1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2002/20/ES (v nadaljevanju: Direktiva o odobritvi) ( 2 ), katere namen je v skladu z njenim členom 1(1) uskladiti in poenostaviti predpise in pogoje za odobritev, s čimer bi se omogočilo lažje zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev po vsej Evropski uniji. Osredotoča se na razlago členov 12 in 13 te direktive, ki državam članicam omogočata, da naložijo pristojbine za stroške, nastale pri upravljanju sheme splošnih odobritev, ter pristojbine za pravice uporabe radijskih frekvenc in številk ali za pravice do vgradnje naprav na javnem zemljišču oziroma nad ali pod njim.

2.

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Orange España SAU, ponudnikom storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta, ter Ayuntamiento de Pamplona (v nadaljevanju: občina Pamplona) zaradi dajatve, ki se plača za uporabo lokalnega javnega dobra za zgraditev infrastrukture, ki omogoča zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev.

3.

Predložitveno sodišče, to je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), želi izvedeti, ali taka dajatev spada na področje uporabe Direktive o odobritvi, in če je tako, ali je način izračuna te dajatve izključno na podlagi letnih bruto prihodkov, ki jih družba ustvari z zagotavljanjem nekaterih elektronskih komunikacijskih storitev, v skladu s členoma 12 in 13 Direktive o odobritvi. Opozoriti je treba, da sta navedeni vprašanji postavljeni ob upoštevanju sodbe z dne 12. julija 2012, Vodafone España in France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 in C‑58/11, EU:C:2012:446) (v nadaljevanju: sodba Vodafone España in France Telecom España), v kateri je Sodišče ugotovilo, da pristojbina, zaračunana za podobno uporabo javnega dobra, ne spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi, saj se uporablja za operaterje, ki naprave, vgrajene na tem javnem dobrem, uporabljajo za opravljanje storitev mobilne telefonije, niso pa njihovi lastniki, in v kateri Sodišče torej ni odločalo o vsebini zadeve, to je o skladnosti načina izračuna pristojbine z navedeno določbo.

4.

Člen 12 Direktive o odobritvi, naslovljen „Upravne pristojbine“, določa:

„1.   Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:

2.   Kadar nacionalni regulativni organi naložijo upravne pristojbine, objavijo letni pregled svojih upravnih stroškov in skupne vsote zbranih dajatev. Na podlagi razlike med skupno vsoto dajatev in upravnih stroškov se izvedejo ustrezne prilagoditve.“

5.

Člen 13 Direktive o odobritvi, naslovljen „Pristojbine za pravice uporabe in za pravice do vgradnje naprav“, določa:

„Države članice lahko ustreznemu organu dovolijo, da naloži pristojbine za pravice uporabe radijskih frekvenc ali številk ali za pravice do vgradnje naprav na, nad ali pod javnim ali zasebnim zemljiščem, ki odražajo potrebo po zagotovitvi optimalne uporabe teh virov. Države članice zagotovijo, da so take pristojbine objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen, ter upoštevajo cilje iz člena 8 Direktive 2002/21/ES (Okvirna direktiva).“

6.

Člen 2, prvi odstavek, davčnega odloka št. 22/2014 ( 3 ) določa:

„Obdavčljivi dogodek je izključna ali posebna raba lokalnega javnega dobra ter območja nad in pod njim z daljnovodi, cevmi in kanali za napeljavo […] fiksne telefonije, mobilne telefonije in drugih storitev elektronskih telekomunikacij, vključno z drogovi za nadzemne vode, kabli, nosilci, stikalnimi, razdelilnimi in priključnimi omaricami, transformatorji, tirnicami, razdelilniki, antenami, prodajnimi avtomati in podobnim v zvezi z opravljanjem storitve.“

7.

Člen 4(3) davčnega odloka št. 22/2014 določa:

„Operaterji mobilne telefonije, ki niso lastniki omrežij, s katerimi se ta storitev opravlja, tudi če imajo pravice do uporabe teh omrežij, dostopa do njih ali medomrežnega povezovanja z njimi, niso zavezani plačati pristojbine.

V ostalih primerih storitev oskrbe morajo pristojbino plačati tako lastniki omrežij ali infrastrukture, ki se uporabljajo, kot imetniki pravice do uporabe teh omrežij ali infrastrukture, dostopa do njih ali medomrežnega povezovanja z njimi.“

8.

Člen 5 davčnega odloka št. 22/2014 določa:

„1.   Davčna osnova, za katero se uporabi davčna stopnja za izračun pristojbine, se določi na podlagi bruto prihodkov, ki izhajajo iz izdanih računov in jih davčni zavezanci ustvarijo na letni ravni na območju občine. Merila za določitev davčne osnove se ne uporabljajo za operaterje mobilne telefonije.

2.   Za bruto prihodke iz izdanih računov posameznega podjetja se štejejo prihodki, ki jih je podjetje prejelo kot plačilo za storitve, ki jih je opravilo v tej občini v okviru svoje redne dejavnosti. Izvzeti so samo prihodki, ki izhajajo iz izrednih dogodkov ali dejavnosti.

3.   Če je zavezanec za plačilo pristojbine uporabljal omrežja drugih oseb za namene posebne rabe, so davčna osnova letni bruto prihodki, ustvarjeni na območju občine, od katerih se odštejejo morebitni zneski, ki jih mora zavezanec plačati lastniku omrežja za dostop do njegovega omrežja ali medomrežno povezovanje s tem omrežjem. Lastniki takih omrežij vključijo zadnjenavedene zneske v svoje letne bruto prihodke.

