1.

Države članice morajo zaradi velikega obsega in zapletenosti številnih ukrepov pomoči Evropske unije na področju kmetijstva skrbno nadzorovati, ali ti ukrepi izpolnjujejo pogoje za upravičenost do pomoči in ali se pravilno izvajajo. Zato je Komisiji omogočeno, da lahko odhodke države članice za podporo njenemu kmetijstvu zniža ali v celoti izključi iz financiranja Unije, še preden se ugotovi, ali konkretni ukrep ali konkretni predmet podpore ni upravičen do pomoči. Za popravek namreč zadošča, da država članica ne nadzoruje primerno in učinkovito, ali vsi ukrepi, ki jih izvaja, izpolnjujejo pogoje za upravičenost do pomoči. ( 2 )

2.

Češka republika z obravnavano pritožbo izpodbija sodbo Splošnega sodišča z dne 13. septembra 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), ( 3 ) s katero je bila potrjena izključitev odhodkov v določeni višini iz financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (v nadaljevanju: EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju: EKSRP). Stranki sta konkretno v sporu glede določenih pomoči na površino in podpor za naložbe v sektorju vina. Komisija je izključitev odhodkov v svojem izvedbenem sklepu z dne 20. junija 2016 (v nadaljevanju: sporni izvedbeni sklep) ( 4 ) utemeljila izključno s tem, da naj nadzori, ki jih je opravila Češka republika, ne bi bili zadostni.

3.

Osrednja točka obravnavane pritožbe je na eni strani vprašanje, kako je treba presojati učinkovitost pregledov upravičenih površin. Na drugi strani je sporno, kako morajo države članice nadzorovati izvajanje naložb v sektorju vina.

4.

Upoštevni pravni okvir obravnavanega primera tvorita Uredba (ES) št. 73/2009 ( 5 ) in na njeni podlagi sprejeta Izvedbena uredba (ES) št. 1122/2009. ( 6 ) Poleg tega je posebej za sektor vina pomembna Izvedbena uredba (ES) št. 555/2008, ( 7 ) ki napotuje na splošno Izvedbeno uredbo (EU) št. 65/2001, ( 8 ) upoštevno za EKSRP.

5.

Uredba št. 73/2009 je v času, upoštevnem za obravnavani postopek, urejala neposredna plačila v okviru skupne kmetijske politike. Neposredna plačila se lahko nanašajo na določene kmetijske površine, ki so upravičene do pomoči.

6.

Države članice v skladu s členom 20 Uredbe št. 73/2009 ( 9 ) preverijo upravičenost površine do pomoči tako:

„1.   Države članice opravijo administrativne kontrole zahtevkov za pomoč, da bi preverile pogoje za upravičenost do pomoči.

2.   Administrativne kontrole se dopolnijo s sistemom pregledov na kraju samem, da se preveri upravičenost do pomoči. V ta namen države članice sestavijo načrt vzorčenja kmetijskih gospodarstev.

Države članice lahko uporabijo tehnike daljinskega zaznavanja […] za pregled enot rabe ali poljin na kraju samem.

[…]“

7.

Uredba št. 1122/2009 je določala podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 73/2009 glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema v okviru shem neposrednih podpor za kmete. Člen 26(1) Uredbe št. 1122/2009 ( 10 ) je določal splošna načela za preglede:

„Administrativne kontrole in pregledi na kraju samem, določeni v tej uredbi, se opravijo tako, da zagotovijo učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji, pod katerimi se pomoči dodelijo, ter zahtev in standardov za navzkrižno skladnost.“

8.

Za preglede na kraju samem so bile v členu 30 te uredbe ( 11 ) določene te stopnje kontrole:

„1.   Skupno število pregledov na kraju samem, izvedenih vsako leto, zajema vsaj 5 % vseh kmetov, ki zaprosijo za shemo enotnega plačila, shemo enotnega plačila na površino oziroma plačila na površino v okviru posebne podpore. Države članice zagotovijo, da pregledi na kraju samem zajamejo vsaj 3 % kmetov, ki zaprosijo za pomoč v okviru vsake od drugih shem pomoči na površino iz naslovov III, IV in V Uredbe (ES) št. 73/2009.

[…]

3.   Če se s pregledi na kraju samem odkrijejo pomembne nepravilnosti v okviru zadevne sheme pomoči ali v regiji ali delu regije, pristojni organ ustrezno poveča število pregledov na kraju samem med tekočim letom in ustrezno poveča delež kmetov, pri katerih je treba opraviti pregled na kraju samem v naslednjem letu.

4.   Kadar je določeno, da se posamični elementi pregleda na kraju samem lahko opravljajo na podlagi vzorca, ta vzorec jamči zanesljivo in reprezentativno raven kontrole. Države članice določijo merila za izbor vzorca. Če se pri pregledih tega vzorca odkrijejo nepravilnosti, se obseg vzorca ustrezno razširi.“

9.

Člen 31(1) in (2) Uredbe št. 1122/2009 ( 12 ) je določal izbiro kontrolnega vzorca:

„1.   Pristojni organ izbere na podlagi analize tveganja in reprezentativnosti vloženih zahtevkov za pomoč kontrolne vzorce za preglede na kraju samem v skladu s to uredbo.

Za zagotovitev elementa reprezentativnosti države članice naključno izberejo med 20 % in 25 % najmanjšega števila kmetov, pri katerih se opravljajo pregledi na kraju samem, kakor je določeno v členu 30(1) in (2).

[…]

2.   Vsako leto se oceni in posodobi učinkovitost analize tveganja z:

10.

Člen 33 Uredbe št. 1122/2009 ( 13 ) je določal elemente pregledov na kraju samem:

„Pregledi na kraju samem zajemajo vse enote rabe ali poljine, za katere se zahteva pomoč v okviru shem pomoči, navedenih v Prilogi I k Uredbi (ES) št. 73/2009, razen tistih iz zahtevkov za pomoč za semena v skladu s členom 87 navedene uredbe. Vendar se lahko dejanska določitev površin kot del pregleda na kraju samem omeji na vzorec vsaj 50 % enot rabe ali poljin, za katere je bil vložen zahtevek v okviru shem pomoči iz naslovov III, IV in V Uredbe (ES) št. 73/2009, če zagotavlja vzorec zanesljivo in reprezentativno raven kontrole pri pregledanih površinah in zahtevani pomoči. Kadar se pri pregledu vzorca odkrijejo nepravilnosti, se vzorec enot rabe ali poljin v dejanskem pregledu poveča.

Države članice lahko uporabijo daljinsko zaznavanje v skladu s členom 35 […], kjer je to mogoče […]“

11.

Člen 35 te uredbe ( 14 ) je podrobneje opisoval preglede na kraju samem z daljinskim zaznavanjem:

„1.   Kadar država članica uporabi možnost iz drugega odstavka člena 33, da preglede na kraju samem opravi z daljinskim zaznavanjem:

2.   Dodatni pregledi iz člena 30(3) se izvajajo s tradicionalnimi pregledi na kraju samem, če jih ni več mogoče izvajati z daljinskim zaznavanjem v okviru tekočega leta.“

12.

Uredba št. 555/2008 določa izvedbena pravila za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino, ( 15 ) zlasti glede nadzora v sektorju vina. V členu 19(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 555/2008 je določeno finančno poslovanje v zvezi s podpornimi ukrepi:

„Podpora se izplača, ko se potrdi, da so bili en ukrep ali vsi ukrepi iz vloge za podporo, za katere je država članica izbrala upravljanje, izvedeni in preverjeni na kraju samem.“

13.

Člen 76 Uredbe št. 555/2008 določa načela nadzora v vinskem sektorju:

„Brez poseganja v posebne določbe te uredbe ali drugo zakonodajo Skupnosti države članice uvedejo preglede in ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev pravilne uporabe Uredbe (ES) št. 479/2008 in te uredbe. Ti pregledi in ukrepi so učinkoviti, sorazmerni in odvračalni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.

Države članice zlasti zagotavljajo, da:

[…]

[…]“

14.

Člen 77(3) in (5) te uredbe določa nadaljnja splošna načela za preglede:

„3.   Razen v primerih, ko so z Uredbo (ES) št. 479/2008 ali s to uredbo predvideni sistematični pregledi na kraju samem, pristojni organi opravljajo preglede na kraju samem z vzorčenjem ustreznega odstotka upravičencev/proizvajalcev na podlagi analize tveganja v skladu s členom 79 te uredbe.

[…]

5.   V zvezi z ukrepi iz člena 15 Uredbe (ES) št. 479/2008 se smiselno uporabljajo členi 26, 27 in 28 Uredbe (ES) št. 1975/2006.“

15.

V členu 15(1) Uredbe št. 479/2008 ( 16 ) so navedeni ukrepi „materialne ali nematerialne naložbe v predelovalne obrate, vinarsko infrastrukturo in trženje vina“.

16.

Člen 77(5) Uredbe št. 555/2008 ( 17 ) glede nadzora ukrepov v skladu s členom 15 Uredbe št. 479/2008 napotuje na člene od 26 do 28 Uredbe št. 1975/2006. ( 18 )

17.

Uredba št. 1975/2006 je bila s 1. januarjem 2011 razveljavljena z Uredbo št. 65/2011. ( 19 ) Sklicevanja na Uredbo št. 1975/2006 se v skladu s členom 34(2) Uredbe št. 65/2011 razlagajo kot sklicevanja na zadnjenavedeno uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge II k tej uredbi. Členom od 26 do 28 Uredbe št. 1975/2006 ustrezajo člen 4(5) in členi od 24 do 26 Uredbe št. 65/2011.

18.

Tudi člen 25(1), prvi stavek, Uredbe št. 65/2011 ( 20 ) vsebuje določbo glede pregledov na kraju samem:

„Države članice organizirajo preglede odobrenih dejavnosti na kraju samem na osnovi ustreznega vzorčenja.“

19.

Komisija je sporni izvedbeni sklep izdala 20. junija 2016. S tem je odhodke v določeni višini, ki so jih iz naslova EKJS ali EKSRP prijavile države članice, izključila iz financiranja Unije. Ta sklep med drugim zadeva Češko republiko. V zvezi z odhodki te države članice je Komisija izključila zlasti odhodke v tej višini:

20.

Češka republika je s tožbo z dne 31. avgusta 2016 Splošnemu sodišču predlagala, naj sporni izvedbeni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so bili odhodki Češke republike v višini 30.206.401,58 EUR izključeni iz financiranja Unije. ( 22 )

21.

Splošno sodišče je tožbi deloma ugodilo in sporni izvedbeni sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem je izključeval odhodke Češke republike iz naslova EKJS v znesku 6.356.909,30 EUR v zvezi z nadzori glede navzkrižne skladnosti za finančno leto 2011.

22.

Splošno sodišče je v preostalem tožbo zavrnilo.

23.

Češka republika je z vlogo z dne 27. novembra 2018 zoper izpodbijano sodbo vložila obravnavano pritožbo. Sodišču predlaga, naj:

24.

Komisija Sodišču predlaga, naj:

25.

Stranki sta glede pritožbe podali pisna stališča, na obravnavi 29. januarja 2020 pa tudi ustna stališča.

26.

Češka republika svojo pritožbo opira na štiri pritožbene razloge. Prva dva pritožbena razloga zadevata izključitev neposrednih plačil na površino iz financiranja Unije, medtem ko je predmet tretjega in četrtega pritožbenega razloga izključitev odhodkov za naložbe v sektorju vina.

27.

Zaradi boljšega razumevanja prvih dveh pritožbenih razlogov je najprej treba na kratko spomniti na ozadje izključitve odhodkov na površino. To namreč Komisija opira na to, da naj Češka republika ne bi v zadostni meri nadzorovala, ali kmetijske površine, deležne podpore, izpolnjujejo pogoje za upravičenost do pomoči.

28.

S pomočmi na površino naj bi se podpirala določena kmetijska uporaba neke površine, pri čemer se višina pomoči ravna po velikosti enote rabe ali poljine. Predmet nadzorov držav članic sta torej na eni strani uporaba enot rabe ali poljin v skladu s prijavo prejemnika pomoči in na drugi strani dejanska velikost teh enot rabe ali poljin. Morebitna odstopanja od zahtevkov za pomoč pri tem štejejo za nepravilnosti.

29.

Uredba št. 1122/2009 v zvezi s tem poleg administrativnih kontrol navaja dve vrsti pregledov na kraju samem: „tradicionalne“ preglede na kraju samem, ( 23 ) torej fizične preglede na terenu, ali preglede na kraju samem, opravljene z daljinskim zaznavanjem. ( 24 ) Ti pregledi morajo biti v skladu s členom 26(1) Uredbe št. 1122/2009 učinkoviti, to pomeni, zagotoviti morajo učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji za upravičenost do pomoči.

30.

Komisiji v skladu s sodno prakso Sodišča – če meni, da država članica ne izvaja primernih in učinkovitih pregledov določenih ukrepov podpor – ni treba obširno obrazložiti, da pregledi države članice niso zadostni ali da predloženi številčni podatki niso točni. Dovolj je, da prepričljivo navede, da obstajajo legitimni dvomi glede pregledov ali podatkov. ( 25 ) Komisija mora legitimnost dvomov podkrepiti z določenimi ugotovitvami. Pri teh gre lahko na primer za to, da je država članica predložila nasprotujoče si številčne podatke. ( 26 )

31.

Zadevna država članica pa lahko ugotovitve Komisije ovrže s tem, da dokaže, da ugotovitve niso točne in da je njen kontrolni sistem v resnici zanesljiv in delujoč. ( 27 ) V nasprotnem primeru se šteje za dokazano, da obstajajo resni dvomi glede primernosti in učinkovitosti sistema kontrol in spremljanja države članice. ( 28 )

32.

Češka republika s prvim pritožbenim razlogom navaja, da, prvič, je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da je Komisija navedla legitimne dvome glede učinkovitosti pregledov površin, deležnih podpor. Drugič, za tem naj bi prav tako napačno uporabilo pravo pri presoji, ali je Češka republika te dvome ovrgla, pri čemer naj bi to na koncu vsekakor nepravilno zanikalo.

33.

