–

za Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“, ki jo zastopajo A. M. Kodzhabashev, R. I. Stoilova, advokati, in F. Logue, solicitor,

–

za „TETS Maritsa iztok 2“ EAD Z. D. Dinchev,

–

za bolgarsko vlado T. Mitova in L. Zaharieva, agentki,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,

–

za Evropsko komisijo V. Bozhilova, M. Noll-Ehlers in C. Valero, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(3) PEU, členov 13 in 23 Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1) ter člena 15(4) in člena 18 Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL 2010, L 334, str. 17).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“, ki je bolgarsko združenje, „The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel“ – Helenska republika, ki je grško civilno neprofitno združenje, in NS, ki je grški državljan, na eni strani, ter izvršnim direktorjem Izpalnitelna agentsya po okolna sreda (izvajalska agencija za okolje, Bolgarija) (v nadaljevanju: izvršni direktor) in družbo „TETS Maritsa iztok 2“ EAD, ki upravlja termoelektrarne, na drugi strani, ker je izvršni direktor posodobil dovoljenje za TETS Maritsa iztok 2, ki je bolgarska termoelektrarna, in sicer v zvezi z obratovanjem kurilne naprave, ki je namenjena proizvodnji električne energije, obrata za proizvodnjo vodika ter odlagališča za inertne odpadke, gradbene odpadke ter nevarne in nenevarne odpadke.

3

V uvodni izjavi 18 Direktive 2008/50 je navedeno:

„Za območja in aglomeracije, znotraj katerih koncentracije onesnaževal v zunanjem zraku presegajo ustrezne ciljne vrednosti ali mejne vrednosti kakovosti zraka ali katera koli začasna sprejemljiva preseganja, bi bilo po potrebi treba oblikovati načrte za kakovost zraka. Onesnaževala zraka izhajajo iz različnih virov in dejavnosti. Za zagotovitev skladnosti med različnimi politikami bi morali biti takšni načrti za kakovost zraka po možnosti usklajeni ter povezani z načrti in programi, pripravljenimi v skladu z Direktivo 2001/80/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o omejevanju emisij nekaterih onesnaževal v zrak iz velikih kurilnih naprav [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 299)], Direktivo 2001/81/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o nacionalnih zgornjih mejah emisij za nekatera onesnaževala zraka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 320)] in Direktivo 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 101)]. Pri izdaji dovoljenj za industrijske dejavnosti v skladu z Direktivo 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja [(UL 2008, L 24, str. 8))] bodo v celoti upoštevani tudi cilji glede kakovosti zunanjega zraka, predvideni v tej direktivi.“

4

Člen 1 Direktive 2008/50, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:

„Ta direktiva določa ukrepe, katerih namen je:

[…]“

5

Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]

[…]“

6

Člen 13 navedene direktive, naslovljen „Mejne vrednosti in alarmne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v odstavku 1 določa:

„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida [(SO2)], PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.

Mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.

Spoštovanje teh zahtev se ocenjuje v skladu s Prilogo III.

Sprejemljivo preseganje iz Priloge XI se uporablja v skladu s členom 22(3) in členom 23(1).“

7

Člen 23 iste direktive, naslovljen „Načrti za kakovost zraka“, v odstavku 1 določa:

„Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.

V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. […]

[…]“

8

Člen 3 Direktive 2010/75, naslovljen „Opredelitve“, določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]

[…]“

9

Člen 14 te direktive, naslovljen „Pogoji za dovoljenje“, določa:

„1.   „Države članice zagotovijo, da dovoljenje vsebuje vse ukrepe, potrebne za skladnost z zahtevami za izdajo dovoljenj iz členov 11 in 18.

[…]

2.   Za namene točke (a) odstavka 1 se mejne vrednosti emisij lahko dopolnijo ali nadomestijo z enakovrednimi parametri ali tehničnimi ukrepi, ki zagotavljajo enakovredno stopnjo varstva okolja.

[…]

4.   Brez poseganja v člen 18 lahko pristojni organ določi pogoje v dovoljenju, ki so strožji od pogojev, dosegljivih z uporabo najboljših razpoložljivih tehnologij [(BAT)], kot so opisane v zaključkih o BAT. Države članice lahko vzpostavijo pravila, po katerih lahko pristojni organ določi take strožje pogoje.

[…]“

10

Člen 15 navedene direktive, naslovljen „Mejna vrednost emisij, enakovredni parametri in tehnični ukrepi“, določa:

„1.   Mejna vrednost emisij za onesnaževala velja na mestu izpusta emisije iz obrata; pri njenem določanju se razredčenje pred tem mestom ne upošteva.

[…]

2.   Brez vpliva na člen 18 temeljijo mejne vrednosti emisij, enakovredni parametri in tehnični ukrepi iz člena 14(1) in (2) na [BAT], brez predpisovanja uporabe katerekoli metode ali določenega tehnološkega postopka.

3.   Pristojni organ določi mejne vrednosti emisij, ki zagotavljajo, da emisije pri običajnih pogojih obratovanja ne presegajo ravni emisij, povezanih z [BAT], kot je določeno v odločitvah glede zaključkov o BAT iz člena 13(5), in sicer:

Pri uporabi točke (b) pristojni organ vsaj enkrat letno oceni rezultate spremljanja emisij kot zagotovilo, da emisije pri običajnih pogojih obratovanja niso presegle ravni emisij, povezanih z [BAT].

4.   Z odstopanjem od odstavka 3 in brez poseganja v člen 18 lahko pristojni organ v posebnih primerih določi manj stroge mejne vrednosti emisij. Tako odstopanje je dopustno le, če se pri oceni izkaže, da bi doseganje ravni emisij, povezanih z [BAT], kot so opisane v zaključkih o BAT, povzročilo nesorazmerno višje stroške v primerjavi s koristmi za okolje zaradi:

Pristojni organ v prilogi k pogojem iz dovoljenja zabeleži razloge za uporabo prvega pododstavka, vključno z rezultatom ocene, in utemelji postavljene pogoje.

Mejne vrednosti emisij, določene v skladu s prvim pododstavkom, kjer je primerno, ne presegajo mejnih vrednosti emisij iz prilog te direktive.

Pristojni organ v vsakem primeru zagotovi, da se ne povzroči znatno onesnaženje in da se doseže visoka raven varstva okolja na splošno.

[…]

Pristojni organ ponovno oceni uporabo prvega pododstavka ob vsakem ponovnem preverjanju pogojev v dovoljenju v skladu s členom 21.

[…]“

11

Člen 18 iste direktive, naslovljen „Predpisana kakovost okolja“, določa:

„Kadar predpisana kakovost okolja zahteva pogoje, strožje od tistih, dosegljivih z uporabo [BAT], se v dovoljenje vključijo dodatni ukrepi, kar pa ne vpliva na druge morebitne ukrepe za doseganje skladnosti s predpisano kakovostjo okolja.“

12

Člen 31 Direktive 2010/75, naslovljen „Stopnja razžveplanja“, določa:

„1.   Za kurilne naprave na domače trdno gorivo, ki zaradi lastnosti tega goriva ne morejo izpolnjevati zahtev glede doseganja mejnih vrednosti emisij za žveplov dioksid iz člena 30(2) in (3), lahko države članice namesto tega uporabijo najnižje stopnje razžveplanja iz dela 5 Priloge V skladno z pravili iz dela 6 navedene priloge in ob predhodni odobritvi organa, pristojnega za tehnično poročilo iz točke (a) člena 72(4).

2.   Za kurilne naprave na domačo trdno gorivo, v ki sosežigajo odpadke in ki ne morejo izpolnjevati zahtev glede doseganja mejnih vrednosti emisij za žveplov dioksid Cproces iz točk 3.1 in 3.2 iz dela 4 Priloge VI zaradi lastnosti domačega trdnega goriva, lahko države članice namesto tega uporabijo najnižje stopnje razžveplanja iz dela 5 Priloge V skladno s pravili iz dela 6 navedene priloge. Če države članice upoštevajo ta odstavek, morajo biti Codpadki iz točke 1 dela 4 Priloge VI enaki 0 mg/Nm3.

3.   Komisija do 31. decembra 2019 pregleda, ali je mogoče uporabiti najnižje stopnje razžveplanja iz dela 5 Priloge V, zlasti ob upoštevanju [BAT] in koristi, ki izhajajo iz zmanjšanja emisij žveplovega dioksida.“

13

Z Izvedbenim sklepom Komisije (EU) 2017/1442 z dne 31. julija 2017 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta za velike kurilne naprave (UL 2017, L 212, str. 1) so med drugim določene ravni emisij, ki so povezane z [BAT] za emisije žveplovega dioksida.

14

Člen 6(1) Zakon za chistotata na atmosferniya vazduh (zakon o čistosti zunanjega zraka) z dne 28. maja 1996 (DV št. 45 z dne 28. maja 1996) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o čistosti zunanjega zraka), določa:

„1.   Minister za okolje in vode ter minister za zdravje skupaj sprejmeta odloke o določitvi mejnih vrednosti škodljivih snovi (onesnaževal) v zunanjem zraku in mejnih vrednosti odlaganja škodljivih snovi (onesnaževal).“

15

Člen 9 oddelka I zakona o čistosti zunanjega zraka, naslovljen „Emisije nepremičnih virov“, ki je v poglavju 3 tega zakona, naslovljenem „Omejevanje emisij“, določa:

„1.   Minister za okolje in vode ter zadevni ministri skupaj sprejmejo odloke o določitvi mejnih vrednosti emisij škodljivih snovi (onesnaževal) v zunanji zrak z obrati in dejavnostmi, ki so nepremični vir emisij.

2.   Mejne vrednosti emisij se oblikujejo za zagotavljanje kakovosti zunanjega zraka, ki ustreza mejnim vrednostim škodljivih snovi (onesnaževal) iz člena 6.

3.   Mejne vrednosti emisij so zavezujoče za vse obrate in dejavnosti, razen v primerih iz člena 3(2) in člena 10a.

4.   Mejne vrednosti emisij se razvijejo na podlagi:

(1) zaključkov o [BAT], sprejetih s sklepom Evropske komisije v smislu točke 42c dopolnilnih določb Zakon za opazvane na okolnata sreda (zakon o varstvu okolja) [(DV št. 91 z dne 25. septembra 2002) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o varstvu okolja)];

(2) najnovejšega razvoja tehnike in tehnologij, znanstvenih odkritij in rezultatov praktične uporabe teh odkritij.

5.   Glede na pogoje, ki veljajo na območju posamezne občine, je mogoče v posameznih občinah, okrožjih ali aglomeracijah določiti strožje mejne vrednosti emisij z obrati in dejavnostmi, kot so določene v odlokih iz odstavka 1 in v členih od 9a do 9d.

[…]“

16

Člen 27 zakona o čistosti zunanjega zraka določa:

„1.   Če skupna količina emisij v posameznem okrožju privede do preseganja standardov na področju škodljivih snovi (onesnaževal) v zunanjem zraku in standardov na področju usedlin, župani občin pripravijo in izvedejo programe za znižanje ravni onesnaževal in za uskladitev z zahtevanimi standardi v smislu člena 6. Programe sprejmejo občinski sveti.

[…]

4.   Programi iz odstavka 1 zajemajo tudi: cilje, ukrepe, faze in roke, v katerih jih je treba doseči; organizacije in institucije, ki so odgovorne za njihovo izvajanje, sredstva za zagotovitev tega izvajanja, sistem poročanja in nadzora nad izvajanjem ter sistem za vrednotenje rezultatov.

5.   V primerih, ko ravni enega ali več onesnaževal presegajo zahtevane standarde in je rok za uskladitev s temi standardi potekel, programi iz odstavka 1 vsebujejo ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je trajanje preseganja čim krajše.

6.   Izvajanje ukrepov programov iz odstavka 1 mora vsako leto privesti do zmanjšanja števila preseganj standardov na področju škodljivih snovi in povprečnih letnih ravni onesnaževal, če so te višje od standardov, določenih za kakovost zunanjega zraka, zabeleženih na kontrolnih točkah, ki so del nacionalnega sistema za spremljanje okolja na območju občine.

[…]“

17

Člen 123 zakona o varstvu okolja določa:

„(1)   Integralno dovoljenje v smislu člena 117 zajema:

1. […] mejne vrednosti emisij snovi iz priloge 8 in drugih onesnaževal, ki jih lahko zadevni obrat izpušča v velikih količinah:

[…]

4. ustrezne pogoje za spremljanje emisij:

[…]

(2)   Pristojni organ v smislu člena 120(1) ob upoštevanju ugotovitev o BAT določi pogoje za izdajo dovoljenja.

[…]

(11)   […] Pristojni organ v smislu člena 120(1) v integralnem dovoljenju po potrebi določi dodatne ukrepe za uskladitev z okoljskimi standardi kakovosti, ki so strožji od tistih, ki jih je mogoče doseči z uporabo BAT. To ne vpliva na učinek ukrepov, določenih za doseganje skladnosti z drugimi okoljskimi standardi kakovosti. […]“

18

Člen 123a zakona o varstvu okolja določa:

„[…]

(1)   Mejne vrednosti emisij iz člena 123(1), točka 1, ob normalnih pogojih obratovanja:

1. ne presegajo ravni emisij, določenih v zaključkih o BAT, ki so določeni s sklepom Evropske komisije; te mejne vrednosti emisij se nanašajo na enaka ali krajša časovna obdobja in na enake referenčne pogoje kot ravni emisij, ki so določene v sklepih, ali

2. se razlikujejo od ravni iz točke 1, vendar zagotavljajo skladnost z ravnmi emisij, ki so določene v zaključkih o BAT, določenih s sklepom Evropske komisije.

(2)   Skladnost v smislu odstavka 1, točka 2, se zagotovi s spremljanjem emisij in oceno rezultatov, ki jo vsaj enkrat letno opravi nadzorni organ.

(3)   […] Pristojni organ v smislu člena 120(1) lahko določi manj stroge mejne vrednosti emisij od tistih iz odstavka 1, kadar se pri oceni pokaže, da bi doseganje ravni emisij, povezanih z BAT, kot so opisane v zaključkih o BAT, sprejetih s sklepom Evropske komisije, povzročilo nesorazmerno višje stroške v primerjavi s koristmi za okolje zaradi:

1. geografske lokacije obrata ali

2. značilnosti okolja na območju, kjer je obrat, ali

3. tehničnih značilnosti obrata.

(4)   V primerih iz odstavka 3 mejne vrednosti emisij ne smejo povzročiti znatnega onesnaženja okolja in morajo zagotoviti doseganje visoke ravni varstva okolja.“

19

V dopolnilnih določbah zakona o varstvu okolja so opredeljeni pojmi „mejna vrednost emisij“, „standardi kakovosti okolja“, „integralno dovoljenje“ in „BAT“.

20

Člen 2 Naredba za usloviyata i reda za izdavane na kompleksni razreshitelni (uredba o pogojih in postopkih za izdajo integralnih dovoljenj) z dne 2. oktobra 2009 (DV št. 80 z dne 9. oktobra 2009) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa pogoje za izdajo integralnega dovoljenja.

21

Člen 12 Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prah, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalatsii (uredba o mejnih vrednostih emisij žveplovega dioksida, dušikovih oksidov in emisij delcev v ozračje iz velikih kurilnih naprav) z dne 28. decembra 2012 (DV št. 2 z dne 8. januarja 2013) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:

„1. Kadar se v kurilni napravi sežiga domače trdno gorivo, ki zaradi svojih značilnosti ne omogoča upoštevanja mejne vrednosti emisij žveplovega dioksida, določene v členu 5, se lahko v skladu s pravili iz dela 6 priloge št. 1 uporabijo minimalne stopnje razžveplanja, določene v delu 5 priloge št. 1.

2. Uporaba odstopanja iz odstavka 1 se lahko dovoli na podlagi tehnične utemeljitve nemožnosti upoštevanja mejnih vrednosti emisij iz člena 5, ki jo upravljavec predloži pred izdajo/pregledom integralnega dovoljenja ter jo minister za okolje in vode ali uradnik, ki ga ta pooblasti, odobri.

3. Za namene letnega poročila za Evropsko komisijo upravljavci kurilnih naprav ministru za okolje in vode do 31. marca predložijo informacije o predhodnem letu v zvezi z:

1. vsebnostjo žvepla v uporabljenem gorivu in doseženo stopnjo razžveplanja, in sicer kot povprečne mesečne vrednosti na dimnik ali kotel za obrate, za katere se uporablja odstavek 1 […]“.

22

TETS Maritsa iztok 2 je največja od štirih termoelektrarn, ki so v energetskem kompleksu Maritsa iztok v Bolgariji, s skupno nameščeno močjo 1602 megavatov (MW). Postavljena je na območju občine Radnevo (Bolgarija), približno 24,5 km zračne črte od mestne občine Galabovo (Bolgarija), sestavlja pa jo osem blokov z vgrajenimi napravami za razžveplanje.

23

Izvršni direktor je z odločbo z dne 21. decembra 2018 posodobil integralno dovoljenje, ki je bilo leta 2005 izdano TETS Maritsa iztok 2 za uporabo zgoraj omenjenih obratov (v nadaljevanju: sporna odločba). Ta odločba je bila izdana na podlagi zakona o varstvu okolja, ki je bil sprejet za prenos Direktive 2010/75 v povezavi z Izvedbenim sklepom 2017/1442.

24

Izvršni direktor je menil, da se mejne vrednosti emisij žveplovega dioksida (SO2) in živega srebra lahko nadomestijo z enakovrednimi parametri ali tehničnimi ukrepi, ki zagotavljajo enakovredno raven varstva okolja. Za SO2 je tako odobril odstopanje, in sicer z določitvijo stopnje razžveplanja na podlagi člena 123(1), točka 1(b), zakona o varstvu okolja v povezavi s členom 12 uredbe z dne 28. decembra 2012 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, in člena 31 Direktive 2010/75.

25

Tako odobrena stopnja razžveplanja pa je ob upoštevanju določb člena 123a(3) zakona o varstvu okolja določena kot izjema, in sicer v višini 97 % in 97,5 %. Ti stopnji razžveplanja, na podlagi katerih dejansko ni mogoče zagotoviti najvišje ravni emisij, povezane z BAT, v višini 320 mg/Nm3 za SO2, ki se običajno zahteva, vendar lahko povzročita emisije SO2 v višini 570 mg/Nm3, sta tako bili določeni, ker bi višja stopnja razžveplanja od zadevnega operaterja zahtevala obsežne naložbe in s tem povečanje stroškov, ki bi se v smislu te določbe ocenilo za nesorazmerno.

26

Tožba, ki jo je Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“ vložilo zoper sporno odločbo, je bila s sodbo Administrativen sad Stara Zagora (upravno sodišče v Stari Zagori, Bolgarija) z dne 28. avgusta 2020 zavrnjena.

27

Navedeno sodišče je menilo, da v nasprotju s tem, kar trdi Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“, ni bilo treba preizkusiti in oceniti pomena posodobitve načrta upravljanja kakovosti zunanjega zraka v mestni občini Galabovo, ki je bil razvit za onesnaževala: drobni delci (PM10) in žveplov dioksid (SO2) za obdobje 2019–2023, ki ga je mestni svet občine Galabovo sprejel 30. novembra 2018 na podlagi člena 23 Direktive 2008/50. Navedeno sodišče je ocenilo, da podroben postopek izdaje in posodobitve integralnih dovoljenj, opredeljen v uredbi z dne 2. oktobra 2009 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, ne zahteva, da bi bil tak načrt pripravljen kot predpogoj za posodobitev integralnega dovoljenja, tako da se izvršnemu direktorju ni bilo treba uskladiti z vsebino tega načrta.

28

Zato je isto sodišče razsodilo, da se v skladu s členom 123(1)(b) zakona o varstvu okolja standardi upravičenih emisij lahko dopolnijo ali nadomestijo z enakovrednimi parametri ali tehničnimi ukrepi, ki zagotavljajo enakovredno raven varstva okolja. Prav tako je menilo – pri čemer se je v zvezi s tem sklicevalo med drugim na člen 15(4) Direktive 2010/75, katere določbe so bile prenesene v člen 123a(3) in (4) tega zakona – da je bilo odstopanje v zvezi z znižanjem stopnje razžveplanja, ki se zahteva za dosego običajno uporabljanih emisijskih vrednosti SO2, na podlagi navedenih določb in člena 31 te direktive mogoče veljavno odobriti.

29

Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“, „The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel“ – Helenska republika in NS so pri predložitvenem sodišču vložili kasacijsko pritožbo.

30

Zadnjenavedeno sodišče med drugim poudarja, da načrt mestne občine Galabovo, omenjen v točki 27 te sodbe, vsebuje dolgoročni ukrep za zmanjšanje onesnaževanja z SO2, naslovljen „Izvedba projektov predelave naprav za razžveplanje za doseganje minimalne stopnje razžveplanja v višini 98 % in prepoved obratovanja kotlov brez naprav za razžveplanje, ki so v delujočem ali nedelujočem stanju“. V zvezi s tem navaja, da znižane stopnje razžveplanja, ki jih je odobril izvršni direktor v sporni odločbi, niso v skladu s to minimalno stopnjo razžveplanja v višini 98 %.

31

Navedeno sodišče prav tako navaja, da je nesporno, da se na ozemlju mestne občine Galabovo povprečne dovoljene dnevne in urne vrednosti SO2 sistematično presegajo, kar naj bi med drugim privedlo do sprejetja in posodobitve zgoraj omenjenega načrta ter do začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti v zadevi Komisija/Bolgarija (C‑730/19), ki poteka pred Sodiščem.

32

Poleg tega naj bi iz tega načrta izhajalo, da v tej mestni občini povprečne urne koncentracije SO2 izvirajo iz različnih drugih industrijskih in domačih virov, katerih medsebojno delovanje naj bi tako prispevalo med drugim k zgoraj navedenim preseganjem.

33

Tako naj bi se postavljalo vprašanje, v kolikšni meri bi se od izvršnega direktorja lahko zahtevalo, da pri sprejetju sporne odločbe upošteva različne dejavnike, navedene v točkah od 30 do 32 te sodbe.

34

V teh okoliščinah je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

35

Najprej, na eni strani je treba navesti, da čeprav se vprašanja, postavljena Sodišču, med drugim nanašajo na člen 4(3) PEU, obrazložitev predložitvene odločbe ne vsebuje nobenega pojasnila glede nujnosti razlage te določbe Pogodbe EU za namene odločbe, ki jo mora predložitveno sodišče izdati v postopku v glavni stvari, saj se sklepna točka predložitvene odločbe, ki je navedena pred formulacijo teh vprašanj, poleg tega sama nanaša na to, da je Sodišču treba postaviti vprašanje o razlagi zgolj zadevnih določb direktiv 2008/50 in 2010/75.

36

V teh okoliščinah se za odgovor na vprašanja, ki jih je v tej zadevi postavilo predložitveno sodišče, očitno ni treba posvetiti razlagi člena 4(3) PEU.

37

Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče s postavljenimi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, želi v bistvu izvedeti, ali je treba člen 15(4) Direktive 2010/75 v povezavi s členom 18 te direktive ter členoma 13 in 23 Direktive 2008/50 razlagati tako, da mora pristojni organ pri preverjanju prošnje za odstopanje na podlagi tega člena 15(4) – pri čemer upošteva vse upoštevne znanstvene podatke o onesnaževanju, vključno s kumulativnim učinkom drugih virov zadevnega onesnaževala, in ukrepe, predvidene v okviru ustreznega načrta kakovosti zraka, ki je pripravljen za zadevno območje ali aglomeracijo v skladu s členom 23 Direktive 2008/50 –takšno odstopanje zavrniti, kadar to odstopanje lahko prispeva k preseganju standardov kakovosti zraka, določenih na podlagi člena 13 Direktive 2008/50, ali je v nasprotju z ukrepi iz tega načrta, katerih namen je zagotoviti skladnost s temi standardi in omejiti obdobje preseganja teh standardov na čim manj časa.

38

Spomniti je treba, da Direktiva 2008/50 v skladu s svojim členom 1, točka 1, določa ukrepe, katerih namen je opredelitev in določitev ciljev glede kakovosti zunanjega zraka, da bi se izognili škodljivim učinkom na zdravje ljudi in okolje kot celoto, jih preprečili ali zmanjšali. V tem okviru člen 13(1), prvi pododstavek, te direktive določa, da države članice zagotovijo, da na vseh njihovih območjih in v vseh njihovih aglomeracijah ravni med drugim SO2 v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI k navedeni direktivi (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Bolgarija (Mejne vrednosti – SO2), C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, točka 62).

39

Poleg tega, kot je navedlo Sodišče, se s členom 23 Direktive 2008/50 vzpostavlja neposredna povezava med, na eni strani, preseganjem mejnih vrednosti, ki so za SO2 določene z določbami člena 13(1) te direktive v povezavi s Prilogo XI k tej direktivi, in na drugi strani, pripravo načrtov za kakovost zraka (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Bolgarija (Mejne vrednosti – SO2), C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, točka 129 in navedena sodna praksa). Kot namreč izhaja iz člena 23(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/50, mora ugotovitev obstoja takega preseganja na določenem območju ali v določeni aglomeraciji privesti do sprejetja takega načrta.

40

V zvezi s pripravo teh načrtov je Sodišče prav tako pojasnilo, da iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 izhaja, da države članice sicer imajo določen manevrski prostor za določitev ukrepov, ki jih je treba sprejeti, vendar morajo ti ukrepi vsekakor omogočati, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, kar najkrajše (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Bolgarija (Mejne vrednosti – SO2), C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, točka 132 in navedena sodna praksa).

41

V obravnavani zadevi pa je treba navesti, da je Sodišče nedavno ugotovilo, da Republika Bolgarija od leta 2007 na območju BG 0006 (jugovzhodna Bolgarija), kjer sta občina Galabovo in TETS Maritsa-iztok 2, zaradi preseganja mejnih vrednosti kakovosti zraka za SO2 in nezadostnosti načrtov za kakovost zraka ni izpolnjevala svojih obveznosti iz členov 13 in 23 Direktive 2008/50 (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Bolgarija (Mejne vrednosti – SO2), C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, točke 21, 23, 29 in 149).

42

Glede povezav, ki lahko obstajajo med Direktivo 2008/50 in Direktivo 2010/75, je treba najprej poudariti, da je v uvodni izjavi 18 Direktive 2008/50 izrecno navedeno, da je treba ustrezno upoštevati cilje glede kakovosti zunanjega zraka, predvidene z zadnjenavedeno direktivo, kadar se dovoljenja izdajo za industrijske dejavnosti v skladu z Direktivo 2008/1, ki je bila medtem nadomeščena z Direktivo 2010/75, s katero so bile prenovljene različne direktive, ki so se do takrat uporabljale na tem področju.

43

V zvezi z Direktivo 2010/75 je treba opozoriti, da je konkretna določitev mejnih vrednosti emisij za obrat, kakršen je elektrarna iz postopka v glavni stvari, urejena s to direktivo, zlasti z njenim členom 15(3), v skladu s katerim pristojni organ določi mejne vrednosti emisij, ki zagotavljajo, da emisije pri običajnih pogojih obratovanja ne presegajo ravni emisij, povezanih z BAT, kot je določeno v odločitvah glede zaključkov o BAT iz člena 13(5) te direktive.

44

Z odstopanjem od člena 15(3) Direktive 2010/75 je na podlagi člena 15(4) te direktive pristojnemu organu dovoljeno, da določi manj stroge mejne vrednosti emisij, če doseganje ravni emisij, povezanih z BAT, povzroči nesorazmerno višje stroške v primerjavi s koristmi za okolje zaradi lokacije tega obrata ali njegovih tehničnih značilnosti.

45

Vendar iz tega člena 15(4) izhaja, da se tako odstopanje lahko odobri le, če so upoštevani drugi pogoji, naloženi s to določbo, in če možnost take odobritve poleg tega ne posega v člen 18 Direktive 2010/75.

46

Tako je treba, na prvem mestu, spomniti, da pristojni organ na podlagi člena 15(4), četrti pododstavek, Direktive 2010/75 v vsakem primeru zagotovi, da se z odobritvijo odstopanja ne povzroči nikakršno „znatno onesnaženje“ in da se „visoka raven varstva okolja“ doseže „na splošno“.

47

Odstopanje iz člena 15(4) Direktive 2010/75 se torej ne uporablja v vseh primerih, v katerih bi upoštevanje splošnih mejnih vrednosti emisij upravljavcu obrata povzročilo nesorazmerne stroške. Táko odstopanje se namreč lahko odobri le, če manj stroge mejne vrednosti emisij ne povzročijo „znatnega onesnaženja“ in se kljub temu odstopanju doseže „visoka raven varstva okolja na splošno“.

48

Glede, prvič, pogoja v zvezi z nepovzročanjem znatnega onesnaženja je treba navesti, da glede na opredelitev pojma „onesnaževanje“ iz člena 3, točka 2, Direktive 2010/75, ki se nanaša zlasti na vnašanje snovi, ki lahko škodujejo zdravju ljudi ali kakovosti okolja, v zrak, in glede na vsebino Direktive 2008/50, s katero so bile določene mejne vrednosti kakovosti zraka za SO2, vsako vnašanje te snovi v zrak pomeni onesnaževanje v smislu člena 15(4), četrti pododstavek, Direktive 2010/75.

49

Poleg tega, kot izhaja iz točke 41 te sodbe, ni sporno, da je treba šteti, da so mejne vrednosti kakovosti zraka, ki jih Direktiva 2008/50 določa za SO2, na vplivnem območju elektrarne iz postopka v glavni stvari presežene.

50

Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 57 sklepnih predlogov, pa takega preseganja mejnih vrednosti kakovosti zraka za SO2 ni mogoče šteti za neznatno onesnaženje, ampak ga je treba nujno šteti za „znatno onesnaženje“ v smislu člena 15(4), četrti pododstavek, Direktive 2010/75, in sicer tako glede na cilje, ki se uresničujejo z Direktivo 2008/50 in na katere je bilo opozorjeno v točki 38 te sodbe, kot tudi glede na okoliščino, da v zvezi z SO2 zakonodajalec Evropske unije ni določil možnosti za podaljšanje roka za uskladitev z mejnimi vrednostmi, ki se nanašajo na kakovost zraka.

51

Drugič, v zvezi z omejitvijo odobritve odstopanja iz člena 15(4) Direktive 2010/75 z zahtevo po zagotovitvi „visoke ravni varstva okolja na splošno“ je treba ugotoviti, da so pravila, določena z Direktivo 2008/50, konkretizacija obveznosti Unije glede varovanja okolja in javnega zdravja, ki med drugim izhajata iz člena 3(3) PEU ter člena 191(1) in (2) PDEU, v skladu s katerima je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva, ob upoštevanju raznolikosti razmer v posameznih regijah Unije, pri čemer ta politika temelji med drugim na previdnostnem načelu in načelu preventivnega delovanja (sodba z dne 26. junija 2019, Craeynest in drugi, C‑723/17, EU:C:2019:533, točka 33 in navedena sodna praksa).

52

Zato odstopanja ni mogoče odobriti na podlagi člena 15(4) Direktive 2010/75, če to prispeva k preseganju mejnih vrednosti za kakovost zraka, ki so z Direktivo 2008/50 določene za SO2.

53

V zvezi s tem je treba poleg tega pojasniti, da na podlagi previdnostnega načela odstopanja ni mogoče odobriti, če ostane negotovost glede vprašanja, ali bodo manj stroge mejne vrednosti emisij povzročile „znatno onesnaženje“ v smislu člena 15(4), četrti pododstavek, Direktive 2010/75 ali ne (glej v tem smislu sodbo z dne 10. oktobra 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, točka 66).

54

V tem istem okviru se za odobritev odstopanja na podlagi člena 15(4) Direktive 2010/75 zahteva celovita presoja, pri kateri se upoštevajo vsi viri onesnaževal in njihov kumulativni učinek, tako da se zagotovi, da tudi če se odstopanje odobri za enega od virov, vsota njihovih emisij ne bo povzročila nobenega preseganja mejnih vrednosti za kakovost zraka, kot so opredeljene z Direktivo 2008/50.

55

Na drugem mestu, treba je spomniti, da odstopanje iz člena 15(4) Direktive 2010/75 ne posega v uporabo člena 18 te direktive. Ta člen 18 določa, da kadar se za predpisano kakovost okolja zahtevajo pogoji, strožji od tistih, dosegljivih z uporabo BAT, se v dovoljenje vključijo dodatni ukrepi, kar pa ne vpliva na druge morebitne ukrepe, ki se lahko sprejmejo za upoštevanje standardov kakovosti okolja.

56

Člen 3, točka 6, Direktive 2010/75 določa, da pojem „predpisana kakovost okolja“ pomeni zbir zahtev, ki jih mora določeno okolje ali posamezen del okolja v določenem času izpolnjevati, kot je določeno v pravu Unije.

57

Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, se taki standardi nanašajo na konkretne kvalitativne zahteve, ki so povezane s koncentracijami snovi, ki onesnažujejo okolje, in ki jih mora določeno okolje v določenem času izpolnjevati (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 2011, Stichting Natuur en Milieu in drugi, od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, točka 62).

58

Prav tako je treba spomniti, kot je to poudarjeno v točki 42 te sodbe, da je v uvodni izjavi 18 Direktive 2008/50 izrecno navedeno, da je treba ustrezno upoštevati cilje glede kakovosti zunanjega zraka, predvidene s to direktivo, kadar se dovoljenja izdajo za industrijske dejavnosti, kakršne so tiste, ki so zajete z Direktivo 2010/75.

59

Glede na zgoraj navedeno in kot je generalna pravobranilka navedla v točki 82 in naslednjih točkah sklepnih predlogov, je treba ugotoviti, da mejne vrednosti kakovosti zraka, ki so v členu 13 Direktive 2008/50 in Prilogi XI k njej določene za nekatera onesnaževala, pomenijo táko „predpisano kakovost okolja“ v smislu člena 18 Direktive 2010/75.

60

Mejne vrednosti za kakovost zraka morajo namreč biti načeloma vedno in povsod v Uniji upoštevane (glej v tem smislu sodbi z dne 30. aprila 2020, Komisija/Romunija (Preseganje mejnih vrednosti za PM10), C‑638/18, neobjavljena, EU:C:2020:334, točki 73 in 74, ter z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, točki 96 in 97).

61

Dejstvo, da se opredelitev „predpisane kakovosti okolja“ nanaša na zbir zahtev, ki morajo biti izpolnjene le „v določenem času“, pa ne izključuje, da so mejne vrednosti za kakovost zraka, ki morajo biti stalno upoštevane, vključene v to opredelitev. Čeprav navedena opredelitev omogoča vključitev zahtev, ki jih ni treba upoštevati stalno, namreč stalne zahteve a fortiori pomenijo „predpisane kakovosti okolja“ v smislu iste opredelitve, ker veljajo ves čas.

62

Člen 18 Direktive 2010/75 tako potrjuje razlago člena 15(4) te direktive, v skladu s katerim mora pristojni organ presoditi, ali bi določitev manj strogih mejnih vrednosti emisij za onesnaževala zraka, ki izvirajo iz določenega obrata, prispevala k preseganju mejnih vrednosti kakovosti zraka, določenih v zvezi s koncentracijami takih virov onesnaževanja na zadevnem območju ali v zadevni aglomeraciji v skladu s členom 13 Direktive 2008/50, in če je tako, ali v tem primeru ne sme odobriti odstopanja, ki bi ogrozilo upoštevanje okoljskih standardov kakovosti.

63

Na tretjem mestu, treba je pojasniti še, da kadar so mejne vrednosti kakovosti zraka presežene na vplivnem območju določenega obrata, lahko do morebitne odobritve takega odstopanja od mejnih vrednosti emisij pride le, če so upoštevane zahteve iz načrtov za kakovost zraka v smislu člena 23 Direktive 2008/50, ki jih je bilo treba določiti v okviru takega preseganja.

64

Namreč, prvič, glede na to, kar je navedeno v točki 40 te sodbe, in kot je generalna pravobranilka navedla v točki 67 sklepnih predlogov, lahko države članice sicer pristojnosti svojih organov organizirajo tako, da določijo, da načrt za kakovost zadevnega zraka izhaja iz različnih aktov, ki so jih sprejeli različni organi, vendar morajo zagotoviti, da se v teh aktih v celoti upoštevajo zahteve iz člena 23 Direktive 2008/50 in da se s temi akti skupaj doseže cilj upoštevanja mejnih vrednosti kakovosti zraka.

65

Drugič, kot izhaja iz točk od 46 do 50 te sodbe, odstopanja od mejnih vrednosti emisij na podlagi člena 15(4), četrti pododstavek, Direktive 2010/75 ni mogoče odobriti, kadar to odstopanje lahko prispeva k „znatnemu onesnaženju“ v smislu te določbe in zlasti k preseganju mejnih vrednosti kakovosti zraka za SO2, vzpostavljenih na podlagi Direktive 2008/50. Namen zahtev, določenih v načrtih za kakovost zraka, pa je ravno boj proti takim preseganjem, in sicer z zagotavljanjem, da je obdobje preseganja čim krajše.

66

Zato organ, pristojen za odobritev takega odstopanja, prav tako ne sme določiti manj strogih mejnih vrednosti emisij za onesnaževala iz obrata, saj bi bilo tako odstopanje v nasprotju z ukrepi, določenimi v načrtu kakovosti zraka, ki je bil sprejet na zadevnem območju ali v zadevni aglomeraciji v skladu s členom 23 Direktive 2008/50, zlasti tistimi, ki – kot v obravnavani zadevi – določajo upoštevanje stopnje razžveplanja, in bi ogrozilo uresničitev cilja zagotavljanja, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti čim krajše.

67

Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 15(4) Direktive 2010/75 v povezavi s členom 18 te direktive ter členoma 13 in 23 Direktive 2008/50 razlagati tako, da mora pristojni organ pri preverjanju prošnje za odstopanje na podlagi tega člena 15(4) ‐ ob upoštevanju vseh upoštevnih znanstvenih podatkov o onesnaževanju, vključno s kumulativnim učinkom drugih virov zadevnega onesnaževala, in ukrepov, predvidenih v okviru ustreznega načrta kakovosti zraka, ki je pripravljen za zadevno območje ali aglomeracijo v skladu s členom 23 Direktive 2008/50 ‐ takšno odstopanje zavrniti, kadar to odstopanje lahko prispeva k preseganju standardov kakovosti zraka, določenih na podlagi člena 13 Direktive 2008/50, ali je v nasprotju z ukrepi iz tega načrta, katerih namen je zagotoviti upoštevanje teh standardov in omejiti obdobje njihovega preseganja na čim manj časa.

68

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 15(4) Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) v povezavi s členom 18 te direktive ter členoma 13 in 23 Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo

je treba razlagati tako, da

mora pristojni organ pri preverjanju prošnje za odstopanje na podlagi tega člena 15(4) ‐ ob upoštevanju vseh upoštevnih znanstvenih podatkov o onesnaževanju, vključno s kumulativnim učinkom drugih virov zadevnega onesnaževala, in ukrepov, predvidenih v okviru ustreznega načrta kakovosti zraka, ki je pripravljen za zadevno območje ali aglomeracijo v skladu s členom 23 Direktive 2008/50 ‐ takšno odstopanje zavrniti, kadar to odstopanje lahko prispeva k preseganju standardov kakovosti zraka, določenih na podlagi člena 13 Direktive 2008/50, ali je v nasprotju z ukrepi iz tega načrta, katerih namen je zagotoviti upoštevanje teh standardov in omejiti obdobje njihovega preseganja na čim manj časa.