1.

Natovarjanje in raztovarjanje ladij v pristaniščih so izvajali prekladalci, ki so običajno delali na nestalni osnovi in pod težkimi pogoji. Zaradi njihovega boja – ob podpori dobro organiziranih sindikatov – za izboljšanje teh pogojev so mnoge države sprejele posebna pravila za ureditev tega delovnega razmerja.

2.

V različnih državnih ureditvah so bila ta dela pridržana izključno tem prekladalcem, ki so bili del natančno opredeljene kvote ali poola („priznani“ – izraz, ki se povečini uporablja v obravnavanih zadevah – prekladalci). Podjetja, ki izvajajo pristaniške storitve, so morala nujno uporabiti te delavce.

3.

Pretovor in ostala pristaniška opravila so se s tehnološkim razvojem spremenili, delovnopravna ureditev, s katero je bil na različne načine ohranjan „monopol“ priznanih prekladalcev, pa je v nekaterih državah članicah v večjem ali manjšem obsegu še vedno prisotna ( 2 ).

4.

Sodišče je leta 2014 ( 3 ) presodilo, da španska zakonodaja o pretovoru v pristaniščih, ki je ustrezala tradicionalnim vzorcem na tem področju, ni v skladu s svobodo ustanavljanja iz člena 49 PDEU.

5.

Zakonodajalcu Unije pred to sodbo in po njej kljub poskusom Komisije ni uspelo harmonizirati tega dela ureditve o opravljanju pristaniških storitev, ki se nanaša na delovna razmerja in socialne pogoje pristaniških delavcev ( 4 ).

6.

Na podlagi zadevnih dveh predlogov za sprejetje predhodne odločbe bo Sodišče lahko presodilo, ali so belgijska pravila (na podlagi katerih je ohranjena posebna delovnopravna ureditev zaposlovanja prekladalcev) v skladu s svobodo ustanavljanja. S sprejeto sodbo bo obenem lahko opredelilo dodatna merila za razjasnitev, kako se za ureditev v zvezi s pristaniškimi delavci uporabljajo zahteve prava Unije in zlasti omenjena svoboščina. Pristanišča niso prostor zunaj prava. ( 5 )

7.

Člen 49 PDEU določa:

„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo. Ta prepoved se uporablja tudi za omejitve pri ustanavljanju agencij, podružnic ali hčerinskih družb državljanov katere koli države članice s sedežem na ozemlju katere koli države članice.

Pravica do ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij, zlasti družb ali podjetij iz drugega odstavka člena 54, pod pogoji, ki jih ob upoštevanju določb poglavja o kapitalu za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede“.

8.

Za obravnavani okvir upoštevne določbe tega zakona, ki je bil večkrat spremenjen, so te:

„Člen 1

Nihče ne sme na območju pristanišč naročati opravljanja pristaniških del nobenim drugim delavcem kot samo priznanim pristaniškim delavcem.

Člen 2

Za namene uporabe tega zakona velja zamejitev pristaniških območij in območij pristaniškega dela, kot jo je opravil kralj na podlagi členov 35 in 37 zakona z dne 5. decembra 1968 o kolektivnih pogodbah in paritetnih komisijah.

Člen 3

Kralj na podlagi mnenja paritetne komisije, pristojne za zadevno pristaniško območje, določi pogoje in postopke za priznavanje pristaniških delavcev.

[…]

Člen 3a

Kralj lahko na podlagi mnenja paritetne komisije, pristojne za zadevno pristaniško območje, delodajalce, ki zaposlujejo pristaniške delavce na tem območju, obveže, naj se vključijo v organizacijo delodajalcev, ki jo sam odobri in ki kot pooblaščenec izpolnjuje vse obveznosti, ki za delodajalce v skladu z zakonodajo o individualnem in kolektivnem delu ter socialno zakonodajo izhajajo iz zaposlitve pristaniških delavcev.

Da bi se organizacija delodajalcev iz prejšnjega odstavka lahko odobrila, se mora vanjo včlaniti večina zadevnih delodajalcev.“

9.

Člen 1 določa:

„Paritetna komisija, imenovana ‚paritetna komisija pristanišč‘ (pristojna za delavce na splošno in njihove delodajalce), se ustanovi za:

vse delavce in njihove delodajalce, ki na območju pristanišč:

[…]“.

10.

V njem je bila prvotno določena obveznost priznanja za vse prekladalce, ki opravljajo pristaniška dela v smislu kraljevega odloka iz leta 1973. Ti so bili po priznanju uvrščeni v splošno kvoto (pool) ali v kvoto za logistiko.

11.

Kraljevi odlok z dne 5. julija 2004 je bil spremenjen s Kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, ki je bil sprejet po opominu, ki ga je Komisija 28. marca 2014 poslala Belgiji ( 9 ).

12.

Kraljevi odlok z dne 5. julija 2004 v različici, ki se uporablja za obravnavani zadevi, po navedeni spremembi določa:

„Člen 1

§ 1.   Pristaniške delavce na vsakem pristaniškem območju priznava paritetno ustanovljena komisija (v nadaljevanju: upravna komisija), oblikovana v okviru paritetne podkomisije, pristojne za zadevno pristaniško območje.

To upravno komisijo sestavljajo:

Za delovanje upravne komisije se uporabljajo določbe kraljevega odloka z dne 6. novembra 1969 o določitvi splošnih pravil delovanja paritetnih komisij in podkomisij ter posebna pravila iz člena 10 tega kraljevega odloka.

§ 2.   Prošnja za priznanje se pri pristojni paritetni podkomisiji vloži pisno na obrazcu, ki je za to na voljo.

V prošnji se navede, ali se jo vlaga za zaposlitev v poolu ali zunaj poola.

§ 3.   Za delavce, ki delo v smislu člena 1 [kraljevega odloka z dne 12. januarja 1973] opravljajo tam, kjer v zvezi z blagom pri pripravi za njegovo distribucijo ali poznejše odpravljanje pride do spremembe, zaradi katere posredno nastane dokazljiva dodana vrednost, in ki imajo varnostno spričevalo, imenovano „delavci v logistiki“, je to varnostno spričevalo ne glede na odstavek 1, prvi pododstavek, enakovredno priznanju v smislu [zakona iz leta 1972].

Za varnostno spričevalo za izvajanje dejavnosti iz prejšnjega odstavka zaprosi delodajalec, ki je z delavcem sklenil pogodbo o zaposlitvi, izda pa se na podlagi predložitve osebne izkaznice in pogodbe o zaposlitvi. Pravila tega postopka se določijo s kolektivno pogodbo.

Člen 2

§ 1.   Pristaniški delavci iz člena 1(1), prvi pododstavek, se po priznanju bodisi vključijo v pool pristaniških delavcev bodisi ne.

Pri priznanju za vključitev v pool se upošteva potreba po delovni sili.

§ 2.   Pristaniški delavci, vključeni v pool, so priznani za določen ali nedoločen čas.

Pravila o trajanju priznanja se določijo s kolektivno pogodbo.

§ 3.   Pristaniški delavci, ki niso vključeni v pool, se zaposlijo na podlagi pogodbe o zaposlitvi v skladu z zakonom z dne 3. julija 1978 o pogodbah o zaposlitvi.

Trajanje priznanja je omejeno na trajanje te pogodbe o zaposlitvi.

[…]

Člen 4

§ 1.   Delavec se prizna kot pristaniški delavec iz člena 1(1), prvi pododstavek, če:

[…]

[…]

§ 2.   Priznanje pristaniškega delavca velja na vsakem pristaniškem območju, kakor jih je zamejil kralj na podlagi členov 35 in 37 zakona z dne 5. decembra 1968 o kolektivnih pogodbah in paritetnih komisijah.

Pogoji in pravila, na podlagi katerih lahko pristaniški delavec dela na pristaniškem območju, ki ni to, na katerem je priznan, se določijo s kolektivno pogodbo.

Organizacija delodajalcev, ki je bila v skladu s členom 3a [zakona iz leta 1972] določena kot pooblaščenec, ostane pooblaščenec tudi v primeru, če pristaniški delavec dela zunaj pristaniškega območja, na katerem je bil priznan.

§ 3.   Za pristaniške delavce, ki lahko dokažejo, da v drugi državi članici Evropske unije izpolnjujejo enakovredne pogoje za opravljanje pristaniškega dela, zgoraj navedeni pogoji v delu, ki se nanaša na uporabo tega kraljevega odloka, ne veljajo več.

§ 4.   Prošnje za priznanje in podaljšanje se vložijo pri upravni komisiji in ta jih obravnava.

[…]

Člen 13/1

1.   o Pogodba o zaposlitvi iz člena 2(3), drugi pododstavek, mora biti sklenjena za nedoločen čas;

2.   o pogodba o zaposlitvi iz člena 2(3), drugi pododstavek, mora biti sklenjena za obdobje najmanj dveh let;

3.   o pogodba o zaposlitvi iz člena 2(3), drugi pododstavek, mora biti sklenjena za obdobje najmanj enega leta;

4.   o pogodba o zaposlitvi iz člena 2(3), drugi pododstavek, mora biti sklenjena za obdobje najmanj šestih mesecev.

[…]

Člen 15/1

Za namene uporabe tega kraljevega odloka:

[…]“.

13.

Katoen Natie Bulk Terminals NV (v nadaljevanju: Katoen) ( 10 ) in General Services Antwerp NV (v nadaljevanju: General Services) ( 11 ) sta družbi s sedežem v Belgiji, katerih dejavnost v tej državi in v tujini zajema pristaniške dejavnosti.

14.

Ti družbi sta 5. septembra 2016 pri Raad van State (državni svet, Belgija) izpodbijali kraljevi odlok z dne 10. julija 2016. Predlagali sta, naj se razglasi za ničen, ker je po njunem mnenju v nasprotju s temeljnimi svoboščinami notranjega trga Unije in pravili o svobodni konkurenci ( 12 ) ter ker je bilo z njim – čeprav se na videz zdi, da je namenjen liberalizacija trg dela – v ureditvi v zvezi s pristaniškim delom dejansko potrjenih ali vanjo uvedenih kar sedemnepotrebnih in nesorazmernih omejitev.

15.

Poudarili sta te omejitve:

16.

Te omejitve po njunem mnenju presegajo to, kar je nujno za uresničitev zastavljenih ciljev v splošnem interesu, in jih ni mogoče upravičiti. Zato ker je Evropska komisija – iz političnih razlogov – končala postopek za ugotavljanje kršitev in se odločila zgolj spremljati stanje, njihova nezdružljivost s pravom Unije ni nič manjša.

17.

Belgijska vlada trdi, da kraljevi odlok z dne 10. julija 2016 ni v nasprotju s svobodo ustanavljanja ali drugimi svoboščinami. Niti iz uradnega opomina Komisije niti iz sodne prakse Sodišča, ki jo navajata tožeči družbi, niso razvidni zadostni dokazi za obstoj kakršnih koli kršitev. Komisija naj postopka za ugotavljanje kršitev ne bi končala iz političnih razlogov, ampak zato, ker so bili upoštevani pomisleki, ki jih je izrazila.

18.

Belgijska vlada meni, da neposredna ali posredna diskriminacija ni podana, saj za vse družbe, ne glede na kraj njihovega sedeža, veljajo enaka pravila. Družbe iz drugih držav članic so obravnavane enako kot nacionalne družbe.

19.

Belgijska vlada nazadnje trdi, da je ureditev pristaniškega dela, katere del je tudi kraljevi odlok z dne 10. julija 2016, tudi v primeru, če bi sporne omejitve obstajale (kar zanika), potrebna in sorazmerna ter zadostno utemeljena, saj je z njo:

20.

Raad van State (državni svet) je Sodišču v teh okoliščinah predložil ta vprašanja za predhodno odločanje:

21.

Družba Middlegate Europe je prevozno podjetje s sedežem v belgijskem mestu Zeebrugge, ki deluje po vsej Evropi. V okviru mednarodnega cestnega prevoza njeni delavci na pomolu pristanišča Zeebrugge med drugim z vlačilcem pripravljajo priklopnike za njihov prevoz v Združeno kraljestvo in na Irsko.

22.

Med kontrolo 12. januarja 2011 je policija sestavila zapisnik zoper družbo Middlegate Europe zaradi kršitve člena 1 zakona iz leta 1972 (opravljanje dela v pristanišču s strani nepriznanega pristaniškega delavca). S sklepom z dne 17. januarja 2013 je bila družbi naložena globa v višini 100 EUR.

23.

Družba Middelgate Europe je kazen izpodbijala pri arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (delovno sodišče v Gentu, oddelek Brugge, Belgija), ki je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Arbeidshof te Gent (višje delovno sodišče v Gentu, Belgija) je prav tako zavrnilo pritožbo zoper sodbo sodišča prve stopnje.

24.

Družba Middlegate Europe je pri Hof van Cassatie (kasacijsko sodišče, Belgija) vložila kasacijsko pritožbo in trdila, da sta člena 1 in 2 zakona iz leta 1972 v nasprotju s členi 10, 11 in 23 belgijske ustave (načelo enakosti in svoboda trgovine in industrije).

25.

V tem postopku je Hof van Cassatie (kasacijsko sodišče) Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče, Belgija) predložilo vprašanje o ustavnosti. Zadnjenavedeno sodišče pa meni, da je za odgovor nanj potrebna predhodna odločba Sodišča Evropske unije, saj so bili v postopku pred njim uveljavljani pravni razlogi za in proti glede skladnosti nacionalnega zakona s pravom Unije.

26.

Postavilo je ti vprašanji za predhodno odločanje:

27.

Odločeno je bilo, da se zadevi C‑407/19 in C‑471/19 združita; pisna stališča so predložile družba Katoen, belgijska vlada in Komisija.

28.

Obravnava, ki bi morala biti 23. aprila 2020, je bila nadomeščena z vprašanji, na katera je bilo treba odgovoriti pisno; Sodišče je ta vprašanja naslovilo na stranke in te so poslale odgovore.

29.

Ker spora, na katera se nanašata predloga za sprejetje predhodne odločbe, zadevata položaja, v katerih ni čezmejnih elementov, bi se bilo mogoče vprašati (kot je storil Raad van State (državni svet)) ( 13 ), ali je Sodišče pristojno za odločanje o vprašanjih za predhodno odločanje.

30.

Določbe PDEU o svoboščinah prostega pretoka ter akti, sprejeti za njihovo izvajanje, se ne morejo uporabiti za položaje, v katerih so vsi elementi omejeni na eno samo državo članico ( 14 ).

31.

Kot izjemo od tega pravila je Sodišče navedlo, da kadar se predložitveno sodišče obrne nanj v okviru postopka za razglasitev ničnosti določb, ki se uporabljajo tako za državljane zadevne države članice kot za državljane drugih držav članic, bo imela odločitev, ki jo bo predložitveno sodišče sprejelo na podlagi sodbe, izdane v postopku predhodnega odločanja, učinke tudi za zadnjenavedene državljane, zaradi česar je upravičeno, da poda odgovore na vprašanja, ki so mu bila predložena v zvezi z določbami Pogodbe o temeljnih svoboščinah, čeprav so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na samo eno državo članico ( 15 ).

32.

V teh primerih mora predložitveno sodišče utemeljiti, zakaj potrebuje predhodno razlago Sodišča. ( 16 ) Raad van State (državni svet) je to obveznost izpolnil s tem, da je navedel:

33.

Glede na te preudarke menim, da je Raad van State (državni svet) zadostno utemeljil, da ima lahko spor, čeprav gre za povsem notranji položaj, čezmejno razsežnost, na podlagi katere je mogoče upravičiti predlog za sodelovanje Sodišča v okviru predhodnega odločanja.

34.

Raad van State (državni svet) je v zadevi C‑407/19 postavil kar sedem vprašanj, ki se nanašajo na člene 49 PDEU, 56 PDEU, 45 PDEU, 34 PDEU, 35 PDEU, 101 PDEU in 102 PDEU, po potrebi v povezavi s členom 106(1) PDEU. Namen navedbe teh členov je, da se preveri, ali so sporne belgijske določbe skladne z njimi.

35.

Ni pa v predložitvenem sklepu pojasnjeno, zakaj naj bi bila nujna razlaga vseh teh določb primarnega prava Unije.

36.

Tako je zlasti v zvezi s prostim pretokom blaga ter – v manjši meri – svobodo opravljanja storitev in prostim gibanjem delavcev (v predložitvenem sklepu je nekaj omemb v zvezi z zadnjenavedenima svoboščinama). Razlogovanje predložitvenega sodišča je osredotočeno na svobodo ustanavljanja, kar je logično, saj se spor nanaša na omejitve, ki iz belgijske ureditve o zaposlovanju prekladalcev izhajajo za podjetja iz drugih držav članic, ki želijo ustanoviti poslovno enoto in zagotavljati storitve v belgijskih pristaniščih ( 17 ).

