–

za JP L. Gimalac, avocat,

–

za francosko vlado T. Stéhelin in W. Zemamta, agenta,

–

za Irsko M. Browne, M. Lane in J. Quaney, agentke, skupaj z D. Fennellyjem, barrister, in S. Kingston, SC,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,

–

za poljsko vlado B. Majczyna in D. Krawczyk, agenta,

–

za nizozemsko vlado A. Hanje, agentka,

–

za Evropsko komisijo M. Noll-Ehlers in F. Thiran, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med JP na eni strani ter ministre de la Transition écologique (minister za ekološki prehod, Francija) in Premier ministre (predsednik vlade, Francija) na drugi strani, in sicer v zvezi s predlogoma JP, prvič, za razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka prefekta Val-d’Oisea (Francija) o zavrnitvi sprejetja ukrepov, potrebnih za reševanje zdravstvenih težav, povezanih z onesnaženjem zraka, in drugič, naj Francoska republika plača odškodnino za različne škode, ki jih JP pripisuje temu onesnaženju.

3

Člen 3 Direktive Sveta z dne 15. julija 1980 o mejnih in priporočenih vrednostih kakovosti zraka za žveplov dioksid in suspendirane delce (80/779/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 142) je določal:

„1.   Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zagotovijo, da koncentracije žveplovega dioksida in suspendiranih delcev od 1. aprila 1983 niso višje od mejnih vrednosti, določenih v Prilogi I, ne da bi to vplivalo na naslednje določbe.

2.   Kadar država članica meni, da obstaja verjetnost, da bi lahko na točno določenih območjih koncentracije žveplovega dioksida in suspendiranih delcev kljub sprejetim ukrepom po 1. aprilu 1983 presegale mejne vrednosti iz Priloge I, o tem obvesti Komisijo [Evropskih skupnosti] pred 1. oktobrom 1982.

Istočasno Komisiji pošlje načrte za postopno izboljšanje kakovosti zraka na teh območjih. Načrti, zasnovani na ustreznih informacijah o naravi, izvoru in razvoju onesnaženja, zlasti zajemajo opis ukrepov, ki so že bili ali bodo sprejeti, ter postopkov, ki jih že izvajajo ali jih bodo izvajale zadevne države članice. Ti ukrepi in postopki morajo koncentracije žveplovega dioksida in suspendiranih delcev v zraku na teh območjih zmanjšati na vrednosti, ki so nižje ali enake mejnim vrednostim iz Priloge I, kakor hitro je mogoče, ali najpozneje do 1. aprila 1993.“

4

Člen 7(1) in (2) te direktive je določal:

„1.   Po začetku veljavnosti te direktive države članice najpozneje šest mesecev po izteku (31. marec) letnega referenčnega obdobja obvestijo Komisijo o primerih, ko so bile mejne vrednosti, določene v Prilogi I, presežene ter o zabeleženih koncentracijah.

2.   Najpozneje eno leto po izteku letnega referenčnega obdobja obvestijo Komisijo tudi o razlogih za takšne primere in o ukrepih, ki so jih sprejele, da bi se izognile njihovemu ponavljanju.“

5

Priloga I k navedeni direktivi, naslovljena „Mejne vrednosti za žveplov dioksid in suspendirane delce“, je v tabeli B določala:

„Mejne vrednosti za suspendirane delce[, izmerjene z metodo črnega dima (1)], izražene v [mikrogramih na kubični meter (μg/m3)]

6

Člen 3 Direktive Sveta z dne 7. marca 1985 o standardih kakovosti zraka za dušikov dioksid (85/203 EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 239) je določal:

„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da od 1. julija 1987 koncentracije dušikovega dioksida v atmosferi, merjene skladno s Prilogo III, ne bodo višje od mejne vrednosti v Prilogi I.

2.   Kadar obstaja verjetnost, da bodo v posebnih okoliščinah koncentracije dušikovega dioksida v atmosferi na določenih območjih kljub ustreznim ukrepom presegle mejno vrednost v Prilogi I po 1. juliju 1987, bodo zadevne države članice o tem obvestile Komisijo pred 1. julijem 1987.

Država članica predloži načrte za postopno izboljšanje kakovosti zraka na teh območjih Komisiji takoj, kakor hitro je mogoče. Načrti, pripravljeni na podlagi ustreznih podatkov o naravi, izvoru in razvoju onesnaženosti, opisujejo zlasti ustrezne ukrepe, ki so bili ali bodo sprejeti, in postopke, ki so jih ali jih še bodo izvedle zadevne države članice. Cilj teh ukrepov in postopkov je čimprejšnje zmanjšanje koncentracij dušikovega dioksida v atmosferi znotraj območij do vrednosti, ki ne presegajo mejno vrednost v Prilogi I, vendar najkasneje do 1. januarja 1994.“

7

Člen 7(1) in (2) te direktive je določal:

„1.   Od 1. julija 1987 dalje obveščajo države članice Komisijo, najkasneje šest mesecev po izteku letnega referenčnega obdobja (31. december) o primerih, ko je bila mejna vrednost iz Priloge I presežena, in o zabeleženih koncentracijah.

2.   Države članice sporočijo Komisiji najkasneje v enem letu od izteka letnega referenčnega obdobja o razlogih za te primere in sprejetih ukrepih proti njim.“

8

Priloga I k navedeni direktivi, naslovljena „Mejna vrednost za dušikov dioksid“, je določala:

„Mejno vrednost je treba izraziti v μg/m3. Prostornina mora biti standardizirana pod naslednjimi pogoji temperature in pritiska: 293 o [kelvinov (oK)] in 101,3 [kilopascalov (kPa)])

9

Člen 4 Direktive Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 95), naslovljen „Določitev mejnih in alarmnih vrednosti za zunanji zrak“, je v odstavkih 1 in 5 določal:

„1.   […] Komisija predloži Svetu [Evropske unije] predloge za določitev mejnih vrednosti in, če je primerno, alarmnih vrednosti […].

[…]

5.   V skladu s Pogodbo sprejme Svet zakonodajo, ki jo predvideva odstavek 1 […].“

10

Člen 7 te direktive, naslovljen „Izboljšanje kakovosti zunanjega zraka – Splošne zahteve“ je določal:

„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi.

2.   Ukrepi, sprejeti za doseganje ciljev te direktive:

3.   Države članice pripravijo načrte ukrepanja, v katerih navedejo ukrepe, ki jih je treba kratkoročno izvesti, če obstaja nevarnost preseganja mejnih in/ali alarmnih vrednosti, da se ta nevarnost zmanjša in omeji trajanje takega pojava. Ti načrti lahko, odvisno od posameznega primera, predvidevajo tudi ukrepe za nadzor in, če je potrebno, začasno ustavitev dejavnosti, vključno s prometom motornih vozil, ki prispevajo k preseganju mejnih vrednosti.“

11

Člen 8 navedene direktive, naslovljen „Ukrepi za območja, kjer so ravni onesnaženosti zunanjega zraka višje od mejne vrednosti“, je določal:

„1.   Države članice pripravijo seznam območij in strnjenih naselij, kjer so ravni enega ali več onesnaževal višje od vsote mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja.

Če sprejemljivo preseganje za posamezno onesnaževalo ni določeno, je treba območja in strnjena naselja, v katerih raven takega onesnaževala presega mejne vrednosti, obravnavati enako kakor območja in strnjena naselja, na katera se nanaša prvi pododstavek, zanje pa se uporabljajo odstavki 3, 4 in 5.

2.   Države članice pripravijo seznam območij in strnjenih naselij, v katerih so ravni enega ali več onesnaževal v razponu med mejno vrednostjo in vsoto mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja.

3.   Države članice za območja in strnjena naselja iz odstavka 1 sprejmejo ukrepe in tako zagotovijo, da se pripravi ali izvaja načrt ali program, s katerim se v določenem roku doseže mejna vrednost.

Omenjeni načrt ali program, ki mora biti dostopen javnosti, vsebuje najmanj informacije, naštete v Prilogi IV.

4.   Države članice za območja in strnjena naselja iz odstavka 1, v katerih je raven več kot enega onesnaževala višja od mejne vrednosti, pripravijo celovit načrt za vsa ta onesnaževala.

5.   Komisija redno preverja izvajanje načrtov ali programov, predloženih v skladu z odstavkom 3, s preučevanjem njihovega napredka in trendov onesnaženosti zraka.

6.   Kadar raven onesnaževala preseže ali bi lahko presegla vsoto mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja oziroma alarmno vrednost zaradi pomembnega onesnaževanja iz druge države članice, se morajo prizadete države članice med seboj posvetovati, da najdejo rešitev. Pri teh posvetovanjih je lahko navzoča Komisija.“

12

Člen 13(1) iste direktive je določal:

„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje 18 mesecev po tem, ko ta začne veljati za določbe iz členov 1 do 4 in 12 ter za Priloge I, II, III in IV, za določbe iz drugih členov pa najpozneje do datuma, ki velja za določbe iz člena 4(5).

[…]“

13

Člen 4 Direktive Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 164), naslovljen „Dušikov dioksid in dušikovi oksidi“, je v odstavku 1 določal:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da koncentracije dušikovega dioksida in, kadar je to primerno, dušikovih oksidov v zunanjem zraku, ocenjene v skladu s členom 7, ne presegajo mejnih vrednosti iz oddelka I Priloge II od datumov, ki so tam določeni.

Sprejemljiva preseganja iz oddelka I Priloge II se uporabljajo v skladu s členom 8 Direktive 96/62/ES.“

14

Člen 5 Direktive 1999/30, naslovljen „Trdni delci“, je v odstavku 1 določal:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da koncentracije PM10 v zunanjem zraku, ocenjene v skladu s členom 7, ne presegajo mejnih vrednosti iz oddelka I Priloge III od datumov, ki so tam določeni.

Sprejemljiva preseganja iz oddelka I Priloge III se uporabljajo v skladu s členom 8 Direktive 96/62/ES.“

15

Člen 9 Direktive 1999/30, naslovljen „Razveljavitve in prehodni dogovori [prehodne določbe]“, je določal:

„1.   Direktiva [80/779] se razveljavi 19. julija 2001, razen členov 1, 2(1), 3(1), 9, 15 in 16 Direktive 80/779/EGS in njenih prilog I, IIIb in IV, ki se razveljavijo 1. januarja 2005.

[…]

3.   Direktiva [85/203/EGS] se razveljavi 19. julija 2001, razen prve alinee člena 1(1) in člena 1(2), prve alinee člena 2 ter členov 3(1), 5, 9, 15 in 16 Direktive 85/203/EGS in njene Priloge I, ki se razveljavijo 1. januarja 2010.

[…]“

16

Člen 12(1) Direktive 1999/30, naslovljen „Izvajanje“, je določal:

„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 19. julija 2001. O tem takoj obvestijo Komisijo.

[…]“

17

Priloga II k tej direktivi, naslovljena „Mejne vrednosti za dušikov dioksid (NO2) in dušikove okside (NOx) ter alarmna vrednost za dušikov dioksid“, je določala:

„I. Mejne vrednosti za dušikov dioksid in dušikove okside

Mejne vrednosti morajo biti izražene v μg/m3. Prostornina mora biti standardizirana pri temperaturi 293 °K in tlaku 101,3 kPa.

[…]“

18

Priloga III k navedeni direktivi, naslovljena „Mejne vrednosti za trdne delce (PM10)“, je določala:

19

V uvodni izjavi 2 Direktive 2008/50 je navedeno:

„Za varovanje zdravja ljudi in varstva okolja kot celote je še zlasti pomemben boj proti emisijam onesnaževal pri viru ter opredelitev in izvajanje najbolj učinkovitih ukrepov za zmanjšanje emisij na lokalni in nacionalni ravni ter na ravni Skupnosti. Zato bi se bilo treba emisijam škodljivih onesnaževal zraka izogibati, jih preprečevati ali zmanjšati ter določiti ustrezne cilje za kakovost zunanjega zraka, ob upoštevanju standardov, smernic in programov Svetovne zdravstvene organizacije.“

20

Člen 1 Direktive 2008/50, naslovljen „Predmet urejanja“, v točkah od 1 do 3 določa:

„Ta direktiva določa ukrepe, katerih namen je:

21

Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, v točkah 5, 7, 8, od 16 do 18 in 24 določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]

[…]

[…]

22

Člen 13 Direktive 2008/50, naslovljen „Mejne vrednosti in alarmne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v odstavku 1 določa:

„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.

Mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.

Spoštovanje teh zahtev se ocenjuje v skladu s Prilogo III.

Sprejemljivo preseganje iz Priloge XI se uporablja v skladu s členom 22(3) in členom 23(1).“

23

Člen 23 te direktive, naslovljen „Načrti za kakovost zraka“, v odstavku 1 določa:

„Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.

V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. Poleg tega lahko načrti za kakovost zraka vključujejo posebne ukrepe za zaščito občutljivih skupin prebivalstva, vključno z otroki.

Ti načrti za kakovost zraka vključujejo vsaj informacije iz oddelka A Priloge XV ter lahko obsegajo ukrepe v skladu s členom 24. Navedeni načrti se nemudoma sporočijo Komisiji, vendar ne pozneje kot dve leti po koncu leta, v katerem je bilo zabeleženo prvo preseganje.

Kadar se morajo načrti za kakovost zraka pripraviti ali izvesti ob upoštevanju več onesnaževal, države članice, kadar je to ustrezno, pripravijo in izvedejo celovite načrte za kakovost zraka, ki zajemajo vsa zadevna onesnaževala.“

24

Člen 31 navedene direktive, naslovljen „Razveljavitev in prehodne določbe“, v odstavku 1 določa:

„Direktive 96/62/ES, 1999/30/ES […] se razveljavijo z 11. junijem 2010, brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos ali uporabo navedenih direktiv.

[…]“

25

Člen 33 Direktive 2008/50, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1 določa:

„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise za uskladitev s to direktivo pred 11. junijem 2010. Besedilo teh določb nemudoma predložijo Komisiji.

[…]“

26

Člen 34 te direktive, naslovljen „Začetek veljavnosti“, določa:

„Ta direktiva začne veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije.“

27

Priloga XI k navedeni direktivi, naslovljena „Mejne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, določa:

„[…]

B. Mejne vrednosti

28

JP je Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (upravno sodišče v Cergyju‑Pontoiseu, Francija) med drugim predlagal, prvič, naj za nično razglasi odločbo zaradi molka perfekta Val-d’Oisea, ki je del aglomeracije Pariz (Francija), o zavrnitvi sprejetja potrebnih ukrepov za rešitev njegovih zdravstvenih težav, povezanih z onesnaževanjem zraka v tej aglomeraciji, ki naj bi se začele leta 2003, in drugič, naj Francoski republiki naloži plačilo odškodnine za različne škode, ki naj bi mu nastale zaradi tega onesnaževanja in ki jih ocenjuje v višini 21 milijonov EUR.

29

JP med drugim zahteva odškodnino za škodo zaradi poslabšanja svojega zdravstvenega stanja, ki naj bi bilo povzročeno zaradi poslabšanja kakovosti zunanjega zraka v aglomeraciji Pariz, kjer prebiva. To poslabšanje naj bi bilo posledica neizpolnitve obveznosti, ki jih imajo francoski organi na podlagi Direktive 2008/50.

30

Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (upravno sodišče v Cergyju-Pontoiseu) je s sodbo z dne 12. decembra 2017 zavrnilo vse zahtevke JP v bistvu zato, ker člena 13 in 23 Direktive 2008/50 posameznikom ne dajeta nobene pravice do odškodnine za morebitno škodo, nastalo zaradi poslabšanja kakovosti zraka.

31

JP je 25. aprila 2018 pri cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu, Francija) vložil pritožbo zoper to sodbo.

32

Minister za ekološki prehod predlaga zavrnitev te pritožbe.

33

V teh okoliščinah je cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu, Francija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

34

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je uveden s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. Zato mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu predložena. Poleg tega lahko Sodišče upošteva določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v vprašanju ni sklicevalo (sodba z dne 15. julija 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, točka 31). To, da je nacionalno sodišče vprašanje za predhodno odločanje formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, namreč ne preprečuje, da Sodišče nacionalnemu sodišču ne bi predložilo vseh elementov razlage, ki bi lahko bili koristni pri sojenju o zadevi, o kateri to odloča, ne glede na to, ali jih je nacionalno sodišče v vprašanjih navedlo. V zvezi s tem mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, in zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe izluščiti elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (sodba z dne 22. junija 2022, Volvo in DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, točka 28).

35

V obravnavanem primeru je iz odgovora predložitvenega sodišča na zahtevo za informacije, ki mu jo je poslalo Sodišče, razvidno, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari zahteva odškodnino za škode, ki naj bi ji nastale zaradi preseganja mejnih vrednosti koncentracije NO2 in PM10, določenih v Prilogi XI k Direktivi 2008/50, ki je škodilo njenemu zdravstvenemu stanju od leta 2003.

36

Poudariti je treba, da je v skladu s členom 33(1) in členom 34 Direktive 2008/50 ta direktiva začela veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije, to je 11. junija 2008, z njo pa je bilo državam članicam naloženo, naj sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, pred 11. junijem 2010. Poleg tega iz Priloge XI k navedeni direktivi izhaja, da sta bila datuma, ko je bilo treba doseči mejne vrednosti, 1. januar 2005 za PM10 in 1. januar 2010 za NO2.

37

V skladu s členom 31(1) Direktive 2008/50 je ta direktiva od 11. junija 2010 med drugim nadomestila direktivi 96/62 in 1999/30.

38

Direktiva 96/62 je začela veljati 21. novembra 1996. Ta je v svojem členu 7 in v skladu s svojim členom 13(1) v povezavi s členom 12(1) Direktive 1999/30 od 19. julija 2001 določala podobne zahteve, kot so tiste, ki izhajajo iz člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50. Vendar v Direktivi 96/62 niso bile določene mejne vrednosti koncentracije onesnaževal v zunanjem zraku. V skladu s členom 4(5) te direktive se bile te določene z Direktivo 1999/30. Datuma, na katera je treba doseči mejne vrednosti, določene v prilogah II in III k tej zadenjenavedeni direktivi, sta bila v skladu s členom 4(1) in 5(1) te direktive 1. januar 2005 za PM10 in 1. januar 2010 za NO2.

39

Pred tema datumoma so bile, kot izhaja iz člena 9(1) in (3) Direktive 1999/30, veljavne mejne vrednosti, s pridržkom zahtev, ki izhajajo iz člena 8(3) in (4) Direktive 96/62, tiste, določene v Prilogi I, tabela B, k Direktivi 80/779 za PM10 in v Prilogi I k Direktivi 85/203 za NO2, kar sta prilogi, na kateri sta se sklicevala člena 3 teh dveh zadenjenavedenih direktiv.

40

Poleg tega, kolikor tožeča stranka v postopku v glavni stvari v skladu z navedbami predložitvenega sodišča zahteva odškodnino za škode, ki naj bi jih povzročilo preseganje mejnih vrednosti koncentracije NO2 in PM10, to je škode, „ki naj bi se začele leta 2003“, ni izključeno, da se tudi člena 7 direktiv 80/779 in 85/203, ki sta bila razveljavljena – kot je razvidno tudi iz člena 9(1) in (3) Direktive 1999/30 – od 19. julija 2001, izkažeta za upoštevna za rešitev spora o glavni stvari.

41

Ob upoštevanju obdobja, na katero se je predložitveno sodišče tako sklicevalo v svojih navedbah, je treba torej upoštevati ne le relevantne določbe Direktive 2008/50, ampak tudi tiste iz direktiv 96/62, 1999/30, 80/779 in 85/203.

42

Zato je treba glede na sodno prakso, navedeno v točki 34 te sodbe, šteti, da želi predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali je treba člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50, člena 7 in 8 Direktive 96/62, člen 4(1) in člen 5(1) Direktive 1999/30 ter člena 3 in 7 direktiv 80/779 in 85/203 razlagati tako, da je njihov namen podeliti individualne pravice posameznikom, zaradi katerih lahko ti pridobijo pravico do odškodnine od države članice iz naslova načela odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, za katere ta odgovarja.

43

V zvezi s tem je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da je načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere ta odgovarja, neločljivo povezano s sistemom Pogodb, na katerih temelji Unija (sodba z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 42 in navedena sodna praksa). To načelo je veljavno za vsak primer, ko država članica krši pravo Unije, in to ne glede na to, kateri javni organ je storilec te kršitve (sodba z dne 19. decembra 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, točka 55 in navedena sodna praksa).

44

V zvezi s pogoji za uveljavljanje te odgovornosti je Sodišče že večkrat razsodilo, da imajo oškodovanci pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer, da je namen kršenega pravila prava Unije dati posameznikom pravice, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, ki so jo utrpeli ti posamezniki (sodba z dne 28. junija 2022, Komisija/Španija (Kršitev prava Unije s strani zakonodajalca), C‑278/20, EU:C:2022:503, točka 31 in navedena sodna praksa).

45

Iz tega sledi, da se lahko le zaradi kršitve pravila prava Unije, katerega namen je podelitev pravic posameznikom, v skladu s prvim od treh zgoraj navedenih pogojev vzpostavi odgovornost države.

46

V skladu z ustaljeno sodno prakso te pravice nastanejo ne le kadar so izrecno podeljene z določbami prava Unije, ampak tudi zaradi pozitivnih ali negativnih obveznosti, ki jih te jasno nalagajo tako posameznikom kot državam članicam in institucijam Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 5. februarja 1963, van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, točka 23; z dne 19. novembra 1991, Francovich in drugi, C‑6/90 in C‑9/90, EU:C:1991:428, točka 31; z dne 20. septembra 2001, Courage in Crehan, C‑453/99, EU:C:2001:465, točka 19, in z dne 11. novembra 2021, Stichting Cartel Compensation in Equilib Netherlands, C‑819/19, EU:C:2021:904, točka 47).

47

Kršitev takih pozitivnih ali negativnih obveznosti s strani države članice lahko ovira zadevne posameznike pri izvrševanju pravic, ki so jim implicitno dodeljene na podlagi zadevnih določb prava Unije in na katere naj bi se lahko sklicevali na nacionalni ravni, ter tako spremeni pravni položaj, ki naj bi ga te določbe ustvarile zanje (glej v tem smislu sodbi z dne 4. oktobra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, točki 103 in 104, ter z dne 10. decembra 2020, Euromin Holdings (Ciper), C‑735/19, EU:C:2020:1014, točka 90). Zato polna učinkovitost teh določb prava Unije in varstvo pravic, ki jih imajo te določbe namen podeliti, zahtevata, da imajo posamezniki možnost pridobiti odškodnino (glej v tem smislu sodbo z dne 19. novembra 1991, Francovich in drugi, C‑6/90 in C‑9/90, EU:C:1991:428, točki 33 in 34), in to neodvisno od tega, ali imajo zadevne določbe neposredni učinek, saj ta lastnost ni niti potrebna (glej v tem smislu sodbo z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točke od 18 do 22) niti sama po sebi zadostna (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točki 108 in 109), da bi bil prvi od treh pogojev, navedenih v točki 44 te sodbe, izpolnjen.

48

V obravnavanem primeru direktive 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 in 85/203 državam članicam v bistvu nalagajo, prvič, obveznost, da zagotovijo, da ravni, med drugim, PM10 in NO2 na njihovem ozemlju in od določenih datumov ne presegajo mejnih vrednosti, določenih s temi direktivami, in drugič, če so te mejne vrednosti vendarle presežene, obveznost, da določijo ustrezne ukrepe za odpravo teh preseganj, zlasti v okviru načrtov za kakovost zraka.

49

V zvezi s prvo obveznostjo je treba poudariti, da mejne vrednosti določajo natančno koncentracijo, izraženo v μg/m3, pri kateri se, odvisno od primera, upošteva sprejemljivo preseganje, zadevnega onesnaževala v zunanjem zraku, katere preseganju se morajo države članice izogibati na vseh svojih območjih in v vseh svojih aglomeracijah.

50

Kar zadeva drugo obveznost, je Sodišče v zvezi z Direktivo 2008/50 razsodilo, da iz člena 23(1) te direktive izhaja, da čeprav imajo države članice nekaj manevrskega prostora za določitev ukrepov, ki jih je treba sprejeti, pa morajo ti ukrepi vsekakor omogočati, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, kar najkrajše (sodba z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, točka 136).

51

Poleg tega, Sodišče je sicer menilo, da člen 7(3) Direktive 96/62, ki določa obveznost, ki je podobna obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50, državam članicam ni nalagal obveznosti, da sprejmejo ukrepe, s katerimi se zagotovi, da ne pride do nobenega preseganja, temveč le, da sprejmejo ukrepe, s katerimi se tveganje preseganja in njegovo trajanje ob upoštevanju vseh trenutnih okoliščin in prisotnih interesov zmanjša na minimum. Vendar je tudi poudarilo, da ta določba vsebuje omejitve za izvajanje te proste presoje, na katere se je mogoče sklicevati pred nacionalnimi sodišči, v zvezi z ustreznostjo ukrepov, ki jih mora vsebovati načrt ukrepanja, glede na cilj zmanjšanja tveganja preseganja in omejitve njegovega trajanja, ob upoštevanju ravnovesja, ki ga je treba zagotoviti med tem ciljem ter različnimi prisotnimi javnimi in zasebnimi interesi (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, točke od 44 do 46).

52

Enaka razlaga je v bistvu potrebna v zvezi z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 8(3) in (4) Direktive 96/62.

53

V zvezi s členoma 7 direktiv 80/779 in 85/203 je treba poudariti, da je bilo z njima v primeru preseganj mejnih vrednosti državam članicam naloženo, naj sprejmejo ukrepe, da bi se „izognile njihovemu ponavljanju“ oziroma „proti njim“.

54

Iz tega sicer izhaja, da člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50 tako kot podobne določbe direktiv 96/62, 1999/30, 80/779 in 85/203 določata precej jasne in natančne obveznosti glede rezultata, ki ga morajo države članice zagotoviti.

55

Vendar te obveznosti, kot izhaja iz členov 1 direktiv, navedenih v prejšnji točki, in zlasti iz uvodne izjave 2 Direktive 2008/50, sledijo splošnemu cilju varovanja zdravja ljudi in varstva okolja kot celote.

56

Tako poleg tega, da zadevne določbe Direktive 2008/50 in direktiv, ki so bile sprejete pred njo, ne vsebujejo nobene izrecne dodelitve pravic posameznikom iz tega naslova, na podlagi obveznosti, ki so določene v teh določbah, zaradi zgoraj navedenega splošnega cilja ni mogoče šteti, da bi posamezniki ali kategorije posameznikov v obravnavanem primeru zaradi teh obveznosti implicitno pridobili individualne pravice, zaradi kršitve katerih bi se lahko vzpostavila odgovornost države članice za škodo, povzročeno posameznikom.

57

Iz vsega navedenega izhaja, da prvi od treh pogojev, navedenih v točki 44 te sodbe, ki so kumulativni, ni izpolnjen.

58

Ob tem okoliščina, da morajo zadevni posamezniki imeti, če država članica ni zagotovila spoštovanja mejnih vrednosti iz člena 13(1) Direktive 2008/50 in podobnih določb prejšnjih direktiv, možnost, da – po potrebi tako, da se obrnejo na pristojna sodišča – od nacionalnih organov dosežejo sprejetje ukrepov, ki se zahtevajo na podlagi teh direktiv (glej v tem smislu sodbi z dne 19. novembra 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, točka 56 in navedena sodna praksa, ter z dne 19. decembra 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, točka 56), ni takšna, da bi se ta ugotovitev lahko spremenila.

59

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče glede člena 7(3) Direktive 96/62 poudarilo, da morajo imeti fizične ali pravne osebe, na katere se neposredno nanaša tveganje preseganja mejnih ali alarmnih vrednosti, možnost, da po potrebi tako, da se obrnejo na pristojna sodišča, dosežejo, da pristojni organi pripravijo načrt ukrepanja, če tako tveganje obstaja (sodba z dne 25. julija 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, točka 39).

60

Prav tako je Sodišče v zvezi s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 razsodilo, da morajo fizične ali pravne osebe, na katere se preseganje teh mejnih vrednosti po 1. januarju 2010 neposredno nanaša, imeti možnost, da po potrebi tako, da se obrnejo na pristojna sodišča, dosežejo, da nacionalni organi pripravijo načrt za kakovost zraka, skladen s tem členom 23(1), drugi pododstavek, kadar država članica ni zagotovila spoštovanja zahtev, ki izhajajo iz člena 13(1), drugi pododstavek, te direktive, pri čemer ni zahtevala odloga tega roka pod pogoji, določenimi v členu 22 te direktive (sodba z dne 19. novembra 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, točka 56).

61

V skladu s tem, kar je navedeno v točkah 52 in 53 te sodbe, se taka razlaga uporablja tudi za učinkovito izvajanje členov 7 direktiv 80/779 in 85/203 ter člena 8(3) in (4) Direktive 96/62.

62

Vendar možnost, ki je tako priznana s sodno prakso Sodišča in ki izhaja zlasti iz načela učinkovitosti prava Unije, ki je učinkovitost, h kateri lahko zadevni posamezniki prispevajo s sprožitvijo upravnih ali sodnih postopkov zaradi specifične situacije, ki se nanje nanaša, ne pomeni, da je namen obveznosti, ki izhajajo iz člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50, ter podobnih določb prejšnjih direktiv dodeliti zadevnim osebam individualne pravice v smislu prvega od treh pogojev, navedenih v točki 44 te sodbe, in da bi se s kršitvijo teh obveznosti zato lahko spremenil pravni položaj, ki naj bi ga te določbe ustvarile zanje.

63

Dodati je treba, da ugotovitev iz točke 57 te sodbe ne izključuje, da je država lahko odgovorna pod manj omejevalnimi pogoji na podlagi nacionalnega prava (sodba z dne 28. junija 2022, Komisija/Španija (Kršitev prava Unije s strani zakonodajalca), C‑278/20, EU:C:2022:503, točka 32 in navedena sodna praksa), in da je po potrebi iz tega naslova mogoče upoštevati kršitve obveznosti, ki izhajajo iz člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50 ter drugih določb prava Unije iz točke 42 te sodbe, kot element, ki je lahko upošteven za vzpostavitev odgovornosti javnih oblasti na drugi podlagi, kot je pravo Unije.

64

Ta ugotovitev tudi ne izključuje možnosti, da sodišča zadevne države članice izrečejo odredbe s periodičnimi denarnimi kaznimi, katerih namen je zagotoviti, da ta država spoštuje obveznosti iz člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50 ter podobnih določb prejšnjih direktiv, kot so odredbe s periodičnimi denarnimi kaznimi, izrečene v več novejših sodbah Conseil d’État (državni svet, Francija).

65

Glede na vse zgoraj navedene razloge je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 3 in 7 Direktive 80/779, člena 3 in 7 Direktive 85/203, člena 7 in 8 Direktive 96/62, člen 4(1) in člen 5(1) Direktive 1999/30 ter člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50 razlagati tako, da njihov namen ni podeliti individualne pravice posameznikom, zaradi katerih ti lahko pridobijo pravico do odškodnine od države članice iz naslova načela odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, za katere ta država odgovarja.

66

Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.

67

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člena 3 in 7 Direktive Sveta z dne 15. julija 1980 o mejnih in priporočenih vrednostih kakovosti zraka za žveplov dioksid in suspendirane delce (80/779/EGS), člena 3 in 7 Direktive Sveta z dne 7. marca 1985 o standardih kakovosti zraka za dušikov dioksid (85/203 EGS), člena 7 in 8 Direktive Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka, člen 4(1) in člen 5(1) Direktive Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku ter člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo

je treba razlagati tako, da

njihov namen ni podeliti individualne pravice posameznikom, zaradi katerih lahko ti pridobijo pravico do odškodnine od države članice iz naslova načela odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, za katere ta država odgovarja.