Osrednja točka prvega pritožbenega razloga je vprašanje, s kakšnimi ugotovitvami se lahko utemeljijo legitimni dvomi glede učinkovitosti pregledov v smislu uvodoma navedene sodne prakse. ( 29 )

34.

Konkretno je treba presoditi, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 22 izpodbijane sodbe izhajalo iz tega, da je mogoče dvome glede učinkovitosti daljinskega zaznavanja zatrjevati zgolj z okoliščino, da je s to metodo kontrole v primerjavi s tradicionalnim pregledom na kraju samem mogoče ugotoviti manjši delež nepravilnosti. ( 30 ) Delež nepravilnosti opisuje razmerje števila odkritih nepravilnosti glede na skupno število pregledanih enot rabe ali poljin.

35.

Splošno sodišče meni, da morata obe različici pregleda na kraju samem, ki se opravita na podlagi vzorcev, reprezentativnih za ozemlje zadevne države članice, voditi do „načeloma podobnih“ rezultatov. ( 31 )

36.

Drugače povedano, Splošno sodišče torej meni, da že iz okoliščine, da se tako v okviru klasičnega pregleda na terenu kot tudi v okviru daljinskega zaznavanja vedno preverijo posamezne enote rabe ali poljine (torej vzorci) iz Češke republike, izhaja, da bi bilo treba z obema metodama kontrole odkriti enak delež nepravilnosti.

37.

Verjetnost nepravilnosti se pred izbiro vzorcev za pregled izračuna z analizo tveganja. S to analizo tveganja se na podlagi različnih dejavnikov tveganja določi verjetnost, da dejanska uporaba ali velikost enote rabe ali poljine odstopata od podatkov, navedenih v zahtevku za pomoč. Na ustni obravnavani je bila kot dejavnik tveganja navedena zlasti sestava terena.

38.

S tega vidika sklep Splošnega sodišča ni prepričljiv. Ta sklep bi lahko bil točen, le če bi vzorci, ki pridejo v poštev za pregled z daljinskim zaznavanjem, in tisti, ki se preverijo s pregledom na terenu, v povprečju izkazovali enako verjetnost nepravilnosti.

39.

Ravno to pa glede na navedbe Češke republike v postopku na prvi stopnji in v obravnavanem pritožbenem postopku ne drži. V skladu s trditvami te države članice je verjetnost nepravilnosti pri vzorcih, ki se zaradi smiselnosti lahko pregledajo z daljinskim zaznavanjem, namreč sistematično manjša kot pri vzorcih, ki se pregledajo s tradicionalnimi pregledi na kraju samem.

40.

Češka republika podrobneje navaja, da, prvič, mora vzorce, torej enote rabe ali poljine za preglede z daljinskim zaznavanjem, izbrati že pred vložitvijo zahtevkov za zadevno leto. Analizo tveganja naj bi bilo torej treba opraviti na podlagi podatkov preteklega leta. Za preglede na terenu naj bi se na drugi strani ciljno izbrali vlagatelji, za katere je bila na podlagi podatkov iz aktualnih zahtevkov izračunana najvišja verjetnost nepravilnosti.

41.

Drugič, za daljinsko zaznavanje naj bi bilo značilno, da se z njim naenkrat zajamejo zelo velika območja in s tem zelo veliko enot rabe ali poljin. Iz tega naj bi izhajalo, da se daljinsko zaznavanje ne more nanašati le na določene enote rabe ali poljine z „največjim tveganjem“, temveč da vedno samodejno vključuje tudi sosednje enote rabe ali poljine z morda občutno manjšo verjetnostjo nepravilnosti. Iz tega naj bi samodejno izhajal manjši delež nepravilnosti.

42.

Tretjič, daljinsko zaznavanje naj bi se uporabljalo le za pregled območij, katerih kmetijska raba površin znaša vsaj 25 %. Na drugi strani pa naj bi bila ravno na območjih, na katerih se površine, uporabljene za kmetijske namene, pojavljajo le posamično in se nadzorujejo s pregledi na terenu, verjetnost nepravilnosti pogosto posebej velika.

43.

Češka republika na koncu torej na eni strani trdi, da se statistični populaciji, torej množici enot rabe ali poljin, iz katerih se lahko izberejo vzorci za namene konkretne metode kontrole, razlikujeta zaradi bistvenih razlik med obema metodama. Na drugi strani naj ti statistični populaciji v povprečju ne bi izkazovali enake verjetnosti nepravilnosti. Zato naj se dvomi glede učinkovitosti pregledov z daljinskim zaznavanjem zgolj z ugotovitvijo različnih deležev nepravilnosti ne bi mogli utemeljiti.

44.

Komisija pa meni, da iz člena 31(2)(b) Uredbe št. 1122/2009 izhaja, da so rezultati pregledov, ki se nanašajo na različne vzorce, vsekakor med seboj primerljivi.

45.

V skladu s to določbo se učinkovitost analize tveganja, ki se opravi pred izbiro vzorcev za metodo kontrole, oceni s primerjavo rezultatov vzorca, izbranega na podlagi tveganja, in nadaljnjega naključnega vzorca. Komisija pa spregleda, da je pri tem statistična populacija, iz katere se izbira enkrat naključno in enkrat na podlagi analize tveganja, ista. Ravno to pa Češka republika glede na preglede na terenu na eni strani in preglede z daljinskim zaznavanjem na drugi strani zanika.

46.

Splošno sodišče se z zadevnimi argumenti ni ukvarjalo. Ugotovilo zlasti ni, da je trditev Češke republike napačna in da za preglede z daljinskim zaznavanjem in preglede na terenu vendarle pridejo v poštev isti vzorci ali da je vsaj povprečna verjetnost nepravilnosti v obeh primerih približno enako velika.

47.

Splošno sodišče zgolj iz okoliščine, da se tako pregledi na kraju samem kot tudi pregledi z daljinskim zaznavanjem opravljajo na podlagi vzorcev, reprezentativnih za ozemlje zadevne države članice, vsekakor ni moglo zaključiti, da morajo ti pregledi voditi do „načeloma podobnih deležev nepravilnosti“.

48.

Daljinskega zaznavanja poleg tega tudi ni mogoče šteti za manj učinkovito iz tega razloga, da vzorci, ki pridejo v poštev za to metodo kontrole, v povprečju izkazujejo manjšo verjetnost nepravilnosti.

49.

Učinkovitost kontrolnega sistema je treba namreč, prvič, presojati skupno. Enote rabe ali poljine, ki jih na primer zaradi njihove geografske lege ni smiselno preverjati z daljinskim zaznavanjem, nikakor ne ostanejo nepreverjene. Te enote rabe ali poljine se namreč preverijo s pregledom na terenu. Drugič, iz obveznosti v členu 26(1) Uredbe št. 1122/2009, da je treba zagotoviti učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji za upravičenost do pomoči, ne izhaja, da morajo države članice za določeno enoto rabe ali poljine uporabiti določeno metodo, če se zdi, da je za določene enote rabe ali poljine primernejša druga metoda. Pri presoji primernosti se vsekakor lahko upoštevajo praktični in ekonomski vidiki. ( 32 )

50.

Skupno iz zgornjih preudarkov izhaja, da je Splošno sodišče v točki 22 izpodbijane sodbe napačno domnevalo, da je Komisija z ugotovitvijo različnih deležev nepravilnosti, doseženih s pregledi z daljinskim zaznavanjem na eni strani in tradicionalnimi pregledi na kraju samem na drugi strani, izkazala dvome glede učinkovitosti pregledov z daljinskim zaznavanjem. S to ugotovitvijo namreč ni mogoče vzbuditi dvomov glede učinkovitosti zadevne metode kontrole.

51.

Zato ni treba obravnavati še vprašanja, ali je Češka republika te dvome ovrgla.

52.

Iz vsega navedenega izhaja, da je prvi pritožbeni razlog utemeljen.

53.

Sodišče v skladu s členom 61, prvi stavek prvega odstavka, Statuta Sodišča razveljavi odločitev Splošnega sodišča, če je pritožba utemeljena. Utemeljenost prvega pritožbenega razloga v obravnavanem primeru sama po sebi upravičuje razveljavitev izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo glede izključitve enotnih plačil na površino v višini 69.054,23 EUR. Za ta znesek so bili namreč znižani odhodki zaradi domneve, da pregledi z daljinskim zaznavanjem niso bili zadostni. ( 33 )

54.

Komisija je sicer v postopku na prvi stopnji navedla še en ugovor proti učinkovitosti čeških pregledov z daljinskim zaznavanjem. V skladu z njim naj bi dvomi glede učinkovitosti izhajali tudi iz dejstva, da je bil v letu 2012 delež nepravilnosti, ugotovljen s pregledi z daljinskim zaznavanjem, temelječimi na tveganju, nižji od deleža, ugotovljenega z naključnimi pregledi z daljinskim zaznavanjem. ( 34 )

55.

Iz člena 31(2)(b) Uredbe št. 1122/2009 izhaja, da tak rezultat primerjave terja izboljšanje analize tveganja. Iz tega pa spet izhaja, da bi tak rezultat vsekakor lahko pomenil ugotovitev, ki lahko vzbudi dvome glede učinkovitosti analize tveganja in s tem glede učinkovitosti čeških pregledov z daljinskim zaznavanjem. ( 35 ) Splošno sodišče pa svojega sklepa, da je Komisija izkazala dvome glede učinkovitosti pregledov z daljinskim zaznavanjem, ravno ni oprlo na to okoliščino.

56.