[…]“

9.

V skladu s členom 6 davčnega odloka št. 22/2014 se znesek pristojbine izračuna z uporabo 1,5‑odstotne stopnje od davčne osnove, kot je opredeljena v členu 5 tega odloka.

10.

Družba Orange España, ki – kot je navedeno v točki 2 zgoraj – opravlja storitve fiksne telefonije in dostopa do interneta v občini Pamplona (Španija), je pri občini Pamplona predložila obračun dajatve, določene v davčnem odloku št. 22/2014 (v nadaljevanju: dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014), za posebno rabo lokalnega javnega dobra ter območja nad in pod njim za drugo četrtletje leta 2014 zaradi opravljanja zgoraj navedenih storitev (v nadaljevanju: obračun). V obračunu je bila uporabljena 1,5‑odstotna davčna stopnja iz člena 6 davčnega odloka št. 22/2014 za bruto prihodke v višini 1.188.269,59 EUR, kar je pomenilo, da je morala družba Orange España občini Pamplona plačati 7928,71 EUR.

11.

Vendar pa je družba Orange España glede na to, da, prvič, ni lastnica omrežja, prek katerega opravlja storitve v občini Pamplona, in zato ni zavezanka za plačilo dajatve v smislu davčnega odloka št. 22/2014 ter da, drugič, člena 12 in 13 Direktive o odobritvi nasprotujeta naložitvi dajatve ali pristojbine, ki se izračuna izključno kot fiksni odstotek bruto prihodkov podjetja, zahtevala, da občina Pamplona popravi obračun in ji v skladu s tem povrne neupravičeno plačani znesek (v nadaljevanju: zahteva za popravek).

12.

Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (direktorica za finance občine Pamplona) je z odločbo z dne 18. septembra 2014 zavrnila zahtevo za popravek obračuna, ker je menila, da v obračunu ni nobene dejanske ali pravne napake in da je ta v skladu z davčnim odlokom št. 22/2014, glede na to, da ta odlok „določa samo, da je treba iz področja uporabe dajatve izključiti operaterje mobilne telefonije, ki niso lastniki infrastrukture, vendar imajo pravice do uporabe omrežij tretjih oseb, dostopa do njih ali medomrežnega povezovanja z njimi“.

13.

Juez de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Pamplona (upravno sodišče št. 1 v Pamploni, Španija) je s sodbo z dne 4. decembra 2015 zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (direktorica za finance občine Pamplona), z obrazložitvijo, da je, prvič, družba Orange España lastnica omrežja, prek katerega opravlja storitve, in zato ne more biti oproščena plačila dajatve, določene v davčnem odloku št. 22/2014, in da je, drugič, sistem izračuna te dajatve skladen s členom 105(1), tretji odstavek, Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (regionalni zakon 2/1995 z dne 10. marca 1995 o lokalnih financah avtonomne skupnosti Navarre).

14.

Zoper navedeno sodbo je bila vložena pritožba, ki ji je Tribunal Superior de Justicia de Navarra (višje sodišče avtonomne skupnosti Navarra, Španija) s sodbo z dne 15. novembra 2016 delno ugodilo. V tej sodbi je navedlo, da storitve fiksne telefonije in dostopa do interneta, glede na to, da jih je treba obravnavati kot elektronske komunikacijske storitve, spadajo na področje uporabe Direktive o odobritvi. Menilo je tudi, da čeprav člena 12 in 13 navedene direktive ne nasprotujeta temu, da se naloži dajatev lastnikom omrežij, ki se uporabljajo za opravljanje storitev fiksne in mobilne telefonije ter dostopa do interneta, pa nasprotujeta temu, da se znesek take dajatve določi na podlagi bruto prihodkov ali prometa podjetja, saj ta način izračuna ni ne objektiven ne sorazmeren. Tribunal Superior de Justicia de Navarra (višje sodišče avtonomne skupnosti Navarra) je zato sklicevanje na izraz „mobilne“ v drugem stavku člena 5(1) davčnega odloka št. 22/2014 (v katerem je navedeno, da se „merila za določitev davčne osnove […] ne uporabljajo za operaterje mobilne telefonije“) razglasilo za nezakonito in nično. V skladu s tem je odločilo, da je družba Orange España upravičena do povračila zneska, ki ga je plačala na osnovi obračuna.

15.

Občina Pamplona je pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) vložila kasacijsko pritožbo zoper sodbo Tribunal Superior de Justicia de Navarra (višje sodišče avtonomne skupnosti Navarra).

16.

Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) je menilo, da čeprav se sodba Vodafone España in France Telecom España, tako kot obravnavana zadeva, nanaša na pristojbino za posebno rabo javnega dobra, pa je v tej sodbi taka pristojbina naložena ponudnikom storitev mobilne telefonije, medtem ko je v obravnavani zadevi naložena družbi Orange España kot ponudniku storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta. Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) je menilo še, da Sodišče še ni odločalo o tem, ali je način izračuna dajatve ali pristojbine v obliki odstotka letnih bruto prihodkov, ki jih operater ustvari z opravljanjem elektronskih komunikacijskih storitev na določenem ozemlju, skladen s členoma 12 in 13 Direktive o odobritvi.

17.

Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

18.

Pisna stališča so predložile občina Pamplona, družba Orange España, španska vlada in Evropska komisija. Te stranke so na obravnavi 18. decembra 2019 tudi ustno predstavile stališča.

19.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba storitve fiksne telefonije in dostopa do interneta šteti za elektronske komunikacijske storitve v smislu Direktive o odobritvi, vključno z njenima členoma 12 in 13.

20.

Občina Pamplona, družba Orange España in Komisija trdijo, da Direktiva o odobritvi zajema opravljanje storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta. Španska vlada to stališče podpira. ( 4 )

21.

Iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, ne dvomim, da je treba storitve fiksne telefonije in dostopa do interneta šteti za elektronske komunikacijske storitve v smislu Direktive o odobritvi, vključno z njenima členoma 12 in 13.

22.

Člen 1(2) Direktive o odobritvi določa, da se ta direktiva uporablja za „odobritve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev“.

23.

Člen 2(1) Direktive o odobritvi določa, da se uporabljajo opredelitve pojmov iz člena 2 Direktive 2002/21/ES (v nadaljevanju: Okvirna direktiva) ( 5 ).

24.

V členu 2(c) Okvirne direktive je „elektronska komunikacijska storitev“ opredeljena kot „storitev, ki se navadno opravlja za plačilo in je v celoti ali pretežno sestavljena iz prenosa signalov po elektronskih komunikacijskih omrežjih ter vključuje telekomunikacijske storitve in storitve prenosa po omrežjih, ki se uporabljajo za radiodifuzijo“.

25.

V skladu s členom 2(a) Okvirne direktive so „elektronsk[a] komunikacijsk[a] omrežj[a]“ prenosni sistemi in oprema, „ki omogočajo prenos signalov po žicah, z radijskimi valovi, z optičnimi ali drugimi elektromagnetnimi sredstvi, vključno s satelitskimi omrežji, fiksnimi (vodovno in paketno komutiranimi, vključno z internetom) in mobilnimi prizemnimi omrežji, električnimi kabelskimi sistemi“.

26.

Kar zadeva, prvič, storitve fiksne telefonije, se mi zdi, da so sestavljene iz prenosa signalov na načine, ki so navedeni v členu 2(a) Okvirne direktive. ( 6 ) V zvezi s tem moram opozoriti, da se v uvodni izjavi 10 te direktive, v kateri je navedeno, da so storitve „govorne telefonije“ zajete s to direktivo, ne razlikuje med fiksno in mobilno telefonijo. Poudariti moram tudi, da – kot je navedeno v uvodni izjavi 5 Okvirne direktive in uvodni izjavi 2 Direktive o odobritvi – zbliževanje različnih elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ter njihovih tehnologij zahteva, da zanje veljajo isti predpisi. Iz tega sledi, da je treba tako storitve fiksne kot storitve mobilne telefonije šteti za elektronske komunikacijske storitve v smislu Okvirne direktive in s tem tudi Direktive o odobritvi.

27.

Kar zadeva, drugič, storitve dostopa do interneta, jih je treba prav tako šteti za elektronske komunikacijske storitve v smislu člena 2(c) Okvirne direktive. To pa zato, ker člen 2(a) te direktive določa, da je treba fiksna prizemna omrežja, ki omogočajo prenos signalov, „vključno z internetom“, za namene te direktive šteti za elektronska komunikacijska omrežja. Poleg tega je „dostop do interneta“ v skladu z zadnjim stavkom uvodne izjave 10 Okvirne direktive elektronska komunikacijska storitev. In še, v točki 2 drugega odstavka člena 2 Uredbe (EU) 2015/2120 ( 7 ) je pojem „storitev dostopa do interneta“ opredeljen kot „javno dostopn[a] elektronsk[a] komunikacijsk[a] storitev, ki omogoča dostop do interneta“, ( 8 ) ob upoštevanju, da se v Uredbi 2015/2120 uporablja opredelitev elektronskih komunikacijskih storitev iz člena 2(c) Okvirne direktive. ( 9 ) Nazadnje, v Direktivi (EU) 2018/1972 ( 10 ), s katero sta bili med drugim razveljavljeni in nadomeščeni Okvirna direktiva in Direktiva o odobritvi, je pojasnjeno, da elektronske komunikacijske storitve „zajema[jo]“ med drugim „‚storit[ve] dostopa do interneta‘, kakor [so] opredeljen[e] v točki 2 drugega odstavka člena 2 [Uredbe 2015/2120]“.

28.

Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba storitve fiksne telefonije in dostopa do interneta šteti za elektronske komunikacijske storitve v smislu člena 2(c) Okvirne direktive in, kot take, za elektronske komunikacijske storitve za namene Direktive o odobritvi, vključno z njenima členoma 12 in 13.

29.

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, na katero je treba odgovoriti le, če bi Sodišče presodilo, da se Direktiva o odobritvi uporablja za ponudnike storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta, sprašuje, ali člena 12 in 13 te direktive državam članicam omogočata, da naložijo dajatev ali pristojbino, ki se izračuna izključno glede na letne bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem teh storitev na določenem ozemlju.

30.

V nadaljevanju bom preučil, prvič, ali dajatev ali pristojbina, določena v davčnem odloku št. 22/2014, spada na področje uporabe členov 12 in 13 Direktive o odobritvi in, drugič, ali ti odločbi, če se katera od njiju uporablja, nasprotujeta temu, da se navedena dajatev ali pristojbina izračuna izključno glede na letne bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta na določenem ozemlju.

31.

Občina Pamplona je na obravnavi trdila, da dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, ne spada na področje uporabe Direktive o odobritvi, ker se ne nalaga samo operaterjem elektronskih komunikacij, temveč vsem omrežnim operaterjem, ki opravljajo storitve splošnega interesa. ( 11 )

32.

Španska vlada se strinja s stališčem občine Pamplona, da se Direktiva o odobritvi ne uporablja za dajatev, določeno v davčnem odloku št. 22/2014. Poudarja, da namen te direktive ni davčna harmonizacija. Zato naj na postavljeni vprašanji ne bi bilo treba odgovoriti.

33.

Družba Orange España in Komisija menita, da dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi.

34.

Preden bom preučil, ali dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014, spada na področje člena 12 ali člena 13 Direktive o odobritvi, bom v nadaljevanju ugotovil, ali ta direktiva nasprotuje temu, da države članice naložijo dajatve ali pristojbine za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ki niso določene v njenih členih 12 in 13.

35.

Menim, da Direktiva o odobritvi ne nasprotuje temu, da se za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev naložijo dajatve ali pristojbine, ki niso določene v členih 12 in 13 te direktive, vendar pod pogojem, da take dajatve ali pristojbine ne ogrožajo polnega učinka te direktive.

36.

Drži, da je Sodišče v sodbi z dne 18. septembra 2003, Albacom in Infostrada (C‑292/01 in C‑293/01, EU:C:2003:480, v nadaljevanju: sodba Albacom), razsodilo, da države članice „podjetjem, ki imajo posamična dovoljenja na področju telekomunikacijskih storitev, zgolj zaradi dejstva, da imajo taka dovoljenja“, ne smejo nalagati dajatev ali pristojbin, „ki so različne od tistih, ki“ ( 12 ) spadajo v enega od primerov, izrecno navedenih v členih 6 in 11 Direktive 97/13/ES, „in so slednjim dodane“. ( 13 ) Sodišče je to obrazložilo s tem, da bi bil cilj Direktive 97/13, ki je liberalizacija telekomunikacijskega trga, ogrožen, če bi države članice lahko prosto določale finančna bremena, ki jih morajo nositi podjetja v tem sektorju, in s tem ovirale svobodo opravljanja telekomunikacijskih storitev. ( 14 ) Kot je poudaril generalni pravobranilec P. Léger, je iz sodbe Albacom razvidno, da je „seznam finančnih bremen, ki jih države članice lahko naložijo telekomunikacijskim podjetjem za postopke za izdajo avtorizacij ali same avtorizacije, taksativen: če zadevno breme ne sodi v nobeno od kategorij iz Direktive 97/13, je prepovedano“. ( 15 )

37.

Sodišče je podobno menilo v sodbi Vodafone España in France Telecom España v zvezi s pristojbino za uporabo javnega dobra, ki se v skladu s špansko zakonodajo zaračunava ponudnikom storitev mobilne telefonije. Sodišče je v tej sodbi menilo, prvič, da navedena pristojbina ni zajeta s členom 13 Direktive o odobritvi, saj se zaračunava operaterjem, ki niso lastniki naprav, vgrajenih na lokalnem javnem dobru, ampak te naprave zgolj uporabljajo za opravljanje storitev mobilne telefonije, in drugič, da navedena določba nasprotuje temu, da se ta pristojbina naloži tem operaterjem. ( 16 ) Utemeljitev ugotovitve Sodišča, da člen 13 Direktive o odobritvi nasprotuje tej pristojbini, je v točki 28 te sodbe, v kateri je Sodišče razsodilo, da „v okviru Direktive o odobritvi države članice ne smejo naložiti drugih dajatev ali pristojbin za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev kot tistih, določenih v tej direktivi“.

38.

Vendar pa je Sodišče v sodbah, izdanih po sodbah Albacom ter Vodafone España in France Telecom España, potem ko je ugotovilo, da obravnavana dajatev ali pristojbina ne spada na področje uporabe člena 12 ali 13 Direktive o odobritvi, vseeno odločilo, da ti določbi ne nasprotujeta naložitvi te dajatve ali pristojbine. ( 17 ) Sodišče v teh sodbah ni upoštevalo cilja ali okvira Direktive o odobritvi, na katera se je oprlo v sodbah Albacom ter Vodafone España in France Telecom España, da je odločilo, da navedena direktiva nasprotuje temu, da države članice v zvezi z zagotavljanjem omrežij in elektronskih komunikacijskih storitev naložijo dajatve ali pristojbine, ki ne spadajo na področje uporabe člena 12 ali 13 te direktive. Iz navedenih sodb izhaja, kot je poudaril generalni pravobranilec N. Wahl, da „člen 13 Direktive o odobritvi ne določa izčrpnega seznama vseh dajatev in pristojbin, ki jih je mogoče naložiti operaterjem elektronskih komunikacij“. ( 18 )

39.

Seveda bi bilo mogoče trditi, da bi sodbi Albacom ter Vodafone España in France Telecom España lahko uskladili s sodbami iz opombe 17 zgoraj, če bi se štelo, da države članice samo „v okviru Direktive o odobritvi“ ( 19 ) ne smejo nalagati dajatev ali pristojbin, ki niso določene v členih 12 in 13 te direktive. Če bi upoštevali ta pristop, bi bilo treba Direktivo o odobritvi razlagati tako, da nasprotuje naložitvi dajatev ali pristojbin, ki niso določene v njenih členih 12 in 13, če so takšne pristojbine ali dajatve povezane z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, ( 20 ) in obratno, da ne nasprotuje naložitvi takšnih dajatev ali pristojbin, če te niso povezane z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev. ( 21 )

40.

Vendar se mi zdi, da pristop, ki je opisan v prejšnji točki, ne bi bil v skladu z ugotovitvijo Sodišča v sodbah z dne 6. oktobra 2015, Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649) (v nadaljevanju: sodba Base Company), in z dne 17. decembra 2015, Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820) (v nadaljevanju: sodba Proximus), da Direktiva o odobritvi ne nasprotuje temu, da se dajatev naloži lastnikom oddajniških stolpov ali drogov za mobilno telefonijo ( 22 ) oziroma da se pristojbina naloži vsem fizičnim ali pravnim osebam, ki uporabljajo stolpe in/ali oddajnike in sprejemnike mobilnega omrežja, ( 23 )tudi če nobena od teh dajatev ne bi spadala na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi. Menim, da je glede na to, da stolpi, drogovi in oddajniki ali sprejemniki mobilnega omrežja omogočajo zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, treba nujno šteti, da so dajatve, ki se obravnavajo v navedenih dveh sodbah, povezane z zagotavljanjem takšnih omrežij in storitev ter zato naložene „v okviru Direktive o odobritvi“. Če bi torej upoštevali pristop iz prejšnje točke, bi prišli do ugotovitve, da ta direktiva nasprotuje navedenim dajatvam. Sodišče pa je presodilo, da jim ne nasprotuje.

41.

Menim, da iz tega sledi, da je treba ugotovitev Sodišča v sodbah, navedenih v opombi 17 zgoraj, da Direktiva o odobritvi ne nasprotuje naložitvi pristojbin ali dajatev, ki niso določene v členih 12 in 13 te direktive, šteti za odstopanje od dotedanje sodne prakse in zlasti sodbe Vodafone España in France Telecom España. ( 24 ) Naj v zvezi s tem dodam, da se je Sodišče v sklepu z dne 30. januarja 2014, France Telecom España (C‑25/13, neobjavljen, EU:C:2014:58) (v nadaljevanju: sklep France Telecom España), ki se je nanašal na dajatev „iste vrste“, kot je tista, ki se obravnava v sodbi Vodafone España in France Telecom España, ( 25 ) odločilo za nekoliko drugačen pristop od tistega, ki ga je uporabilo v tej sodbi. Sodišče je tako v sodbi kot v sklepu ugotovilo, da člen 13 Direktive o odobritvi nasprotuje naložitvi navedene dajatve. Vendar pa se je v navedeni sodbi štelo, da dajatev ne spada na področje uporabe člena 13 te direktive, v navedenem sklepu pa da spada na področje uporabe te določbe. ( 26 ) Opozarjam tudi, da je Sodišče v sodbah Base Company in Proximus na podlagi ugotovitve, da „[člen 13 Direktive o odobritvi] ne zajema vseh pristojbin za infrastrukturo, ki bi omogočale zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev“, ( 27 ) razsodilo, da državam članicam ni onemogočeno, da naložijo pristojbine za infrastrukturo, ki omogočajo zagotavljanje takšnih omrežij in storitev, tudi če te pristojbine ne spadajo na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi. ( 28 )

42.

Zato se mi zdi, da Direktiva o odobritvi ne nasprotuje temu, da se za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev naložijo dajatve ali pristojbine, ki niso določene v členih 12 in 13 te direktive, vendar pod pogojem, da take dajatve ali pristojbine ne ogrožajo polnega učinka te direktive, to je, da ne ovirajo svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ali spodbujanja konkurence pri zagotavljanju takih omrežij in storitev. ( 29 )

43.

Zdaj bom preučil, ali dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014, spada na področje uporabe člena 12 ali člena 13 Direktive o odobritvi.

44.

Prvič, ni dvoma, da taka dajatev ne spada na področje uporabe člena 12 Direktive o odobritvi.

45.

V skladu s sodno prakso morajo biti upravne pristojbine, ki jih države članice lahko v skladu s členom 12 Direktive o odobritvi naložijo podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica do uporabe, za financiranje dejavnosti nacionalnega regulativnega organa, namenjene izključno kritju skupnih upravnih stroškov, ki se nanašajo na dejavnosti, navedene v členu 12(1)(a) te direktive. ( 30 ) Vendar na podlagi nobenega elementa iz spisa ni mogoče sklepati, da je dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, namenjena kritju skupnih upravnih stroškov v zvezi z eno ali več navedenimi dejavnostmi. Prav tako se ne zatrjuje, da je tako, saj so vse stranke na vprašanje Sodišča odgovorile, da ta dajatev na spada na področje uporabe člena 12 Direktive o odobritvi.

46.

Drugič, zdi se mi, da dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014, ne spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi.

47.

Kot je navedeno v točki 41 zgoraj, člen 13 Direktive o odobritvi ne zajema vseh pristojbin za infrastrukturo, ki omogoča zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. V skladu s sodno prakso Sodišča dajatev, katere obdavčljivi dogodek je vezan na podelitev pravic do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi. ( 31 )

48.

Drži, da je bilo v sklepu France Telecom España ugotovljeno, da dajatev, katere obdavčljivi dogodek ni bil vezan na podelitev pravic do vgradnje naprav na javnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, temveč na uporabo takih naprav, spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi. Vendar pa to merilo, ki ga Sodišče, kolikor vem, ni uporabilo v drugih sodbah ali sklepih, ni v skladu z besedilom člena 13 Direktive o odobritvi, ki se nanaša izrecno na pristojbine, naložene za pravice do „vgradnje“ naprav na javnem ali zasebnem zemljišču oziroma nad ali pod njim.

49.

Kar zadeva pomen izrazov „naprave“ in „vgradnja“, uporabljenih v členu 13 Direktive o odobritvi, se nanašata na fizično infrastrukturo, ki omogoča zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev oziroma njihovo fizično namestitev na zadevnem javnem ali zasebnem zemljišču. ( 32 )

50.

V obravnavani zadevi člen 2, prvi odstavek, davčnega odloka št. 22/2014 določa, da je „[o]bdavčljivi dogodek […] izključna ali posebna raba lokalnega javnega dobrega ter območja nad in pod njim z daljnovodi, cevmi in kanali za napeljavo […] fiksne telefonije, mobilne telefonije in drugih storitev elektronskih telekomunikacij […]“. ( 33 ) Poleg tega so v skladu s členom 4(3) tega odloka, kar zadeva elektronske komunikacijske storitve, ki niso storitve mobilne telefonije, zavezanci za plačilo dajatve tako lastniki infrastrukture, ki omogoča opravljanje takih storitev, kot imetniki pravice do uporabe te infrastrukture ali dostopa do nje.

51.

Dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, je torej vezana na podelitev pravic do uporabe naprav na lokalnem javnem dobrem ter območju nad in pod njim – in s tem lokalnega javnega dobra – in ne na podelitev pravic do vgradnje takih naprav.

52.

Navedena dajatev zato ni podobna pristojbini/dajatvi iz sodbe z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točki 69 in 70), ki je bila naložena ponudnikom elektronskih komunikacijskih omrežij za pravico do namestitve kablov za javno elektronsko komunikacijsko omrežje na javnem zemljišču in v tleh pod njim ter za katero je bilo ugotovljeno, da spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi.

53.

Iz tega sledi, da dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, ne spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi.

54.

Kot je navedeno v točki 42 zgoraj, Direktiva o odobritvi ne nasprotuje temu, da se za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev naložijo dajatve ali pristojbine, ki niso določene v členih 12 in 13 te direktive, vendar pod pogojem, da take dajatve ali pristojbine ne ogrožajo polnega učinka te direktive. Zdi se mi, kot bo pojasnjeno v točkah od 76 do 79 v nadaljevanju in kar mora preveriti predložitveno sodišče, da v obravnavani zadevi na podlagi ničesar ni mogoče šteti, da dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, ovira zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ali spodbujanje konkurence pri zagotavljanju takih omrežij in storitev.

55.

Iz tega sledi, da člena 12 in 13 Direktive o odobritvi ne nasprotujeta naložitvi dajatve, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014.

56.

Zato menim, da ni treba preučiti, ali je način izračuna dajatve izključno glede na letne bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z zagotavljanjem storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta, v skladu s členom 13 Direktive o odobritvi. Vendar pa bom to vprašanje vseeno preučil v nadaljevanju za primer, da bi Sodišče menilo, da dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014, spada na področje uporabe te določbe.

57.

Dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, se v skladu z njegovima členoma 5 in 6 izračuna z uporabo 1,5‑odstotne stopnje od letnih bruto prihodkov, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem (v obravnavani zadevi) storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta v zadevni občini. V sodbi, ki se izpodbija v postopku v glavni stvari, je Tribunal Superior de Justicia de Navarra (višje sodišče avtonomne skupnosti Navarra) ugotovilo, da člena 12 in 13 Direktive o odobritvi nasprotujeta takemu načinu izračuna pristojbine, ker ni ne objektiven (zaradi upoštevanja letnih bruto prihodkov podjetja) ne sorazmeren (zaradi uporabe elementov izračuna, ki privedejo do zneska, ki presega to, kar je potrebno za zagotovitev optimalne uporabe omejenih virov). ( 34 ) Predložitveno sodišče tako v bistvu sprašuje, ali je navedena razlaga členov 12 in 13 Direktive o odobritvi pravilna.

58.

Občina Pamplona trdi, da člen 13 Direktive o odobritvi ne nasprotuje temu, da se pristojbina izračuna izključno glede na bruto prihodke podjetja. Občina Pamplona posebej zatrjuje, da (i) Sodišče v sodbi Vodafone España in France Telecom España ni odločalo o skladnosti načina izračuna pristojbine s členom 13 Direktive o odobritvi; (ii) v tej določbi način izračuna pristojbine ni naveden; (iii) je izračun pristojbine glede na bruto prihodke podjetja objektivna in nediskriminacijska metoda, pri kateri ni treba oceniti vrednosti uporabe javnega zemljišča; in (iv) del teh prihodkov predstavlja tržno vrednost uporabe javnega zemljišča. Španska vlada podpira stališče občine Pamplona.

59.

Družba Orange España trdi, da člen 13 Direktive o odobritvi nasprotuje temu, da se pristojbina izračuna izključno glede na bruto prihodke podjetja. Družba Orange España se sklicuje zlasti na sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v združenih zadevah Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 in C‑58/11, EU:C:2012:162, točka 77), v skladu s katerimi je treba pristojbino določiti na podlagi parametrov, ki so povezani s potrebo po zagotovitvi optimalne uporabe pravic poti, kot so intenzivnost, trajanje in vrednost uporabe zadevnega zemljišča s strani podjetja, ter na sodbi z dne 10. marca 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, točka 28), in z dne 21. marca 2013, Belgacom in drugi (C‑375/11, EU:C:2013:185, točka 51), v skladu s katerima je treba znesek pristojbine določiti na primerni ravni, ki odraža med drugim vrednost uporabe redkih virov, do katerih imajo operaterji dostop. Komisija podpira stališče družbe Orange España.

60.

Iz spodaj navedenih razlogov menim, da člen 13 Direktive o odobritvi ( 35 ) nasprotuje temu, da se pristojbina izračuna izključno glede na bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev na določenem ozemlju.

61.

Na prvem mestu, drži, da člen 13 Direktive o odobritvi ne določa posebne metode za določitev zneska pristojbine za pravico do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču oziroma nad ali pod njim. ( 36 )

62.

Vendar člen 13 Direktive o odobritvi državam članicam nalaga, naj zagotovijo, prvič, da pristojbine za pravice do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču oziroma nad ali pod njim služijo zagotavljanju optimalne uporabe tega zemljišča ter, drugič, da so take pristojbine „objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen ter upoštevajo cilje iz člena 8 [Okvirne direktive]“. To sta kumulativna pogoja. ( 37 )

63.

Za diskrecijsko pravico držav članic, da določijo način izračuna pristojbine za pravico do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, torej veljata pogoja, navedena v prejšnji točki, ki ju bom preučil v nadaljevanju.

64.

Na drugem mestu, čeprav je mogoče upravno pristojbino, ki spada na področje uporabe člena 12 Direktive o odobritvi, izračunati glede na promet ali bruto prihodke podjetja, to ne pomeni, da velja enako za pristojbino, ki spada na področje uporabe člena 13 te direktive.

65.

V uvodni izjavi 31 Direktive o odobritvi je namreč izrecno navedeno, da je „prihodkovno naravnani delitveni ključ“„pravič[en], preprost[…] in transparent[en]“ način izračuna upravne pristojbine, ( 38 ) medtem ko ne obstajajo enakovredne navedbe v zvezi s pristojbinami iz člena 13 te direktive.

66.

Na tretjem mestu, dvomim, da način izračunavanja pristojbine izključno glede na bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem elektronskih komunikacijskih storitev, zagotavlja optimalno uporabo naprav, ki omogočajo zagotavljanje teh storitev, in s tem javnega dobra, na katerem oziroma nad ali pod katerim so te naprave vgrajene.

67.

V skladu s sodno prakso Sodišča cilj, da se zagotovi, da operaterji optimalno uporabljajo redke vire, do katerih imajo dostop, pomeni, da se znesek pristojbine določi na primerni ravni, ki odraža zlasti vrednost uporabe teh virov, kar zahteva upoštevanje ekonomskega in tehnološkega položaja zadevnega trga. ( 39 ) Kot navaja generalna pravobranilka E. Sharpston, mora biti višina pristojbine „povezana z intenzivnostjo uporabe ‚redkih‘ virov ter [s] sedanj[o] in prihodnj[o] vrednost[jo] te uporabe“. ( 40 )

68.

Zdi se mi, da je pristojbina, določena na podlagi bruto prihodkov, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem elektronskih komunikacijskih storitev, le posredno povezana z vrednostjo uporabe javnega zemljišča, na katerem oziroma nad ali pod katerim je vgrajena infrastruktura, ki omogoča zagotavljanje takih storitev, in da je zato vprašljivo, ali lahko tako izračunana pristojbina zagotavlja optimalno uporabo javnega zemljišča. Po besedah generalne pravobranilke E. Sharpston se „[p]ristojbina, ki temelji na bruto prihodku podjetja, […] verjetno naloži predvsem zaradi povečevanja prihodka proračuna“ ( 41 ) in tako ni združljiva s členom 13 Direktive o odobritvi.

69.

Španska vlada v zvezi s tem navaja, da je vrednost uporabe javnega zemljišča težko določiti, saj po definiciji ne obstaja trg za tako zemljišče ali njegovo uporabo. Španska vlada meni, da izračun pristojbine glede na bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem elektronskih komunikacijskih storitev, omogoča ocenitev vrednosti uporabe javnega zemljišča, saj se ti prihodki ustvarijo z uporabo tega zemljišča. Tudi občina Pamplona trdi, da del bruto prihodkov, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem elektronskih komunikacijskih storitev, predstavlja vrednost uporabe javnega zemljišča, na katerem oziroma nad ali pod katerim so vgrajene naprave, ki omogočajo opravljanje teh storitev.

70.

Menim, da te trditve ni mogoče sprejeti, ker je povezava med bruto prihodki, ustvarjenimi z opravljanjem takih storitev, in vrednostjo uporabe javnega zemljišča zgolj posredna. Višina bruto prihodkov podjetja ni odvisna samo od intenzivnosti uporabe naprav, ki so vgrajene na javnem zemljišču, temveč tudi od številnih drugih elementov, kot je cenovna politika podjetja. Poleg tega so lahko bruto prihodki podjetja zgolj pokazatelj vrednosti uporabe javnega zemljišča s strani tega podjetja. Kot navaja Komisija, ti niso pokazatelj vrednosti učinkovite ali „optimalne“ uporabe tega javnega zemljišča, kot je določeno v členu 13 Direktive o odobritvi.

71.

Na četrtem mestu, če bi se pristojbina za uporabo naprav, vgrajenih na javnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, izračunavala različno za operaterje fiksne in mobilne telefonije ali za lastnike in uporabnike teh naprav ter ta podjetja ne bi bila v različnih položajih, bi to pomenilo diskriminacijsko obravnavo, ki je v nasprotju s členom 13 Direktive o odobritvi.

72.

V zvezi s tem opozarjam, da se v skladu s členom 5(1) davčnega odloka št. 22/2014 dajatev, določena s tem odlokom, izračuna glede na bruto prihodke podjetja za operaterje fiksne telefonije, ne pa tudi za operaterje mobilne telefonije. ( 42 )

73.

Občina Pamplona meni, da to ni diskriminacijsko obravnavanje. Občina Pamplona navaja, da medtem ko je za opravljanje storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta treba namestiti kable pod javnim zemljiščem, to za opravljanje storitev mobilne telefonije (večinoma) ni potrebno, kar pomeni, da se ponudniki prvonavedenih storitev lahko obravnavajo drugače kot ponudniki zadnjenavedenih storitev, kar zadeva pristojbino, ki se zaračuna za uporabo kablov, nameščenih pod javnim zemljiščem.

74.

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali so ponudniki storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta zaradi intenzivnejše uporabe naprav, nameščenih pod javnim zemljiščem, v drugačnem položaju v primerjavi s ponudniki storitev mobilne telefonije. Če to drži, to lahko upravičuje razliko v obravnavanju, kot je različen način izračunavanja pristojbine za uporabo navedenih naprav. Če pa to ne drži, takšna razlika v obravnavanju ni upravičena, zlasti ob upoštevanju obveznosti, da se prepreči diskriminacija uporabe določene tehnologije, ki je določena v uvodni izjavi 2 Direktive o odobritvi. ( 43 )

75.

Vsekakor opominjam – za primer, da bi predložitveno sodišče ugotovilo, da dajatev, določena v davčnem odloku št. 22/2014, ni diskriminacijska – da sta pogoja iz člena 13 Direktive o odobritvi kumulativna. ( 44 ) Ta dajatev je torej v nasprotju z zadnjenavedeno določbo že, kot je pojasnjeno v točkah od 66 do 70 zgoraj, če se z njo ne skuša zagotavljati optimalna uporaba naprav, vgrajenih pod javnim zemljiščem, pri čemer ni treba dokazati, da je tudi diskriminacijska.

76.

Na petem mestu, pristojbina za uporabo naprav, vgrajenih na javnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, je v nasprotju s členom 13 Direktive o odobritvi, če se z njo ne upoštevajo cilji iz člena 8 Okvirne direktive in zlasti spodbujanje konkurence pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev kot tudi razvoj notranjega trga teh omrežij in storitev.

77.

V skladu s sodno prakso zahteva po upoštevanju teh ciljev pomeni, da znesek pristojbine ne sme ovirati dostopa novih operaterjev do trga ali zmanjšati inovacijske zmogljivosti operaterjev telekomunikacijskih storitev. Poleg tega pomeni tudi, da konkurenca ne sme biti izkrivljena, kar se lahko zagotovi le, če so različnim gospodarskim subjektom zagotovljene enake možnosti. ( 45 )

78.

V obravnavani zadevi je v členu 5(3) davčnega odloka št. 22/2014 navedeno, da če operater uporablja omrežje, ki je v lasti drugega podjetja, so davčna osnova za izračun pristojbine, ki jo mora plačati ta operater, njegovi bruto prihodki, od katerih se odštejejo morebitni zneski, ki jih mora plačati lastniku omrežja za uporabo tega omrežja (ker se zadnjenavedeni zneski vključijo v bruto prihodke lastnika omrežja).

79.

Zato ni mogoče trditi, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da operaterji, ki so lastniki naprav, ki jih uporabljajo za opravljanje elektronskih komunikacijskih storitev, na eni strani, in operaterji, ki uporabljajo te naprave, na drugi strani, nimajo zagotovljenih enakih možnosti, glede na to, da lahko zadnjenavedeni odštejejo zneske, ki jih plačajo za uporabo naprav, od davčne osnove za izračun dajatve, določene v davčnem odloku št. 22/2014, in torej ne nosijo dvojnega finančnega bremena. ( 46 )

80.

Če predložitveno sodišče ugotovi, da so enake možnosti dejansko zagotovljene, se na podlagi tega ne bi smelo sklepati, da je dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014, v skladu s členom 13 Direktive o odobritvi, ker, kot je navedeno v točki 62 zgoraj, sta pogoja, ki sta določena v tej določbi, kumulativna.

81.

Ugotavljam, da če bi Sodišče menilo, da dajatev, kot je določena v davčnem odloku št. 22/2014 in katere obdavčljivi dogodek ni vezan na vgradnjo, ampak na uporabo naprav, vgrajenih na javnem zemljišču oziroma nad ali pod njim, spada na področje uporabe člena 13 Direktive o odobritvi, bi bilo treba to določbo razlagati tako, da nasprotuje temu, da se ta dajatev izračuna izključno glede na bruto prihodke, ki jih podjetje ustvari z opravljanjem storitev fiksne telefonije in dostopa do interneta v zadevni občini.

82.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), odgovori: