–

za Telekom Deutschland GmbH T. Bosch, Rechtsanwalt, in C. Koenig, Universitätsprofessor,

–

za Bundesnetzagentur für Elektrizität Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen C. Mögelin in F. Groß, agenta,

–

za nemško vlado J. Möller in D. Klebs, agenta,

–

za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in A. Pagáčová, agenti,

–

za grško vlado M. Tassopoulou, O. Patsopoulou in D. Tsangaraki, agentke,

–

za nizozemsko vlado M. K. Bulterman in J. Langer, agenta,

–

za avstrijsko vlado A. Posch, G. Kunnert, in J. Schmoll, agenti,

–

za finsko vlado M. Pere, agentka,

–

za Evropsko komisijo G. Braun, L. Nicolae in D. Schaffrin, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3, od (1) do (3), Uredbe (EU) 2015/2120 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta in spremembi Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ter Uredbe (EU) št. 531/2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji (UL 2015, L 310, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Telekom Deutschland GmbH (v nadaljevanju: Telekom) in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija), ki jo zastopa Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (zvezna agencija za omrežja električne energije, plina, telekomunikacij, pošte in železnic, Nemčija) (v nadaljevanju: Bundesnetzagentur) zaradi odločbe, s katero je slednja ugotovila neskladnost tarifne opcije z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Unije, in prepovedala ohranitev ali uvedbo klavzul o omejitvi pasovne širine.

3

V uvodnih izjavah 6, 8 in 9 Uredbe 2015/2120 je navedeno:

[…]

4

Člen 1 te uredbe, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:

„Ta uredba določa skupna pravila za zaščito enake in nediskriminatorne obravnave prometa pri zagotavljanju storitev dostopa do interneta ter sorodnih pravic končnih uporabnikov.“

5

Člen 3 navedene uredbe, naslovljen „Zaščita dostopa do odprtega interneta“, v odstavkih od 1 do 3 določa:

„1.   Končni uporabniki imajo prek storitve dostopa do interneta pravico do dostopa do informacij in vsebin ter njihovega razširjanja, do uporabe in zagotavljanja aplikacij in storitev ter do uporabe terminalske opreme po lastni izbiri, ne glede na svojo lokacijo ali lokacijo ponudnika storitve oziroma lokacijo, izvor ali cilj informacije, vsebine, aplikacije ali storitve.

[…]

2.   Sporazumi med ponudniki storitev dostopa do interneta in končnimi uporabniki o poslovnih in tehničnih pogojih ter značilnostih storitev dostopa do interneta, kot so cena, količina podatkov ali podatkovna hitrost, ter kakršnih koli poslovnih praksah ponudnikov storitev dostopa do interneta ne omejujejo uveljavljanja pravic končnih uporabnikov iz odstavka 1.

3.   Ponudniki storitev dostopa do interneta pri zagotavljanju storitev dostopa do interneta obravnavajo ves promet enako, brez diskriminacije, omejevanja ali motenja ter ne glede na pošiljatelja in prejemnika, vsebino, do katere se dostopa ali ki se razširja, aplikacije ali storitve, ki se uporabljajo oziroma zagotavljajo, ali terminalsko opremo, ki se uporablja.

Prvi pododstavek ponudnikom storitev dostopa do interneta ne preprečuje uvajanja ukrepov za razumno upravljanje prometa. Da bi se takšni ukrepi šteli za razumne, morajo biti pregledni, nediskriminatorni in sorazmerni ter ne smejo temeljiti na poslovnih razlogih, temveč na objektivno različnih zahtevah glede tehnične kakovosti storitev za posamezno vrsto prometa. Takšni ukrepi ne spremljajo posameznih vsebin in se ne izvajajo dlje, kot je to potrebno.

Ponudniki storitev dostopa do interneta ne izvajajo ukrepov za upravljanje prometa, ki presegajo ukrepe iz drugega pododstavka, zlasti pa ne onemogočajo, upočasnjujejo, spreminjajo, omejujejo, motijo ali poslabšujejo posameznih vsebin, aplikacij ali storitev oziroma posameznih vrst vsebin, aplikacij ali storitev ali diskriminirajo med njimi, razen kolikor je potrebno in le toliko časa, kot je potrebno za:

6

Družba Telekom deluje v sektorju informacijskih in komunikacijskih tehnologij. Od 19. aprila 2017 končnim strankam za nekatere od svojih paketov ponuja dodatno opcijo (ki je bila opredeljena tudi kot „add-on option“) v obliki brezplačne tarifne opcije, vrste „ničelna tarifa“, imenovane „Stream On“ (ki je sprva obstajala v različicah „StreamOn Music“, „StreamOn Music&Video“, „MagentaEINS StreamOn Music“ in „MagentaEINS StreamOn Music&Video“). Z vklopom te opcije se količina podatkov, prenesena s pretakanjem avdio- in videovsebin partnerjev družbe Telekom, ki zagotavljajo vsebino, ne upošteva v količini podatkov, ki je zajeta v osnovnem paketu in po porabi katere se hitrost prenosa na splošno zmanjša.

7

Končna stranka z aktiviranjem tarifne opcije „StreamOn“ privoli v omejevanje pasovne širine za pretakanje videovsebin na pretok največ 1,7 Mbit/s, ne glede na to, ali gre za pretakanje videovsebin partnerjev, ki zagotavljajo vsebino, ali drugih ponudnikov.

8

Končni uporabnik lahko kadar koli izklopi in ponovno vklopi to tarifno opcijo. Če uporabnik te opcije v 24 urah ponovno ne vklopi, se samodejno vzpostavijo privzete nastavitve v zvezi s to opcijo, in sicer se prenos ne všteva v količino podatkov, ki je vključena v osnovnem paketu, pasovna širina pa je omejena.

9

Družba Telekom ne zahteva nobenega plačila od partnerjev, ki zagotavljajo vsebino, ampak je partnerstvo z njimi pogojeno tako s spoštovanjem tehničnih pogojev, ki jih individualno določi družba Telekom, kot s sklenitvijo pogodbe.

10

Družba Telekom za uporabo zadevne tarifne opcije dvakrat identificira vsebino, ki jo je uporabila končna stranka, da bi preverila, na eni strani, ali gre za videovsebine, ki se pretakajo neprekinjeno, in na drugi strani, ali vsebina, dana na voljo tej stranki, spada na področje uporabe te tarifne opcije. Ta identifikacija se opravi na podlagi IP-naslova (internetni protokol) in URL (enoten naslov vira), protokolov, SNI (navedba imena strežnika) ter s postopkom primerjanja vzorcev (imenovanim tudi „pattern-matching“).

11

Bundesnetzagentur je z odločbo z dne 15. decembra 2017 ugotovila, da je zadevna tarifna opcija v nasprotju z obveznostmi iz člena 3(3) Uredbe 2015/2120, ker je vezana na zmanjšanje hitrosti prenosa podatkov za pretakanje videovsebin na največjo hitrost 1,7 Mbit/s. Poleg tega naj pogoji za uvedbo ukrepov za upravljanje prometa iz člena 3(3), drugi ali tretji pododstavek, točke od (a) do (c), Uredbe 2015/2120 ne bi bili izpolnjeni.

12

Bundesnetzagentur je družbi Telekom prepovedala, na eni strani, omejitev pasovne širine za pretakanje videovsebin, ki spada pod navedeno tarifno opcijo, in na drugi strani, uporabo klavzul o zmanjšanju pasovne širine tako v pogodbah, sklenjenih s ponudniki vsebin, kot v pogodbah, sklenjenih s končnimi strankami.

13

Bundesnetzagentur je z odločbo z dne 8. junija 2018 ugovor, ki ga je vložila družba Telekom, zavrnila kot neutemeljen. Slednja je nato pri predložitvenem sodišču, Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu, Nemčija), vložila tožbo za odpravo te odločbe.

14

To sodišče dvomi o združljivosti pogojev uporabe tarifne opcije, ki jo ponuja družba Telekom, s členom 3 Uredbe 2015/2120.

15

V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu), ki je menilo, da je za rešitev spora o glavni stvari potrebna razlaga prava Unije, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

16

Predložitveno sodišče z vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3 Uredbe 2015/2120 razlagati tako, da omejitev pasovne širine zaradi vklopa tarifne opcije, imenovane „ničelna tarifa“, ki se uporablja za pretakanje videovsebin, ne glede na to, ali jih razširjajo partnerski operaterji ali drugi ponudniki vsebin, ni združljiva z obveznostmi, ki izhajajo iz odstavka 3 tega člena.

17

Najprej je treba pojasniti, da je tarifna opcija, imenovana „ničelna tarifa“, poslovna praksa, s katero ponudnik dostopa do interneta uporablja „ničelno tarifo“ ali ugodnejšo tarifo za celoten promet podatkov ali njegov del, povezan z aplikacijo ali kategorijo posebnih aplikacij, ki jih ponujajo partnerji navedenega ponudnika dostopa. Ti podatki se torej ne vštevajo v količino podatkov, ki je kupljena v okviru osnovnega paketa. Takšna opcija, ki je ponujena v okviru omejenih paketov, ponudnikom dostopa do interneta tako omogoča, da povečajo privlačnost svoje ponudbe.

18

Tako vprašanja, ki so bila postavljena Sodišču in katerih namen je predložitvenemu sodišču omogočiti, da se izreče o zakonitosti pogojev uporabe, ki se nanašajo na tarifno opcijo, imenovano „ničelna tarifa“, temeljijo na premisi, da je takšna tarifna opcija združljiva s pravom Unije, zlasti s členom 3 Uredbe 2015/2120, s katerim je zakonodajalec želel uzakoniti načeli odprtosti in nevtralnosti interneta.

19

Člen 3(1) Uredbe 2015/2120, v povezavi z uvodno izjavo 6 te uredbe, določa pravico končnih uporabnikov ne le do dostopa do informacij in vsebin, do uporabe aplikacij in storitev ter do razširjanja informacij in vsebin, temveč tudi do zagotavljanja aplikacij in storitev.

20

V skladu s členom 3(2) Uredbe 2015/2120 sporazumi med ponudniki storitev dostopa do interneta in končnimi uporabniki na eni strani ter poslovne prakse, ki jih izvajajo ti ponudniki, na drugi strani ne smejo omejevati uveljavljanja pravic končnih uporabnikov, kot so določene v odstavku 1 tega člena.

21

Člen 3(3) Uredbe 2015/2120 v prvem pododstavku najprej določa, da ponudniki storitev dostopa do interneta obravnavajo ves promet enako, brez diskriminacije, omejevanja ali motenja, ne glede na med drugim aplikacije ali storitve, ki se uporabljajo.

22

Ta člen 3(3) v drugem pododstavku dalje določa, da njegov prvi pododstavek ponudnikom storitev dostopa do interneta ne preprečuje uvajanja ukrepov za razumno upravljanje prometa, pri čemer je pojasnjeno, da morajo biti takšni ukrepi, da bi se šteli za razumne, prvič, pregledni, nediskriminatorni in sorazmerni, drugič, da ne smejo temeljiti na poslovnih razlogih, temveč na objektivnih tehničnih razlikah med posameznimi vrstami prometa, in tretjič, da ne spremljajo vsebin in se ne izvajajo dlje, kot je to potrebno.

23

Nazadnje, navedeni člen 3(3) v tretjem pododstavku določa, da ponudniki storitev dostopa do interneta ne smejo izvajati ukrepov za upravljanje prometa, ki presegajo ukrepe iz drugega pododstavka te določbe, in da zlasti ne smejo onemogočati, upočasnjevati, spreminjati, omejevati, motiti ali poslabševati posameznih aplikacij oziroma vrst aplikacij ali storitev oziroma vrst storitev ali diskriminirati med njimi, razen če je to potrebno v omejenem obdobju bodisi za skladnost z zakonodajnimi akti Unije ali nacionalno zakonodajo, skladno s pravom Unije, ali z ukrepi, s katerimi se izvajajo takšni zakonodajni akti oziroma nacionalna zakonodaja, bodisi za ohranitev celovitosti in varnosti omrežja, storitev, ki se zagotavljajo prek njega, ter terminalske opreme končnih uporabnikov, bodisi za preprečitev preobremenjenosti omrežja in blažitev učinkov te preobremenjenosti.

24

Kot izhaja iz člena 1 Uredbe 2015/2120, je namen teh različnih določb zaščita enake in nediskriminatorne obravnave prometa pri zagotavljanju storitev dostopa do interneta ter sorodnih pravic končnih uporabnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 in C‑39/19, EU:C:2020:708, točke od 23 do 27).

25

Na prvem mestu je treba opozoriti, da je Sodišče že pojasnilo, da kadar ravnanje ponudnika storitev dostopa do interneta ni združljivo s členom 3(3) Uredbe 2015/2120, ni treba ugotavljati, ali je to ravnanje združljivo z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 3(2) navedene uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 in C‑39/19, EU:C:2020:708, točka 28).

26

Zato neizpolnitve obveznosti enakega obravnavanja celotnega prometa ni mogoče upravičiti na podlagi načela pogodbene svobode, ki je priznano v členu 3(2) te uredbe.

27

Drugič, Sodišče je tudi poudarilo, da člen 3(3) Uredbe 2015/2120 nasprotuje vsakemu ukrepu, ki je v nasprotju z obveznostjo enakega obravnavanja prometa, kadar tak ukrep temelji na poslovnih razlogih.

28

Najprej je treba ugotoviti, da – kot izhaja iz točke 21 te sodbe – prvi pododstavek člena 3(3) Uredbe 2015/2120, v povezavi z uvodno izjavo 8 te uredbe, ponudnikom storitev dostopa do interneta nalaga splošno obveznost enakega obravnavanja brez diskriminacije, omejevanja ali motenja prometa, od katere nikakor ni mogoče odstopiti z uporabo poslovnih praks, ki jih izvajajo ti ponudniki, ali sporazumov, ki jih ti ponudniki sklenejo s končnimi uporabniki (sodba z dne 15. septembra 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 in C‑39/19, EU:C:2020:708, točka 47).

29

Dalje, iz drugega pododstavka člena 3(3) Uredbe 2015/2120 in iz njene uvodne izjave 9, ob upoštevanju katere je ta pododstavek treba razlagati, izhaja, da ponudniki storitev dostopa do interneta, čeprav morajo spoštovati to splošno obveznost, ohranijo možnost sprejetja ukrepov za razumno upravljanje prometa. Ta možnost pa je med drugim pogojena s tem, da taki ukrepi temeljijo na „objektivno različnih zahtevah glede tehnične kakovosti storitev za posamezno vrsto prometa“ in ne na „poslovnih razlogih“. Zlasti je treba šteti, da na takih „poslovnih razlogih“ temelji vsak ukrep ponudnika storitev dostopa do interneta v razmerju do vsakega končnega uporabnika, ki povzroči – ne da bi temeljil na takih objektivnih razlikah – da se vsebine, aplikacije ali storitve, ki jih ponujajo različni ponudniki vsebin, aplikacij ali storitev, ne obravnavajo enako in brez diskriminacije (sodba z dne 15. septembra 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 in C‑39/19, EU:C:2020:708, točka 48).

30

Tarifna opcija, imenovana „ničelna tarifa“, kot je ta v postopku v glavni stvari, pa na podlagi poslovnih razlogov znotraj internetnega prometa razlikuje tako, da se promet do aplikacij, ki jih zagotavljajo partnerji, ne všteva v osnovni paket. Zato takšna poslovna praksa ne izpolnjuje splošne obveznosti enakega obravnavanja prometa brez diskriminacije ali motenja, ki je določena v členu 3(3), prvi pododstavek, Uredbe 2015/2120.

31

Poudariti je treba, da ta neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz same narave takšne tarifne opcije zaradi spodbude, ki izhaja iz nje, obstaja ne glede na to, ali je po porabi osnovnega paketa mogoče še naprej prosto dostopati do vsebine, ki jo zagotavljajo partnerji ponudnika dostopa do interneta.

32

Poleg tega ni pomembno, da takšna opcija spada na področje uporabe sporazuma v smislu člena 3(2) Uredbe 2015/2120, kot je bilo opozorjeno v točki 26 te sodbe, ali da je njen namen zadostiti dejanskemu povpraševanju stranke ali ponudnika vsebin.

33

Nazadnje, izjem, določenih za ukrepe za upravljanje, ni mogoče upoštevati, saj v skladu s členom 3(3), drugi pododstavek, Uredbe 2015/2120 takšni ukrepi ne morejo temeljiti na poslovnih strategijah ponudnika dostopa do interneta.

34

Iz informacij, ki jih je posredovalo predložitveno sodišče, je razvidno, da se omejitev pasovne širine, na katero se nanašajo vsa vprašanja, ki jih je postavilo to sodišče, uporablja le zaradi vklopa tarifne opcije, imenovane „ničelna tarifa“.

35

Ker pa je takšna tarifna opcija v nasprotju z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 3(3) Uredbe 2015/2120, ta neskladnost obstaja neodvisno od oblike ali vrste pogojev uporabe za ponujene tarifne opcije, kot je omejitev pasovne širine v sporu o glavni stvari.

36

Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3 Uredbe 2015/2120 razlagati tako, da omejitev pasovne širine zaradi vklopa tarifne opcije, imenovane „ničelna tarifa“, ki se uporablja za pretakanje videovsebin, ne glede na to, ali jih razširjajo partnerski operaterji ali drugi ponudniki vsebin, ni združljiva z obveznostmi, ki izhajajo iz odstavka 3 tega člena.

37

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

Člen 3 Uredbe (EU) 2015/2120 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta in spremembi Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ter Uredbe (EU) št. 531/2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji je treba razlagati tako, da omejitev pasovne širine zaradi vklopa tarifne opcije, imenovane „ničelna tarifa“, ki se uporablja za pretakanje videovsebin, ne glede na to, ali jih razširjajo partnerski operaterji ali drugi ponudniki vsebin, ni združljiva z obveznostmi, ki izhajajo iz odstavka 3 tega člena.