1.

Ali lahko nemški upravni organ, ( 2 ) ki je v skladu z nacionalnim pravom pristojen za izvajanje pravic in odgovornosti državnega tožilstva v zvezi z določenimi kaznivimi dejanji, izda evropski preiskovalni nalog (v nadaljevanju: EPN), ne da bi ga potrdil, kakor to zahteva člen 2(c)(ii) Direktive 2014/41/EU? ( 3 )

2.

To je skratka dvom, v zvezi s katerim se je italijansko državno tožilstvo ( 4 ) obrnilo na Sodišče, potem ko je prejelo EPN, ki ga je izdal eden od takih nemških organov ter o katerega priznanju in izvršitvi mora odločiti. Preden se obravnava ta dvom, je treba najprej razrešiti, ali je državno tožilstvo v Trentu upravičeno uporabiti mehanizem pravosodnega sodelovanja, določen v členu 267 PDEU.

3.

Sodišče se torej ponovno sooča s „pravosodno“ naravo državnega tožilstva, ( 5 ) tokrat s čisto novega vidika. Odločiti je treba: (a) ali je ta institucija upravičena vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe v okviru EPN; ( 6 ) in (b) ali je mogoče upravni organ, ki mu nacionalno pravo podeljuje pooblastila, ki jih ima sicer državno tožilstvo, da preganja določena kazniva dejanja, izenačiti z državnim tožilstvom prav tako v okviru EPN.

4.

V uvodnih izjavah 12 in 15 je navedeno:

[…]

5.

Člen 1, naslovljen „[EPN] in obveznost njegove izvršitve“, določa:

„1.   [EPN] je sodna odločba, ki jo izda ali potrdi pravosodni organ države članice (v nadaljnjem besedilu: država izdajateljica) zaradi izvedbe enega ali več posebnih preiskovalnih ukrepov v drugi državi članici (v nadaljnjem besedilu: država izvršiteljica) z namenom pridobitve dokazov v skladu s to direktivo.

EPN se lahko izda tudi za pridobitev dokazov, ki jih pristojni organi države izvršiteljice že imajo.

2.   Države članice izvršijo EPN na podlagi načela vzajemnega priznavanja in v skladu s to direktivo.

[…]“

6.

V skladu s členom 2(c) „odreditveni organ“ pomeni:

7.

Člen 6, naslovljen „Pogoji za izdajo in posredovanje EPN“, določa:

„1.   Odreditveni organ lahko izda EPN le, kadar sta izpolnjena naslednja pogoja:

2.   Odreditveni organ za vsak posamezen primer preveri, ali so pogoji iz odstavka 1 izpolnjeni.

3.   Kadar izvršitveni organ upravičeno domneva, da pogoji iz odstavka 1 niso izpolnjeni, se lahko z odreditvenim organom posvetuje o pomembnosti izvršitve EPN. Po takem posvetovanju se lahko odreditveni organ odloči za umik EPN.“

8.

Člen 9, naslovljen „Priznavanje in izvrševanje“, določa:

„1.   Izvršitveni organ brez kakršne koli nadaljnje formalnosti prizna EPN, posredovan v skladu s to direktivo, in poskrbi za njegovo izvršitev na enak način in pod enakimi pogoji, kot če bi zadevni preiskovalni ukrep odredil organ države izvršiteljice, razen če se ta organ ne odloči, da se bo skliceval na enega od razlogov za nepriznanje ali neizvršitev ali na enega od razlogov za odložitev iz te direktive.

2.   Izvršitveni organ izpolni formalnosti in postopke, ki jih izrecno navede odreditveni organ, razen če ni v tej direktivi določeno drugače in pod pogojem, da takšne formalnosti in postopki niso v nasprotju s temeljnimi pravnimi načeli države izvršiteljice.

3.   Ko izvršitveni organ prejme EPN, ki ga ni izdal odreditveni organ, kakor je določeno v točki (c) člena 2, izvršitveni organ vrne EPN državi izdajateljici.

[…]“

9.

Člen 11 našteva „[r]azlog[e] za nepriznanje ali neizvršitev“.

10.

Člen 386 določa:

„(1)   V primeru suma davčnega kaznivega dejanja je za preiskavo pristojen davčni organ. V smislu tega oddelka se pod pojmom organ razume ‚Hauptzollamt‘ [glavni carinski urad], ‚Finanzamt‘ [finančni urad], ‚Bundeszentralamt für Steuern‘ [zvezni osrednji davčni urad] in ‚Familienkasse‘ [urad za družinske dajatve].

(2)   Davčni organ vodi preiskavo neodvisno ob upoštevanju člena 399(1) ter členov 400 in 401, če dejanje

(3)   Odstavek 2 ne velja, kakor hitro je bil zaradi dejanja zoper obdolženca izdan nalog za prijetje ali pridržanje.

(4)   Davčni organ lahko kadar koli zadevo odstopi državnemu tožilstvu. Državno tožilstvo lahko kadar koli prevzame zadevo. V obeh primerih lahko državno tožilstvo s soglasjem davčnega organa ponovno odstopi zadevo davčnemu organu.“

11.

Člen 399(1) določa:

„Če davčni organ vodi preiskavo neodvisno na podlagi člena 386(2), vrši pravice in obveznosti, ki jih ima državno tožilstvo v fazi preiskave.“

12.

14. marca 2017 je stalno predstavništvo Zvezne republike Nemčije pri Evropski uniji podalo naslednjo izjavo v zvezi z EPN, ki so jih izdali nemški upravni organi:

„V skladu s členom 2(c) Direktive [2014/41] mora vloge nemških upravnih organov navadno potrditi državno tožilstvo pri okrožnem sodišču, na katerega območju je pristojen upravni organ. Vendar pa lahko zvezne dežele podelijo pristojnost za potrditev sodišču ali kako drugače na lokalni ravni uredijo pristojnost za potrjevanje s strani državnega tožilstva. Pravosodnemu organu ali sodišču ni treba potrditi zahtev nemških davčnih organov, ki so pooblaščeni, da izvedejo kazensko preiskavo neodvisno na podlagi člena 386(2) davčnega zakonika. V tem primeru davčni organi izvajajo pravice in odgovornosti državnega tožilstva na podlagi člena 399(1) davčnega zakonika […] ter delujejo kot pravosodni organ v smislu člena 2(c) Direktive [2014/41]“.

13.

Člen 4(1) določa, da „državni tožilec pri okrožnem sodišču v okrožju, v katerem je treba izvesti zahtevana dejanja, z obrazloženo odredbo prizna preiskovalni nalog v tridesetih dneh od njegovega prejema ali, odvisno od primera, v drugačnem roku, ki ga določi odreditveni organ, vsekakor pa najpozneje v šestdesetih dneh“.

14.

V členu 5(1) je navedeno tudi, da „če odreditveni organ zahteva, da dejanje izvrši sodišče ali če mora v skladu z italijanskim pravom zahtevano dejanje izvršiti sodišče, državni tožilec prizna preiskovalni nalog in zahtevo preda preiskovalnemu sodišču“.

15.

V skladu s členom 10(3) „se odreditvenemu organu vrne preiskovalni nalog, ki ga ni izdalo ali potrdilo sodišče“.

16.

14. novembra 2019 je državno tožilstvo v Trentu prejelo EPN, ki ga je istega dne izdal Finanzamt Münster, na podlagi katerega je odredil preiskavo poslovnih prostorov v okviru preiskave primera davčne zatajitve v skladu s členoma 369 in 370 nemškega davčnega zakonika.

17.

EPN je podpisal generalni direktor Finanzamt Münster in ni bil pravosodno potrjen.

18.

20. decembra 2019 je državno tožilstvo v Trentu Finanzamt Münster potrdilo, da je prejelo EPN in mu posredovalo dopis, v katerem je prosilo za kopijo tega EPN, ki ga je potrdil pravosodni organ. Potrditev je bila po njegovem mnenju nujna zaradi upravne narave odreditvenega organa.

19.

8. januarja 2020 je Finanzamt Münster državnemu tožilstvu v Trentu sporočil, da EPN ne potrebuje potrditve pravosodnega organa, saj v skladu s členom 399(1) davčnega zakonika Finanzamt opravlja funkcijo državnega tožilstva v postopkih v zvezi z davčnimi kaznivimi dejanji, zato ga je treba šteti za pravosodni organ v smislu člena 2 Direktive 2014/41.

20.

V teh okoliščinah je državno tožilstvo v Trentu Sodišču predložilo to vprašanje za predhodno odločanje:

„Ali je treba člen 2(1)(c)(ii) Direktive 2014/41 […] v delu, v katerem določa, da se lahko za odreditveni organ šteje tudi ‚kateri koli drug pristojni organ, ki ga določi država izdajateljica in deluje v posameznem primeru kot preiskovalni organ v kazenskem postopku, s pristojnostjo odreditve zbiranja dokazov v skladu z nacionalnim pravom‘, in v delu, v katerem v tem primeru določa, da ‚[EPN], preden se pošlje izvršitvenemu organu in po preučitvi njegove skladnosti s pogoji za izdajo [EPN] iz te direktive, zlasti pogoji iz člena 6(1), potrdi sodnik, sodišče, preiskovalni sodnik ali javni [državni] tožilec države izdajateljice‘, razlagati tako, da omogoča državi članici, da upravni organ oprosti obveznosti, da [EPN] pošlje v potrditev organu, ki se ‚v skladu s členom 2 Direktive kvalificira kot pravosodni organ‘?“

21.

Po mnenju državnega tožilstva v Trentu je v postopku pasivnega priznanja EPN v skladu s členom 9 Direktive 2014/41 ter členoma 4 in 10 zakonske uredbe št. 108/17 državno tožilstvo organ, pristojen za „popolnoma neodvisno reševanje spora“. Zato je upravičeno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU.

22.

Z vsebinskega vidika državno tožilstvo v Trentu navaja, da mora EPN obvezno sprejeti ali potrditi pravosodni organ. Tako naj bi na podlagi podobnosti med EPN in ENP ( 11 ) izhajalo iz sodbe z dne 10. novembra 2016, Özçelik. ( 12 )

23.

Posledično je treba ugotoviti, ali lahko upravni organ, kot je Finanzamt, ki je v skladu z nacionalnim pravom pooblaščen, da v določenih primerih opravlja funkcije državnega tožilstva, izda EPN brez pravosodne potrditve.

24.

Po mnenju državnega tožilstva v Trentu je treba rešitev izpeljati iz sodne prakse Sodišča v zvezi z ENP, torej izhajajoč iz tega, da: (a) je pojem „pravosodni organ“ enoten in ne more biti odvisen od različnih držav članic; in (b) navedeni pojem lahko zajema samo organe, ki niso zavezani zunanjim ukazom ali navodilom zlasti izvršilne veje oblasti.

25.

Predložitvena odločba je na Sodišče prispela 24. januarja 2020.

26.

Nemška, italijanska in portugalska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča.

27.

Sodišče je odločilo, da obravnava ni potrebna, a je pozvalo stranke, naj odgovorijo na dve vprašanji glede sodnega nadzora nad EPN ( 13 ) in glede italijanskega prava, ki se uporabi. ( 14 )

28.

V skladu s členom 267 PDEU lahko – oziroma morajo – samo „sodišča“ Sodišču v „predhodno odločanje“ predložiti vprašanje „glede razlage Pogodb“ ali „glede veljavnosti in razlage“ sekundarnega prava Unije.

29.

Kaj se v tem okviru razume s „sodišči“, je nekaj, kar je treba razrešiti izključno na podlagi prava Unije: zaradi zahtev po enotni in enaki uporabi tega pojma se ta pojem spremeni v avtonomni pojem, ki ni odvisen od različnih nacionalnih zakonodaj. ( 15 )

30.

Da bi opredelilo obrise pojma, je Sodišče tradicionalno upoštevalo vrsto dejavnikov, ki so se začeli izrisovati v sodbi Vaassen‑Göbbels. ( 16 ) Status „sodišča“ je pridržan tistim organom, ki so ustanovljeni za stalno na podlagi zakona, ki uporabljajo pravna pravila v kontradiktornem postopku ter imajo obvezno pristojnost in so popolnoma neodvisni. ( 17 )

31.

Ravnokar našteti pogoji so načeloma hkrati podani v primeru sodišč, ki so del sodne oblasti vsake države članice. Vendar je bilo Sodišče razmeroma prožno pri presojanju, ali so ti pogoji izpolnjeni, zaradi česar je lahko priznalo status „sodišča“ institucijam, ki niso del sodne oblasti, kot je komisija za pritožbe poklicne zbornice ( 18 ) ali odbor za občinska sredstva. ( 19 )

32.

Neformalističen pristop Sodišča na tem področju je bil predmet kritik, in sicer, da so bili pogoji iz sodbe Vaassen‑Göbbels nazadnje „izkrivljeni“. ( 20 ) Nedavno pa naj bi Sodišče popravilo svoje prejšnje stališče, ki je bilo preveč permisivno. ( 21 )

33.

V resnici sodna praksa Sodišča pazi na poglavitni razlog, ki je podlaga za mehanizem pravosodnega sodelovanja iz člena 267 PDEU: „ohranit[i] posebn[e] značilnosti in avtonomij[o] […] pravnega reda [Unije]“. ( 22 )

34.

V skladu s tem ciljem je sodni sistem, katerega „bistvo […] [je] postopek predhodnega odločanja, ki je določen v členu 267 PDEU in katerega namen je z vzpostavitvijo dialoga med dvema sodiščema, in sicer prav med Sodiščem in sodišči držav članic, zagotoviti enotnost razlage prava Unije […] in tako zagotoviti njegovo skladnost, polni učinek, avtonomijo in, nazadnje, posebno naravo prava, uvedenega s Pogodbama“. ( 23 )

35.

Postopek iz člena 267 PDEU se oblikuje kot „dialog med dvema sodiščema“ zato, ker so običajno sodniki tisti, ki imajo zadnjo besedo o pravilih, ki sestavljajo pravne rede držav članic. Ko v te pravne rede – in v poznejše spore – posežejo pravila prava Unije, se s predložitvijo vprašanj Sodišču poskuša preprečiti, da bi se z vidika samega prava Unije izoblikovale neprimerne končne rešitve. ( 24 )

36.

To zadnje je razlog, da se nacionalna sodišča obračajo na Sodišče v iskanju odgovora na dvome, ki se jim vzbudijo v zvezi s pravim pomenom pravil Unije, ki vplivajo na spor.

37.

Prek nacionalnih sodišč se – prek mehanizmov pravnih sredstev – različne razlage prava, ki jih sprejmejo uporabniki nacionalnega pravnega reda, ki niso sodišča (vključno z upravnimi organi), zvedejo na eno samo. Nazadnje so veljavne samo razlage, ki jih potrdijo sodišča, zaradi česar je logično, da jih člen 267 PDEU določa za naravne (in izključne) sogovornike Sodišča.

38.

Vendar je še nekaj več. Kot sem ravnokar poudaril, je cilj varovati „enotnost razlage prava Evropske unije“. ( 25 ) Člen 267 PDEU je torej namenjen temu, da nacionalnim sodiščem olajša razlago določb prava Unije, ki ga morajo uporabiti, da bi razrešila spore, ki jih obravnavajo. Vendar je namenjen tudi zagotavljanju, da nobena določba prava Unije ni nedostopna za verodostojno razlago Sodišča.

39.

Gre za to, da se s členom 267 PDEU poskuša preprečiti, da se v nacionalnih pravnih redih zakoreninijo razlage prava Unije, ki jih Sodišče ne bi moglo podpreti. Tako bi se tveganju napačne razlage pridružila skoraj neizogibna pluralnost razumevanj evropskih pravil v različnih državah članicah, s čimer bi se povzročala škoda enotnosti prava Unije. Zato člen 267 PDEU nacionalna sodišča zadnje stopnje ne samo pooblašča, da postavijo predhodna vprašanja, temveč jih k temu zavezuje.

40.

Sodišče je v svoji sodni praksi sicer sprejelo funkcionalni vidik s tem, da je dopuščalo predloge za sprejetje predhodne odločbe institucij, ki niso strogo sodne, a menim, da je to storilo s tem namenom. Če zoper akte teh institucij v skladu z nacionalnim pravom ni mogoče vložiti pritožb na sodišče, obstaja tveganje utrditve končnih razlag prava Unije brez posredovanja Sodišča.

41.

Kot sem že prej navedel, so sodniki namreč tisti, ki imajo običajno zadnjo besedo v pravnih redih držav članic. ( 26 ) Zato se, naj ponovim, člen 267 PDEU nanaša nanje kot naravne sogovornike Sodišča.

42.

Vendar je to pravilo mogoče omiliti, pri čemer je treba opozoriti na tveganje razpršene razlage prava Unije, v izjemnih primerih, v katerih sodno posredovanje v pravem pomenu besede ne bi bilo mogoče glede na značilnosti nacionalnega pravnega reda.

43.

Tako je navedel generalni pravobranilec D. Ruiz‑Jarabo: „[u]reditev sodstva v Evropski uniji, ki jo sestavlja sedemindvajset držav članic, ustreza zelo različnim merilom in zamislim“, zaradi česar je „težko oblikovati vzorec, ki bi ponujal skupni opis sodne funkcije v toliko državah“. Zato je razlaga meril, določenih v sodbi Vaassen‑Goebbels, „tako splošna in široka“. ( 27 )

44.

Sodišče je torej delovalo na podlagi idealnega vzorca, ki je opredeljen glede na značilnosti, ki običajno odlikujejo sodišča (skratka značilnosti, določene v sodbi Vaassen‑Göbbels). ( 28 ) Vendar so mu bile v vseh teh letih predložene zadeve, zaradi katerih je zrelativiziralo pomembnost meril iz te sodbe, ko je bilo potrebno s pojmom „sodišče“ zajeti institucije, ki so – čeprav so delovale zunaj sodne oblasti – izvajale sodno oblast. ( 29 )

45.

Vendar se nikoli ni odreklo zahtevi, da tisti, ki postavi vprašanje za predhodno odločanje, izvaja sodno oblast v materialnem smislu, torej da nepreklicno odloča v konkretnem sporu.

46.

Kot sem že navedel, Sodišče ni imelo pomislekov, ko je komisijo za pritožbe poklicne zbornice opredelilo kot „sodišče“, čeprav je bilo njene odločbe mogoče izpodbijati pred sodišči. Ta zadnja okoliščina bi morala zadostovati za sklep, da bi morala biti, odvisno od primera, ta sodišča tista, ki postavijo morebitno vprašanje za predhodno odločanje. Vendar je bilo to, da se v praksi tožbe zoper odločbe komisije pri sodiščih niso vlagale, dovolj, da je Sodišče razsodilo, da so navedene odločbe de facto sodne. ( 30 )

47.

V okviru člena 267 PDEU je torej pomembno, da je treba tistim, ki imajo po nacionalnem pravu zadnjo besedo, omogočiti dostop do Sodišča, če gre za razlago pravil Unije. In to velja tako za sodišča v pravem pomenu besede kot tudi za druge, ki nimajo te lastnosti, a imajo izjemoma de facto končno sodno oblast v sporu. Enim in drugim je treba dati možnost, da dajo besedo Sodišču, zato da je to sodišče tisto, ki da verodostojno razlago prava Unije.

48.

Tako je mogoče razumeti, da se je izraz „izreči sodbo“, uporabljen v členu 267 PDEU, razlagal široko, s čimer se je poskušalo preprečiti, „da bi se veliko procesnih vprašanj štelo za nedopustna in jih Sodišče ne bi moglo razlagati, in da bi Sodišče lahko odločalo o razlagi vseh določb prava Unije, ki jih mora predložitveno sodišče uporabiti“. ( 31 )

49.

Skrb Sodišča, da ima pri razlagi celotnega prava Unije zadnjo besedo, je pripeljala torej do sprejetja dveh izjem, ki ju je takrat navedel generalni pravobranilec D. Ruiz‑Jarabo: (i) neobstoj pravnih sredstev pred sodišči in (ii) da so bile z ustavnim pooblastilom sodne funkcije podeljene kvazisodnim organom. ( 32 )

50.

Na podlagi teh premis je treba obravnavati ugovore nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo državno tožilstvo v Trentu. Ta institucija izpolnjuje merila zakonitosti, stalnosti, zavezujočo naravo njenega odločanja in uporabe pravnih pravil.

51.

Tudi če postopek priznavanja in izvršitve EPN ne bi bil kontradiktoren, kar je vprašljivo, je to značilnost Sodišče že razvrednotilo s tem, da jo je zavrnilo kot „absolutno merilo“. ( 33 )

52.

Zato vse kaže na to, da je podana prva od izjem, ki sem ju prej navedel, saj glede na informacije, ki sta jih predložila državno tožilstvo v Trentu in italijanska vlada, ( 34 ) čeprav je lahko odločitev državnega tožilstva, da prizna EPN, predmet sodnega nadzora, ni sodnega pravnega sredstva, ki bi omogočalo dostop do sodišč, v primeru izpodbijanja odločbe, s katero se zavrne priznanje EPN, ki je potrebno za njegovo izvršitev.

53.

V teh okoliščinah menim, da bi bilo treba državnemu tožilstvu v Trentu priznati pravico, da predloži vprašanje za predhodno odločanje.

54.

Po drugi strani bi bilo mogoče ugovarjati, da če državno tožilstvo prizna veljavnost EPN, bi bilo mogoče njegovo odločitev izpodbijati pred sodiščem, to pa bi imelo zadnjo besedo, zaradi česar bi se njemu pridržala legitimacija, da postavi vprašanje za predhodno odločanje.

55.

Na trenutni stopnji postopka, v katerem se je vložil predlog za sprejetje predhodne odločbe, državno tožilstvo v Trentu še ni moglo odločiti o izvedljivosti EPN, o katerega priznanju se mora izreči. Ni moglo odločiti ravno zato, ker dvomi, ali so v skladu z Direktivo 2014/41 podani pogoji za priznanje spornega EPN.

56.

Tako bi državno tožilstvo v Trentu lahko doseglo posredovanje sodišča samo, če bi se odločilo za priznanje EPN, ne glede na to, ali gre po njegovem mnenju za EPN, ki ga je izdal nepristojni organ (Finanzamt Münster). Skratka moralo bi sprejeti odločitev, pri čemer bi vedelo, da je morda napačna, z zaupanjem, da bo prišlo do sodnega posredovanja, ki pa ga sicer ni mogoče šteti za zagotovljeno.

57.

Državno tožilstvo v Trentu bi lahko odločilo po najboljšem vedenju in razumevanju, če bi bilo zagotovljeno, da je lahko njegova odločitev, da ne prizna EPN, prav tako predmet sodnega nadzora. V smislu člena 267 PDEU ne bi bilo pomembno, da bi navedeni nadzor izvedlo sodišče države članice, od koder izvira EPN (Nemčija), ki bi vedno imelo možnost, da se obrne na Sodišče. ( 35 )

58.

Vendar tu spornega EPN ni izdalo sodišče, temveč upravni organ, ki prav tako ne more dostopati do Sodišča na podlagi člena 267 PDEU.

59.

Če bi se bilo treba omejiti na kontekst tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, se državno tožilstvo v Trentu nagiba k temu, da je za EPN Finanzamt Münster potrebna sporna potrditev. Glede na to prosi Sodišče za potrditev svoje razlage Direktive 2014/41.

60.

Če predlog za sprejetje predhodne odločbe ne bi bil dopusten, bi lahko državno tožilstvo v Trentu ukrepalo v skladu s svojo razlago Direktive 2014/41 in zavrnilo priznanje, za katero prosi Finanzamt Münster. Ker ta zadnji, naj ponovim, prav tako ne more predložiti vprašanja za predhodno odločanje in ni gotovo, da je bil EPN izdan med sodnim postopkom, ( 36 ) bi prišlo do tega, da nobeno sodišče ne bi moglo predati besede Sodišču, da bi se to izreklo o razlagi te direktive.

61.

Če bi se ta rešitev posplošila in bi se sklenilo, da državno tožilstvo v Trentu ne more predložiti vprašanja za predhodno odločanje v okoliščinah te zadeve, bi v razlagi določbe prava Unije nastala slepa pega. Ravno to pa je treba preprečiti v korist enotnosti tega pravnega reda, kot se je vztrajalo v sodbi Gradbeništvo Korana.

62.

Poleg tega to, da Sodišče državnemu tožilstvu v Torinu enkrat ni priznalo statusa organa, ki ima pravico postaviti vprašanje za predhodno odločanje (sodba X), ne vpliva samo po sebi na zdaj potrebno rešitev.

63.

Sodna praksa iz sodbe X zagotovo ostane v celoti veljavna. Vendar jo je treba uporabiti ob upoštevanju tega, da ni status državnega tožilstva kot organa ali institucije edini pomemben podatek, temveč funkcija, ki jo kot izvršitveni organ opravlja v postopku iz Direktive 2014/41.

64.

Drugače kot v primeru iz sodbe X, v kateri je državno tožilstvo v Torinu delovalo kot stranka v kazenskem postopku pred sodiščem, državno tožilstvo v Trentu zdaj posreduje kot nacionalni organ, ki dokončno uporabi evropski predpis. Funkcionalno ravna enako kot sodišče in zoper njegovo odločbo, s katero ne prizna EPN, ni pravnega sredstva. To, da deluje pod tem nazivom, po mojem mnenju ne preprečuje, da bi se sprejelo, da ima status „sodišča“ v smislu člena 267 PDEU.

65.

Pomemben se mi zdi še zadnji premislek.

66.

To, da državno tožilstvo v Trentu v materialnem ali funkcionalnem pogledu deluje kot sodišče, bi lahko razkrilo določeno disfunkcionalnost nacionalnega prava, saj morajo biti načeloma vsi javnopravni ukrepi predmet sodnega nadzora. ( 37 )

67.

Vendar to ni težava, o kateri se mora zdaj izreči Sodišče, saj ni predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe. Tudi če bi nacionalno pravo v teoriji moralo določiti sodno pravno sredstvo zoper odločitev državnega tožilstva v Trentu, s katero to ni priznalo EPN (vprašanje, ki – naj ponovim – ni povezano s tem postopkom in ki si poleg tega po mnenju Komisije in italijanske vlade zasluži nikalen odgovor), ( 38 ) se ne bi razrešila težava, in sicer, da ni dostopa do Sodišča v konkretnem dejanskem stanju, ki je bilo povod za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

68.

Skratka, ker je državno tožilstvo v Trentu razglašeno za „sodišče“, ker brez možnosti poznejše pritožbe odloča o zavrnitvi EPN v zgoraj opisanem smislu, ima legitimacijo, da Sodišču predloži ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

69.

V skladu s členom 1(1) Direktive 2014/41 je EPN „sodna odločba“. ( 39 ) V skladu s členom 2(c) iste direktive lahko o taki odločbi odloči in jo izda sodišče ali državni tožilec, ( 40 ) poleg tega pa tudi vsak, ki „deluje […] kot preiskovalni organ v kazenskem postopku, s pristojnostjo odreditve zbiranja dokazov“. ( 41 )

70.

V tem zadnjem primeru mora EPN, ki jih izdajo ti „preiskovalni organi“, „potrdi[ti] sodnik, sodišče, preiskovalni sodnik ali javni tožilec“, ( 42 ) torej tisti, ki lahko izdajo EPN motu proprio.

71.

Besede člena 2(c)(ii) Direktive 2014/41 se mi zdijo odločilne za nikalni odgovor na postavljeno vprašanje. Strinjam se torej s tezo italijanske in portugalske vlade ter Komisije.

72.

Razlogi, ki jih navaja nemška vlada, da bi utemeljila, da se Finanzamt podelijo preiskovalna pooblastila, ki jih ima na davčnem področju, na podlagi nacionalnega prava, se mi ne zdijo nezdružljivi s pravom Unije.

73.

Zlasti je ta podelitev pooblastil v skladu z določbo člena 2(c)(ii) Direktive 2014/41, ki se sklicuje na „[k]ateri koli drug pristojni organ, ki ga določi država izdajateljica“, ki „deluje […] kot preiskovalni organ v kazenskem postopku, s pristojnostjo odreditve zbiranja dokazov v skladu z nacionalnim pravom“. ( 43 )

74.

Vendar ne gre za to.

75.

Gre za to, da člen 2(c)(ii) Direktive 2014/41 sicer prizna državam članicam pravico, da določijo organe, ki so pristojni za preiskovanje v kazenskih postopkih in odreditev zbiranja dokazov, vendar tako določenim organom ne prizna druge funkcije, kot je ta, omejena na izdajo EPN, ki mora biti, „preden se pošlje izvršitvenemu organu,“ potrjen. Potrditi pa ga mora konkretno sodišče ali državni tožilec.

76.

Finanzamt Münster je nedvomno upravna institucija, tako da v skladu z Direktivo 2014/41 sama ni pooblaščena za izdajo EPN. Natančneje, ni pooblaščena, da ga „pošlje“ izvršitvenemu organu, ne da bi ga prej potrdil pravosodni organ, s čimer se v skladu s členom 2(c)(ii) Direktive 2014/41 razume sodišče, sodnik ali državni tožilec.

77.

Nemška vlada trdi, da je na podlagi svoje procesne avtonomije Finanzamt na davčnem področju zaupala izvajanje funkcij, ki so značilne za državno tožilstvo, s čimer mu je podelila pravice in obveznosti, ki jih ima sicer državno tožilstvo. Šlo naj bi za izjemo, določeno z zakonom, ki posega v monopol, ki ga ima državno tožilstvo v kazenski preiskavi.

78.

Ali je Finanzamt zaradi te podelitve „državni tožilec“ v smislu Direktive 2014/41? Menim, da ne.

79.

To, da nacionalno pravo Finanzamt na področju pregona davčnih kaznivih dejanj podeli pooblastila za preiskovanje, ki so enaka pooblastilom državnega tožilstva, ne zadostuje, da bi se v shemi Direktive 2014/41 obe instituciji izenačili.

80.

Kot poudarja Komisija, je Finanzamt upravni organ, ki je odgovoren za upravljanje davčnih zadev in ki je del izvršilne oblasti. Čeprav mu nemška zakonodaja podeljuje omejena pooblastila za preiskovanje določenih kaznivih dejanj, obstaja jasna razlika med davčno upravo in državnim tožilstvom. Finanzamt nima vseh pristojnosti državnega tožilstva, zaradi česar ga ni mogoče izenačiti s tem zadnjim kot organom, ki odredi EPN.

81.

Ratio, ki navdihuje člen 2 Direktive 2014/41, je, da upravni organi ne glede na to, kakšne so njihove pristojnosti v skladu z nacionalnim pravom, potrebujejo potrditev pravosodnih organov (kamor spada tudi državni tožilec), da bi poslali EPN.

82.

Ta ratio bi bil izničen, če bi lahko države članice organom, ki so del izvršilne oblasti, kar tako dovolile, da pošiljajo EPN, ki jih ne bi potrdili pravosodni organi (vključno z državnim tožilcem), tako da bi za to izenačile prve z drugimi.

83.

Poleg tega argumenta je še argument, ki se nanaša na vlogo, ki jo imajo v okviru EPN pravosodni organi v pravem pomenu besede (vključno z državnim tožilcem).

84.

V skladu z uvodno izjavo 12 Direktive 2014/41 je odreditveni organ dolžan posebno pozornost nameniti zagotavljanju temeljnih pravic, saj sta „[d]omneva nedolžnosti in pravica do obrambe v kazenskih postopkih […] ključna elementa temeljnih pravic, ki jih Listina priznava na področju kazenskega pravosodja“.

85.

Zato je zakonodajalec Unije vztrajal, da bi moralo biti „[k]akršno koli omejevanje teh pravic s preiskovalnim ukrepom, odrejenim v skladu s to direktivo, […] v celoti skladno z zahtevami iz člena 52 Listine glede nujnosti, sorazmernosti in ciljev splošnega interesa, ki bi jih moral nalog zasledovati, še posebej zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“. ( 44 )

86.

V tem smislu člen 6(1) Direktive 2014/41 dovoli izdajo EPN samo, če je „nujna in sorazmerna […] ob upoštevanju pravic osumljenca ali obdolženca“. K temu se pridruži še to, da mora odreditveni organ v skladu s členom 6(2) upoštevati vrsto direktiv v zvezi s procesnimi pravicami v kazenskih postopkih. ( 45 )

87.

Organ, ki odredi EPN, je torej dolžan zaradi ustreznega tehtanja splošnega interesa in temeljnih pravic, v katere bo morebiti poseženo, presojati nujnost in sorazmernost, za kar je nujno potreben institucionalni položaj, ki ni položaj upravnih organov.

88.

Čeprav se upravnemu organu, kot je Finanzamt, podelijo pooblastila, ki so tipična za državno tožilstvo, zaradi tega še ne postane „pravosodni organ“ v smislu Direktive 2014/41, ki bi lahko presojal nujnost in sorazmernost.

89.

Kvalificirana stvarna pristojnost, zaradi katere je nemški zakonodajalec Finanzamt podelil pooblastila na področju preiskovanja davčnih kaznivih dejanj, razkriva, da gre za organe, ki so visoko specializirani na tem konkretnem področju. Vendar ta specializacija v sistematiki Direktive 2014/41 ne zadostuje, da bi se jim priznali perspektiva in splošnejša sposobnost, ki sta potrebni za tehtanje pravic in interesov pred odločanjem glede izdaje EPN.

90.

Sodišče je odločilo, da pojem „pravosodni organ“ ni omejen zgolj „na sodnike ali sodišča katere od držav članic, ampak ga je treba razumeti tako, da širše zajema organe, ki v tej državi članici sodelujejo pri izvajanju sodne oblasti v kazenskih zadevah“, ( 46 ) pri čemer pa so vedno izključeni upravni organi, ki so del izvršilne oblasti. ( 47 )

91.

Ne da bi nujno uživalo neodvisnost, ki je značilna za sodišča, državno tožilstvo ni institucija, ki je podrejena izvršilni oblasti v smislu pokoritve in podrejenosti, ki sta značilni za upravne organe. Ni sporno, da lahko v nekaterih pravnih sistemih člani državnega tožilstva prejemajo posamezna navodila od izvršilne oblasti, vendar kljub temu uživajo avtonomen status, zaradi katerega se razlikujejo od organov izvršilne oblasti. ( 48 )

92.

Zaradi institucionalnega položaja kot garanta zakonitosti pred sodišči je državno tožilstvo pravi deležnik v pravosodju, saj ne gleda izključno niti v glavnem na interes javne uprave, temveč na splošni interes spoštovanja zakona. Zato člen 2 Direktive 2014/41 postavlja državno tožilstvo v enak položaj kot sodnike. ( 49 )

93.

Izvajanje preiskovalni funkcij, ki so podobne funkcijam državnega tožilstva, ad casum ne povzroči, da Finanzamt ni več upravni organ in kot tak strukturno in funkcionalno podrejen hierarhiji uprave in zlasti brez sposobnosti, ki je nujna za presojo nujnosti in tehtanja, ki ju zahteva Direktiva 2014/41. Ta presoja presega upoštevanje posebnega interesa davčne uprave in zajema splošni interes celotne države ter zagotavljanje temeljnih pravic državljanov.

94.

Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Trento (okrožno državno tožilstvo pri sodišču v Trentu, Italija) odgovori tako:

Člen 2(c)(ii) Direktive 2014/41/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o evropskem preiskovalnem nalogu v kazenskih zadevah je treba razlagati tako, da državi članici ne dovoli, da nacionalne upravne organe, pristojne na davčnem področju, tudi če so pooblaščeni, da vodijo preiskavo v določenih kazenskih postopkih, oprosti obveznosti, da preden pošljejo evropski nalog za preiskavo izvršitvenemu organu, zahtevajo, da ga potrdi sodnik, sodišče, državni tožilec ali preiskovalni sodnik države izdajateljice.