka kapitala, zato spadajo na področje notranjega trga. ( 17 ) Vendar, če naložba prečka le notranje meje EU, lahko spada na področje uporabe bodisi svobode ustanavljanja (člena 49 in 54 PDEU) ali prostega pretoka kapitala (člen 63(1) PDEU), odvisno od oblike zadevne udeležbe. ( 18 ) Na eni strani velja, da neposredne naložbe (to je udeležba v podjetju, ki vlagatelju zagotavlja možnost dejanskega sodelovanja pri vodenju in nadzoru navedenega podjetja) urejajo pravila o ustanavljanju. ( 19 ) Na drugi strani pa velja, da je treba kratkoročne ali manjšinske naložbe (to je pridobitev vrednostnih papirjev zgolj zaradi denarne naložbe, brez namena vplivati na vodenje in nadzor zadevnega podjetja) obravnavati izključno v luči prostega pretoka kapitala. ( 20 )

28.

Naložbe v podjetja iz EU od drugih podjetij iz EU na notranjem trgu so lahko urejene v okviru dveh tržnih svoboščin, naložbe podjetij iz tretjih držav pa urejajo le pravila o prostem pretoku kapitala. Slednje je edinstveno, saj je edina tržna svoboščina, ki izhaja iz Pogodbe in s katero se pravice ne podeljujejo le subjektom iz EU, ampak tudi podjetjem iz tretjih držav.

29.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe velja, da se za naložbe iz tretjih držav, ki omogočajo dejansko sodelovanje v podjetju ali nadzor nad njim, uporabljata dve različni pristojnosti EU: ena izključna (skupna trgovinska politika) in ena deljena (določbe s področja notranjega trga o prostem pretoku kapitala). Na vsakem od navedenih področij imajo države članice drugačne možnosti enostranskega regulativnega ukrepanja. Načeloma na področju izključne pristojnosti ne smejo sprejemati nobenih enostranskih ukrepov (tudi če Unija ne ukrepa); na področju deljene pristojnosti pa države članice lahko ukrepajo, če ukrepi še niso sprejeti na ravni EU. ( 21 )

30.

To prekrivanje odpira vprašanje razmejitve med obema vrstama pristojnosti, kar se nanaša tudi na uporabo uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb.

31.

Uredba o pregledu neposrednih tujih naložb, sprejeta kot ukrep skupne trgovinske politike na podlagi člena 207(1) PDEU, odraža zakonodajni odziv EU na zaznano politično potrebo, ki je nastala na podlagi sprememb globalnega ekonomskega reda. ( 22 )

32.

Uredbo o pregledu neposrednih tujih naložb bi opisala kot neke vrste kljunaša, nenavadno bitje v primerjavi z „običajnimi“ vrstami uredb na podlagi člena 288 PDEU. ( 23 ) Z navedenimi zakonodajnimi instrumenti zakonodajalec EU običajno sprejema zavezujoča pravila, ki se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Uredba o pregledu neposrednih tujih naložb pa ne določa zavezujočih pravil in ne uvaja skupnega mehanizma pregleda neposrednih tujih naložb. Namesto tega zgolj pooblašča (in s tem niti ne zavezuje) države članice, da lahko sprejmejo zakonodajo, ki ureja pregled neposrednih tujih naložb. ( 24 ) Poleg navedenega pooblastila uredba vzpostavlja tudi okvir skupnih standardov, ki jih morajo upoštevati taki nacionalni mehanizmi (če so sprejeti), s čimer se obstoječa nacionalna zakonodaja le delno harmonizira.

33.

Ena možnost razlage navedene zakonodajne izbire je, da se uredba o pregledu neposrednih tujih naložb obravnava kot sredstvo za premostitev vrzeli med deljeno pristojnostjo urejanja neposrednih (tujih) naložb z vidika notranjega trga in oblikovanjem enotnega pristopa k pregledu „neposrednih tujih naložb“ pri izvrševanju izključne pristojnosti Evropske unije na področju skupne trgovinske politike. ( 25 )

34.

Menim, da ima navedeni argument precej teže. Dejstvo je, da je pred začetkom veljavnosti uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb več držav članic že sprejelo ukrepe glede pregleda pretoka kapitala iz tretjih držav na svoje ozemlje. ( 26 ) Navedeni mehanizmi so odražali pomisleke navedenih držav članic glede javnega reda ali javne varnosti, ki bi jih bilo mogoče povezati z nekaterimi vrstami pretoka kapitala iz tujine. V skladu z deljeno pristojnostjo držav članic na področju notranjega trga bi bilo povsem upravičeno utemeljiti navedene nacionalne ukrepe na izjemah, ki jih omogoča člen 65(1)(b) PDEU. ( 27 ) Vendar je mogoče trditi, da odkar je na podlagi Lizbonske pogodbe pretok kapitala, ki spada na področje „neposrednih tujih naložb“, vključen v izključno pristojnost skupne trgovinske politike, so navedeni nacionalni mehanizmi, ki urejajo pretok kapitala iz tretjih držav, postali neveljavni.

35.

Glede na to je mogoče uredbo o pregledu neposrednih tujih naložb razumeti tudi kot sredstvo za povrnitev veljavnosti obstoječim mehanizmom pregleda neposrednih tujih naložb, ki so jih vzpostavile države članice. ( 28 ) Drugače povedano, uredba o pregledu neposrednih tujih naložb vrača pristojnost nazaj državam članicam, na področju, na katerem so jo izgubile, ko je začela veljati Lizbonska pogodba. ( 29 )

36.

S tem je povezano tudi vprašanje, ali je pristojnost skupne trgovinske politike mogoče uporabiti kot orodje za harmonizacijo nacionalnih zakonodaj. Kot je bilo pojasnjeno, uredba o pregledu neposrednih tujih naložb vsebuje nekatera pravila, ki jih morajo upoštevati vse države članice pri mehanizmih pregleda. Zato je mogoče trditi, da bi morala harmonizacija nacionalnih zakonodaj, ki omogočajo pregled neposrednih tujih naložb, temeljiti na določbah o notranjem trgu, kot je člen 64 PDEU. Vendar menim, da zgolj dejstvo, da ukrep EU pomeni harmonizacijo nacionalnih zakonodaj, še ne pomeni, da je zato izključen s področja skupne trgovinske politike. Ukrep EU spada na področje skupne trgovinske politike, če je „v bistvu namenjen[…] spodbujanju, olajševanju ali urejanju [trgovine z eno ali več tretjimi državami] in ima[…] neposredne in takojšnje učinke nanjo“. ( 30 ) Očitno je, da ima harmonizacija nacionalnih mehanizmov pregleda neposrednih tujih naložb tak učinek. ( 31 )

37.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega je uredbo o pregledu neposrednih tujih naložb, s katero se ohranjajo nacionalni mehanizmi pregleda in hkrati uvajajo nekatera skupna pravila, mogoče razumeti tako, da se z njo izvršuje člen 207(6) PDEU. V navedeni določbi je določeno, da pristojnosti, podeljene Uniji na področju trgovinske politike, ne vplivajo na razmejitev pristojnosti med Unijo in državami članicami. Glede na to, da neposredne naložbe iz tretjih držav ostajajo tudi vprašanje notranjega trga (spadajo torej v deljeno pristojnost), bi bilo treba uvedbo skupnega mehanizma pregleda neposrednih „tujih“ naložb, ki bi nadomestil mehanizme samih držav članic, upravičiti tudi v smislu subsidiarnosti. To bi lahko pojasnilo, zakaj je zakonodajalec EU (vsaj začasno) ( 32 ) izbral decentraliziran sistem pregleda neposrednih tujih naložb, ki regulativne izbire prepušča državam članicam. Vendar navedene izbire določajo pravila notranjega trga, vključno s tistimi, ki urejajo izjeme od temeljnih tržnih svoboščin.

38.

Iz zgoraj navedenega sklepam, da ni ovir za umestitev nacionalnega mehanizma pregleda neposrednih „tujih“ naložb, kot je mehanizem iz zakona št. LVIII 2020, na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb.

39.

Zdaj pa k stališču Komisije. Meni, da se uredba o pregledu neposrednih tujih naložb ne more uporabljati v obravnavani zadevi, saj podjetja iz EU ne morejo biti predmet pregleda na podlagi navedene uredbe. Pritožnik, katerega predlagani naložbi je bilo nasprotovano, je družba iz EU. Na podlagi člena 54 PDEU in zadevne sodne prakse je „državljanstvo“ družbe odvisno le od njenega sedeža, lastništvo deležev pa ni pomembno. ( 33 )

40.

Na obravnavi je Komisija poudarila, da na podlagi člena 2, točka 2, uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb „tuji vlagatelj“ pomeni podjetje iz tretje države, ki namerava izvesti neposredno tujo naložbo ali pa je že izvedlo. Posebej je poudarila dejstvo, da se navedena opredelitev nanaša le na fizične ali pravne osebe „iz tretje države“. V skladu s tem se navedena uredba načeloma ne more uporabljati za družbe iz EU. Pritožnik, družba, registrirana na Madžarskem, se zato ne more šteti za podjetje iz tretje države. Uredba o pregledu neposrednih tujih naložb se ne more uporabljati ratione personae.

41.

Menim, da Komisija v svojih stališčih o neuporabi uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb prikladno spregleda člen 2, točka 1, navedene uredbe. Navedena določba opredeljuje, kaj se v smislu navedene uredbe razume kot neposredna tuja naložba. Gre za katero koli„naložbo, ki jo izvedejo tuji vlagatelji in katerih namen je vzpostavitev ali ohranjanje trajnih in neposrednih povezav med tujim vlagateljem in podjetnikom ali podjetjem, ki dobi na voljo kapital za izvajanje gospodarske dejavnosti v državi članici, vključno z naložbami, ki omogočajo dejansko udeležbo pri upravljanju ali nadzoru podjetja, ki izvaja gospodarsko dejavnost“. ( 34 )

42.

Področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, kot je določeno v njenem členu 1(1), vključuje vzpostavitev okvira pregleda neposrednih tujih naložb v Evropsko unijo, ki ga opravijo države članice. Ta koncept pa vključuje vse vrste naložb, ki tujemu vlagatelju omogočajo dejansko udeležbo ali nadzor podjetja iz EU.

43.

Nesporno je, da se uredba o pregledu neposrednih tujih naložb nanaša le na tuje vlagatelje. Vendar, da bi vzpostavila nadzor teh vlagateljev, vključuje vse mogoče vrste naložb, s katerimi tuji vlagatelj pridobi nadzor nad podjetjem iz EU. Drugače povedano, ne določa omejitev glede strukture ali samega procesa naložbe. V skladu s tem velja, da naložba spada na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb tudi, če naložbeni proces ni nujno izveden neposredno (kot na primer kadar tuji vlagatelj pridobi nadzor nad podjetjem iz EU z neposrednim nakupom njegovih deležev), ampak tudi, kadar je izveden posredno (na primer če tuji vlagatelj pridobi nadzor nad podjetjem iz EU z nakupom njegovih deležev prek drugega podjetja iz EU). Pomembno je, kdo v bistvu pridobi nadzor nad zadevnim podjetjem iz EU.

44.

Italijanska vlada podpira to razlago področja uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. Navedena vlada tudi opozarja na upoštevno sobesedilno trditev v zvezi s tem. Člen 4(2), točka (a), uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, v kateri so našteti dejavniki, ki jih je mogoče upoštevati pri ugotavljanju, ali lahko neposredna tuja naložba vpliva na varnost ali javni red, določa, da je mogoče upoštevati tudi, „ali je tuji vlagatelj neposredno ali posredno pod nadzorom vlade“. Posledično italijanska vlada opozarja, da če je posredni nadzor vlagatelja iz tretje države mogoče upoštevati pri ugotavljanju, ali je tretja država odgovorna za zadevno naložbo, mora biti upošteven tudi v okviru vlagatelja iz EU, ki je lahko dejansko pod nadzorom vlagatelja iz tretje države. Uredba o pregledu neposrednih tujih naložb bi na tej podlagi vključevala tudi „posredne“ neposredne tuje naložbe.

45.

Menim, da bi bila kakršna koli drugačna razlaga v nasprotju z namenom uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb: torej, omogočiti pregled neposrednih tujih naložb, da se ugotovi, ali bi lahko zadevna naložba ogrozila (ali vsaj povzročila tveganje za ogrozitev) javnega reda ali varnosti Evropske unije ali države članice. To se enako uporablja za neposredne prevzeme iz tujine in za ureditve, pri katerih se kapital prenese na subjekt iz EU, s ciljem prevzema določenega ciljnega subjekta. Menim, da bi sprejetje stališča Komisije in upoštevanje zgolj formalnega merila sedeža družbe, brez upoštevanja, kdo z določeno transakcijo pridobi nadzor nad ciljem naložbe, pomenilo neupoštevanje poslovanja v praksi in namena pregleda neposrednih tujih naložb. ( 35 )

46.

Komisija je v svojih pisnih stališčih in na obravnavi trdila, da je mogoče „posredne“ neposredne tuje naložbe vključiti na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb le izjemoma, zaradi preprečevanja izogibanja mehanizmom pregleda. Navaja, da uredba o pregledu neposrednih tujih naložb omenja izogibanje v uvodni izjavi 10, njen člen 3(6) pa zahteva, da države članice, ki imajo vzpostavljene mehanizme pregleda, sprejmejo potrebne ukrepe za opredelitev in preprečevanje izogibanja nacionalnim mehanizmom pregleda in s tem povezanim odločitvam v zvezi s pregledom. Koncept „izogibanja“ se nanaša na „naložbe, opravljene iz Unije“, le če so te opravljene, (i) „prek umetnih ureditev“, (ii) „ne odražajo gospodarske realnosti“; in (iii) „s katerimi se doseže izogibanje mehanizmom pregleda in odločitvam v zvezi s pregledom“. Ne zdi se, da bi to veljalo tudi v obravnavani zadevi.

47.

Vendar, razen če se izogibanje ne dokaže z drugim instrumentom, vzpostavljenim posebej za to, je za ugotavljanje izogibanja mehanizmu pregleda potreben pregled zadevne kapitalske transakcije. Drugače povedano, transakcija mora najprej spadati na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, da se lahko ugotovi, ali je njen namen res izogibanje nacionalnim mehanizmom pregleda ali odločitvam v zvezi s pregledom.

48.

Vsekakor bi izključitev posamezne vrste transakcije, kot je ta v obravnavani zadevi, s področja uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb spodkopala sam cilj pregleda neposrednih tujih naložb, ki ogrožajo nacionalni interes ali interes Unije. V čem je za ex ante orodje, kot je nacionalni mehanizem pregleda naložb, razlika med vlagateljem iz tretje države, ki pridobi nadzor nad strateškim podjetjem iz EU neposredno iz tujine ali prek drugega podjetja iz EU? V obeh primerih tuji vlagatelj pridobi nadzor nad zadevnim podjetjem iz EU in s tem možnost odločanja o prihodnosti navedenega podjetja, pa naj gre za njegovo vodenje v skladu z razmerami na trgu, za odstranitev vsega vrednega v podjetju (v obravnavanem primeru na primer zalitje kamnoloma, da postane neuporaben), za preprodajo podjetja, ali preprosto za njegovo popolno zaprtje. Bistvo zadeve je, da tuji vlagatelj pridobi nadzor nad strateškim podjetjem iz EU.

49.

Menim, da je cilj uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb prav preprečevanje morebitnega nadzora iz tretje države, če se ugotovi, da konkretna naložba pomeni grožnjo varnosti ali javnemu redu. V skladu s tem predlagam, da Sodišče sprejme stališče, da lahko tudi „posredne“ neposredne tuje naložbe, izvedene prek podjetja iz EU, spadajo na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, če taka naložba tujemu vlagatelju omogoča pridobiti nadzor nad prevzetim podjetjem.

50.

Ob tem pa je treba jasno navesti, da pregled neposredne naložbe iz tretje države, ki se opravi prek podjetja iz EU, samodejno še ne pomeni, da je nasprotovanje taki naložbi mogoče brez izpolnjevanja nadaljnjih pogojev. Ni mogoče spregledati, da je zahteva za pregled prevzemov družb iz EU od vlagateljev iz tretjih držav že sama po sebi ovira za izvrševanje štirih tržnih svoboščin. ( 36 )

51.

Menim, da kadar vprašanje spada na področje različnih pristojnosti EU, mora zakonodajalec EU ustrezno upoštevati pomisleke, ki izhajajo z obeh področij. To pomeni, da tudi če sprejme zakonodajo primarno na podlagi člena 207(1) PDEU, ( 37 ) je moral zakonodajalec EU upoštevati tudi pravice, ki izhajajo iz pravil Pogodbe o štirih tržnih svoboščinah, ne glede na to, ali so v korist podjetju iz EU ali podjetju iz tretje države. Drugače povedano, čeprav uredba o pregledu neposrednih tujih naložb na podlagi člena 207(1) PDEU „pooblašča“ države članice za vzpostavitev mehanizmov pregleda neposrednih tujih naložb, ker bi lahko take naložbe sprožale pomisleke s področja javnega reda ali varnosti, pa se navedena ureditev ne more izogniti zahtevam iz člena 65(1) PDEU. Prav v tem smislu je treba razumeti sklic na člen 65(1) PDEU v uvodni izjavi 4 uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. ( 38 )

52.

Uredba o pregledu neposrednih tujih naložb dejansko odraža morebitne utemeljitve, s tem pa posredno tudi splošna merila za oceno sorazmernosti omejitve pravice do prostega pretoka, ki izhajajo iz klavzul Pogodbe o odstopanju. To zlasti izhaja iz člena 4 navedene uredbe, ki vsebuje neizčrpen seznam dejavnikov, ki jih lahko države članice upoštevajo pri ugotavljanju, ali lahko neposredna tuja naložba vpliva na varnost ali javni red.

53.

Če pravila notranjega trga ne bi bila del uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb in nacionalnih mehanizmov, odobrenih na njeni podlagi, bi lahko bile tržne svoboščine, ki so na voljo vsem družbam iz EU, nesorazmerno omejene zgolj zaradi tujega lastništva deležev v navedenih družbah. Da se prepreči kršitev navedenih svoboščin, se ne bi smele izključevati nacionalne zakonodaje, kot je zakon št. LVIII 2020, odobren na podlagi uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, iz morebitnega preverjanja na podlagi pravil Pogodbe o notranjem trgu. Namesto tega vztrajam, da se mora pri vsaki transakciji v okviru mehanizma pregleda omogočiti celovito preverjanje sorazmernosti, v skladu z merili iz člena 65(1) PDEU. ( 39 )

54.

Na podlagi zgornje razprave menim, da nacionalna zakonodaja, kot je zakon št. LVIII 2020, spada na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, čeprav omogoča pregled „posrednih“ neposrednih tujih naložb, ki se izvedejo prek podjetja iz EU.

55.

Z uporabo uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb je zagotovljen tudi odgovor na vprašanje o pristojnosti Sodišča v tej zadevi.

56.

Vprašanje je postavila Komisija, ki je menila, da ta primer spada izključno na področje notranjega trga. Vse elemente spora pred nacionalnim sodiščem je mogoče razumeti kot notranje madžarske elemente: madžarska družba želi prevzeti drugo madžarsko družbo, vendar ji madžarsko pravo tega ne dovoljuje. Notranji položaji so zunaj okvira pravil o notranjem trgu. Vendar je Komisija kljub ugovoru ugotovila, da je Sodišče pristojno, saj je pritožnik v celoti v lasti družbe Xella Nemčija. Zaradi tega po mnenju Komisije obravnavane zadeve ni mogoče nujno opredeliti kot notranji položaj posamezne države članice.

57.

Na obravnavi se je iz navedenih stališč glede pristojnosti razvila razprava o vprašanju, kaj naredi položaj „notranji“ ter katere elemente je mogoče upoštevati pri opredelitvi „čezmejnosti“ transakcije med dvema družbama v isti državi članici. ( 40 ) Zaradi možnosti, da se položaj v obravnavani zadevi opredeli kot notranji, je razprava potekala tudi o upoštevnosti sodbe Sodišča v zadevi Ullens de Schooten. ( 41 )

58.

Čeprav menim, da so navedena vprašanja zelo zanimiva in le delno pojasnjena v sodni praksi Sodišča, pa se bom uprla skušnjavi in jih v teh sklepnih predlogih ne bom obravnavala. Preprosto menim, da niso relevantna za okoliščine obravnavane zadeve.

59.

Kot sem pojasnila v točkah 49 in 54 teh sklepnih predlogov, ta zadeva spada na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. Menim, da je pritožnikov predlagani prevzem družbe Janes mogoče opredeliti kot „neposredno tujo naložbo“ v smislu uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. Ker spor v glavni stvari torej spada na področje uporabe zakonodaje EU, katere cilj je med drugim harmonizacija nacionalnih mehanizmov pregleda, je vprašanje, ali je zadevni položaj notranji, brezpredmetno. Pristojnost Sodišča je vzpostavljena že z uporabo sekundarne zakonodaje EU v zadevnem sporu. ( 42 )

60.

Kot je bilo potrjeno na obravnavi, je dodatni argument za tako opredelitev zadeve tudi dejstvo, da madžarska vlada šteje, da zakon št. LVIII 2020 spada na področje uporabe uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. Kot je potrdila tudi Komisija, je madžarska vlada v skladu s svojimi obveznostmi na podlagi člena 3(7) navedene uredbe zadevno zakonodajo tudi priglasila Komisiji. V skladu z navedeno priglasitvijo in členom 3(8) navedene uredbe je Komisija nato objavila zadevno madžarsko zakonodajo na seznamu mehanizmov pregleda držav članic. Ker se po navedbah predložitvenega sodišča zakon št. LVIII 2020 uporablja v zadevi, ki jo obravnava, saj je naveden kot pravna podlaga za izpodbijano odločbo, je uporaba prava Unije in uporabnost razlage, ki se v predložitveni odločbi zahteva od Sodišča, očitna. Zahtevano pojasnilo bo predložitvenemu sodišču omogočilo oceniti, ali zakon št. LVIII 2020 presega meje, določene s pravom Unije.

61.

Če pa se Sodišče kljub temu ne bi strinjalo z mojim razumevanjem pristojnosti v obravnavani zadevi, bom na kratko ponudila tri druge možnosti za določitev pristojnosti.

62.

Prvič, in čeprav nisem zagrizena podpornica navedene sodne prakse, je očitno, da bi Sodišče svojo pristojnost lahko utemeljilo na potencialnih čezmejnih učinkih, ki bi lahko izhajali iz madžarskega mehanizma pregleda. ( 43 ) Nedvomno je mogoče reči, da „ni nepredstavljivo“, da bi se podjetje iz druge države članice, ki je v lasti podjetja iz tretje države, zanimalo za prevzem „strateške“ madžarske družbe. Tega si v obravnavani zadevi ni težko predstavljati, saj bi prevzem prav lahko izvedla tudi družba Xella Nemčija neposredno. Zadevna madžarska zakonodaja ima torej potencialne čezmejne učinke.

63.

Drugič, zgledovati se je mogoče tudi po sodbi v zadevi Felixstowe Dock and Railway Company in drugi. ( 44 ) V navedeni zadevi so se tožeče stranke, družbe iz Združenega kraljestva, lahko sklicevale na svobodo ustanavljanja svoje luksemburške podrejene družbe, saj so bile prve „davčno manj ugodno obravnavane [zaradi navedene luksemburške vezne družbe], kot če bi bile povezane z družbo, ki izgube prenese prek vezne družbe s sedežem v Združenem kraljestvu“. ( 45 ) Pristojnost je tako mogoče vzpostaviti za matično družbo (oziroma družbe) v EU v obravnavani zadevi (Xella Nemčija in Xella Luksemburg) in za končnega dejanskega lastnika Lone Star (irskega državljana) na podlagi svobode ustanavljanja, pa tudi za matično družbo matične družbe iz tretje države (bermudsko družbo) na podlagi prostega pretoka kapitala.

64.

Nazadnje, obstaja tudi možnost vzpostavitve abstraktne pristojnosti na podlagi sklica, podobnega zadevi Dzodzi, ( 46 ) v členu 276, točka 3, zakona št. LVIII 2020, ki se nanaša na opredelitev „strateške družbe“ (za katero se zdi, da je usklajena s členom 4(1), točke (a) do (e), uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb) in na člen 283(1), točka (b), zakona št. LVIII 2020 o omejitvah upravičenosti ministra uporabiti svoj veto (ki se nanaša na člen 53(1) in člen 65(1) PDEU).

65.

Ne glede na izbiro podlage je Sodišče pristojno podati odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča.

66.

Kot je pojasnjeno v točkah od 50 do 53 teh sklepnih predlogov morajo biti mehanizmi pregleda vseh držav članic, kot so odobreni na podlagi uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb, skladni s svoboščinami notranjega trga iz Pogodbe.

67.

Sodišče meni, da je treba kot omejitve navedenih svoboščin šteti vse ukrepe, ki prepovedujejo, motijo ali zmanjšujejo privlačnost uresničevanja tržnih svoboščin. ( 47 )

68.

Že zgolj obstoj mehanizma pregleda sam po sebi pomeni, da so neposredne naložbe iz tretjih držav manj privlačne. Zaradi izpodbijane odločbe, s katero je bil prepovedan prevzem družbe Janes, je izvrševanje pravice do vlaganja v podjetje iz EU (na podlagi člena 63(1) PDEU) in pravice do ustanavljanja (na podlagi členov 49 in 54 PDEU) očitno ne samo manj privlačno, ampak dejansko celo povsem nemogoče. ( 48 )

69.

Vendar pa so omejitve izvrševanja temeljnih svoboščin mogoče, če so upravičene z legitimnimi razlogi v javnem interesu ter če so ustrezne in potrebne za varstvo navedenih interesov. Odgovor na vprašanje, ali sta navedeni dve zahtevi (ustrezna utemeljitev in sorazmernost) izpolnjeni, pa lahko ponudi sodna presoja na podlagi prava Unije. Nacionalna zakonodaja, kot je zakon št. LVIII 2020, ter posamezne odločbe, ki temeljijo na njej, morajo biti v skladu s pogoji, ki jih zanje določa pravo Unije. V skladu s tem in glede na to, da je v postopku predhodnega odločanja pristojnost Sodišča omejena na zagotavljanje razlage pogojev, ki jih določa pravo Unije, mora nacionalno sodišče oceniti, ali zakon št. LVIII 2020, kakor ga je uporabil minister, izpolnjuje navedene pogoje.

70.

Člen 1(1) uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb omogoča, da se z nacionalnimi mehanizmi pregleda omeji pretok kapitala iz dveh razlogov: na eni strani zaradi zagotavljanja varnosti in na drugi strani zaradi ohranjanja javnega reda. V tem smislu navedena uredba uporablja razloge, ki so že navedeni v Pogodbi ( 49 ) in mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Evropsko unijo. ( 50 ) Konkretneje, v uvodni izjavi 35 navedene uredbe je pojasnjeno, da mora biti njeno izvajanje (Unije ali držav članic) v skladu s členi XIV(a) in XIV bis Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS) ( 51 ) ter splošneje s pravom Unije.

71.

V obravnavani zadevi se predloženo vprašanje nanaša le na utemeljitev na podlagi javnega reda ali varnosti, kot je predvideno v členu 65(1), točka (b), PDEU. Navesti je treba, da so enaki razlogi predvideni tudi kot potencialna utemeljitev omejevanja svobode ustanavljanja v členu 52(1) PDEU. Zato se bom posvetila obravnavi navedenih utemeljitev v sodni praksi Sodišča.

72.

Najprej je treba pojasniti (in menim, da je to odgovor na sklicevanje predložitvenega sodišča na člen 4(2) PEU), da lahko države članice načeloma še naprej opredeljujejo zahteve glede javnega reda in javne varnosti glede na svoje nacionalne potrebe. ( 52 ) Navedeni pomisleki se lahko v različnih obdobjih in med državami članicami razlikujejo. ( 53 ) Pravo Unije navedenih opredelitev ne ureja.

73.

Vendar pa pravo Unije vseeno omejuje izbire nacionalnih politik, saj zahteva ozko razlago razlogov, glede na to, da omogočajo odstopanje od pravila, na podlagi katerega so neposredne naložbe načeloma liberalizirane. ( 54 ) V skladu s tem se je na navedene utemeljitve mogoče sklicevati le, če obstaja resnična in dovolj resna grožnja, ki prizadene osnovne interese družbe, ( 55 ) pa čeprav gre le za verjetnost take grožnje. ( 56 )

74.

Država članica mora torej pojasniti, najprej, zakaj se interes, zaradi katerega je bila sprejeta zadevna omejitev, v njeni družbi šteje za temeljni interes, in drugič, zakaj omejena dejavnost pomeni resnično in dovolj resno grožnjo navedenemu temeljnemu interesu.

75.

Po navedbah madžarske vlade je namen zakona št. LVIII 2020 zaščititi dva temeljna interesa madžarske družbe. Prvi je preprečiti špekulativne prevzeme v sektorjih, ki se v madžarskem gospodarstvu štejejo za strateške, zlasti po pandemiji covida‑19. Drugi navedeni interes pa je zagotoviti zanesljivost oskrbe, v obravnavani zadevi oskrbe s peskom, gramozom in glino na Madžarskem.

76.

Menim (in s tem stališčem se strinjajo tudi pritožnik, italijanska vlada in Komisija), da prvega razloga, na katerega se sklicuje madžarska vlada, ni mogoče sprejeti v okviru izjeme zaradi javnega reda. Iz sodne prakse jasno izhaja, da abstraktno gledano zgolj z ekonomskimi razlogi ni mogoče upravičiti omejitve ene od temeljnih svoboščin. ( 57 ) Zaradi jasnosti naj navedem, da ne dvomim, da lahko v nekaterih okoliščinah zdravstvena kriza, kot je covid‑19, povzroči povečanje špekulativnih naložb iz tujine. Vendar pa so take naložbe del gospodarskega življenja. So del poslovne strategije naložbenih skladov, kot je Lone Star. Zato ščitenje madžarskega nacionalnega gospodarstva pred špekulativnimi naložbami samo po sebi ne more biti sprejemljivo kot interes, ki ga je mogoče zaščititi iz razlogov javnega reda. ( 58 )

77.

Res je, da je Sodišče pojasnilo, da je v nekaterih okoliščinah za utemeljitev omejevanja pretoka kapitala iz tretjih držav mogoče uporabiti razloge, ki drugače ne bi bili sprejemljivi za omejevanje transakcij med subjekti na notranjem trgu. Zato je Sodišče v svoji sodbi v zadevi Test Claimants in the FII Group Litigation, pojasnilo, da „ne more biti izključeno, da bi lahko država članica dokazala, da je omejevanje pretoka kapitala proti tretjim državam ali iz njih upravičeno iz razloga, danega v okoliščinah, v katerih ta razlog ne bi bil tak, da bi pomenil veljavno upravičitev za omejevanje pretoka kapitala med državami članicami“. ( 59 ) Vendar je v navedeni in drugih podobnih zadevah Sodišče sprejelo razlikovanje med sprejemljivimi utemeljitvami v okviru znotraj in zunaj EU na podlagi obstoja visoke stopnje pravne integracije med državami članicami na notranjem trgu (na primer na podlagi davčne harmonizacije), v primeru zadevne tretje države pa podobna raven integracije ne obstaja. ( 60 )

78.

Navedena sodna praksa se v obravnavani zadevi ne uporablja. Menim, da visoka stopnja pravne integracije na notranjem trgu ne more upravičiti sklicevanja na zgolj ekonomske razloge pri utemeljevanju omejevanja špekulativnih „posrednih“ neposrednih tujih naložb na splošno. ( 61 ) Če se špekulativne naložbe štejejo za legitimno poslovno dejavnost in niso posebej urejene na notranjem trgu, jih ni mogoče prepovedati pod krinko razloga javnega reda zgolj zato, ker neposredno ali posredno izhajajo iz tretje države.

79.

Drugi razlog, na katerega se sklicuje madžarska vlada, zanesljivost oskrbe, je po mojem mnenju lahko predmet javnega reda ali javne varnosti.

80.

Glede tega madžarska vlada v bistvu pojasnjuje, da je zanesljivost oskrbe z gradbenimi agregati pomembna za industrijsko in javno infrastrukturo države, tudi na lokalni ravni. Pritožnik, italijanska vlada in Komisija navajajo, da lahko taki pomisleki načeloma in v določenih okoliščinah upravičujejo poseg v pravila o prostem pretoku. Vendar pa pritožnik in Komisija navajata tudi, da po njunem mnenju taka utemeljitev v obravnavani zadevi ne zdrži.

81.

Sodišče je že priznalo, da je potreba zagotoviti zanesljivost oskrbe z nekaterimi osnovnimi javnimi storitvami in zagotoviti ustrezno delovanje nekaterih omrežnih storitev, ki se štejejo za pomembne za gospodarsko in družbeno življenje v državi članici, sprejemljiva utemeljitev na podlagi izjeme javnega reda. ( 62 )

82.

Posledično menim, da ni izključeno, da bi se zagotavljanje oskrbe z nekaterimi gradbenimi agregati v času krize in z vidika države članice lahko štelo za upravičen razlog za omejevanje temeljne tržne svoboščine iz razloga javnega reda (ali javne varnosti). To velja tudi za pesek, gramoz in glino, ne glede na dejstvo, da Komisija navedenih zmesi (še) ni uvrstila na seznam„kritičnih“ surovin. ( 63 ) Obstajajo študije v podporo mnenju, da so navedeni materiali v pomanjkanju in da oskrba z njimi lahko povzroča skrbi. ( 64 ) Lahko se torej šteje, da so prizadevanja za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe s peskom, gramozom in glino v temeljnem interesu družbe.

83.

Ta vidik podpira tudi besedilo uredbe o pregledu neposrednih tujih naložb. Njen člen 4 določa, da lahko države članice (in Komisija) pri ugotavljanju, ali lahko neposredna tuja naložba vpliva na varnost ali javni red, upoštevajo možne učinke kapitalske transakcije, med drugim tudi na dobavo kritičnih virov, vključno s surovinami. Podobno tudi člen 8 te uredbe določa, da lahko Komisija na zadevno državo članico naslovi mnenje, kadar meni, da lahko neposredna tuja naložba vpliva na projekte ali programe v interesu Unije, na katere se nanaša pravo Unije o kritičnih virih in ki so bistvenega pomena za varnost ali javni red.

84.

Kljub tej splošni možnosti sklicevanja na potrebo po zagotavljanju zanesljivosti oskrbe z nekaterimi surovinami pa v okviru obravnavane zadeve težko sprejmem stališče, da tuje lastništvo proizvajalca, ki dosega le 0,52 % madžarske nacionalne proizvodnje peska, gramoza in gline, pomeni resnično in dovolj resno grožnjo temeljnim interesom varnosti dobavne verige na Madžarskem.

85.

Na obravnavi madžarska vlada ni mogla navesti prepričljivega razloga, zakaj naj bi varstvo pred tujim lastništvom družbe Janes pomenilo temeljni interes za madžarsko družbo (na lokalni ali na nacionalni ravni). Prav tako ostaja nepojasnjeno, na kakšen način táko tuje lastništvo ogroža dobavo navedenih materialov lokalnim gradbenim podjetjem. Družba Janes že zdaj proda 90 % svoje proizvodnje pritožniku, le 10 % pa lokalnim podjetjem. ( 65 )

86.

Zagotovo me ne prepriča trditev madžarske vlade, da lahko kakršno koli tuje lastništvo kamnoloma ali družbe, ki upravlja tak kamnolom, samo po sebi pomeni grožnjo zanesljivosti oskrbe, ki bi lahko upravičila omejevanje neposrednih tujih naložb v take ciljne subjekte iz razloga javnega reda. Menim, da tudi glede na različna pravna in politična ozadja v Evropski uniji in zunaj nje ne obstaja noben razumen ali prepričljiv razlog, da bi država članica v primeru transakcij iz tretje države morala ukrepati na podlagi splošnega nezaupanja v vse neposredne tuje naložbe. ( 66 )

87.

Posledično velja, da tudi če nacionalna zakonodaja, kot je zakon št. LVIII 2020, načeloma lahko določa, da je pregled „posrednih“ neposrednih tujih naložb upravičen iz razloga zagotavljanja zanesljivosti oskrbe z nekaterimi surovinami, se je na to mogoče sklicevati le, če je mogoče dokazati, da tuje lastništvo vira takih materialov pomeni resnično in dovolj resno grožnjo zanesljivosti oskrbe v posamezni regiji ali v celotni Madžarski.

88.

Čeprav mora nacionalno sodišče potrditi, ali izpodbijana odločba vsebuje tako utemeljitev, pa ugotavljam, da iz sodnega spisa ne izhaja, da je minister pojasnil, ali in kako posredno tuje lastništvo družbe Janes pomeni resnično in dovolj resno grožnjo zanesljivosti oskrbe z gramozom, peskom in glino na Madžarskem (v celotni državi ali v zadevni regiji).

89.

To nujno ne pomeni, da zakon št. LVIII 2020 sam po sebi nasprotuje pravu Unije. Zadoščal bi lahko sklic v navedenem zakonu na člene Pogodbe, ki urejajo odstopanja od temeljnih tržnih svoboščin, s katerimi mora minister zagotoviti skladnost. ( 67 ) Vendar je lahko tako le, če v madžarski zakonodaji tak sklic pomeni dovolj jasno obveznost ministra pojasniti v vsaki posamezni odločitvi v zvezi s pregledom, zakaj določena neposredna tuja naložba pomeni resnično in dovolj resno grožnjo temeljnim interesom Madžarske. Ker je potrebna raven natančnosti, s katero se taka obveznost naloži s samim zakonodajnim besedilom, odvisna od pravne kulture posamezne države članice, menim, da lahko to vprašanje obravnava le nacionalno sodišče.

90.

Nacionalna zakonodaja, ki ureja mehanizme pregleda neposrednih tujih naložb, bi morala vsebovati tudi zahtevo, da mora biti vsaka odločitev v zvezi s pregledom, ki jo minister sprejme na podlagi navedene zakonodaje, ustrezna in potrebna za varstvo pred resnično grožnjo temeljnim družbenim interesom države članice.

91.

Na enak način kot zahteva, da je sama utemeljitev v skladu s Pogodbo (glej točko 89 teh sklepnih predlogov), bi lahko zadoščalo, da se nacionalna zakonodaja sklicuje zgolj na določbe o prostem pretoku, ki zahtevajo celovito presojo sorazmernosti omejitev navedenih svoboščin. Pomembno je, da navedena zakonodaja izvršilnim nacionalnim organom nalaga obveznost pojasniti, zakaj je sprejeti ukrep (kot je v obravnavani zadevi nasprotovanje prevzemu podjetja EU) sorazmeren.

92.

Ali je določen ukrep sorazmeren, pa mora oceniti nacionalno sodišče. Drugače povedano, če bi predložitveno sodišče menilo, da oskrba s peskom, gramozom in glino pomeni temeljni interes madžarske družbe, ki mu grozi resnična grožnja, bi moralo dalje oceniti, ali je nasprotovanje pritožnikovemu prevzemu družbe Janes ustrezen odziv na navedeno grožnjo. To pomeni, da mora biti izpodbijana odločba ustrezna in potrebna, da se odpravi domnevna grožnja.

93.

Omejila se bom na ugotovitev, da na podlagi informacij v sodnem spisu ni jasno, kako prepoved posrednega tujega lastništva družbe Janes prispeva k zagotavljanju nemotene oskrbe s peskom, gramozom in glino lokalnim gradbenim podjetjem. Kot je ugotovilo tudi Sodišče med obravnavo, nič ne preprečuje madžarski družbi, da proda ves material, pridobljen iz kamnoloma, podjetjem v tujini. Vendar tudi, če se domneva, da je povezava z navedenim ciljem nekako vzpostavljena, še vedno ostaja (enako nerazrešeno) vprašanje, zakaj ni bilo mogoče uporabiti manj omejujočega ukrepa, kot je določitev lokalne distribucijske kvote pod tržnimi pogoji.

94.

Vendar pa, kot je bilo že navedeno, mora nazadnje nacionalno sodišče oceniti, ali je minister v zadostni meri utemeljil ustreznost in potrebnost zadevnega ukrepa (sama menim, da ga ni).

95.

Glede na zgoraj navedeno predlagam, da Sodišče na prvo vprašanje, ki ga je predložilo Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska), odgovori tako:

Člen 4(2) PEU, člen 65(1)(b) PDEU in Uredba (EU) 2019/452 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. marca 2019 o vzpostavitvi okvira za pregled neposrednih tujih naložb v Uniji

ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki omogoča pregled neposrednih tujih naložb iz tretje države v podjetje iz EU, ki se opravi prek drugega podjetja iz EU, če navedena naložba pomeni dejansko udeležbo podjetja iz tretje države pri upravljanju podjetja iz EU, v katero je bila opravljena naložba, ali nadzoru nad njim.

Taka nacionalna zakonodaja lahko določa, da je pregled transakcije upravičen s potrebo zagotoviti zanesljivost oskrbe z nekaterimi surovinami.

Taka nacionalna zakonodaja mora določati, da mora biti v posameznih odločitvah v zvezi s pregledom pojasnjeno, zakaj določena neposredna tuja naložba pomeni resnično in dovolj resno grožnjo zanesljivosti oskrbe in zakaj je posamezna odločitev v zvezi s pregledom ustrezna in potrebna za obravnavo navedene grožnje.