37.

V predložitvenem sklepu prav tako ni zadostnih pojasnil, da bi Sodišče lahko razlagalo določbe o konkurenci, ki se uporabljajo za podjetja (člena 101 PDEU in 102 PDEU) ali za javna podjetja oziroma podjetja s posebnimi ali izključnimi pravicami (člen 106(1) PDEU), in ugotavljalo, ali je sporna nacionalna ureditev združljiva z njimi ( 18 ).

38.

V tej zvezi naj dodam, da je Sodišče v sodbi Becu in drugi ( 19 ) belgijsko zakonodajo o pristaniških delavcih že preučilo glede na člen 106(1) PDEU v povezavi s členoma 101 PDEU in 102 PDEU. Tedaj je ugotovilo, da na podlagi teh določb posamezniki ne morejo nasprotovati uporabi ureditve države članice, v skladu s katero se morajo zaposlovati le priznani pristaniški delavci, kot so ti iz zakona iz leta 1972, in jim morajo izplačevati plačilo, ki znatno presega plače njihovih zaposlenih ali plače, ki jih izplačujejo drugim delavcem. ( 20 )

39.

Zato je glede na vsebino predložitvenega sklepa v osnovi treba razlagati člen 49 PDEU, da se preveri, ali je z njim v nasprotju nacionalna ureditev z zgoraj opisanimi značilnostmi. Poleg tega bo treba upoštevati člen 45 PDEU o prostem gibanju delavcev.

40.

Zakonodajalec Unije je pravila o izvajanju pristaniških storitev harmoniziral šele s sprejetjem Uredbe 2017/352 ( 21 ). Prejšnji poskusi (leta 2004 in 2007) sprejetja direktiv o tej temi so bili neuspešni, in sicer predvsem zaradi odpora sindikatov prekladalcev, ki so nasprotovali uvedbi možnosti „samoizvajanja“ (self-handling) ( 22 ).

41.

Predlog Komisije je vseboval ta način izvajanja opravil natovarjanja in raztovarjanja v pristaniščih, v skladu s katerim te dejavnosti opravljajo delavci same ladijske družbe (ali nepriznani delavci, ki jih neposredno zaposlijo ladjarji ali ponudniki pristaniških storitev). ( 23 )

42.

Iz besedila Uredbe 2017/352 je bilo, kot sem že opozoril ( 24 ), izključeno jedro delovnopravnih vidikov pristaniških storitev: v členu 9(1) te uredbe je določeno, da ta „ne vpliva na uporabo socialno- in delovnopravnih predpisov držav članic“ ( 25 ). Zakonodajalec Uredbe se je torej odločil, da ne bo posegal v ključne vidike pravne ureditve v zvezi s prekladalci ( 26 ). Zato je treba nacionalne določbe s tega področja preizkusiti neposredno glede na primarno pravo Unije.

43.

Upoštevna bi bila lahko razlaga Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij ( 27 ), čeprav v predložitvenih sklepih ni omenjena.

44.

Ker sta predloga za sprejetje predhodne odločbe (C‑407/19 in C‑471/19) tesno povezana, sta bila za obravnavo združena. Vendar sta vidika, s katerih so vprašanja v njima postavljena, drugačna: Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) presoja skladnost zakonov z belgijsko ustavo, medtem ko Raad van State (državni svet) preverja zakonitost določb podzakonskih aktov.

45.

V zadevi C‑471/19 se postavlja vprašanje o tem, ali sta s členom 49 PDEU skladna člena zakona iz leta 1972, pri čemer je upoštevno dejansko stanje, nastalo leta 2011, ko se je uporabljal kraljevi odlok z dne 5. julija 2004 v različici pred spremembami, uvedenimi leta 2016.

46.

Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) namreč sprašuje, ali sta s členom 49 PDEU (ter členoma 15 in 16 Listine) skladna člena 1 in 2 zakona iz leta 1972, in sicer sama po sebi in ne glede na njune izvedbene predpise ( 28 ).

47.

V zadevi C‑407/19 se vprašanje o tej skladnosti postavlja v zvezi z izvedbenimi predpisi, ki so bili uvedeni s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016.

48.

Najprej bom preučil skladnost nacionalnega zakona, na podlagi katerega je za opravljanje pristaniških del mogoče zaposliti le „priznane“ delavce, s členom 49 PDEU. Nato bom v zvezi s tem obravnaval člena 15 in 16 Listine. Uporaba načela enakosti je zajeta v členu 49 PDEU in je torej ni treba posebej obravnavati.

49.

Pri tem gre za izvrševanje pravice do ustanavljanja (člen 49 PDEU) podjetij, ki hočejo izvajati dejavnosti v belgijskih pristaniščih, vendar želijo zaposliti delavce, ki niso priznani prekladalci. Edinole ti lahko, kot je bilo že pojasnjeno, opravljajo pristaniška dela.

50.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pomeni omejitev v smislu člena 49 PDEU vsak nacionalni ukrep, ki bi – tudi če se uporabi brez razlikovanja glede na državljanstvo – prepovedoval, oviral ali zmanjšal privlačnost izvrševanja svobode ustanavljanja s strani državljanov Unije, ki je zagotovljena s Pogodbo. ( 29 )

51.

Z belgijsko ureditvijo se neposredno ne diskriminira na podlagi državljanstva, saj se enako uporabljala za belgijska podjetja in za podjetja iz drugih držav članic, ki želijo ustanoviti poslovno enoto in zagotavljati svoje storitve v pristaniških območjih. Vendar morajo vsa podjetja za opravljanje svoje dejavnosti zaposlovati priznane delavce in ne morejo uporabiti lastnih (ali katerih koli drugih nepriznanih) delavcev.

52.

To pravilo ima zato negativne posledice za podjetja iz drugih držav članic, ki želijo ustanavljati v belgijskih pristaniških območjih, saj za izvajanje svojih dejavnosti ne morejo svobodno in na drugačne načine zaposliti delavcev. S tem pravilom se tem podjetjem torej lahko prepreči ali se jih odvrne od tega, da v belgijskih pristaniščih zaradi opravljanja poslovne dejavnosti vzpostavijo enoto. ( 30 )

53.

Tako je tudi mnenje – s katerim se strinjam – predložitvenega sodišča. Priznava, da se podjetjem iz drugih držav članic z obveznostjo, da kot prekladalce zaposlijo le pristaniške delavce, ki so vključeni v pool, in sicer pod pogoji, na katere pristaniška podjetja nimajo vpliva, ter obveznostjo včlanitve v organizacijo, ki zastopa delodajalce, preprečuje ali se jih odvrača od ustanavljanja v belgijskih pristaniških območjih ( 31 ).

54.

Iz sodbe Komisija/Španija nedvoumno izhaja, da taki ukrepi pomenijo omejitev svobode ustanavljanja ( 32 ). Zato menim, da mi o tem ni treba širše razpravljati.

55.

Omejitve svobode ustanavljanja, ki se uporabijo brez diskriminacije na podlagi državljanstva, je mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če se z njimi lahko zagotovi uresničitev želenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo dosego. ( 33 )

56.

Predložitveno sodišče je v svojem sklepu navedlo enake nujne razloge v splošnem interesu, na katere se je belgijska vlada sklicevala v svojem stališču. ( 34 ) Ti so:

57.

Sodišče je v zvezi z varnostjo v pristaniščih ugotovilo, da pomeni nujno zahtevo v splošnem interesu. ( 35 ) V obravnavanem primeru je sklicevanje na varnost v pristaniščih povezano s preprečevanjem nesreč, ker se šteje, da gre za dejavnost, z izvajanjem katere je povezano precejšnje tveganje.

58.

Belgijska vlada in tožeča podjetja v zvezi z nevarnostjo pristaniških del zagovarjajo nasprotujoča si stališča:

59.

Dokončna presoja teh utemeljitev je naloga predložitvenega sodišča; vendar ne izključujem, da je s pristaniškimi deli še danes povezana tolikšna raven tveganja, da se organi države članice lahko upravičeno odločijo sprejeti pravila, s katerimi se zagotovi varnost na pristaniških območjih.

60.

Mednarodna organizacija dela (v nadaljevanju: MOD) je pripravila priporočila, iz katerih je razvidna nevarnost pristaniških del ( 38 ). Čeprav priznava izboljšave na tem področju, pa navaja, da „se še vedno šteje, da je s pristaniškim delom povezano zelo veliko tveganje nesreč“ ( 39 ).

61.

Varnost v pristaniščih, razumljeno kot cilj, usmerjen v preprečevanje nesreč, je mogoče šteti za nujno zahtevo v splošnem interesu. Kot taka bi lahko pomenila utemeljitev omejitve dostopa do pristaniškega dela, vključno z omejitvami v zvezi s pogoji zaposlovanja oseb, ki ga opravljajo.

62.

Sodišče je zaščito delavcev prav tako na splošno štelo za enega od nujnih razlogov v splošnem interesu, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti omejitve svobode ustanavljanja. ( 40 )

63.

Belgijska vlada se sklicuje na varstvo delovnih razmer že priznanih pristaniških delavcev, ki so vključeni v pool, v razmerju do teh, ki takega priznanja niso pridobili in se niso vključili v pool. Menim, da ta argument ne zadostuje za utemeljitev trditve, da je zaradi varstva teh delavcev upravičena omejitev zaposlovanja prekladalcev, na podlagi katere se enim daje prednost pred drugimi, kot je določeno v zakonu iz leta 1972.

64.

Podlaga za tak ukrep bi do neke mere lahko bila Konvencija št. 137 o pristaniškem delu, ki je bila 25. junija 1973 v Ženevi sprejeta v okviru MOD (v nadaljevanju: Konvencija št. 137) ( 41 ) in katere člen 3(2) določa, da imajo registrirani pristaniški delavci prednost pri opravljanju del v pristaniščih. Konvencija določa pravila za zaščito takih registriranih prekladalcev.

65.

Vendar je Konvencija št. 137 tehnična konvencija MOD, ki je v provizoričnem položaju, saj jo je ratificiralo le 25 držav (pravzaprav samo 24, ker jo je Nizozemska leta 2006 odpovedala), vključno z 11 državami članicami Unije, med katerimi pa ni Belgije ( 42 ). Poleg tega gre za konvencijo, ki se je zaradi tehnološkega razvoja pristaniškega dela prenehala posodabljati in katere mehanizem registracije pristaniških delavcev je včasih deloval kot sistem rezerve ali poklicni monopol, ki je koristil le eni skupini delavcev ( 43 ).

66.

Unija ni pogodbenica Konvencije št. 137 in Sodišče se v sodbi Komisija/Španija ( 44 ) o njenem vplivu na pravo Unije ni opredelilo, čeprav se je Kraljevina Španija nanjo sklicevala za utemeljitev svojega nacionalnega sistema zaposlovanja prekladalcev, ki je bil nazadnje razglašen za nezdružljiv s členom 49 PDEU. S provizoričnim položajem Konvencije št. 137 je pojasnjeno, zakaj njena vsebina – drugače kot pri drugih konvencijah MOD ( 45 ) – prav tako ni bila privzeta v sporazumih, sklenjenih med socialnimi partnerji na mednarodni ravni, da bi bila nato vključena v direktive Unije.

67.

Na podlagi navedenega sklepam, da bi bila omejitev zaposlovanja prekladalcev, ki temelji na zahtevi po priznanju, lahko upravičena le zaradi zaščite varnosti v pristaniščih, torej zaradi preprečevanja – glede na stopnjo tveganja v njih – nesreč v pristaniških območjih.

68.

Zaradi potrebe po tem, da se za izvajanje pristaniških del zagotovi delovna sila, pa – če bi se lahko štela za nujno zahtevo – ni nujno treba vzpostaviti zaprtega kvotnega sistema, kakršen je ta, ki je predmet obravnave v tej zadevi. Za stabilno zadovoljevanje te potrebe bi bilo mogoče uporabiti pristaniške centre za zaposlovanje, agencije za zagotavljanje začasnega dela ali druge načine, ki niso tako togi, kot ta sistem.

69.

Nacionalni ukrep, s katerim je omejena pravica ustanavljanja, je – če je utemeljen z nujno zahtevo – dopusten le, če se z njim upošteva načelo sorazmernosti. S tega vidika mora biti njegova vsebina nujna za zagotovitev uresničitve cilja varnosti v pristaniščih, v smislu da istega rezultata ni mogoče doseči z manj omejujočimi in enako učinkovitimi pravili. ( 46 )

70.

Člena 1 in 2 zakona iz leta 1972 določata le mehanizem priznavanja kot instrument za nadzor in omejevanje zaposlovanja prekladalcev. Ne določata pa podrobnih pravil za njegovo izvajanje.

71.

Menim, da bi bilo mogoče sprejeti, da je s tema določbama, če se ju obravnava ločeno, spoštovano merilo sorazmernosti. Samo predhodno priznanje prekladalcev kot pogoj za njihovo zaposlitev bi lahko bilo primeren ukrep za zaščito varnosti pristaniških del ( 47 ).

72.

Vendar je vse odvisno od tega, kako so oblikovana pravila za dodelitev priznanja. Dopustna bi bila taka, ki temeljijo na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, na podlagi katerih lahko prekladalci iz drugih držav članic dokažejo, da v svoji matični državi izpolnjujejo zahteve, ki so enakovredne tem, ki veljajo za nacionalne pristaniške delavce ( 48 ).

73.

Priznanje, potrebno za zaposlitev prekladalcev v belgijskih pristaniščih, bi se lahko razširilo na vse te, ki so v svoji matični državi pridobili enakovredno poklicno usposabljanje ( 49 ), ki ustreza – na primer – smernicam, ki jih je opredelila MOD ( 50 ). Na podlagi tega usposabljanja bi oseba pridobila poklicni naziv, ki bi ji omogočal opravljanje pristaniških del ( 51 ).

74.

Sodišče je v sodbi Komisija/Španija ( 52 ) menilo, da so obstajale možnosti, s katerimi bi se svoboda ustanavljanja omejila manj kot z ukrepi, ki so bili določeni z nacionalno ureditvijo ( 53 ) in med katerimi je bila obveznost, da se prednostno zaposlijo delavci, ki jih zagotovi določena delniška družba.

75.

Sodišče je tedaj v zvezi z možnostmi zaščite varstva pristaniških delavcev kot manj omejevalne štelo te, ki jih je predlagala Komisija, in sicer možnost, da „[…] sama podjetja za manipulacijo blaga – ker lahko svobodno zaposlujejo delavce za nedoločen ali določen čas – upravljajo urade za zaposlovanje, ki jim morajo zagotoviti delovno silo, in organizirajo usposabljanje teh delavcev, ali možnost vzpostavitve rezerve delavcev, ki jo upravljajo zasebna podjetja, ki delujejo kot agencije za zagotavljanje začasnega dela in podjetjem za manipulacijo blaga zagotavljajo delavce“ ( 54 ).

76.

Za zagotovitev varnosti v pristaniščih bi bilo tem alternativnim možnostim mogoče dodati to, da morajo imeti pristaniški delavci za to, da se jih šteje kot primerne za zaposlitev, zadostno poklicno usposabljanje, ki je po potrebi izkazano s potrdili o poklicni usposobljenosti.

77.

Člena 1 in 2 zakona iz leta 1972 pa ne bi prestala preizkusa sorazmernosti, če bi zaradi pravil za njuno izvajanje nastal monopol nad priznavanjem – kot pogojem za zaposlitev – prekladalcev, ki bi ga nadzorovale sindikalne organizacije in združenja delodajalcev pristaniških območij.

78.

Tako je bilo pri belgijski ureditvi, sprejeti v okviru izvajanja zakona iz leta 1972, za katero je Komisija menila, da je v nasprotju s pravom Unije, in zato začela postopek zaradi neizpolnitve. ( 55 ) S to ureditvijo (zlasti s kraljevim odlokom z dne 5. julija 2004) je bil vzpostavljen mehanizem priznavanja prekladalcev, ki ni bil skladen z načelom sorazmernosti. Zlasti ni bil nujen za izboljšanje varnosti v pristaniščih, ki jo je bilo mogoče zagotoviti z ukrepi, s katerimi je bila pravica do ustanavljanja omejena v manjšem obsegu.

79.

Te ureditve ne bom izčrpno ( 56 ) preučil, ampak bom le izpostavil več njenih elementov, s katerimi je bila nesorazmerno omejena pravica do ustanavljanja in kršen člen 49 PDEU.

80.

Prvič, šlo je za zaprt model zaposlovanja prekladalcev (closed shop), v katerem so imele sindikalne organizacije privilegiran položaj. Priznanje prekladalcev za vključitev v splošen pool ali pool logističnih delavcev je dodeljevala komisija vsakega pristanišča, ki so jo v enakih deležih sestavljali zastopniki sindikatov in lokalne skupnosti delodajalcev.

81.

Zdi se, da so v praksi ( 57 ) sindikalne organizacije povsem nadzorovale mehanizem priznavanja novih prekladalcev v vsakem pristanišču, in sicer do te mere, da so morali kandidate predlagati sindikati ali da so se morali kandidati vanje včlaniti, če jih je predlagalo združenje delodajalcev ( 58 ).

82.

Drugič, korporativizem modela je bil okrepljen z monopolom, ki je bil s členom 3a zakona iz leta 1972 lokalnim združenjem delodajalcev priznan v zvezi z zaposlovanjem prekladalcev ( 59 ). V vsakem pristanišču je obstajala ena sama organizacija delodajalcev, v katero je morala biti včlanjena večina delodajalcev, de facto pa je udeležba v njej postala skoraj obvezna.

83.

S tem je bilo onemogočeno, da bi pristaniške delavce neposredno zaposlovala podjetja, ki so potrebovala njihove storitve. Vzpostavljeno je bilo tristransko razmerje, v katerem je lokalno združenje delodajalcev zagotavljalo uporabo pravil delovnega prava, ki so veljala v ustreznem pristanišču.

84.

Tretjič, zaprt sistem zaposlovanja je bil okrepljen s kolektivnimi pogodbami, ki so bile v vsakem pristanišču izpogajane med sindikati in lokalno skupnostjo delodajalcev. Posledica teh kolektivnih pogajanj so bili tako imenovani „kodeksi“, sprejeti v vsakem pristanišču, v katerih je bil utrjen nadzor nad mehanizmom zaposlovanja prekladalcev. Tako je bila ovirana celo njihova mobilnost med različnimi belgijskimi pristanišči, saj je bilo priznanje dodeljeno le za delo v enem samem pristanišču.

85.

Četrtič, sindikati in poklicne organizacije so monopolizirali programe usposabljanja, ki so jih morali opraviti kandidati za prekladalce. To usposabljanje za opravljanje dela pristaniškega delavca so izvajale iste organizacije, ki so nadzirale odločanje o priznanju ( 60 ).

86.

Nazadnje, s kraljevim odlokom z dne 12. januarja 1973 je bila v okviru izvajanja zakona iz leta 1972 določena nesorazmerna vsebinska in zemljepisna razmejitev pristaniških območij:

87.

Omejevalni učinek te široke vsebinske in geografske zamejitve pristaniških del je okrepil omejevalni učinek ukrepa iz členov 1 in 2 zakona iz leta 1972.

88.

Skratka, če se ta člena presojata v njunem širšem normativnem okviru (tem, ki je oblikovan s kraljevim odlokom z dne 5. julija 2004 in predhodnimi predpisi), kakršen je opisan zgoraj, se ne more šteti, da je priznavanje prekladalcev kot instrument za nadzor in omejevanje njihovega zaposlovanja skladno s členom 49 PDEU. Tako je, ker zaprt mehanizem zaposlovanja, ki ga nadzorujejo sindikati in organizacije delodajalcev v vsakem pristanišču, pomeni nesorazmerno omejitev svobode ustanavljanja podjetij iz drugih držav članic.

89.

Bi pa bila, kot sem že navedel, dopustna pravila o priznavanju, ki bi temeljila na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih ter na podlagi katerih bi lahko prekladalci iz drugih držav članic dokazali, da v matični državi izpolnjujejo zahteve, ki so enakovredne tem, ki veljajo za državljane države pristanišča.

90.

Omejitev v smislu člena 49 PDEU posledično vpliva na svoboščini iz člena 15(2) (svoboda ustanavljanja) in člena 16 (svoboda gospodarske pobude) Listine. Obe določbi napotujeta zlasti na člen 49 PDEU ( 63 ).

91.

Analiza skladnosti belgijske zakonodaje, s katero je omejeno zaposlovanje prekladalcev, s členoma 15(2) in 16 Listine bi se torej ujemala s to, ki sem jo zgoraj opravil v zvezi s členom 49 PDEU.

92.

Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) želi za primer, če bi bil odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, izvedeti, ali lahko učinke členov 1 in 2 zakona iz leta 1972 zaradi preprečitve pravne negotovosti in socialnih nemirov ohrani, dokler belgijski zakonodajalec svoje ureditve ne uskladi s pravom Unije.

93.

Kot sem že navedel, zaradi členov 1 in 2 zakona iz leta 1972, če se ju presoja sama po sebi, ne nastane omejitev, ki je v nasprotju s členom 49 PDEU ter členoma 15(2) in 16 Listine. V tem položaju drugega vprašanja za predhodno odločanje torej ne bi bilo treba obravnavati.

94.

Drugače pa je, če se upošteva normativni corpus, ki ga tvorijo ta člena in predpisi za njuno izvajanje (kraljevi odlok z dne 5. julija 2004) in ki po mojem mnenju ni skladen s pravom Unije. Vendar ta normativna celota ne velja več, saj jo je belgijska država z odlokom z dne 10. julija 2016 spremenila, da bi ugodila zahtevam Komisije.

95.

Vprašanje bi bilo mogoče preoblikovati tako, da bi se ga omejilo na začasno ohranitev učinkov normativne celote, sestavljene iz členov 1 in 2 zakona iz leta 1972 ter pravil za njuno izvajanje iz kraljevega odloka z dne 10. julija 2016. Treba bi bilo torej izhajati iz tega, da so ta nova pravila – enako kot ta iz kraljevega odloka iz leta 2004 – prav tako v nasprotju s členom 49 PDEU, kar bom preučil spodaj.

96.

Sodišče lahko izjemoma in iz nujnih razlogov pravne varnosti začasno odloži učinek izrinjenja, ki ga ima pravilo Unije v razmerju do nacionalnega prava, ki je v nasprotju z njim ( 64 ).

97.

Odločitev o tem je izključna prerogativa Sodišča, ki je navedlo, da se nacionalnim sodiščem to, da začasno odložijo uporabo načela primarnosti in ohranijo učinke nacionalnega pravila, ki je v nasprotju s pravom Unije, omogoči glede na okoliščine obravnavanega primera. Podana mora biti nujna zahteva v splošnem interesu, na podlagi katere je mogoče upravičiti tak odlog, in spoštovani morajo biti strogi pogoji. ( 65 )

98.

V več sodbah je bilo dovoljeno, da se učinek neuporabe, ki je neločljivo povezan z načelom primarnosti, odloži in začasno ohrani učinkovanje nacionalnih določb, ki so v nasprotju z določbami okoljskega prava Unije procesnopravne narave (konkretno teh, s katerimi je bila naložena obveznost izvedbe okoljske presoje) ( 66 ).

99.

V zadevi Winner Wetten ( 67 ) (ki se je nanašala na nemško zakonodajo o monopolu na področju športnih stav) pa je bila kršitev prava Unije vsebinska. Ta dejavnik ni bil ovira za to, da je Sodišče – implicitno ( 68 ) – dopustilo možnost odložitve učinkov svoje sodbe, pri čemer se je po analogiji sklicevalo na sodno prakso v zvezi z ohranitvijo učinkov akta Unije, ki je bil razglašen za ničen ali glede katerega je bila ugotovljena neveljavnost (čeprav začasne ohranitve nemške ureditve ni bilo mogoče utemeljiti z varstvom družbenega reda in državljanov pred nevarnostmi, povezanimi z igrami na srečo). ( 69 )

100.

Soglašam s Komisijo, da v obravnavanem primeru prav tako ni zadostnih razlogov za začasno ohranitev učinkovanja zadevnega belgijskega normativnega okvira. To ni utemeljeno niti z domnevno pravno negotovostjo niti z morebitnimi socialnimi nemiri, ki jih omenja predložitveno sodišče.

101.

Belgijska vlada se sklicuje tudi na sodno prakso v zvezi s časovno omejitvijo učinkov predhodnih odločb Sodišča, ki so se nanašale na pretekle pravne položaje.

102.

Te sodne prakse (na katero se predložitveno sodišče ne sklicuje) v tej zadevi ni mogoče uporabiti, saj nista podana zahtevana bistvena elementa, in sicer dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav. ( 70 )

103.

Sklicevanja na dobro vero ni mogoče sprejeti, saj je bila belgijska zakonodaja o pristaniškem delu predmet nadzora in tožbe Komisije zaradi neizpolnitve obveznosti, za katero ta priznava, da jo je umaknila iz političnih razlogov ( 71 ). Poleg tega je bila po sodbi Komisija/Španija skladnost te zakonodaje s členom 49 PDEU več kot vprašljiva.

104.

Nevarnost resnih težav prav tako ni podana: za tako nevarnost ni mogoče šteti nezadovoljstva priznanih prekladalcev (tudi če bi pomenilo možnost stavk, na katero se sklicuje belgijska vlada) zaradi sprememb, ki so nujne za izboljšanje zaprtega sistema zaposlovanja, ki jim je v korist, a je v nasprotju s pravom Unije.

105.

Raad van State (državni svet) s sedmimi vprašanji za predhodno odločanje Sodišče med drugim prosi, naj pojasni, ali je s členoma 45 PDEU in 49 PDEU ( 72 ) skladnih več elementov ureditve za izvajanje zakona iz leta 1972, določene s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016.

106.

Kot sem že pojasnil, je Komisija 28. marca 2014 zoper Belgijo uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ker je bila po njenem mnenju nacionalna ureditev organizacije dela v pristaniščih v nekaterih ključnih vidikih v nasprotju s pravom Unije, zlasti s pravico do ustanavljanja.

107.

V skladu z navedbami predložitvenega sodišča po uradnem opominu Komisije niso bili spremenjeni niti zakon iz leta 1972 niti njegova bistvena načela. Vendar je belgijska država sprejela kraljevi odlok z dne 10. julija 2016, s katerim se je odzvala na pomisleke Komisije, in ta je iz političnih razlogov ( 73 ) sklenila, da bo postopek 17. maja 2017 ustavila.

108.

Glavni elementi novega sistema zaposlovanja prekladalcev ( 74 ) so:

109.

S to metodo zaposlovanja pristaniških delavcev se še vedno omejuje svoboda ustanavljanja, določena v členu 49 PDEU. Preudarki, ki sem jih navedel v okviru analize prvega vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑471/19, v celoti veljajo tudi za to metodo.

110.

Argumente, ki jih je Sodišče navedlo v sodbi AGET Iraklis ( 76 ) (o javnem posegu v zvezi s kolektivnimi odpusti v podjetjih pristaniškega sektorja), je, čeprav so bili podani v drugačnih okoliščinah, mogoče mutatis mutandis prenesti na ukrepe iz kraljevega odloka z dne 10. julija 2016.

111.

Ti ukrepi pomenijo tudi „velik poseg v nekatere svoboščine, ki jih imajo na splošno gospodarski subjekti, […] [in sicer svobodo], da zaposlujejo delavce, da bi lahko opravljali svojo dejavnost, [ter] svobodo, da iz lastnih razlogov prenehajo dejavnost svoje poslovne enote“. ( 77 )

112.

Zanje je mogoče uporabiti tudi razlogovanje iz sodbe Komisija/Španija, saj gre za ukrepe, ki „tuja podjetja za manipulacijo blaga prisilijo k prilagoditvi, ki ima lahko zanje finančne posledice in jih lahko ovira pri njihovem delovanju, zaradi česa se lahko podjetja iz drugih držav članic odvrne od ustanavljanja v […] pristaniščih“ ( 78 ).

113.

Poleg tega je lahko zaradi katerega od elementov te ureditve ovirano prosto gibanje pristaniških delavcev iz drugih držav članic, ki se želijo zaposliti v belgijskih pristaniščih, s čimer je kršen člen 45 PDEU. Pristop, ki je v sodni praksi v zvezi s to svobodo privzet za obravnavo skladnosti nacionalnih omejevalnih ukrepov, se ujema s tem, ki se uporablja za svobodo ustanavljanja.

114.

V skladu s sodno prakso Sodišča je namen vseh določb PDEU o prostem gibanju oseb ta, da se državljanom Unije olajša opravljanje različnih poklicnih dejavnosti na ozemlju Unije. Te določbe nasprotujejo ukrepom, ki bi lahko postavili v slabši položaj te državljane, ki želijo opravljati gospodarsko dejavnost na ozemlju druge države članice ( 79 ).

115.

Tako določbe, ki državljanu države članice onemogočajo, da bi zapustil matično državo zaradi izvrševanja pravice do prostega gibanja, ali ga od tega odvračajo, pomenijo oviro za to svoboščino, čeprav veljajo ne glede na državljanstvo zadevnega delavca ( 80 ).

116.

Načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 45 PDEU, ne prepoveduje le očitne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih meril razlikovanja dejansko povzročijo enak rezultat. Določbo nacionalnega prava je treba, če ni objektivno upravičena in sorazmerna z zastavljenim ciljem in čeprav se uporablja brez razlikovanja glede na narodnost, šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že sama po sebi bolj prizadene delavce migrante kot domače delavce in če so posledično lahko delavci migranti še posebej oškodovani ( 81 ).

117.

Z ukrepi, ki jih je predložitveno sodišče navedlo v svojih sedmih vprašanjih (z izjemo tega iz petega vprašanja), se lahko, čeprav niso neposredno diskriminatorni na podlagi državljanstva, ovira ali zmanjšuje privlačnost izvrševanja prostega gibanja znotraj Unije pristaniških delavcev iz drugih državah.

118.

Nujni zahtevi v splošnem interesu, na kateri se belgijska država sklicuje za utemeljitev teh ukrepov, s katerimi so določena odstopanja od splošnega sistema delovnega prava, ki se uporablja v tej državi, sta varnost v pristaniščih in varstvo pravic pristaniških delavcev. ( 82 )

119.

Oba interesa sta bila, kot sem že navedel, v sodni praksi Sodišča sprejeta kot nujni zahtevi; vendar je treba ugotoviti, ali je ureditev iz kraljevega odloka z dne 10. julija 2016 skladna z načelom sorazmernosti, torej ali je nujna za doseganje teh ciljev v splošnem interesu in ali ne obstajajo manj omejujoče alternative za njuno uresničitev.

120.

Vsakega od ukrepov, ki jih je opisal Raad van State (državni svet), bom preučil ob upoštevanju navedb, ki jih je podal. Če bodo te navedbe nezadostne, bom opisal le minimalne smernice za to, da bo lahko to sodišče, ki razpolaga z vsemi podatki, potrebnimi za izčrpno presojo, opravilo preizkus sorazmernosti.

121.

Člen 1 kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, določa, da pristaniške delavce v vsakem pristaniškem območju priznava upravna komisija, ki je v enakih deležih sestavljena iz predstavnikov organizacije delodajalcev in sindikatov tega območja.

122.

Najbolj izrazite značilnosti delovanja teh komisij so:

123.

Tožeči podjetji trdita, da je v tem sistemu več elementov, ki v delu, ki se nanaša na priznavanje pristaniških delavcev, ki ne opravljajo logističnih dejavnosti, niso v skladu s pravom Unije, in sicer:

124.

Upravna komisija, ki v vsakem pristanišču dodeljuje priznanje prekladalcem znotraj in zunaj poola, dejansko izdaja dovoljenja za opravljanje gospodarske dejavnosti, in sicer dejavnosti pristaniškega delavca.

125.

S členom 49 PDEU se ne zahtevajo posebna jamstva glede ustanovitve in delovanja komisije, ki sprejema odločitve o možnosti opravljanja poklicne dejavnosti. Ker pa tako dovoljenje samo po sebi pomeni omejitev svobode ustanavljanja, bo z njim načelo sorazmernosti spoštovano le, če je polje proste presoje komisije zamejeno s preglednimi in objektivnimi merili, da se prepreči, da bi svoje naloge izvajala arbitrarno ( 83 ).

126.

Komisija, ki izdaja taka dovoljenja (priznanja), mora poleg tega ohraniti svojo nepristranskost, ki je lahko postavljena pod vprašaj, če so v njej udeleženi in imajo odločilen glas subjekti zadevnega trga ali njihovi predstavniki ( 84 ). Neodvisnost te komisije od teh subjektov pomeni zagotovilo, da pri odločanju ne bo navzkrižja interesov ( 85 ).

127.

Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, sta sestava in delovanje upravnih komisij, ki odločajo o prošnjah za priznanje pristaniških delavcev, pod nadzorom subjektov, ki so že v pristaniščih in jih predstavljajo sindikati delavcev in lokalno združenje delodajalcev.

128.

Ob taki sestavi je malo verjetno, da njeni člani ne bodo izpostavljeni navzkrižju interesov in da bodo lahko objektivno, nepristransko in nearbitrarno presojali prošnje za priznanje novih prekladalcev.

129.

Čeprav je za končno presojo pristojno predložitveno sodišče, ki razpolaga z vsemi podatki, pa si je težko zamisliti, da bi bilo lahko ravnanje takih paritetnih komisij pri odločanju o priznanju prekladalcev skladno z načelom sorazmernosti.

130.

Ta presoja je potrjena tudi z drugimi elementi ureditve upravnih komisij.

131.

Zaradi zahteve po soglasnem sprejemanju odločitev ( 86 ) je okrepljen nadzor subjektov, ki so že prisotni v pristaniščih, zlasti sindikatov, saj jim daje pravico veta glede pripustitve novih prekadalcev. Po mnenju tožečih družb se ta pravica veta razteza na odvzem priznanja, kar za prekladalce, ki so – kot so skorajda vsi – včlanjeni v sindikat, pomeni, da jim je delovno mesto zagotovljeno praktično za vse življenje.

132.

Ta presojo potrjuje to, da je merilo, ki se uporabi za določitev, ali naj se v pool pripustijo novi delavci, povsem gospodarsko: potreba po delovni sili. Tega dejavnika, kot bom pojasnil, ni mogoče sprejeti kot nujne zahteve v splošnem interesu, zaradi katere bi bila upravičena omejitev svobode ustanavljanja.

133.

Vendar belgijska vlada navaja, da je razlog, zaradi katerega morajo upravne komisije uporabiti merilo potrebe po delovni sili, gospodarska vzdržnost sistema poola in dodaja, da lahko podjetja od kraljevega odloka z dne 10. julija 2016 dalje zaposlujejo priznane delavce, ki niso vključeni v pool.

134.

Vendar menim, da

135.

Zadnji dejavnik, na podlagi katerega je razvidna nesorazmernost sistema upravnih komisij, je ta, ki se nanaša na postopek pred njimi in pravna sredstva, ki so mogoča zoper njihove odločitve ali molk. Obstoj učinkovitega sodnega nadzora se zahteva s členom 47 Listine in je upošteven pri ugotavljanju, ali omejitev svobode ustanavljanja prestane preizkus sorazmernosti ( 88 ).

136.

V skladu z navedbami predložitvenega sodišča ni določen skrajni rok, v katerem morajo te komisije odločiti o prošnjah. Odločajo po postopku, za katerega niso določeni roki, posebna postopkovna jamstva in jasna dolžnost obrazložitve ( 89 ), kar za prosilce ustvarja precejšnjo negotovost ( 90 ).

137.

Poleg tega je zoper njihove odločitve o priznanju mogoče le pravno sredstvo pri tribunal du travail (delovno sodišče) ( 91 ). Raad van State (državni svet) mora preveriti, ali so te odločitve, če se upošteva celoten okvir nacionalnega prava, lahko predmet učinkovitega sodnega nadzora.

138.

Glede na vse te elemente presoje se zavzemam za pritrdilen odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje.

139.

V skladu s členom 4(1), točke 2, 3, 6 in 8, kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen oziroma uveden s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, se od delavca za priznanje kot pristaniškega delavca zahteva, da:

140.

Raad van State (državni svet) sprašuje, ali so te zahteve utemeljene s ciljem zaščite varnosti v pristaniščih. Strinjam se s Komisijo, da so zahteve v zvezi z zdravstveno sposobnostjo, uspešno opravljenimi psihološkimi testi in predhodnim poklicnim usposabljanjem načeloma primerne za zagotovitev varnosti v pristaniščih.

141.

Vendar je treba te zahteve za to, da bi se lahko štele za združljive s členom 49 PDEU, oceniti z vidika preglednosti, objektivnosti in nepristranskosti. V tem smislu tožeči podjetji poudarjata, da imajo na podlagi kraljevega odloka z dne 10. julija 2016 pooblaščena organizacija delodajalcev (in sindikati) v skladu s členom 3a zakona iz leta 1972 nadzor nad zunanjo službo za preventivo in varstvo pri delu, ki potrjuje zdravstveno sposobnost kandidatov, in organom, pristojnim za izvajanje psihotehničnih testov.

142.

Predložitveno sodišče, ki razpolaga z vsemi elemente presoje, mora ugotoviti, ali je posledica tega, da imajo pooblaščene organizacije delodajalcev in sindikati nadzor nad organi, ki izdajajo potrdila o zdravstveni sposobnosti in izvajajo psihotehnične teste, neobjektivnost in nepreglednost ( 93 ).

143.

Pri tej presoji bo morda ustrezno upoštevati, da bi se na nenadzorovanem trgu dela kandidati za pridobitev priznanja lahko obrnili na katero koli podjetje, ki je pooblaščeno za izvedbo teh zdravniških pregledov in psihotehničnih testov.

144.

V zvezi s poklicnim usposabljanjem kot pogojem za pridobitev priznanja pa sem že navedel, da je primeren za zagotovitev varnosti v pristaniščih.

145.

Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali – kot trdita tožeči podjetji – poklicno usposabljanje, ki se od kandidatov za prekladalce zahteva za pridobitev priznanja, prav tako nadzorujejo organizacije delodajalcev in sindikati pristaniških območij, tako da vsak potencialni delavec do njega nima dostopa pod objektivnimi in enakopravnimi pogoji. Če bi bilo tako, bi lahko nastale enake nevarnosti (neobstoj nepristranskosti, navzkrižje interesov), na katere sem opozoril v okviru predloga odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje.

146.

V skladu s členom 4(1), točka 6, kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom iz leta 2016, je treba za opravljanje poklicne dejavnosti pristaniškega delavca imeti določene poklicne kvalifikacije. Zdi se torej, da je v Belgiji poklic prekladalca eden od „reguliranih poklicev“ v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36 in nacionalnih predpisov za njeno izvajanje ( 94 ). Belgija bi morala v skladu s postopki in ob upoštevanju posebnih omejitev, določenih s to direktivo, priznati kvalifikacije pristaniških delavcev, ki so jih ti pridobili v drugih državah članicah, v katerih so opravljali to poklicno dejavnost. ( 95 )

147.

Člen 4(3) kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, določa, da pristaniškim delavcem iz drugih držav članic, ki v matični državi izpolnjujejo enakovredne pogoje, za pridobitev priznanja ni treba izpolnjevati zahtev, ki so v zvezi s tem določene v belgijski ureditvi.

148.

Zaradi pomanjkanja informacij (ki jih ni niti v predložitvenem sklepu niti v stališču in odgovorih belgijske vlade), je težko ugotoviti, ali je ta postopek presoje enakovrednosti poklicnih kvalifikacij prekladalcev iz drugih držav članic skladen s pravom Unije. Komisija je navedla, da ji belgijska vlada ni priglasila poklica pristaniškega delavca, da bi se ga vključilo v bazo podatkov (same Komisije) o reguliranih poklicih v smislu Direktive 2005/36.

149.

Predložitveno sodišče mora razjasniti te podrobnosti in upoštevati, da mora biti priznanje pristaniških delavcev iz drugih držav članic v vsakem primeru veljavno za vsa belgijska pristaniška območja, ne da bi ga bilo treba podaljšati za vsako novo pogodbo o zaposlitvi.

150.

Člen 2(3) kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, določa, da je trajanje priznanja pristaniških delavcev, ki niso vključeni v pool, omejeno na trajanje njihove pogodbe o zaposlitvi.

151.

Takšna določba pomeni resno omejitev zaposlovanja pristaniških delavcev in ima odvračalne učinke. Kdor si prizadeva za priznanje kot delavec zunaj poola, mora zanj zaprositi vsakič, ko sklene pogodbo z istim ali drugim podjetjem. Tako oblikovan ukrep pomeni občutno omejitev svobode ustanavljanja in prostega gibanja delavcev.

152.

Pri pristaniških delih prevladujejo kratkotrajna dela, tako da zahteva po podaljšanju priznanja za vsako novo pogodbo neizogibno povzroči to, da delavci raje zaprosijo za vključitev v pool. Tako se zagotovi trajnost zaprtega sistema zaposlovanja (closed shop), ki ga nadzirajo sindikati in pooblaščeno združenje podjetij, in obenem oteži začetek delovanja novih podjetij iz drugih držav članic v belgijskih pristaniških območjih. ( 96 )

153.

Belgijska vlada trdi, da se priznavanje delavcev zunaj poola, ki so prej že pridobili priznanje, izvede hitro ter da se vzpostavlja elektronska baza (imenovana „Portunus“) za pospešitev tega postopka in preprečitev zakasnitev. ( 97 )

154.

Kljub temu se mi še vedno zdi nesorazmerno, da je priznanje vezano na trajanje pogodbe o zaposlitvi le za delavce zunaj poola, za tiste, ki so vanj vključeni, pa ne. Potrebo po preverjanju, ali prvi še naprej izpolnjujejo pogoje za priznanje (kar je argument, ki ga navaja belgijska vlada), bi bilo mogoče razširiti tudi na delavce v poolu, ki prav tako lahko izgubijo zdravstveno ali psihološko sposobnost za opravljanje svojih nalog.

155.

Nesorazmerna se mi zdi tudi prehodna ureditev iz člena 13/1 kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, ki se uporablja za priznavanje prekladalcev zunaj poola, ki imajo sklenjene pogodbe s podjetji.

156.

V skladu s temi prehodnimi določbami morajo biti pogodbe o zaposlitvi najprej sklenjene za nedoločen čas, od 1. julija 2017 za vsaj 2 leti, od 1. julija 2018 za vsaj 1 leto, od 1. julija 2019 za vsaj 6 mesecev in od 1. julija 2020 za prosto določljivo obdobje.

157.

Ker pri pristaniških delih prevladujejo kratkotrajna dela, je bilo s to prehodno ureditvijo skoraj popolnoma zagotovljeno zaposlovanje prekladalcev iz poola in oteženo neposredno zaposlovanje pristaniških delavcev.

158.

Belgijska vlada in Komisija menita, da je cilj teh prehodnih določb olajšati postopno odpiranje zaprtega sistema zaposlovanja, da bi se zagotovila njegova gospodarska vzdržnost. Vendar – kot sem že poudaril – ohranitev gospodarske vzdržnosti sistema zaposlovanja prek poola ni mogoče šteti za nujno zahtevo v splošnem interesu.

159.

Res pa je, da bi se s prehodnim sistemom hipotetično lahko zaščitilo ugodne socialne in gospodarske pogoje, ki jih uživajo prekladalci v poolu, ter obenem preprečilo, da bi bila zaradi njihove takojšnje ukinitve resno ogrožena stabilnost sistema socialne varnosti ( 98 ). Vendar belgijska vlada tega argumenta ni navedla in ne zdi se verjetno, da bi takojšnja ukinitev sporne ureditve pomembno vplivala na financiranje belgijskega sistema socialne varnosti.

160.

V skladu s členom 15/1 kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, ki je bil uveden s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, so „pristaniški delavci, priznani na podlagi prejšnje [ureditve] po samem pravu priznani kot pristaniški delavci, vključeni v pool“.

161.

Tožeči podjetji menita, da je zaradi tega samodejnega priznanja oteženo neposredno (s pogodbo za nedoločen čas) zaposlovanje pristaniških delavcev. Dodajata, da je zaradi tega delodajalcem preprečeno, da dobre delavce vežejo nase s tem, da z njimi neposredno sklenejo pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas in jim po pravilih splošnega delovnega prava ponudijo varnost zaposlitve.

162.

Vendar se strinjam s Komisijo, da se s samodejnim priznanjem delavcev, ki so bili prej vključeni v splošno kvoto, kot delavcev poola zaščitijo njihove pravice, ne da bi zaradi tega obenem prišlo do nesorazmerne omejitve svobode ustanavljanja ali prostega gibanja delavcev.

163.

Dejavne prekladalce se, kot navaja belgijska vlada, na podlagi tega samodejnega mehanizma razbremeni obveznosti, da zaprosijo za priznanje, ki izhaja iz kraljevega odloka z dne 10. julija 2016.

164.

Ukrep je logičen, saj ti delavci že imajo izkušnje s pristaniškimi deli, ki dokazujejo, da jih zmorejo opravljati kompetentno in varno. Poleg tega zaradi tega ukrepa podjetjem ni preprečeno, da jih zaposlijo neposredno, čeprav so v praksi pogoji za zaposlovanje iz poola ugodnejši in neposredno zaposlovanje ne bo pogosto.

165.

V skladu s členom 4(2) kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016:

166.

Predložitveno sodišče meni, da se z ureditvijo, v skladu s katero se pogoji v zvezi z mobilnostjo prekladalcev opredelijo s kolektivno pogodbo, lahko omeji njihova mobilnost med belgijskimi pristaniškimi območji in tako kršita člena 45 PDEU in 49 PDEU, saj zakonodajalec ni določil pogojev ali pravil za njeno izvajanje.

167.

Člena 45 PDEU in 49 PDEU se ne uporabljata samo za ukrepe javnih organov, ampak tudi za kolektivne pogodbe ( 100 ). Čeprav to, da zakonodajalec določi, da se mobilnost priznanih prekladalcev uredi s kolektivno pogodbo, načeloma ni v nasprotju s tema členoma, pa se lahko ta napotitev za veljavno šteje le, če se kolektivne pogodbe ne uporabljajo korporativno za ustvarjanje ovir za prosti pretok delavcev in svobodo ustanavljanja ( 101 ).

168.

Tožeči podjetji sta opozorili na obstoj kolektivne pogodbe, s katero je popolnoma prepovedana mobilnost priznanih prekladalcev med belgijskimi pristanišči. Belgijska vlada navaja, da je s to kolektivno pogodbo mobilnost do neke mere mogoča, da pa je prehod delavcev med različnimi pooli zapleten, saj je odvisen od obstoja potrebe po delovni sili v sprejemnem poolu. Poleg tega trdi, da priznani delavec, ki je pripuščen v en pool, ne more delati v drugem pristaniškem območju, delavce, ki so bili v enem pristaniškem območju priznani zunaj poola, pa se lahko zaposli – prav tako zunaj poola – v drugem pristaniškem območju.

169.

Več podatkov ni bilo predloženih, zato mora predložitveno sodišče preučiti, ali je s kolektivnimi pogodbami, ki veljajo v belgijskih pristaniščih, mobilnost delavcev med posameznimi pooli omejena ali ne. V okviru te analize je treba upoštevati, da se kolektivna pogajanja, ki v vsakem pristanišču potekajo med sindikati in pooblaščenim združenjem podjetij, lahko izkoristijo za ohranitev omejitev svoboščin notranjega trga in zaščito ugodnosti sestavljavcev teh kolektivnih pogodb, če se z njimi vpliva na dostop do pristaniške dejavnosti in zaposlovanje prekladalcev.

170.

Vsekakor se zdi, da je z nacionalno ureditvijo zagotovljeno priznanje prekladalcev iz drugih držav članic; to bi moralo veljati za vsa belgijska pristaniška območja. V skladu s sodno prakso Sodišča se z obveznostjo pridobitve upravnega dovoljenja za opravljanje dejavnosti svoboda ustanavljanja omejuje v večji meri, če mora podjetje iz druge države članice pridobiti več dovoljenj pri različnih upravnih organih države. ( 102 ) Tako bi bilo, če bi bilo treba pridobiti zaporedna (ali sočasna) priznanja upravnih komisij različnih belgijskih pristanišč.

171.

Člen 1(3) kraljevega odloka z dne 5. julija 2004, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 10. julija 2016, določa:

172.

Varnostno spričevalo je kot ustreznik priznanja od uveljavitve kraljevega odloka iz leta 2016 tako nadomestilo stari pool delavcev v logistiki.

173.

Enako kot predložitveno sodišče, Komisija in belgijska vlada menim, da je zahtevo po tem spričevalu za delavce v logistiki načeloma mogoče upravičiti z razlogi varnosti v pristaniščih.

174.

Vendar ta ukrep prestane preizkus sorazmernosti le, če so podrobna pravila za njegovo izvajanje ustrezna. V skladu z navedbami belgijske vlade so bila urejena s kolektivno pogodbo z dne 28. septembra 2016. V predložitvenem sklepu je v zvezi s tem malo informacij, zato bo moral presojo sorazmernosti ukrepa opraviti Raad van State (državni svet).

175.

V okviru te presoje:

176.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe v zadevah C‑407/19 in C‑471/19 odgovori tako:

V zadevi C‑471/19:

V zadevi C‑407/19:

Člena 49 PDEU in 45 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero morajo biti delavci za to, da lahko delajo v pristaniščih, predhodno priznani, če je med pravili za njeno izvajanje kateri od teh elementov: