–

za Sdruženie „Za Zemjata – dostap do pravosadie“ A. M. Kodžabaševem a R. I. Stoilovou, advokati, jakož i F. Loguem, solicitor,

–

za „TEC Marica-iztok 2“ EAD Z. D. Dinčevem,

–

za bulharskou vládu T. Mitovou a L. Zacharievou, jako zmocněnkyněmi,

–

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellem, avvocato dello Stato,

–

za Evropskou komisi V. Božilovou, M. Noll-Ehlersem a C. Valero, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 3 SEU, článků 13 a 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1), jakož i čl. 15 odst. 4 a článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. 2010, L 334, s. 17, a – oprava – Úř. věst. 2012, L 158, s. 25).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi bulharským spolkem Sdruženie „Za Zemjata – dostap do pravosadie“, řeckým soukromoprávním neziskovým spolkem „The Green Tank – graždansko sdruženie s nestopanska cel“ – Řecká republika a řeckým státním příslušníkem NS na straně jedné a výkonným ředitelem Izpalnitelna agencia po okolna sreda (Výkonná agentura pro životní prostředí, Bulharsko, dále jen „výkonný ředitel“) a společností „TEC Marica-iztok 2“ EAD, provozovatelem tepelné elektrárny, na straně druhé ve věci výkonným ředitelem schválené aktualizace povolení pro bulharskou tepelnou elektrárnu TEC Marica-iztok 2 k provozu spalovacího zařízení na výrobu elektřiny, zařízení na výrobu vodíku a povolení skládky inertního odpadu, stavebního odpadu, nebezpečného odpadu a jiného než nebezpečného odpadu.

3

Bod 18 odůvodnění směrnice 2008/50 uvádí:

„Pro zóny a aglomerace, v nichž koncentrace znečišťujících látek ve vnějším ovzduší překračují příslušné cílové hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší, by měly být vytvořeny plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance. Látky znečišťující ovzduší produkuje řada různých zdrojů a činností. K zajištění soudržnosti mezi různými politikami by tyto plány kvality ovzduší měly být pokud možno konzistentní a propojené s plány a programy připravenými podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení [Úř. věst. 2001, L 309, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 299], směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2001/81/ES [ze dne 23. října 2001 o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší (Úř. věst. 2001, L 309, s. 22; Zvl. vyd. 15/02, s. 320)] a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. června 2002 o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí [(Úř. věst. 2002, L 189, s. 12; Zvl. vyd. 15/07, s. 101)]. Cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí se rovněž plně zohlední tam, kde se udělují povolení pro průmyslové činnosti podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění [(Úř. věst. 2008, L 24, s. 8)].“

4

Článek 1 směrnice 2008/50, nadepsaný „Předmět“, stanoví:

„Tato směrnice stanoví opatření zaměřená na

[…]“

5

Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, uvádí:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

[…]

[…]“

6

Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Mezní hodnoty a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, v odstavci 1 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého [(SO2)], PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.

Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného.

Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.

Meze tolerance stanovené v příloze XI se použijí podle čl. 22 odst. 3 a čl. 23 odst. 1.“

7

Článek 23 téže směrnice, nadepsaný „Plány kvality ovzduší“, v odstavci 1 stanoví:

„Pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.

V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. […]

[…]“

8

Článek 3 směrnice 2010/75, nadepsaný „Definice“, uvádí:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

[…]

[…]“

9

Článek 14 této směrnice, nadepsaný „Podmínky povolení“, stanoví:

„1.   Členské státy zajistí, aby v povolení byla uvedena veškerá opatření nutná ke splnění požadavků podle článků 11 a 18.

[…]

2.   Pro účely odst. 1 písm. a) mohou být mezní hodnoty doplněny nebo nahrazeny ekvivalentními parametry nebo jinými technickými opatřeními, která zajistí rovnocennou úroveň ochrany životního prostředí.

[…]

4.   Aniž je dotčen článek 18, může příslušný orgán stanovit přísnější podmínky povolení, než jsou podmínky, které lze splnit využitím nejlepších dostupných technik [(BAT)], jež jsou popsány v závěrech o BAT. Členské státy mohou stanovit pravidla, na jejichž základě může příslušný orgán takové přísnější podmínky stanovit.

[…]“

10

Článek 15 uvedené směrnice, nadepsaný „Mezní hodnoty emisí, ekvivalentní parametry a technická opatření“, stanoví:

„1.   Mezní hodnoty emisí pro znečišťující látky se vztahují k bodu, kde emise zařízení opouštějí, a žádné ředění před uvedeným bodem se při zjišťování těchto hodnot nebere v úvahu.

[…]

2.   Aniž je dotčen článek 18, musí mezní hodnoty emisí, ekvivalentní parametry a technická opatření uvedená v čl. 14 odst. 1 a 2 vycházet z [BAT], aniž je předepsáno použití jakékoli konkrétní metody či technologie.

3.   Příslušný orgán stanoví mezní hodnoty emisí, které zajišťují, že za běžných provozních podmínek emise nepřekročí úrovně emisí spojené s [BAT], jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o BAT uvedených v čl. 13 odst. 5, a to jedním z těchto způsobů:

Použije-li se písmeno b), příslušný orgán nejméně jednou ročně posoudí výsledky monitorování emisí s cílem zajistit, aby emise za běžných provozních podmínek nepřekračovaly úrovně emisí spojené s [BAT].

4.   Odchylně od odstavce 3, a aniž je dotčen článek 18, může příslušný orgán v konkrétních případech stanovit mírnější mezní hodnoty emisí. Takovou odchylku lze použít, pouze pokud posouzení prokáže, že by dosažení úrovní emisí spojených s [BAT] popsanými v závěrech o BAT vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů:

Příslušný orgán doloží v příloze k podmínkám povolení důvody vedoucí k použití prvního pododstavce, včetně výsledku posouzení a odůvodnění uložených podmínek.

Mezní hodnoty emisí stanovené v souladu s prvním pododstavcem však nesmějí překročit mezní hodnoty emisí, jsou-li tyto hodnoty v přílohách této směrnice stanoveny.

Příslušný orgán v každém případě zajistí, aby nedošlo k závažnému znečištění a aby bylo celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

[…]

Příslušný orgán znovu posoudí použití prvního pododstavce v rámci každého přezkoumávání podmínek povolení podle článku 21.

[…]“

11

Článek 18 téže směrnice, nadepsaný „Normy kvality životního prostředí“, stanoví:

„Pokud určitá norma kvality životního prostředí vyžaduje dodržení přísnějších podmínek, než jakých lze dosáhnout použitím [BAT], uvedou se v povolení dodatečná opatření, aniž jsou dotčena jiná opatření, která mohou být k dosažení souladu s normami kvality životního prostředí učiněna.“

12

Článek 31 směrnice 2010/75, nadepsaný „Stupeň odsíření“, stanoví:

„1.   V případě spalovacích zařízení spalujících domácí tuhá paliva, která v důsledku vlastností tohoto paliva nemohou splnit mezní hodnoty emisí pro oxid siřičitý podle čl. 30 odst. 2 a 3, mohou členské státy namísto nich použít minimální stupně odsíření stanovené v části 5 přílohy V, a to v souladu s pravidly pro dodržování mezních hodnot stanovenými v části 6 uvedené přílohy a po předchozím schválení technické zprávy uvedené v čl. 72 odst. 4 písm. a) příslušným orgánem.

2.   V případě spalovacích zařízení spalujících domácí tuhá paliva, která spoluspalují odpady a která v důsledku vlastností domácího tuhého paliva nemohou splnit mezní hodnoty emisí Cproc pro oxid siřičitý stanovené v bodech 3.1 nebo 3.2 části 4 přílohy VI, mohou členské státy namísto toho použít minimální stupně odsíření stanovené v části 5 přílohy V, a to v souladu s pravidly pro dodržování mezních hodnot stanovenými v části 6 uvedené přílohy. Pokud se členské státy rozhodnou použít tento odstavec, rovná se Codpad podle bodu 1 části 4 přílohy VI 0 mg/Nm3.

3.   Komise do 31. prosince 2019 přezkoumá možnost použití minimálních stupňů odsíření stanovených v části 5 přílohy V zejména s přihlédnutím k [BAT] a k přínosům plynoucím ze snížených emisí oxidu siřičitého.“

13

Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice 2010/75 pro velká spalovací zařízení) (Úř. věst. 2017, L 212, s. 1), stanoví mimo jiné úrovně emisí spojené s těmito BAT, pokud jde o emise oxidu siřičitého.

14

Článek 6 odst. 1 zakon za čistotata na atmosfernija vazduch (zákon o čistotě vnějšího ovzduší) ze dne 28. května 1996 (DV č. 45 ze dne 28. května 1996), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon o čistotě vnějšího ovzduší“), stanoví:

„(1)   Ministr životního prostředí a vodního hospodářství a ministr zdravotnictví společně přijmou vyhlášky, kterými se stanoví mezní hodnoty škodlivých látek (znečišťujících látek) ve vnějším ovzduší a mezní hodnoty pro depozici škodlivých látek (znečišťujících látek).“

15

Článek 9 oddílu I zákona o čistotě ovzduší, nadepsaný „Emise ze stacionárních zdrojů“, který se nachází v kapitole 3 tohoto zákona, nadepsané „Omezování emisí“, zní takto:

„(1)   Ministr životního prostředí a vodního hospodářství a příslušní ministři společně přijmou vyhlášky, kterými se stanoví mezní hodnoty emisí škodlivých látek (znečišťujících látek) do vnějšího ovzduší ze stacionárních zařízení a činností.

(2)   Mezní hodnoty emisí jsou stanoveny s cílem zajistit kvalitu vnějšího ovzduší odpovídající mezním hodnotám škodlivých látek (znečišťujících látek) podle článku 6.

(3)   Mezní hodnoty emisí jsou závazné pro všechna zařízení a všechny činnosti, s výjimkou případů uvedených v čl. 3 odst. 2 a v článku 10a.

(4)   Mezní hodnoty emisí se stanoví na základě:

1. závěrů o [BAT] přijatých rozhodnutím Evropské komise ve smyslu bodu 42c doplňkových ustanovení Zakon za opazvane na okolnata sreda (zákon o ochraně životního prostředí) [(DV č. 91 ze dne 25. září 2002), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen ‚zákon o ochraně životního prostředí‘)];

2. nejnovějšího vývoje techniky a technologií, vědeckých objevů a výsledků praktického využití těchto objevů.

(5)   V závislosti na podmínkách panujících na území dané obce je možné stanovit mezní hodnoty emisí zařízení a činností v daných obcích, okrscích nebo aglomeracích, které jsou přísnější než mezní hodnoty stanovené ve vyhláškách uvedených v odstavci 1 a v článcích 9a až 9d.

[…]“

16

Článek 27 zákona o čistotě vnějšího ovzduší stanoví:

„(1)   Pokud v daném okrsku vede celkové množství emisí k překročení norem pro škodlivé látky (znečišťující látky) ve vnějším ovzduší a norem pro depozici škodlivých látek, starostové obcí vypracují a realizují programy ke snížení úrovně znečišťujících látek a ke splnění stanovených norem ve smyslu článku 6. Programy přijímají obecní rady.

[…]

(4)   Programy uvedené v odstavci 1 zahrnují také: cíle, opatření, etapy a lhůty, ve kterých mají být uskutečněny; organizace a orgány odpovědné za jejich provádění, prostředky k zajištění tohoto provádění, systém předkládání zpráv a kontroly plnění, jakož i systém hodnocení výsledků.

(5)   Pro případ, že úrovně jedné nebo více znečišťujících látek překročí stanovené normy a že uplynula lhůta pro dosažení souladu s těmito normami, musí programy uvedené v odstavci 1 obsahovat vhodná opatření, která zajistí, že období překročení bude co možná nejkratší.

(6)   Provádění opatření z programů uvedených v odstavci 1 musí každoročně vést ke snížení počtu překročení hodnot škodlivých látek a průměrných ročních úrovní znečišťujících látek v případech, kdy jsou vyšší než normy kvality vnějšího ovzduší zaznamenané na kontrolních místech, jež jsou součástí celostátního systému monitorování životního prostředí na území obce.

[…]“

17

Článek 123 zákona o ochraně životního prostředí stanoví:

„(1) Integrované povolení ve smyslu článku 117 zahrnuje:

1.   […] mezní hodnoty emisí látek uvedených v příloze 8 a jiných znečišťujících látek, které mohou být dotyčným zařízením ve významném množství vypouštěny:

[…]

4.   odpovídající podmínky pro monitorování emisí:

[…]

(2) Příslušný orgán ve smyslu čl. 120 odst. 1 definuje povolovací podmínky s přihlédnutím k závěrům o BAT.

[…]

(11) […] V integrovaném povolení příslušný orgán ve smyslu čl. 120 odst. 1 případně stanoví další opatření k dosažení souladu s normami kvality životního prostředí, které jsou přísnější než normy, jichž může být dosaženo při použití BAT. Tím není dotčen účinek opatření stanovených k dosažení souladu s jinými normami kvality životního prostředí. […]“

18

Článek 123a zákona o ochraně životního prostředí stanoví:

„[…] (1)   Mezní hodnoty emisí uvedené v čl. 123 odst. 1 bodě 1 za běžných provozních podmínek:

1. nepřekročí úrovně emisí stanovené v závěrech o BAT vypracovaných rozhodnutím Evropské komise; tyto mezní hodnoty emisí se týkají stejných nebo kratších období a stejných referenčních podmínek jako úrovně emisí stanovené v rozhodnutích, nebo

2. jsou odlišné od úrovní uvedených v bodě 1, ale zaručují dodržování úrovní emisí stanovených v závěrech o BAT stanovených rozhodnutím Evropské komise.

(2)   Dodržování úrovní emisí ve smyslu odst. 1 bodu 2 je zaručeno prostřednictvím monitorování emisí a hodnocení výsledků kontrolním orgánem nejméně jednou ročně.

(3)   […] Příslušný orgán ve smyslu čl. 120 odst. 1 může stanovit mírnější mezní hodnoty emisí, než jaké jsou uvedeny v odstavci 1, pokud z hodnocení vyplyne, že by dosažení úrovní emisí spojených s BAT v souladu s údaji obsaženými v závěrech o BAT přijatých rozhodnutím Evropské komise vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů:

1. zeměpisné polohy zařízení nebo

2. charakteristik životního prostředí v dané lokalitě nebo

3. technické charakteristiky zařízení.

(4)   V případech uvedených v odstavci 3 nesmějí mezní hodnoty emisí vést k závažnému znečištění životního prostředí a musí umožňovat dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí.“

19

Doplňková ustanovení zákona o ochraně životního prostředí definují pojmy „mezní hodnota emisí“, „normy kvality životního prostředí“, „integrované povolení“ a „BAT“.

20

Článek 2 Naredba za usloviata i reda za izdavane na kompleksni razrešitelni (nařízení o podmínkách a postupech udělování integrovaných povolení) ze dne 2. října 2009 (DV č. 80 ze dne 9. října 2009), ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví podmínky udělování integrovaného povolení.

21

Článek 12 Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prach, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalacii (nařízení o mezních hodnotách emisí oxidu siřičitého, oxidů dusíku a částic vypouštěných do ovzduší velkými spalovacími zařízeními) ze dne 28. prosince 2012 (DV č. 2 ze dne 8. ledna 2013), ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:

„(1) Pokud je ve spalovacím zařízení spalováno domácí tuhé palivo, které vzhledem ke svým vlastnostem nemůže splnit mezní hodnotu emisí oxidu siřičitého definovanou v článku 5, je možné použít minimální stupně odsíření definované v části 5 přílohy č. 1 v souladu s pravidly uvedenými v části 6 přílohy č. 1.

(2) Použití výjimky podle odstavce 1 může být povoleno na základě technického odůvodnění nemožnosti dodržet mezní hodnoty emisí definované v článku 5, předloženého provozovatelem před vydáním/přezkumem integrovaného povolení a schváleného ministrem životního prostředí a vodního hospodářství nebo jím pověřeným úředníkem.

(3) Pro účely výroční zprávy předkládané Evropské komisi předloží provozovatelé spalovacích zařízení ministru životního prostředí a vodního hospodářství do 31. března informace týkající se předchozího roku o:

1. obsahu síry v použitém palivu a dosaženém stupni odsíření, jež budou vyjádřeny jako průměrné měsíční hodnoty na komín nebo kotel pro zařízení, na něž se vztahuje odstavec 1 […]“

22

TEC Marica-iztok 2 je největší ze čtyř tepelných elektráren nacházejících se v energetickém komplexu Marica-iztok v Bulharsku s celkovým instalovaným výkonem 1602 megawattů (MW). Byla vybudována na území obce Radnevo (Bulharsko), přibližně 24,5 km vzdušnou čarou od města Galabovo (Bulharsko), a sestává z osmi bloků se zabudovanými odsiřovacími zařízeními.

23

Rozhodnutím ze dne 21. prosince 2018 aktualizoval výkonný ředitel integrované povolení vydané v roce 2005 pro TEC Marica-iztok 2 k provozování výše uvedených zařízení (dále jen „sporné rozhodnutí“). Toto rozhodnutí bylo vydáno na základě zákona o ochraně životního prostředí přijatého k provedení směrnice 2010/75 ve spojení s prováděcím rozhodnutím 2017/1442 do bulharského práva.

24

Výkonný ředitel měl za to, že mezní hodnoty emisí oxidu siřičitého (SO2) a rtuti mohou být nahrazeny ekvivalentními parametry nebo technickými opatřeními, jež poskytnou rovnocennou úroveň ochrany životního prostředí. Pokud jde o SO2, povolil výjimku stanovením stupně odsíření na základě čl. 123 odst. 1 bodu 1 písm. b) zákona o ochraně životního prostředí ve spojení s článkem 12 nařízení ze dne 28. prosince 2012, ve znění použitelném na spor v původním řízení, a článku 31 směrnice 2010/75.

25

Takto povolený stupeň odsíření však byl s ohledem na ustanovení čl. 123a odst. 3 zákona o ochraně životního prostředí stanoven odchylně na úrovně 97 a 97,5 %. Tyto úrovně odsíření, které neumožňují zaručit obvykle požadovanou maximální úroveň emisí spojenou s BAT činící 320 mg/Nm3 pro SO2, ale mohou vést k emisím SO2 ve výši 570 mg/Nm3, tak byly stanoveny proto, že by vyšší úroveň odsíření vyžadovala od dotyčného subjektu značné investice, a vedla tudíž ke zvýšení nákladů považovanému za nepřiměřené ve smyslu tohoto ustanovení.

26

Žaloba podaná spolkem Sdruženie „Za Zemjata – dostap do pravosadie“ proti spornému rozhodnutí byla zamítnuta rozsudkem Administrativen sad Stara Zagora (správní soud ve Staré Zagoře, Bulharsko) ze dne 28. srpna 2020.

27

Uvedený soud měl za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí Sdruženie „Za Zemjata dostap do pravosadie“, není třeba zkoumat a hodnotit význam aktualizace plánu řízení kvality vnějšího ovzduší ve městě Galabovo pro znečišťující látky: pevné částice (PM10) a oxid siřičitý (SO2) 2019–2023, přijaté radou města Galabovo dne 30. listopadu 2018 na základě článku 23 směrnice 2008/50. Uvedený soud měl za to, že podrobný postup udělování a aktualizace integrovaných povolení, který je definován v nařízení ze dne 2. října 2009, ve znění použitelném na spor v původním řízení, nevyžaduje vypracování takového plánu jako předchozí podmínku aktualizace integrovaného povolení, takže výkonný ředitel nebyl povinen držet se obsahu tohoto plánu.

28

Uvedený soud proto rozhodl, že podle čl. 123 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně životního prostředí mohou být normy přípustných emisí doplněny nebo nahrazeny ekvivalentními parametry nebo technickými opatřeními, jež zajistí rovnocennou úroveň ochrany životního prostředí. Domníval se rovněž – a poukazoval přitom mimo jiné na čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75, jehož ustanovení byla do bulharského práva provedena článkem 123a odst. 3 a 4 tohoto zákona – že výjimka týkající se snížení stupně odsíření požadovaného pro dosažení obvykle platných hodnot emisí SO2 mohla být platně udělena na základě uvedených ustanovení a článku 31 této směrnice.

29

Sdruženie „Za Zemjata – dostap do pravosadie“, „The Green Tank – graždansko sdruženie s nestopanska cel“ – Řecká republika a NS podali kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu.

30

Posledně uvedený soud zejména zdůrazňuje, že plán města Galabovo zmíněný v bodě 27 tohoto rozsudku obsahuje dlouhodobé opatření ke snížení znečištění SO2, nazvané „Provádění projektů na obnovu odsiřovacích zařízení za účelem dosažení minimální úrovně odsíření ve výši 98 % a zákaz provozu kotlů bez výkonných odsiřovacích zařízení či nefunkčních kotlů“. V tomto ohledu uvádí, že snížené stupně odsíření povolené výkonným ředitelem ve sporném rozhodnutí nejsou v souladu s tímto minimálním stupněm odsíření ve výši 98 %.

31

Předkládající soud rovněž uvádí, že je nesporné, že na území města Galabovo jsou povolené průměrné denní a hodinové hodnoty SO2 systematicky překračovány, což mimo jiné vedlo k přijetí a aktualizaci shora uvedeného plánu a k zahájení řízení o nesplnění povinnosti ve věci Komise v. Bulharsko (C‑730/19), probíhající před Soudním dvorem.

32

Uvádí dále, že z tohoto plánu vyplývá, že v tomto městě mají průměrné hodinové koncentrace SO2 původ v různých dalších průmyslových zdrojích a domácnostech, výsledkem jejichž vzájemného působení jsou pak mimo jiné výše uvedená překročení.

33

Podle předkládajícího soudu proto vyvstává otázka, do jaké míry mohl být výkonný ředitel při přijímání sporného rozhodnutí povinen přihlížet k různým aspektům zmíněným v bodech 30 až 32 tohoto rozsudku.

34

Za těchto podmínek se Varchoven administraven sad (Nejvyšší správní soud, Bulharsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

35

Na úvod je třeba poukázat na to, že i když se otázky položené Soudnímu dvoru týkají mimo jiné čl. 4 odst. 3 SEU, neobsahuje odůvodnění předkládacího rozhodnutí žádné vysvětlení stran nezbytnosti výkladu tohoto ustanovení Smlouvy o EU pro účely rozhodnutí, jež má předkládající soud vydat v původním řízení, a poslední bod předkládacího rozhodnutí předcházející formulaci uvedených otázek ostatně sám zmiňuje nutnost dotázat se Soudního dvora pouze na výklad dotyčných ustanovení směrnic 2008/50 a 2010/75.

36

Za těchto podmínek se nejeví být nezbytným zabývat se výkladem čl. 4 odst. 3 SEU pro účely odpovědi na otázky vznesené předkládajícím soudem v projednávané věci.

37

Vzhledem k výše uvedenému je třeba mít za to, že podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda musí být čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 ve spojení s článkem 18 této směrnice a s články 13 a 23 směrnice 2008/50 vykládán v tom smyslu, že při posuzování žádosti o udělení výjimky podle tohoto čl. 15 odst. 4 musí příslušný orgán s přihlédnutím ke všem relevantním vědeckým datům týkajícím se znečištění, včetně kumulativního účinku s jinými zdroji dotčené znečišťující látky, a k opatřením stanoveným v příslušném plánu kvality ovzduší vypracovaném pro dotyčnou zónu nebo aglomeraci v souladu s článkem 23 směrnice 2008/50 takovou výjimku odmítnout, je-li způsobilá přispět k překročení norem kvality ovzduší definovaných na základě článku 13 směrnice 2008/50 nebo být v rozporu s opatřeními, jež předvídá tento plán a jež mají zajistit dodržování těchto norem a omezit období překročení těchto norem na co nejkratší dobu.

38

Pokud jde o směrnici 2008/50, je třeba připomenout, že podle jejího čl. 1 bodu 1 tato směrnice stanoví opatření zaměřená na vymezení a stanovení cílů kvality vnějšího ovzduší určených k zabránění a předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo k jejich snížení. V tomto rámci čl. 13 odst. 1 první pododstavec této směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby mimo jiné úrovně SO2 ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI uvedené směrnice [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Bulharsko (Mezní hodnoty – SO2), C‑730/19, nezveřejněný, EU:C:2022:382, bod 62].

39

Jak mimoto Soudní dvůr uvedl, zavádí článek 23 směrnice 2008/50 přímou spojitost mezi překročením mezních hodnot stanovených pro SO2 ustanoveními čl. 13 odst. 1 této směrnice ve spojení s její přílohou XI na straně jedné a vypracováním plánů kvality ovzduší na straně druhé [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Bulharsko (Mezní hodnoty – SO2), C‑730/19, nezveřejněný, EU:C:2022:382, bod 129 a citovaná judikatura]. Jak totiž vyplývá z čl. 23 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2008/50, musí vést konstatování takového překročení v dané zóně nebo aglomeraci k přijetí takovéhoto plánu.

40

Pokud jde o vypracování těchto plánů, Soudní dvůr rovněž upřesnil, že z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 vyplývá, že i když mají členské státy určitý rozhodovací prostor při vymezování opatření, která mají být přijata, musí tyto členské státy každopádně postupovat tak, aby období překročení mezních hodnot stanovených pro dotyčnou znečišťující látku bylo co možná nejkratší [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Bulharsko (Mezní hodnoty – SO2), C‑730/19, nezveřejněný, EU:C:2022:382, bod 132 a citovaná judikatura].

41

V projednávané věci je však třeba poukázat na to, že Soudní dvůr nedávno konstatoval, že Bulharská republika v zóně BG 006 (jihovýchod Bulharska), kde se nachází obec Galabovo a TEC Marica-iztok 2, od roku 2007 neplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 13 a 23 směrnice 2008/50, z důvodu překračování mezních hodnot kvality ovzduší pro SO2 a nedostatečných plánů kvality ovzduší [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Bulharsko (Mezní hodnoty – SO2), C‑730/19, nezveřejněný, EU:C:2022:382, body 21, 23, 29 a 149].

42

Pokud jde o vazby, které mohou existovat mezi směrnicí 2008/50 a směrnicí 2010/75, je třeba rovnou zdůraznit, že bod 18 odůvodnění směrnice 2008/50 výslovně uvádí, že je třeba plně zohlednit cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené posledně uvedenou směrnicí tam, kde se udělují povolení pro průmyslové činnosti v souladu se směrnicí 2008/1, která byla mezitím nahrazena směrnicí 2010/75, kterou byly přepracovány různé do té doby použitelné směrnice v dané oblasti.

43

Pokud jde o směrnici 2010/75, je třeba připomenout, že konkrétní stanovení mezních hodnot emisí pro takové zařízení, jako je elektrárna dotčená v původním řízení, je upraveno touto směrnicí, konkrétně jejím čl. 15 odst. 3, podle kterého příslušný orgán stanoví mezní hodnoty emisí, které zaručují, že emise za běžných provozních podmínek nepřekročí úrovně emisí spojené s BAT, jak jsou popsány v rozhodnutích týkajících se závěrů o BAT uvedených v čl. 13 odst. 5 této směrnice.

44

Odchylně od čl. 15 odst. 3 směrnice 2010/75 opravňuje čl. 15 odst. 4 této směrnice příslušný orgán ke stanovení mírnějších mezních hodnot emisí, pokud by dosažení úrovní emisí spojených s BAT vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí z důvodu zeměpisné polohy tohoto zařízení nebo jeho technické charakteristiky.

45

Z tohoto čl. 15 odst. 4 nicméně vyplývá, že taková výjimka může být udělena pouze při dodržení ostatních podmínek stanovených tímto ustanovením a navíc že možností jejího udělení není dotčen článek 18 směrnice 2010/75.

46

Na prvním místě je tedy třeba připomenout, že podle čl. 15 odst. 4 čtvrtého pododstavce směrnice 2010/75 příslušný orgán v každém případě zajistí, aby v důsledku udělení výjimky nedošlo k „závažnému znečištění“ a bylo „celkově“ dosaženo „vysoké úrovně ochrany životního prostředí“.

47

Výjimka stanovená v čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 tedy není určena k použití ve všech případech, kdy by dodržování obecných mezních hodnot emisí způsobilo provozovateli zařízení nepřiměřené náklady. Takovou výjimku lze totiž použít pouze v případech, kdy mírnější mezní hodnoty emisí nezpůsobí „závažné znečištění“ a kdy i navzdory této výjimce bude „celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí“.

48

Pokud jde zaprvé o podmínku týkající se neexistence závažného znečištění, je třeba poukázat na to, že s ohledem jednak na definici pojmu „znečištění“ obsaženou v čl. 3 bodě 2 směrnice 2010/75, která hovoří mimo jiné o vniknutí látek do ovzduší, které může být škodlivé lidskému zdraví nebo nepříznivě ovlivnit kvalitu životního prostředí, a jednak na obsah směrnice 2008/50, která stanovila mezní hodnoty kvality ovzduší pro SO2, je jakékoli vniknutí této látky do ovzduší znečištěním ve smyslu čl. 15 odst. 4 čtvrtého pododstavce směrnice 2010/75.

49

Jak kromě toho vyplývá z bodu 41 tohoto rozsudku, je nesporné, že mezní hodnoty kvality ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 pro SO2 musí být v oblasti vlivu elektrárny, o niž jde v původním řízení, považovány za překročené.

50

Jak přitom uvedla generální advokátka v bodě 57 svého stanoviska, nelze takové překročení mezních hodnot kvality ovzduší pro SO2 považovat za zanedbatelné znečištění, nýbrž musí být nutně považováno za „závažné znečištění“ ve smyslu čl. 15 odst. 4 čtvrtého pododstavce směrnice 2010/75, a to s ohledem jak na cíle sledované směrnicí 2008/50 připomenuté v bodě 38 tohoto rozsudku, tak na okolnost, že pokud jde o SO2, neupravil normotvůrce Evropské unie možnost prodloužení lhůty, v níž musí být mezní hodnoty týkající se kvality ovzduší dodrženy.

51

Pokud jde zadruhé o omezení udělování výjimky stanovené v čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 požadavkem, aby „bylo celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí“, je třeba poznamenat, že pravidla zakotvená směrnicí 2008/50 jsou konkretizací povinností Unie v oblasti ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, které plynou zejména z čl. 3 odst. 3 SEU a čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU, podle kterých je politika Unie v oblasti životního prostředí zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie, a je založena mimo jiné na zásadách obezřetnosti a prevence (rozsudek ze dne 26. června 2019, Craeynest a další, C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 33 a citovaná judikatura).

52

Výjimku tudíž nelze na základě čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 udělit, jestliže je způsobilá přispět k překročení mezních hodnot týkajících se kvality ovzduší stanovených směrnicí 2008/50 pro SO2.

53

V tomto ohledu je mimoto třeba upřesnit, že podle zásady obezřetnosti platí, že přetrvává-li nejistota ohledně toho, zda mírnější mezní hodnoty emisí vedou, či nevedou k „závažnému znečištění“ ve smyslu čl. 15 odst. 4 čtvrtého pododstavce směrnice 2010/75, nelze výjimku udělit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. října 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, bod 66).

54

V témže kontextu vyžaduje udělení výjimky podle čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 globální posouzení zohledňující všechny zdroje znečišťujících látek a jejich kumulovaný účinek tak, aby bylo zajištěno, že i když bude udělena výjimka pro některý zdroj, nebude mít součet jejich emisí za následek žádné překročení mezních hodnot týkajících se kvality ovzduší, jak jsou definovány ve směrnici 2008/50.

55

Na druhém místě je třeba připomenout, že výjimkou upravenou článkem 15 odst. 4 směrnice 2010/75 není dotčeno použití článku 18 této směrnice. Tento článek 18 stanoví, že pokud určitá norma kvality životního prostředí vyžaduje dodržení přísnějších podmínek, než jakých lze dosáhnout použitím BAT, uvedou se v povolení dodatečná opatření, aniž jsou dotčena jiná opatření, která mohou být k dosažení souladu s normami kvality životního prostředí učiněna.

56

Článek 3 bod 6 směrnice 2010/75 definuje pojem „norma kvality životního prostředí“ jako souhrn požadavků, které musí dané životní prostředí nebo jeho určitá část v daném čase splňovat a jsou stanoveny unijním právem.

57

Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, týkají se takové normy konkrétních požadavků kvalitativní povahy ohledně koncentrací znečišťujících látek, které musí dotyčné konkrétní prostředí splnit v daném čase (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 2011, Stichting Natuur en Milieu a další, C‑165/09 až C‑167/09, EU:C:2011:348, bod 62).

58

Je třeba rovněž připomenout, že – jak bylo zdůrazněno v bodě 42 tohoto rozsudku – bod 18 odůvodnění směrnice 2008/50 výslovně uvádí, že je třeba plně zohlednit cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí tam, kde se udělují povolení pro průmyslové činnosti upravené směrnicí 2010/75.

59

Vzhledem k výše uvedenému a jak uvedla generální advokátka v bodě 82 a následujících svého stanoviska, je třeba mít za to, že mezní hodnoty kvality ovzduší stanovené pro některé znečišťující látky v článku 13 a v příloze XI směrnice 2008/50 představují takové „normy kvality životního prostředí“ ve smyslu článku 18 směrnice 2010/75.

60

Mezní hodnoty pro kvalitu ovzduší totiž musí být v zásadě dodrženy trvale a kdekoli v Unii [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 30. dubna 2020, Komise v. Rumunsko (Překročení mezních hodnot pro PM10), C‑638/18, nezveřejněný, EU:C:2020:334, body 73 a 74, a ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10), C‑644/18, nezveřejněný, EU:C:2020:895, body 96 a 97].

61

Skutečnost, že definice „norem kvality životního prostředí“ odkazuje na souhrn požadavků, které musí být splněny pouze „daném čase“, přitom nevylučuje, aby byly do této definice zahrnuty mezní hodnoty týkající se kvality ovzduší, které musí být dodržovány trvale. Pokud totiž uvedená definice umožňuje zahrnutí požadavků, které nemusí být dodržovány trvale, požadavky trvalého charakteru jsou a fortiori„normami kvality životního prostředí“ ve smyslu téže definice, neboť jsou platné neustále.

62

Článek 18 směrnice 2010/75 tak potvrzuje výklad čl. 15 odst. 4 této směrnice, podle něhož musí příslušný orgán posoudit, zda by stanovení mírnějších mezních hodnot emisí pro látky znečišťující ovzduší z daného zařízení nepřispělo k překročení mezních hodnot kvality ovzduší stanovených pro koncentrace z těchto zdrojů znečištění v dané zóně nebo aglomeraci v souladu s článkem 13 směrnice 2008/50, a kdyby tomu tak bylo, neudělit výjimku, která by ohrozila dodržování norem kvality životního prostředí.

63

Na třetím místě je ještě třeba upřesnit, že pokud jsou v oblasti vlivu daného zařízení překročeny mezní hodnoty kvality ovzduší, může být případná výjimka z mezních hodnot emisí udělena pouze při dodržení požadavků plánů kvality ovzduší ve smyslu článku 23 směrnice 2008/50, které musely být v souvislosti s takovým překročením vypracovány.

64

Je totiž třeba zaprvé uvést, že s ohledem na to, co bylo připomenuto v bodě 40 tohoto rozsudku, a jak uvedla generální advokátka v bodě 67 svého stanoviska, mají sice členské státy volnost při organizaci pravomocí svých orgánů tím, že stanoví, že dotyčný plán kvality ovzduší vyplývá z různých aktů přijatých různými orgány, tyto členské státy se nicméně musí ujistit, že tyto akty jako celek splňují požadavky článku 23 směrnice 2008/50 a sledují společně cíl dodržování mezních hodnot kvality ovzduší.

65

Zadruhé, jak vyplývá z bodů 46 až 50 tohoto rozsudku, nemůže být výjimka z mezních hodnot emisí podle čl. 15 odst. 4 čtvrtého pododstavce směrnice 2010/75 udělena, jestliže je způsobilá přispět k „závažnému znečištění“ ve smyslu tohoto ustanovení, a zejména k překročení mezních hodnot kvality ovzduší pro SO2 stanovených na základě směrnice 2008/50. Požadavky stanovené plány kvality ovzduší se přitom zaměřují právě na boj proti takovému překračování mezních hodnot, tak aby období překročení bylo co možná nejkratší.

66

Orgán příslušný k udělení takové výjimky proto nesmí stanovit mírnější mezní hodnoty emisí pro znečišťující látky pocházející z určitého zařízení, jestliže by taková výjimka byla v rozporu s opatřeními stanovenými v plánu kvality ovzduší přijatém v dané zóně nebo aglomeraci v souladu s článkem 23 směrnice 2008/50, zejména s těmi, která – jako v projednávaném případě – stanoví povinnost dodržovat stupně odsíření, a jestliže by taková výjimka ohrozila naplnění cíle spočívajícího v zajištění toho, aby bylo období překročení co možná nejkratší.

67

Vzhledem ke všem předchozím úvahám je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 ve spojení s článkem 18 této směrnice a s články 13 a 23 směrnice 2008/50 musí být vykládán v tom smyslu, že při posuzování žádosti o udělení výjimky podle tohoto čl. 15 odst. 4 musí příslušný orgán s přihlédnutím ke všem relevantním vědeckým datům týkajícím se znečištění, včetně kumulativního účinku s jinými zdroji dotčené znečišťující látky, a k opatřením stanoveným v příslušném plánu kvality ovzduší vypracovaném pro dotyčnou zónu nebo aglomeraci v souladu s článkem 23 směrnice 2008/50 takovou výjimku odmítnout, je-li způsobilá přispět k překročení norem kvality ovzduší definovaných na základě článku 13 směrnice 2008/50 nebo být v rozporu s opatřeními, jež předvídá tento plán a jež mají zajistit dodržování těchto norem a omezit období překročení těchto norem na co nejkratší dobu.

68

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) ve spojení s článkem 18 této směrnice a s články 13 a 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu

musí být vykládán v tom smyslu, že

při posuzování žádosti o udělení výjimky podle tohoto čl. 15 odst. 4 musí příslušný orgán s přihlédnutím ke všem relevantním vědeckým datům týkajícím se znečištění, včetně kumulativního účinku s jinými zdroji dotčené znečišťující látky, a k opatřením stanoveným v příslušném plánu kvality ovzduší vypracovaném pro dotyčnou zónu nebo aglomeraci v souladu s článkem 23 směrnice 2008/50 takovou výjimku odmítnout, je-li způsobilá přispět k překročení norem kvality ovzduší definovaných na základě článku 13 směrnice 2008/50 nebo být v rozporu s opatřeními, jež předvídá tento plán a jež mají zajistit dodržování těchto norem a omezit období překročení těchto norem na co nejkratší dobu.