Sodišče sicer načelno lahko nadomesti obrazložitev Splošnega sodišča, če se rezultat izkaže za pravilen iz drugih razlogov, kot pa so bili predstavljeni. ( 36 ) Vendar pa Splošno sodišče v obravnavanem primeru ni sprejelo potrebnih dejanskih ugotovitev glede drugega ugovora Komisije. Zlasti ni ugotovilo, da je v letu 2012 tako odstopanje obstajalo in da ni bilo posledica drugih vzrokov, kakor pa tistih, ki jih je navedla Komisija. Zato obrazložitve ni mogoče nadomestiti.

57.

Češka republika z drugim pritožbenim razlogom zatrjuje kršitev členov 33, 57 in 58 Uredbe št. 1122/2009. Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je izhajalo iz tega, da je treba vzorec pregledanih enot rabe ali poljin samodejno povečati že tedaj, če se ugotovi, da je površina manjša za od 0,1 do 2 hektarja ali 3 % od površine, navedene v zahtevku za pomoč. Poleg tega naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je izhajalo iz tega, da država članica pri svoji odločitvi ne more upoštevati okoliščin posameznega primera. Češka republika pa nasprotno v praksi pri odstopanjih do 2 hektarjev ali 3 % v posameznem primeru odloča, ali je treba vzorec povečati. ( 37 )

58.

V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je treba v skladu s členom 33, drugi stavek prvega odstavka, Uredbe št. 1122/2009 vsaj 50 % prijavljenih enot rabe ali poljin kontroliranega kmetijskega gospodarstva pregledati v okviru dejanskega pregleda na terenu. Pri tem je v tretjem stavku navedenega odstavka določeno, da „se vzorec enot rabe ali poljin v dejanskem pregledu poveča“, kadar se pri pregledu vzorca odkrijejo „nepravilnosti“. Ničesar pa ne določa glede tega, ali že ena sama ugotovljena „nepravilnost“, torej vsaka čezmerna prijava površine, državo članico zavezuje k povečanju vzorca.

59.

Vendar pa v nasprotju s stališčem Češke republike iz tega, da je v členu 33 Uredbe št. 1122/2009 pojem „nepravilnosti“ uporabljen v množini, vsekakor ni mogoče sklepati na to, da mora država članica kontrolni vzorec povečati le takrat, kadar pride do večjih nepravilnosti. Češka republika v tem pogledu meni, da bi bil pojem „nepravilnost“ uporabljen v ednini, če bi se hotele zajeti tudi posamezne in zato navsezadnje zanemarljive ugotovitve.

60.

Veliko sicer govori v prid bagatelni meji, ki jo je Splošno sodišče na koncu določilo pri največ 0,1 hektarja. ( 38 ) Čezmerne prijave v obsegu 2 hektarjev ali 3 % in več pa ne morejo šteti za bagatelo.

61.

Poleg tega besedilo člena 33 Uredbe št. 1122/2009 tudi ne omogoča razlage, v skladu s katero bi lahko države članice po presoji vseh okoliščin posameznega primera presojale, ali bodo kontrolni vzorec povečale ali ne. Pri povečanju vzorca gre namreč za odločitev na podlagi vezane pristojnosti („se […] poveča“ ( 39 )), in ne za odločitev po prostem preudarku.

62.

Sodna praksa, ki jo je v tem pogledu navedla Češka republika, v skladu s katero je treba pri odločitvi vedno upoštevati vse vidike, upoštevne v posameznem primeru, se pri tem navezuje le na odločitve po prostem preudarku. ( 40 )

63.

Zato je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

64.

Ozadje tretjega in četrtega pritožbenega razloga je nacionalni program pomoči za določene naložbe v sektorju vina. V zvezi s tem Komisija v spornem izvedbenem sklepu po eni strani graja, da je Češka republika izvršila plačila, preden je program pomoči sploh začel veljati. Po drugi strani naj Češka republika tudi v zvezi s tem ne bi pravilno nadzorovala izvajanja zadevnih naložb.

65.

Češka republika s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita izkrivljanje dejanskega stanja s tem, da je izhajalo iz tega, da se sporni popravek nanaša le na naložbe, ki so bile izplačane pred uvedbo nacionalnega programa pomoči. ( 41 ) Češka republika je v tem pogledu že v postopku na prvi stopnji navedla, da je Komisija iz financiranja izključila tudi naložbe, ki so bile izplačane po uvedbi nacionalnega programa pomoči, vendar pred preučitvijo posameznih zahtevkov za pomoč.

66.

Splošno sodišče je ta očitek v točki 49 izpodbijane sodbe zavrnilo kot brezpredmeten. Češka republika meni, da gre pri tem za napačno uporabo prava.

67.

Dejansko pa ni razvidno, da bi Splošno sodišče izkrivilo dejansko stanje. Komisija je namreč v postopku na prvi stopnji navedla, da je zadevni popravek oprla le na plačila, izvršena pred uvedbo nacionalnega programa pomoči.

68.

Češka republika je za svoje stališče, da se popravek v resnici nanaša tudi na odhodke, izvršene po uvedbi programa pomoči, vendar pred preučitvijo posameznih zahtevkov, navedla le dejstvo, da je Komisiji tudi za te odhodke dala na razpolago ustrezne dokumente.

69.

To pa ne omogoča sklepa, da je Komisija tudi v zvezi s tem opravila popravek. Češka republika ni navedla nobenega dela besedila spornega izvedbenega sklepa, ki bi se nanašal na te odhodke.

70.

Splošno sodišče sicer v zvezi s tem v točki 43 izpodbijane sodbe omenja, da popravek temelji zlasti na tem, da gre za plačila, ki so bila izvršena pred preučitvijo posameznih zahtevkov za pomoč. Pri tem pa se navezuje na plačila, ki so bila vsekakor izvršena tudi pred uvedbo nacionalnega programa pomoči. ( 42 )

71.

Zato Splošno sodišče pri zavrnitvi zadevnega očitka Češke republike ni napačno uporabilo prava in tudi ni izkrivilo dejanskega stanja.

72.

Tudi tretji pritožbeni razlog zato ni utemeljen.

73.

Češka republika s četrtim pritožbenim razlogom na koncu zatrjuje kršitev člena 77(5) Uredbe št. 555/2008. Ta naj bi državam članicam dopuščal, da preglede odobrenih naložb na kraju samem opravijo na podlagi vzorcev. Splošno sodišče naj bi nasprotno napačno izhajalo iz tega, da je Češka republika v skladu s členom 19(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 555/2008 zavezana opraviti sistematične preglede naložb v sektorju vina na kraju samem.

74.

Ta pritožbeni razlog v bistvu zadeva vprašanje, katera od teh dveh določb se v obravnavanem primeru uporabi za nadzor naložb in v kolikšnem obsegu – sistematično ali z vzorčenjem – ta določba državam članicam predpisuje nadzor.

75.

Države članice v skladu s členom 77(3) Uredbe št. 555/2008 opravljajo preglede pri upravičencih do pomoči na kraju samem z vzorčenjem, „[r]azen v primerih, ko so […] s to uredbo predvideni sistematični pregledi na kraju samem“. Splošno sodišče je člen 19 Uredbe št. 555/2008 v tem smislu štelo za lex specialis glede na člen 77 in iz tega izpeljalo obveznost sistematičnih pregledov na kraju samem. ( 43 )

76.

V skladu s členom 19(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 555/2008 se pomoč za določen naložbeni ukrep izplača, „ko se potrdi, da so bili en ukrep ali vsi ukrepi iz vloge za podporo, za katere je država članica izbrala upravljanje, izvedeni in preverjeni na kraju samem“.

77.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da, prvič, besedilo člena 19(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 555/2008 v nasprotju s stališčem Splošnega sodišča ne določa nujno sistematičnih pregledov. ( 44 ) Člen 19(1), prvi pododstavek, določa le, da morajo države članice izvedene ukrepe preveriti na kraju samem. To ne izključuje, da je ta pregled na kraju samem opravljen na podlagi vzorcev.

78.

Drugič, iz splošne zakonodajne tehnike Uredbe št. 555/2008 izhaja, da se sistematični pregledi izrecno odredijo, če so države članice k temu zavezane: tako na primer člen 76, drugi odstavek, točka (e), Uredbe št. 555/2008, v katerem so določena načela nadzora v vinskem sektorju, državam članico prepušča izbiro o tem, ali se bo nadzor izvedel sistematično ali z vzorčenjem. Člen 77(3) Uredbe št. 555/2008 sistematične preglede na kraju samem določa izjemoma, medtem ko njegov odstavek 2 določa, da je upravni nadzor obvezno sistematičen. To, da Uredba št. 555/2008 sistematične preglede izrecno odreja, poleg tega ponazarja njen člen 78(1), tretji stavek, v skladu s katerim določena izjema velja, če „so predvideni sistematični pregledi na kraju samem“. Tudi posebna določba člena 12 Uredbe št. 555/2008 za tako imenovano zeleno trgatev je primer izrecno odrejenih sistematičnih pregledov na kraju samem. ( 45 )

79.

In tretjič, za vsa neposredna plačila, za katera se uporablja kontrolni sistem skupne kmetijske politike, načelno velja, da države članice preglede na kraju samem opravljajo z vzorčenjem. ( 46 ) Drugačno postopanje je zaradi obsega pomoči in njihove razdelitve na manjše dele praktično težko drugače izvedljivo. Sistematični pregledi na kraju samem tudi s tega vidika pomenijo izjemo.

80.

Tudi če bi se iz člena 19(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 555/2008 želela izpeljati obveznost držav članic glede sistematičnih pregledov naložb, pa sistematični položaj členov 19 in 77 kaže na to, da je lex specialis drugi navedeni člen in ne obratno.

81.

Na eni strani je namreč splošna določba praviloma umeščena pred posebno. Na drugi strani je člen 19 v oddelku 6 o naložbah v poglavju II („Upravičeni ukrepi“) naslova II – „Podporni programi“. Člen 77 pa je uvrščen pod naslov V, „Nadzor v vinskem sektorju“, in tam v poglavje I („Načela nadzora“). To govori v prid temu, da je člen 19 splošna določba o naložbah, medtem ko je nadzor nad njimi (in drugimi vrstami pomočmi) podrobneje opredeljen v naslovu V, „Nadzor v vinskem sektorju“. Člen 77(5) zadevne uredbe ponazarja, da naslov „Nadzor v vinskem sektorju“ vsekakor obsega tudi nadzor naložb. Ta člen velja za ukrepe iz člena 15 Uredbe št. 479/2008. Vsi ti ukrepi pa so naložbe. ( 47 )

82.

Temu, v nasprotju s stališčem Splošnega sodišča, ( 48 ) tudi ne nasprotuje, da je člen 77 poimenovan „Splošna načela“. Ta določba namreč sicer vsebuje splošna načela za nadzor v vinskem sektorju. Vendar pa so poleg tega pod ta naslov uvrščene še številne druge določbe, ki podrobneje opredeljujejo izvajanje nadzora. ( 49 ) V tem pogledu je treba člen 77 Uredbe št. 555/2008 razumeti kot splošno določbo v okviru posebnih določb o nadzoru v vinskem sektorju.

83.

Če bi bil člen 19 Uredbe št. 555/2008 lex specialis za nadzor naložb in bi morale države članice zato izvajati sistematične preglede naložb na kraju samem, bi člen 77(5) poleg tega ostal brez področja uporabe. Kajti v skladu s to določbo se pri naložbah smiselno uporabljajo določene določbe Uredbe št. 65/2011, ( 50 ) zlasti njen člen 25. Prvi stavek odstavka 1 tega člena pa določa ravno preglede na kraju samem na osnovi ustreznega vzorčenja. Tega sklica ni mogoče uskladiti z obveznostjo sistematičnega pregleda na kraju samem iz člena 19(1) Uredbe št. 555/2008.

84.

Drugače v nasprotju s stališčem Splošnega sodišča ( 51 ) ne velja tudi iz tega razloga, ker členu 25 Uredbe št. 65/2011 ostane področje uporabe zunaj sklica v Uredbi št. 555/2008. To namreč, na kar pravilno opozarja Češka republika, ničesar ne spremeni pri tem, da bi člen 77(5) Uredbe št. 555/2008 ob upoštevanju razlage Splošnega sodišča ostal brez področja uporabe.

85.

Iz tega izhaja, da člen 19 ni lex specialis glede na člen 77(5) Uredbe št. 555/2008.

86.

Splošno sodišče je torej napačno uporabilo pravo s tem, da je člen 19 Uredbe št. 555/2008 štelo za lex specialis glede na člen 77 in iz tega sklepalo, da bi Češka republika morala opraviti sistematične preglede izvedenih naložb na kraju samem.

87.

Četrti pritožbeni razlog je zato utemeljen.

88.

Utemeljenost četrtega pritožbenega razloga vodi k razveljavitvi izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo glede izključitve naložb v višini 636.516,20 EUR. Zaradi te napačne uporabe prava namreč Splošno sodišče ni grajalo spornega izvedbenega sklepa v delu, v katerem je Komisija štela, da pregledi naložb v sektorju vina na kraju samem, ki jih je Češka republika opravila z vzorčenjem, niso bili zadostni.

89.

V skladu s členom 61, drugi stavek prvega odstavka, Statuta Sodišča lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča, če stanje postopka to dovoljuje, samo dokončno odloči o zadevi, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

90.

V obravnavanem primeru stanje postopka ne dovoljuje odločitve o zadevi.

91.

Glede razveljavitve izpodbijane sodbe zaradi utemeljenosti prvega pritožbenega razloga ( 52 ) to izhaja iz okoliščine, da so za dokončno odločitev o zadevi potrebne nadaljnje ugotovitve v dejanskem pogledu. ( 53 )

92.

Glede razveljavitve izpodbijane sodbe zaradi utemeljenosti četrtega pritožbenega razloga ( 54 ) je treba ugotoviti, da Komisija izključitev odhodkov v višini 636.516,20 EUR v zvezi z naložbami v sektorju vina ni oprla le na nezadostne preglede na kraju samem, temveč tudi na izvršena plačila pred začetkom veljavnosti nacionalnega programa pomoči. ( 55 ) Splošno sodišče mora presoditi, ali je izključitev odhodkov v višini 636.516,20 EUR utemeljena tudi ob upoštevanju le drugega od teh dveh vidikov.

93.

Zato je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču.

94.

Ker je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pridrži.

95.

Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj odloči: